（法学专业论文）行政程序法中的信赖保护条款.pdf

摘要 摘要 信赖保护原则起源于民法中的诚实信用原则，即在行使权利、履行义务的同 时应遵守诚实信用。最初只是属于民法等私法领域的一般法律原理，随着社会的 发展，人们越来越注意到在公法领域也有很多一方不遵守诚实信用的情形存在， 所以在公法领域中主体双方应当遵守诚实信用的必要性越来越被人们重视，行政 机关应当对行政相对人的合理的信赖利益给与保护，防止给另一方造成不必要的 损失，基于此就形成了公法领域的信赖保护原则。信赖保护原则有利于保障相对 人的权益、维护法律的安定性、对实现实质的法治具有重要的作用，对于目前我 国构建诚信政府以及和谐社会具有重要的现实意义。 本文共分为四章。第一章对信赖保护原则的基本理论作了阐述，其中主要是 对信赖保护的概念，理论依据以及信赖保护的立法沿革，还有对于我国未来行政 程序法中规定信赖保护条款的必要性这几个方面进行了分析和阐述。 第二章是针对我国目前存在的几个不同的行政程序法的专家试拟稿进行分 析和比较，通过对各个专家试拟稿的分析和比较，总结出其中的不同和联系，然 后针对差异提出自己的问题。 第三章是针对国外的行政程序法中的信赖保护条款进行的阐述，主要列举了 一些国家行政程序法中关于信赖保护条款的规定，在此基础上，分析比较出不同 国家关于信赖保护条款规定的差异。 最后一章在前三章的基础上，阐述如何在我国未来的行政程序法拟定关于信 赖保护的条款，从分析制定行政程序法中信赖保护条款的价值入手，在比较分析 的基础上制定出符合我国国情的行政程序中的信赖保护条款，以及如何在一些制 度中体现信赖保护，使其更好的促进我国行政程序法的发展，规范行政主体的依 法行政，塑造诚信政府，真正达到官民和谐的一种社会状态。 关键词：行政程序法，信赖保护条款，信赖保护原则 a b s t r a c t a b s t r a c t t r u s tp r o t e c t i o np r i n c i p l eo r i g i n a t e df r o mt h eg o o df a i t hp r i n c i p l eo ft h ec i v i ll a w , n a m e l y i ts h a l lc o m p l yw i t ht h eh o n e s tc r e d i ti ne x e r c i s i n gt h er i g h to rp e r f o r m i n gi t s o b l i g a t i o n s i ti n i t i a l l yb e l o n g st oc i v i ll a wi nt h ef i e l do fp r i v a t el a ws u c ha sg e n e r a l l e g a lp r i n c i p l e a l o n gw i t ht h es o c i a ld e v e l o p m e n t ，p e o p l ea r em o r ea n dm o r e a t t e n t i o nt oal o to fc o n d i t i o n st h a td o n tc o m p l yw i t ht h eh o n e s tc r e d i te x i s t e di n p u b l i cl a wf i e l d t h e r e f o r e ，i tw a sm u c hp a i da t t e n t i o nb yp e o p l et h a tt h em a i ns i d e si n t h ef i e l do f p u b l i cl a ws h o u l da b i d eb yt h ep r i n c i p l eo ff a i m e s s t h ee x e c u t i v e s h o u l d p r o v i d ep r o t e c t i o nt o t h er e a s o n a b l et r u s ti n t e r e s t so fa d m i n i s t r a t i v ec o u n t e r p a r t ，t o a v o i du n n e c e s s a r yl o s s e st ot h eo t h e r , b a s e do nw h i c h i tw a sf o r m e dt r u s tp r o t e c t i o n p r i n c i p l ei nt h ep u b l i cl a wf i e l d t h et r u s tp r o t e c t i o np r i n c i p l ei sc o n d u c i v e t oe n s u r i n g r e l a t i v ep e r s o n sr i g h t sa n di n t e r e s t s ，m a i n t a i nt h es t a b i l i t yo fl a wa n dp l a ya n