（法学专业论文）物权登记的民事与行政交叉争议审判实务研究.pdf

中文摘要 物权法的颁布施行是我国法制生活的一件大事，必将对我国经济社会的发 展产生深远的影响。物权法作为国家调整财产归属和利用关系的基本法律，虽 属于民法的范畴，但也包含了行政法律规范，涉及与相关行政法律法规的衔接。物 权登记特别是不动产物权登记制度是物权法的重要内容，由于不动产物权登记行为 与行政权有着广泛而深刻的关系，而兼具行政与民事双重法律关系。物权法施行后， 强调对私权的保护，审判实践中必将出现不动产物权登记的行政、民事交叉争议案 件数量上升的情况。由于行政诉讼与民事诉讼各有自身的特点和诉讼原则，由不同 的诉讼法进行调整、由不同的审判组织进行审理，且现行法律对该类交叉案件的审 理程序无相关规定。因此，人民法院在审理中会面临将该两种交叉争议合并审理还 是分别审理，分别审理谁先谁后的问题。如何为该类交叉争议寻找科学、合理的、 符合中国实际的解决途径具有重要意义。 笔者在对物权法中的物权登记的种类、效力、性质进行界定、阐述后，分 析、论述了不动产物权登记行政、民事交叉争议产生的原因、交叉争议的类型；提 出了该类交叉争议的审判理念和审理原则，强调该类交叉案件应本着“基础优先 的审理原则，在维护司法统一的同时兼顾诉讼经济原则；并从目前理论界和实务界 对该类交叉案件提出的两种审理模式进行分析、论证，阐述各自的理由、依据，提 出自己所赞成的观点，即在当前的法制环境下，该类交叉案件应本着“基础优先” 的原则分别审理、判决，妥善解决争议，定纷止争。 关键词：物权登记交叉争议审判实务 s t u d y o nt h ej u d g ep r a c t i c eo fc i v i lr e a l r i g h tr e g i s t r a t i o na n d a d m i n i s t r a t i o n sc r o s sc o n f l i c t s u m m a r y p u b l i s ht h el a w r e l a t i n gt or i g h t so v e rt h i n g si sv e r yi m p o r t a n ti no u rc o u n t r ys o c i a l e n v i r o n m e n t ，t h ed e e p l ya f f e c tt o o u rc o u n t r ye c o n o m i cs o c i a l t h o u g hb e l o n gc i v i l l a w , b u ti n c l u d ea d m i n i s t r a t i v el e g a ln o r m ，t h er e a lp r o p e r t yf i g h ti st h ei m p o r t a n tp a r to f l a wr e l a t i n gt or i g h t s ，b e c a u s et h er e a lp r o p e r t yr i g h ta n dt h ep o w e ro fa d m i n i s t r a t i v eh a v e d e e p l yr e l a t i o n s h i p s oh a v ea d m i n i s t r a t i v ea n dc i v i l sd o u b l ej u m a lr e l m i o n u s et h el a w r e l a t i n g t o r i g h t s , j u d g ep r a c t i c e m u s t h a v er e a l p r o p e r t yf i g h tc a s e ，b e c a u s et h e a d m i n i s t r a t i v el a w s u i ta n dt h ec i v i ll a w s u i th a v ed i f f e r e n tp r i n c i p l e d i f f e r e mj u d g eo r g a n i z a t i o nj u d g e s op e o p l e sc o u r tf a c et w ot y p e so fc r o s sc o n f l i c t w h i c hc a nc o n s o l i d a t ej u d g eo rd i s t i n g u i s hj u d g e h o wt of i n dt h es i c i e n c ea n dn a t i o n a l c h a r m o ld e a l 、撕mt h ec r o s sc o n f l i c tq u e s t i o no fc h i n e s ef a c t t h ea u t h o rq u a l i t a t i v et h e r e a lf i g h te n t e r st y p ea n de f f e c t ，d i s c u s st h ea c c u r e r e a s o no fr e a lp r o p e r t yf i g h ta n dc i v i l c r o s sc o n f l i c t a d d u c et h i sc o n f l i c tc a s e sp r i n c i p l eo fb a s i ch a v ep r o r i t yj u d i c a lm o n i s m w a sl o o ka f t e rb o t hs i a d e so fl i t i g a t i o ne c o n o m yp r i n c i p l ea n da r g u et h ej u d g em o d e a s s o c i a t i v et h e t h e o r y a n dt h e p r a t i c e n o w a d a y s ，i n l i n e 晰t h “b a s i ch a v e p r o r i t y ”p r i n c i p l e p r o g r e s s e dt h ej u d g e m e n ta n da d j u d g e m e n t k e yw o r d s ：r e a l r i g h tr e g i s t r a t i o n c r o s sc o n f l i c t s j u d g ep r a c t i c e 1 1 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独 立进行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不 包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果o 对本文的研 究在做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人 完全意识到本声明的法律责任由本人承担。 论文作者签名：芈日期： 关于学位论文使用授权的声明 本人完全了解贵州大学有关保留、使用学位论文的规定，同意学 校保留或向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论 文被查阅和借阅；本人授权贵州大学可以将本学位论文的全部或部分 内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其他复制手段 保存论文和汇编本学位论文。 ( 保密论文在解密后应遵守此规定) 论文储戳：烨刊醛各 e 1 期：21 q 魁月 1 上j l 日l i吾 2 0 0 7 年3 月1 6 日全国人民代表大会第五次会议通过了中华人民共和国物权 法( 以下简称物权法) ，并于2 0 0 7 年1 0 月1 日起施行。该法的颁布、施行是 我国法制建设的一件大事。它作为在中国特色社会主义法律体系中起支架作用的重 要法律、构建和谐社会的基石，必将对我国经济社会的发展和社会主义和谐社会的 构建产生深远的影响。同时，物权法作为国家调整财产归属和利用关系的基本 法律，虽然属于民法的范畴，但其本身包含了许多行政法律规范，且其许多条文内 容的施行及条款本身涉及行政法律关系。因此，物权法实施后，在依据物权法 解决民事争议及与其他行政法律法规的衔接时，必将出现因一个主体的行为分别损 害民事和行政两种法律关系，产生民事、行政两种不同性质的争议相互交叉的情况。 物权法特别对物权中的不动产物权登记作出了明确、具体的规定，从审判 实践的情况来看容易形成行政、民事交叉争议也主要集中反映在不动产物权登记 上。在该类纠纷产生后，虽然行政诉讼和民事诉讼都是我国家司法制度的有机组成 部分，但由于行政诉讼和民事诉讼的任务、目的、诉讼性质、诉讼标的、法律关系 等不同，这两大诉讼又各有其自身的特点和特有的诉讼原则，且分别由不同的审判 组织审理、由不同的诉讼法进行调整，因此，会产生将两种不同性质的争议合并审 理还是分别审理，如分别审理谁先谁后的问题。故在物权法颁布施行后，在不 动产物权登记行政、民事交叉争议可能大量出现的情况下，如何为该类交叉争议寻 找科学、合理的、符合中国实际的解决途径具有重要意义。 一、我国物权法中的物权登记制度 ( 一) 物权登记的种类 物权法作为民法的主要组成部分，是一部规范财产关系的民事基本法律， 调整因物的归属和利用而产生的民事关系，包括明确国家、集体、私人和其他权利 人的物权以及对物权的保护。该法第1 条明确了物权法的立法宗旨和立法依据， 重在明确物的归属，发挥物的效用，保护权利人的物权，维护法律的稳定性。明确 物的归属，定纷止争是物权法的主要功能之一。 如果没有物权法，人们的财产关系就不明确，社会生活中有关财产的许多行为 就无所适从，审判实践中有关财产的许多纠纷处理上也无法可依。故物权法通 过确立物权法定原则、物权公示原则以及一系列相关制度，界定了国家、集体和私 人财产所有权的范围和行使方式。