i m p o r t a n tr o l ei nt h ee s s e n t i a lr u l eo fl a wt oc a r r yo u t i ta l s oh a si m p o r t a n tp r a c t i c a l s i g n i f i c a n c ef o ro u rc o u n t r yt oc o n s t r u c tc r e d i b i l i t yg o v e r n m e n ta n dah a r m o n i o u s s o c i e t y t h et e x ti sd i v i d e di n t of o u rc h a p t e r s t h ef i r s tc h a p t e rm a i n l yd i s c u s s e st h eb a s i c t h e o r yo fp r i n c i p l eo fr e l i a b l ep r o t e c t i o n m a i n l yi st h ec o n c e p to fr e l i a b l ep r o t e c t i o n p r i n c i p l e s ，t h eb a s e dt h e o r y , a n dt h el e g i s l a t i o ne v o l u t i o no fr e l i a b l ep r o t e c t i o n l a s t p a r t ea n a l y z et h en e c e s s i t yo ft h er e l i a b l ep r o t e c t i o no fo u rf u t u r ea d m i n i s t r a t i v e p r o c e d u r el a w t h es e c o n dc h a p t e rm a i n l ya n a l y z e sa n dc o m p a r e st h es e v e r a ld i f f e r e n tv e r s i o n s o ft h ea d m i n i s t r a t i v ep r o c e d u r el a w b ya n a l y z ea n dc o m p a r et h ev a r i o u sc l a u s e so f r e l i a b l ep r o t e c t i o n ，s u mu pt h ed i f f e r e n ta n dt h el i n k s t h e np u tf o r w a r dt h eq u e s t i o n t h et h i r dc h a p t e rd i s c u s s e st h er e l i a b l ep r o t e c t i o nc l a u s e o ft h e f o r e i g n a d m i n i s t r a t i o np r o c e d u r el a w t h e nt h ea r t i c l ec o u n t st h ed i f f e r e n tr e l i a b l ep r o t e c t i o n c l a u s eo ft h ef o 而弘a d m i n i s t r a t i o np r o c e d u r el a w o nt h i sb a s i s ，b ya n a l y z ea n d c o m p a r et h ev a r i o u sc l a u s e so f r e l i a b l ep r o t e c t i o n , s l i mu pt h ed i f f e r e n ta n dt h el i n k s 1 i t h el a s tc h a p t e ro nt h eb a s i so ft h ef i r s tt h r e ec h a p t e r s ，d e s c r i b eh o wt of o r m u l a t e d r e l i a b l ep r o t e c t i o nc l a u s ei no u rf u t u r ea d m i n i s t r a t i v ep r o c e d u r el a w f r o ma n a l y z i n g t h ev a l u eo ft h er e l i a b l ep r o t e c t i o nc l a u s eo fa d m i n i s t r a t i v ep r o c e d u r el a w , w o r k e do u t r e l i a b l ep r o t e c t i o nc l a u s ea c c o r d i n gw i t ho u rn a t i o n a li na d m i n i s t r a t i v ep r o c e d u r el a w i ns o m es y s t e m si ti sh o wt or e f l e c tr e l i a b l ep r o t e c t i o nc l a u s e m a k ei tb e t t e rt o p r o m o t et h ed e v e l o p m e n to fo u ra d m i n i s t r a t i v ep r o c e d u r el a w r e l i a b l ep r o t e c t i o n c l a u s es t a n d a r d i z e sa d m i n i s t r a t i v eb o d yb yt h el a w , s h a p et h eh o n e s tg o v e m m e n ta n d a c h i e v eh a r m o n i o u sas o c i a ls t a t u s k e yw o r d s ：a d m i n i s t r a t i v ep r o c e d u r el a w , r e l i a b l ep r o t e c t i o np r i n c i p l e s ，r e l i a b l e p r o t e c t i o nc l a u s e i i i 引言 引言 行政法上的信赖保护原则，是很多国家行政法的基本原则。对信赖保护概念，目 前理论界还没有统一确定的定义。对于信赖保护的定义当前比较主流的观点认为信赖 保护主要是指：行政相对方因为行政机关所作出的行政行为所具有的权威性，对特定 的行政行为产生了合理的信赖，对已经取得特定利益或已经付出承担了特定义务的， 当此行政行为具有变化的法定事由时，行政机关对行政相对方的合理信赖应当给予保 护，不得随意更改或者变动既存的法律状态。如果是为公共利益，不得不改变行政行 为，在行政相对方无过错的情况下，必须给予合理信赖的行政相对方予以一定的补偿。 信赖保护原则重点在保护相对方的合法权益，行政权行使过程中注重效率、保护公共 利益的同时，更加强调公正，强调对处于弱势地位的行政相对人合理信赖利益的保护， 它体现了现代法治的基本精神公正、平等、人权等。如果信赖保护原则在我国行 政程序法的立法中能够确立则无疑将对我国的法治观念更新、法治建设产生深远的影 响。 信赖保护原则是由民事私法领域演变到行政公法领域的一项基本原则。信赖保护 原则如果确立将会带来行政程序立法上的制度创新以及观念变革，信赖保护原则是抽 象的，在行政程序法中如何确立这一原则，以及制定什么样的信赖保护条款，如何在 一些制度中体现信赖保护条款等系是本文探讨的内容。 i v 第一章信赖保护原则概述 第一章信赖保护原则概述 第一节信赖保护原则的概念 信赖保护原则的涵义，从狭义角度来说，信赖保护原则专指大陆法系国家形成和 发展起来的一个原则，它源于德国行政法院针对授益行政行为做出的撤销判决，根据 该原则，经合法性和安定性、公共利益和个人利益的权衡，如果存在值得保护的信赖， 行政机关不得撤销或者变更违法的行政行为，或者是在给予合理补偿的前提下才能撤 销。信赖保护实际上是保护可信赖的期待利益，行政主体由于有行政权力，所以其 获得的期待利益可能性比较大，所以信赖保护主要是指保护行政相对人可信赖的期望 利益；另一方面，信赖保护是指行政主体应当保护行政相对人因信任行政主体作出的 行政行为所期望得到的合法或合理利益。从广义角度看，信赖保护原则还指对抽象 行政行为即行政立法以及制定其他规范性文件的行为的信赖保护，具体而言，法律规 范或者行政机关的惯例一旦被公民普遍的接受之后，除该行政行为对社会公共利益或 者第三人的利益有明显的危害之外，不得以新的法律解释或者惯例对其做不利的处 理。 行政法上的信赖保护原则又被称为合理信赖保护原则、保护合理期待原则，是为 当今很多国家确立的一项行政法原则。对信赖保护概念，目前理论界还没有统一确定 的定义。我国行政法学专家姜明安提出，信赖保护原则具体的要求是：行政行为具有 确定力，行为一经作出，没有法定事由和未经法定程序不得随意撤销、废止或者变更； 对行政相对人作出行政行为后，即使事后发现有轻微的违法或对政府不利，只要行为 不是因相对人的过错所造成的，就不得撤销、废止或改变；行政行为作出后，如果发 现有严重违法情形或可能给国家、社会公共利益造成重大损失，必须撤销或改变这种 行为时，行政机关对撤销或改变此种行为给无过错的相对人造成的损失应给予补偿。 第二节信赖保护原则的理论依据 有关行政信赖保护原则在理论上的依据与渊源，学界存在不同的意见。较为流行 。董辛夷：论行政法之信赖保护原则，南京师范大学硕士学位论文，2 0 0 6 年5 月。 雪应松年主编：比较行政程序法，中国法制出版社1 9 9 9 年版，第6 3 页。 固胡建淼、朱新力：行政违法问题探究，法律出版社2 0 0 0 年版，第3 9 4 页。 第一章信赖保护原则概述 的大致有以下三种学说： 一、“诚信类推说 该说认为信赖保护原则乃是私法上“诚实信用”原则在公法上的类推，该说提出 最早、流行甚广，信赖保护原则在德国法上得以率先出现也是基于此种类推，该说认 为：“信义诚实的原则乃至信赖保护的原则，是将在私人间适用的法原理适用于行政 法关系的情况”。