1 在我国的物权法中，将“物”分为动产和不动 产。2 一般而言，我国物权法所称的物，与德国民法的规定相同，无论是不动产 还是动产，均为有体物。3 根据担保法第9 2 条“不动产是指土地以及房屋、林木 等地上定着物”，“动产是指不动产以外的物”。物权法所称的“物权”，是指权利 人依法对特定的物享有直接支配和排他的权利，包括所有权、用益物权和担保物权。 第6 条规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，应当依照法律规定登记。 动产物权的设立和转让，应当依照法律规定交付”，第9 条规定：“不动产物权的设 立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律 另有规定的除外。依法属于国家所有的自然资源，所有权可以不登记”。 根据物权法的上述规定，不难看出我国的物权登记制度主要指不动产登记。 不动产登记的一个重要目的就是“公示”，即通过不动产登记簿的记载来反映与公示 不动产上的法律关系。动产物权，除法律另有规定外，以占有和交付为其公示方法。 但是，并非不动产上所有的法律关系都要公示。因为某些权利，如租赁权等，其对 外公示对权利交易并无重大法律意义，倘若将他们纳入不动产登记，不仅会使登记 制度丧失目的，而且会加重登记工作量，不必要的增大登记成本。为确保登记的顺 利进行，不致在实践中出现混乱，许多国家和地区的不动产登记法对需要进行登记 的权利和法律关系作了列举性规定，如德国民法典、日本不动产登记法4 等。 我国目前尚无物权登记法，但从物权法的规定来看，哪些不动产和动产上 1 黄松有：中华人民共和国物权法条文理解与适用，北京，人民法院出版社，2 0 0 7 年版，第3 9 页。 2 物权法第2 条第2 款。本法所称物，包括动产和不动产。 3 德国民法典第9 0 条。 4 程啸：。不动产登记簿之研究，清华法学2 0 0 7 年第4 期 2 的权利与法律关系需要登记还是比较清楚的。归纳起来有以下几类：首先，从物权 客体即“物”的分类上归类有不动产物权登记、动产物权登记和权利物权登记三种。 关于不动产登记在下面物权分类登记中详述。关于动产登记，本来大多数动产是以 占有和交付为公示方法，无须登记，但在物权法中有两类特殊的动产是需要登 记才产生相应的法律效力。一类是物权法第2 4 条中的船舶、航空器和机动车 等，由于其具有不动产的某些特征而应当登记；另一类是物权法第1 8 8 条和1 8 9 条关于动产抵押( 含浮动抵押中的动产抵押) 登记，这是基于保障抵押权的需要。 关于权利物权登记，物权法对权利质权的若干条文均规定：各种质权自“有关部 门”、“主管部门”、“工商部门”、“征信机构”等“办理出质登记时设立”，能够设质的 权利包括各种货币证券( 汇票、本票、支票) 、商品证券( 仓单、提单) 、资本证券 ( 股票、债券及其衍生品) 、知识产权中的财产权及应收帐款等。因为有价证券具 有权利特征与物质属性的双重特征，所以也设定了物权登记制度。 其次，从物权的种类上归类有所有权登记、用益物权登记和担保物权登记三种。 ( 1 ) 不动产所有权登记，包括土地、矿藏、水流、海域、森林、山岭、草原、荒 地、滩涂等自然资源国家所有权，非自然资源其他不动产国家所有权，土地、森林、 山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源集体所有权，非自然资源其他不动产集体所有 权，私人不动产所有权。物权法第9 条第2 款只是允许依法属于国家所有的自 然资源，其所有权可以不登记，而没有禁止其登记，所以自然资源的国家所有权也 具有登记能力。( 2 ) 不动产用益物权登记包括：建设用地使用权；土地承包经营权、 宅基地使用权、建筑物与其他土地附着物的所有权、养殖权、捕捞权、取水权、海 域使用权、探矿权、采矿权和地役权。( 3 ) 不动产担保物权登记5 ，包括建设用地使 用权上设定的抵押权；建筑物和其他土地附着物上设立的抵押权；以招标、拍卖、 公开协商等方式取得的荒地等土地承包经营权上设立的抵押权；因乡镇、村企业的 厂房等建筑物被抵押时而在该建筑物占用范围内的建设用地使用权上成立的抵押 权。 再次，从登记效力的种类上归类有：异议登记6 ，预告登记一。查封登记与预查 5 物权法第1 8 7 条“以本法第一百八十条第一款第一项至第三项规定的财产或者第五项规定的正在建造的 建筑物抵押的，应 - 3 办理抵押登记。抵押权自登记时设立。 6 物权法第1 9 条第款。权利人、利害关系人认为不动产登记簿记载的事项错误的，可以申请更正登记。不 动产登记簿记载的权利人书面同意更正或者有证据证明登记簿确有错误的，登记机构应当予以更正4 。 7 物权法第2 0 条。当事人签订买卖房屋或者其他不动产物权的协议，为保障将来实现物权，按照约定可以 向登记机构申请预告登记。预告登记后，未经预告登记的权利人同意，处分该不动产的，不发生物权效力。预 告登记后，债权消灭或者自能够进行不动产登记之日起三个月内未申请登记的，预告登记失效。 封登记。