回 二、“法律安定说 该说认为信赖保护的对象在于人民对旧法律状态存续的信赖，并防止事后的法律 溯及，以保护人民的处分权，“所以法安定性原则作为信赖保护原则之依据，较为妥 业 圆 o 三、“基本权利说 该学说认为行政信赖保护实质上是出于宪法上所保护的人民基本权利：信赖保护 的对象乃是人民因信赖法律、行政处分而实施其行为的权利，属于宪法上的自由权； 而保护的结果在于保障或补偿人民因信赖而产生的正当利益，属于财产权。 上面的三种学说分别是从不同方的面阐述了信赖保护原则应确立为行政法基本 原则的原因，但又都存在某些不足，没有系统地阐释这一原则。事实上，在很多法律 规范中，“诚实信用 是私法上的基本原则。行政法上的信赖保护虽然同样可以以诚 信原则来加以解释，但二者还是有着本质区别的。在私法中，诚信原则是基于意思自 治与契约自由的要求而确立的，但是在公法中，诚信则为现代宪政的必然要求；私法 诚信的法律关系主体是为平等关系，而公法上诚信的双方是不平等的；私法上的诚信 是双向与相互的，但公法上的信赖保护原则是指行政相对人对于政府的单方信任，是 不平等的。所以说行政法上的信赖保护原则，不能简单地认为是由私法上的诚信原则 演变而来的，也不能简单地将其等同于公法上的诚信原则。另外，“法律安定说”与 “基本权利说 也很难单独解释信赖保护原则。因为法律的安定并非绝对的安定，人 们拥有的基本权利也并非是漫无边际的，权利和义务是相对的，所以以上学说还需要 作进一步的论证。 事实上，政府的行为应当具有诚信、法律也必须具有确定性，对人民基本权利的 国【日】盐野宏：行政法，杨建顺译，法律出版社1 9 9 9 年版，第5 9 页。 国城仲模：行政法之一般法律原则，台湾三民书局f ；版1 9 9 7 年版，第2 3 9 页。 窜【日】盐野宏：行政法，杨建顺译，法律出版社1 9 9 9 年版，第5 9 页。 2 第一章信赖保护原则概述 保护，均蕴涵在现代社会“法治国家”的宪政原理之中，只有在“法治国家 的宪政 原理之下将上述学说加以联系、统一，才能对行政信赖保护原则给出相对系统的解释； 也就是说，信赖保护原则的重要内涵来源于“法治国家”的宪政原理，根据宪政原理 的要求，国家的统治权只能在法律规定的范围内行使，法律应当是具有普遍性、明确 性、可预见性、可预测性等特征，不允许任何个人或者国家机关的意志凌驾于法律之 上，因此，行政机关已经形成、公民也已经产生信赖的法律状态，需要由法律加以保 护，行政机关不能随意改变。 第三节信赖保护原则的立法沿革 信赖保护原则对于中国来说是舶来品，它源自于德国，因此德国被视为信赖保护 原则的母国。信赖保护原则源于一战后期的德国，然而真正形成学术风气的是在二战 以后。 首先，德国能够成为行政信赖保护原则的发源地，与其发达的社会治国理论和法 治理念有关。进入二十世纪社会法治时代之后，国家承担的任务发生了变化。“传统 自由法治国家时代，受限于国家目的的单纯性而产生之行政行为的单样化，即依 靠行政处分，已经不再符合时代的需要，而是可由行政所要追求的任务而决定所使用 的法律形式 ，即行政法可根据客观情况援引司法中的有关规定；在可援引的私法原 则和规范中，诚信原则应成为首选，诚信原则作为利益平衡的机制，最先在合同法领 域适用，并达到了“有信赖，有损害，有赔偿的层次；受该思想的影响，德国民 法典将诚信原则列为合同法的基本原则；后来，诚信原则在公法领域也逐渐受到重 视，逐渐发展成为信赖保护原则，若没有诚信原则，则民主宪政将无法实施，所以认 为诚信是一切行政权行使的准则，也是其界限。圆 其次，德国行政法能够在案件处理过程中援引诚信原则并创建信赖保护原则，与 其行政法发展的轨迹和社会历史也有一定的联系，德国行政法之父奥托迈耶从研究 法国民法与国际私法开始，在他撰写德国行政法( 1 8 9 5 年版) 总论部分时，正是 德国民法典完成立法的最后阶段，因此引用了多个民法概念来弥补行政法的不足。 之后，德国行政法学界深受奥托迈耶思想的影响，同时，二战后，自然法思想在德 。陈燕：论我国对行政信赖保护原则理念的引入和运用，华中师范大学硕十学位论文，2 0 0 8 年6 月。 o 巫思凡：论我国行政法中的信赖保护原则，复口大学硕士学位论文，2 0 0 5 年6 月。 3 第一章信赖保护原则概述 国复兴，学者们普遍主张法律的作用在于保护人的尊严、自由和个人生活中其他实质 性的东西，并且其核心和实质不能受到增加公共福利的限制，这为诚信原则的发展和 完善创造了条件，也为德国行政法院从诚信原则中推导出行政信赖保护原则奠定了坚 实的基础。 行政信赖保护原则的发展，在行政立法和行政实践中大致分为三个阶段。 第一阶段：二战之前，行政信赖保护尚处于萌芽时期，这时候信赖保护的思想已 经出现，并集中于行政行为领域，如1 9 2 2 年1 1 月3 日，法国中央行政法院在实践中， 建立了违法的授益性行政行为不得撤销的原则。奥地利1 9 2 5 年行政程序法第6 8 条规定了对既得权利的保护，而既得利益是信赖利益的重要组成部分。 第二阶段：二战后至2 0 世纪8 0 年代这个阶段是信赖保护原则成系统化的时期， 该时期以1 9 7 6 年德国行政程序法的实施为标志，该法第4 8 条至第5 0 条对授益、 负担、双效、复效等行政行为的撤销及废止等制度都作了详尽的规定。 第三阶段：2 0 世纪8 0 年代至今是信赖保护原则深入发展的时期，此时，行政信 赖保护原则已渗透到认定法律事实的各个方面，在立法模式上许多国家和地区的行 政程序法也都明确规定了信赖保护原则。 在我国的行政法与行政法学中，信赖保护原则并未获得应有的重视。事实上，我 国宪法第二十七条明确规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支 持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为 人民服务。且只有政府诚信待民，真正的取信于民，政府才能在行动上获得人民的 支持；同时，政府应当信任自己的人民，只有对人民表示信任，政府才能经常保持同 人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，更好的为人民服务，政 府与人民之间的这种相互信任，是“宪政民主的重要标志和评价标准 ，也为行政主 体与相对人之间的行政法上的相互信任提供了宪政基础。 诚信自古以来在中国就是修身立国之根本。孔子日：“人而无信，不知其可也” ( 论语为政) 。我国民法通则和合同法都把诚实信用原则作为其基本原 则之一。我国台湾及港澳地区对行政信赖保护的研究及适用比较早，台湾地区在1 9 9 9 巫思凡：论我国行政法中的信赖保护原则，复日大学硕七学位论文，2 0 0 5 年6 月。 。冯正伟：行政信赖保护新论，载于甘肃农业2 0 0 6 年第l o 期。 冯正伟：行政信赖保护新论，载于甘肃农业2 0 0 6 年第l o 期。 回冯正伟：行政信赖保护新论，载十什肃农业2 0 0 6 年第1 0 期。 叶必丰：行政法的人义精神，湖北人民出版社1 9 9 9 年版，第2 2 0 页。 4 第一章信赖保护原则概述 年通过的行政程序法中，也将行政信赖保护原则在法律上体现出来。但是我国大 陆行政法中并未明确提出信赖保护原则作为行政法的基本原则，这对于建立诚信政 府，保护公民的信赖利益是不利的，特别是我国加入w t o 后，众所周知，w t o 规则是 为市场经济设计的，市场经济的基本信条和准则就是“诚信 原则，即以诚取信，政 府的诚信又是最重要的一个方面，令人高兴的是，我国的许多学者也已经开始重视行 政法中的信赖保护问题，马怀德教授把信赖保护原则列为行政法中的七项基本原则之 一。傅思明教授也认为应当确立公民对政府的信赖利益保护原则。圆我国于2 0 0 3 年 8 月通过的行政许可法在第八条和第六十九条中明确规定：行政机关实施行政许 可必须诚实信用，不得擅自改变已经生效的行政许可。这体现了信赖保护原则在行政 许可中被确立和认可。随着中国入世和公民对建立诚信政府的期望值日益增高，信赖 保护原则必将在我国行政程序法中得到极大的重视和发展。 第四节我国行政程序法规定信赖保护条款的必要性 行政信赖保护原则的法律地位在各国都得到了重视，但是我国至今一直没有颁布 行政程序法，而有关行政行为的撤销与废止制度也只是零散规定在各个单行行政法及 行政诉讼法中，这样让行政信赖保护原则发挥不到它应有的作用，所以在我国未来行 政程序法中的立法中确立信赖保护原则的具有客观必要性。 首先，信赖保护原则有利于保护行政相对人的合法权益。信赖保护原则要求行政 机关保护行政相对人因相信行政主体的合法性、行为的正当性、权威性所期望得到的 合理期待利益。在我国，违法行政行为在行政复议或行政诉讼中往往被法院做出撤销 的判决，而行政行为的效力性决定了其具有相对稳定性，在撤销之前，特定的行政相 对方可能已产生了合理的信赖。这时如果不顾行政行为实施的效果而一律撤销的话， 肯定会损害行政相对方因信赖产生的合理权益。信赖保护原则在行政程序立法中的确 立，将会更好的保障对相对方合法权益。 其次，信赖保护原则有利于约束行政主体实施行政行为、塑造诚信政府、树立权 威政府。保护公民的信赖利益是对责任政府的必然要求，因为责任政府首先是应该是 一个诚信政府，如果连政府都不守信用、出尔反尔的话，那么民众应如何相信政府。 o 马怀德：行政法与行政诉讼法，中国法制出版社2 0 0 0 年版，第4 3 页。 口傅思明：中国依法行政的理论与实践( 第一章) 走向依法行政，中国检察出版社2 0 0 2 年版，第2 7 页。 5 第一章信赖保护原则概述 在我国，政府的很多行为都是缺少规范的，政策制度朝令夕改，那么具体行政行为当 然也没有信任可言，导致社会资源的大量浪费以及相对人合法权益的严重损害，信赖 保护原则不仅要求行政主体要依法行政，而且要求行政主体在作出行政行为时必须充 分考虑行政相对方的合理信赖利益，以合理性补充合法性，使行政行为更加合理，行 政效果更加明显，最终在维护公益的基础上，使相对方合理信赖的损失降至最低，树 立有权力就有责任的法律观念，这样责任政府的形象才能得以建立。 第三，确立信赖保护原则，是制约行政主体自由裁量权的有效方式。信赖保护原 则需要的信赖保护的观念，无论是在公法领域还是私法领域都非常重要。在现代社会 中；人们若想要高效地进行经济往来，就须对行政机关有最基本的信赖，行政机关也 应该保障公民这样基本的信赖感。如果行政机关已经对行政相对人作出了意思表示， 并且使其产生了信赖，就有义务对其所作出的承诺负责，不能使行政相对人承受不必 要的损失。其他很多国家的行政程序法中都存在着信赖保护概念，以及与此密切相关 的合法预期保护的制度，尽管各国适用的范围和内涵不尽相同，但大都是为了限制行 政机关任意撤销、撤回或者废止其作出的已经生效承诺、决定或政策。 第四，信赖保护原则还有利于塑造“责任政府”的形象，约束行政权，遵守依法 行政。信赖保护原则不仅仅要求行政主体对违法的行为负责，还要求对其作出的不合 理的行政行为负责。信赖保护原则不仅规范和制约法律规定的行政还规范和约束行政 主体具有自由裁量性质的行政权，以达到使行政机关对其作出或者实施的行为全面负 责，使不合法、不合理的行政管理特权完全消失。督促行政机关既要在实质上依法行 政又能在程序上依法行政。 最后，信赖保护原则的确立有利于提高行政机关的行政效率。如果没有信赖保护 原则来规制和约束行政权，行政机关作出的行政行为就有可能朝令夕改，出尔反尔， 这样的话行政相对人就很难对其产生合理的信赖，这样肯定会增加行政的成本，如果 相对人预期的信赖得到了很好的保护，那么就能够取信于民，即行政机关在作出具体 行政行为时，如果能够妥善、全面地考虑相对人已经产生的信赖利益，比如事先通知 相对人、进行听证或采取其他的过渡性措施，这样就可以增强相对人对行政机关的信 任度；同时也会增强相对人参与行政、协助行政的积极性，形成良好的互动关系，从 。李浩：行政信赖保护原则研究，上海大学硕士学位论文，2 0 0 6 年6 月。 6 第一章信赖保护原则概述 而更有利于提高行政效率。 田李浩：行政信赖保护原则研究，上海大学硕士学位论文，2 0 0 6 年6 月。 7 第一二章我国行政程序法试拟稿中的信赖保护条款 第二章我国行政程序法试拟稿中的信赖保护条款 第一节我国专家试拟稿中信赖保护条款列述 我国虽然至今没有制定行政程序法，但是有关权威专家提出完整的中 华人民共和国行政程序法( 试拟稿) ( 姜明安) 。该稿第1 0 条明确地规定“( 诚 信与信赖保护原则) 行政行为应遵守诚实信用的原则。行政行为对行政相对人赋 予权益的，非违法对社会公益或第三人利益造成重大影响或相对人有重大过错， 不得撤销或变更。如因社会公益或第三人重大利益需要必须撤销或变更，应对无 过错的相对人因此受到的损失予以补偿 。 应松年教授在行政程序法( 试拟稿) 中第1 1 条( 诚信原则) 规定：行政 机关实施行政行为，应当遵循诚实信用的原则，保护公民、法人和其他组织对行 政机关正当合理的信赖。由于所依据的法律、法规修改、变更、废止或者由于实 施行政行为所依据的客观情况发生变更，严重影响公共利益或第三人利益，需要 变更或废止行政行为的，由此给公民、法人或者其他组织造成损失的，行政机关 应当依法给予补偿。圆 还有学者也在其行政程序法( 试拟稿) 中规定“第1 2 条( 诚信原则) 行政 机关实施行政行为，应当遵循诚实信用的原则，保护公民、法人或其他组织对行 政机关正当合理的信赖。行政行为由于所依据的法律、法规修改、变更、废止， 或者由于实施行政行为所依据的客观情况发生变更需要废止行政行为的，由此给 公民、法人或者其他组织造成损失的，行政机关应当依法给予补偿”。 以上是理论中各专家试拟稿中关于信赖保护的规定，那么目前我国还有两个 地方性的行政程序法( 试拟稿) 规定，看看地方性的行政程序法的试拟稿是 如何规定的。我国目前比较典型的例子有重庆市行政程序暂行条例和湖南 省行政程序规定。下面来看看这两个规定中关于信赖保护的条款。 重庆市行政程序暂行条例( 试拟稿) 第九条( 诚信原则) 行政主体实施 行政行为应当遵守诚实信用原则。行政行为对行政相对人赋予权益的，除行政相 回中华人民共和国行政程序法( 试拟稿) ，姜明安。 。中华人民共和国行政程序法( 试拟稿) ，应松年。 窜罗豪才：中华人民共和国程序法( 试拟稿) ，载行政法论丛( 第六卷) ，法律出版社2 0 0 3 年版，第 5 9 页。 第二章我国行政程序法试拟稿中的信赖保护条款 对人有重大过错或者对社会公益或第三人利益造成重大损害的以外，不得撤销或 变更；因社会公益或第三人重大权益必须撤销或变更的，应对无过错的行政相对 人因此受到的损失予以补偿。 湖南省行政程序规定第八条关于信赖保护原则的规定：非因法定事由并 经法定程序，行政机关不得撤销，变更已生效的行政决定；因国家利益、公共利 益或者其他法定事由必须撤销或者变更的，应当依照法定权限和程序进行，并对 公民、法人或者其他组织遭受的财产损失依法予以补偿；这种补偿是对相对人遭 受损失的弥补，而不是惩罚性的，这是因为行政机关行使的撤销权或者变更权是 合法的。圆 第二节各试拟稿中信赖保护条款的比较分析 从上述各试拟稿中关于信赖保护的条文我们可以看出，各专家学者对信赖保 护原则是持肯定态度的，认为我国的行政程序法应该有信赖保护原则，并且每个 条款中都有行政机关的行政行为要遵守信赖保护原则，而且都规定了一旦行政行 为因为法定原因不得不改变的时候，就要为这种改变的行为给基于信赖而受损失 的人作出一定补偿，而且均规定了不得已改变行政行为的法定情形。 虽然各学者均对信赖保护原则持肯定的态度，但是在如何具体规定这个条 文，在表达上略有不同。在姜明安教授执笔的试拟稿中规定行政行为对行政相对 人赋予权益的，非违法的，对社会公益或第三人利益造成重大影响或相对人有重 大过错，不得撤销或变更。如因社会公益或第三人重大利益需要必须撤销或变更 的，应对无过错的相对人因此受到的损失予以补偿。从中可以看出，姜明安教授 主张的是，当社会公益或者第三人利益不得不改变行政机关已经作出的行政行为 时，应该给予无过错方一定的补偿，且仅仅鉴于非违法的行政行为。至于社会利 益以及第三人利益如何界定是实践中遇到的很棘手的问题。虽然作为一个原则性 的条款不能将社会利益以及第三人利益规定的很具体，但是可以在后面的条款中 或者司法解释中予以明确。 应松年教授执笔的专家试拟稿中同样也有改变行政行为的特定情形，规定了 由于所依据的法律、法规修改、变更、废止，或者由于实施行政行为所依据的客 回重庆市行政程序暂行条例( 试拟稿) 。 圆湖南省行政程序规定释义，法律出版社2 0 0 8 年第l 版。 9 第二章我国行政程序法试拟稿中的信赖保护条款 观情况发生变更，严重影响公共利益或第三人利益，需要变更或废止行政行为的， 由此给公民、法人或者其他组织造成损失的，行政机关应当依法给予补偿。从这 个条文中我们可以看出行政机关不得已改变行政行为的情形是当法律、法规修 改、变更、废止，或者实施行政行为所依据的客观的情况发生了变化，而且这种 变化导致的后果是严重影响了社会公共利益或者第三人利益，只有这种情况行政 机关才可以改变已经作出的行政行为，但是还要给予由于信赖而遭受损失的公 民、法人或者其他组织补偿。 重庆市行政程序规定暂行条例( 试拟稿) 中也规定了改变行政行为的情 形，行政行为对行政相对人赋予权益的，除行政相对人有重大过错或者对社会公 益或第三人利益造成重大损害的以外，不得撤销或变更；因社会公益或第三人重 大权益必须撤销或变更的，应对无过错的行政相对人因此受到的损失予以补偿。 这个规定比专家试拟稿中多了一种情形就是“行政相对人有重大过错”的情形。 即当行政相对人有重大过错的情形下，行政机关可以改变或者撤销已经作出的行 政行为，这是其他试拟稿中所没有体现的一点。 湖南省行政程序规定中规定因国家利益、公共利益或者其他法定事由必 须撤销或者变更的，应当依照法定权限和程序进行，并对公民、法人或者其他组 织遭受的财产损失依法予以补偿。由此可以看出湖南省行政规定中可以改变或者 撤销的情形是因国家利益或者公共利益或者其他法定事由而需要改变的。从这个 条文还可以得出行政机关不得已改变行政行为的最基本要求：行政机关改变或者 撤销行政行为要依据法定事由，行政机关不得随意撤销或者变更已生效的行政行 为，否则就是行政机关的违法行为；行政机关在法定事由范围内变更或者撤销行 政决定的，应当依照法定的权限和程序进行，以实现信赖保护原则保护人民利益、 维护法律权威以及政府诚信等方面的要求；行政机关依法变更或者撤销已生效的 行政决定，对依据信赖而造成损失的公民或者法人组织应该依法予以补偿。湖南 省行政规定比专家试拟稿中突出的是规定变更或者撤销行政行为要依据法律权 限和法律程序。 以上是对我国目前存在的几个行政程序法的专家试拟稿以及地方性的行政 程序规定中关于信赖保护原则条款的分析，虽然都承认信赖保护原则的法律地位 以及其重要性，但是对于怎么实施，或者怎么具体规定还是各有不同之处。 l o 第二章我国行政程序法试拟稿中的信赖保护条款 第三节试拟稿中信赖保护条款存在的问题 2 0 0 3 年8 月2 7 日，第十届全国人大常委会第四次会议审议通过了中华人 民共和国行政许可法，该法在我国行政法体系中首次引进了信赖保护原则。行 政许可法第八条规定公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护， 行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规 章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公 共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公 民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。这是行政 许可法中关于信赖保护条款的规定。 我国目前没有制定完整的行政程序法，这说明我们在行政法领域还是有很多 需要改进的地方与提升的空间。我国长期以来缺乏法制观念，往往行政主体以滥 用职权、暴力等来实现行政目的，作出的行政行为朝令夕改、随意变动，缺乏一 定的稳定性和可预测性。甚至有的行政主体凌驾于法律和人民之上，成为社会主 义下的“一方霸王 。这样做的后果是不仅降低了政府的公信力，影响了政府的 形象与权威，而且还造成了社会资源的浪费以及相对人合法权益的损害。现在随 着社会的发展和文明的进步，为了约束行政主体的行政权力，我国开始关注信赖 保护这一原则，并进行深一步的理论研究，我国专家学者在行政程序法的试拟稿 中将信赖保护原则确立为行政程序法的基本原则，为我国行政程序法领域信赖保 护原则的确立提供了理论基础。 前面两节列述了现有的专家试拟稿中的关于信赖保护条款的规定，但是规定 中我们也看出一些问题，比如有的条款没有确立具体的适用范围，到底是适用所 有的行政行为还是仅仅适用于一些行政行为等等。有关可以撤销或者变更的事由 不明确，比如对公共利益的界定。个人认为信赖保护原则不应当仅仅适用于具体 行政行为，我认为抽象行政行为在特定的情形下也可以适用信赖保护原则，虽然 抽象行政行为不是针对具体的性对人作出的，适用范围也是不特定的主体。但是 公民也是基于对行政机关制定的行政规则的信赖，然后安排自己的活动，继而产 生可期待的利益，如果此时行政机关突然改变了之前的行政规则的话，势必会导 致相对人利益的损失，如果抽象行政行为不适用信赖保护原则的话，那么就到出 现行政相对人利益受损而得不到救济的情况发生。所以抽象行政行为应该更具有 第二章我国行政程序法试拟稿中的信赖保护条款 稳定性的特点，以保证行政机关的权威性。 试拟稿条款中反应的另外一个问题就是关于可以撤销或者变更已经生效的 行政行为的事由不同，有的条款是规定非违法的行政行为必须使对社会公益或者 第三人利益造成重大影响或者相对人有重大过错的情形是可以撤销或者变更的； 有的条款规定变更的事由是基于法律、法规修改、变更、废止或者由于实施行政 行为所依据的客观情况发生变更，严重影响公共利益或者第三人利益，这种情形 下变更了行政行为给公民、法人或者其他组织造成损失的才给予赔偿。 这些问题的凸显都给我们今后在立法过程中更好的制定信赖保护条款提供 了更好的参考价值。 1 2 第三章域外行政程序法中的信赖保护条款 第三章域外行政程序法中信赖保护条款 第一节域外行政程序法中信赖保护条款的规定 德国行政程序法第4 8 条( 2 ) 规定：“提供一次或持续金钱给付或可分物给付， 或为其要件的行政行为，如受益人已信赖行政行为的存在，且其信赖依照公益衡量在撤 销行政行为时需要保护，则不得撤销；但下列情况下受益人不得以信赖为其依据：1 、 受益人以欺诈、胁迫或行贿取得行政行为的；2 、受益人以严重不正确或不完整的陈述 取得行政行为的；3 、明知或因重大过失而不知行政行为的违法性”；第4 8 条( 3 ) 规定 “行政机关撤销不属于该条第2 款所列的违法行政行为时，必须应相对方的申请，赔偿 其有关财产利益，该财产利益是因相对方相信行政行为的确定力而生，但以其信赖依公 益衡量需保护为限；财产不利不得超过相对人在行政行为存在时所具有的利益值”；第 4 9 条( 5 ) 规定，“废止有关授益行政行为时，应相对人申请，行政机关须对相对人因信 赖行政行为的确定力而遭受的财产不利作出补偿，但以其信赖需要保护为限 。但有一 点是要强调的是，德国行政程序法以及其他有关法律在做出相关信赖保护规定的时 候，是以信赖保护原则已经成为独立的宪法性原则为背景的，因此在德国信赖保护原则 不仅是行政法上的一个重要原则而约束所有行政行为，而且是一个宪法性原则从而对其 立法行为也产生拘束力。 瑞士的行政程序法( 1 9 6 8 年) 第2 5 条规定：当事人不因合理信赖确认处分有所 作为，而受有不利益；第3 8 条规定：当事人不得因行政处分之宣示有瑕疵而受有不利 益。 此外葡萄牙1 9 9 2 年行政程序法典在第二章中一共规定了1 1 条行政程序法的基 本原则，其中第六条为善意原则：一、在行政活动中及行政活动的所有手续与阶段，公 共行政当局与当事人应依照善意规则行事并建立关系；二、履行上述规定时，应根据具 体情况，侧重于基本权利的保护，尤其考虑下列因素：因行为动机使相对人产生的信赖； 作出行为所拟达到的目的。 西戍松年：外国行政程序法汇编，中国法制出版社2 0 0 4 年版，第1 0 0 页。 。应松年：外国行政程序法汇编，中国法制j f ；版社2 0 0 4 年版，第1 5 6 、1 5 8 页。 应松年：外国行政程序法汇编，中国法制出版社2 0 0 4 年版，第3 3 1 页。 第三章域外行政程序法中的信赖保护条款 再如奥地利行政程序法第6 8 条第3 款规定：“其他裁决为维护公共利益起见， 最后一级为裁决之官署，以及有事物管辖权之上级官署，若系由一独立行政评议会所作 成，均得予以变更；但以其变更系为排除危害人类之生命、健康之弊端，或预防经济上 之重大损害所必要，且不可避免者为限；在一切情形之下，官署应尽可能妥当保护既得 之权利”。 我国台湾地区行政程序法第一条：“为使行政行为遵循公正、公开与民主之程 序，确保依法行政之原则，以保障人民的权益，提高行政效能、增进人民对行政之信赖， 特制定本法。 第八条“行政行为之诚信原则”规定：行政行为，应以诚实信用之方法 为之，并应保护人民的正当合理之信赖。第一百二十条规定：“授予利益之违法行政处 分经撤销后，如受益人无前条所列信赖不值得保护之情形，其因信赖该处分致遭受财产 上之损失者，为撤销之机关应给予合理之补偿：前项补偿额度不得超过受益人因该处分 存续可得之利益。关于补偿之争议及补偿之金额，相对人如有不服者，得向行政法院提 起给付诉讼；第一百二十六条规定，原处分机关依法废止授予利益之合法行政处分者， 对受益人因信赖该处分致遭受的财产上之损失，应予以合理之补偿。 第二节域外行政程序法中信赖保护原则之分析 从以上各国以及我国台湾地区的行政程序法中有关信赖保护原则的法律条文我们 可以看出，各国是将信赖保护原则放在不同的法律地位来规定，比如瑞士和德国，将信 赖保护仅作为具体的法律规则来规定，葡萄牙是将信赖保护作为法律原则来规定，并通 过法律规则及一些制度来加以具体化。而我国的台湾地区则将信