8 ( - - ) 物权登记的效力 对不动产物权的静态保护及其交易安全的动态保障，是物权法关注的重要问题 之一，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，如上所述需采用登记公示方式始得 产生法律效力，故物权法从第9 条至第2 2 条设专节对不动产登记的效力、统 一登记制度、登记机构的审查义务和责任、登记的查阅等问题进行了明确的规定， 确立了我国不动产登记制度的基本原则。 物权法第l o 条规定：“不动产登记，由不动产所在地的登记机构办理。国 家对不动产实行统一登记制度。统一登记的范围、登记机构和登记办法，由法律、 行政法规规定”。由此可见，不动产登记只能由法定的登记机构即由法律和行政法 规规定的机构从事登记活动，任何单位都不得擅自设置不动产登记簿，进行不动产 登记并颁发不动产权属证书。物权法第1 4 条规定“不动产物权的设立、变更、 转让和消灭，依照法律规定应当登记的，自记载于不动产登记簿时发生效力”。因 此，不动产登记一旦完成，就成为物权归属和内容的依据，具有推定效力以及公信 效力。任何单位和个人非依法定程序，不得擅自更改、涂消不动产登记簿的记载。 如登记事项发生错误或者遗漏，无论是登记机构还是利害关系人都不得擅自更改， 而必须依法定程序更正，即依据物权法第1 9 条第l 款规定的更正登记程序更 改。作为不动产物权的权利主体在经申请就其不动产进行登记后，该不动产物权自 记载于不动产登记簿时发生法律效力。同时权利主体就其不动产物权经登记后也取 得不动产权属证书，作为其享有该不动产物权的证明。 不动产物权登记的效力首先是对物权变动的影响，从各国物权法规定来看，登 记对不动产物权的效力主要主要有三种模式：一是登记对抗要件主义，以法国和日 本为代表。不动产物权的变动，在当事人之间，不须进行登记即发生法律效力i 登 记与否不影响物权变动生效，但只有登记后，才能产生对第三人的对抗效力。二是 登记生效主义，以德国、瑞士为代表。这种模式下，不动产物权的变动，必须进行 登记，如果未进行登记，则不发生不动产物权变动的效果，即登记具有决定不动产 物权的设立、转移、变更和消灭能否生效的效力。当然也不产生对抗第三人的效力。 三是托伦斯登记制度，主要是英美法系国家的作法，在澳大利亚、新西兰、加拿大 和美国的部分州实行。这种模式的特点是“除了登记之外，还有交付权利证书的要 求，产权一经登记，具有不可推翻的效力，国家给予保障”。不强制一切土地所有 权、他项权利申请登记。但一经登记，其后发生的房地产权利变更或者设定，非经 8 程啸：。不动产登记簿之研究4 ，清华法学2 0 0 7 年第4 期。 4 登记，不生效力。 我国物权法实行不动产登记生效主义。不动产物权的设立、变更、转移和消灭 都应当进行依法登记，登记后始能产生法律效力，未依法登记不产生法律效力。9 物权登记的公信效力是物权公示制度的法律效果。不动产物权登记的公信力包 括两层意义：一是登记的权利推定效力。二是不动产物权的善意取得制度。不动产 物权的权利推定效力，是指经合法登记的不动产物权的权利人在法律上推定为真正 的权利人，即使事实上他不是真正的权利人。物权法虽然对此没有明确规定，但作 为物权登记的公信力的基本内容之一，应是当然之义。1 0 这种权利推定的意义在于 维护登记制度的公信力，以保护信赖登记簿登记内容的交易人的利益，这是不动产 物权善意取得制度的基础。 权利推定的另一重要意义在于，它是确定不动产物权归属的证据。不动产登记 簿上记载的权利人，就是法律上的权利人，该权利人可以依法行使不动产物权，不 受他人侵害。但这种效力只是法律上的“推定”，所以并非绝对“真正”的不可推翻。 事实上，当事人有相反的证据时可以推翻这种推定，从而维护事实上的“真正”，因 而物权法中设计了异议登记与更正登记制度。同时，不动产物权登记的公信力是不 动产善意取得制度的基础。不动产物权变动经依法登记始发生法律效力是一项原 则，但并非所有不动产物权的设立、变更、转让和消灭都需要登记才产生法律效力。 不动产物权登记的例外有两种：一是一些不动产物权无须进行登记如物权法 第9 条第2 款规定：“依法属于国家所有的自然资源，所有权可以不登记”。二是一 些不动产物权的变动并不依登记为生效要件。当然按照物权法定原则，只有法律另 有规定的情形，这种例外才能够被承认。这包括两种情形：一是无须登记即可能发 生不动产物权变动效力。如物权法2 8 条规定：“因人民法院、仲裁委员会的法 律文书或者人民政府的征收决定等，致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律 文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力”。二是因事实行为而产生的不动 产物权的变动，自该事实发生之日起，不动产物权变动发生法律效力。如物权法 第2 9 、3 0 条规定的继承、建筑、拆除等，都属于事实行为，依照法律的规定，事 实行为完成之日起，不动产物权即产生法律效力，无须先进行登记。 ( 三) 物权登记的性质 虽然从上述的规定中不难看出物权法对不动产物权登记的规定已经很详尽， 但由于我国长期以来，基本将不动产登记作为行政机关的一项职权，特别是国家公 9 黄松有主编中华人民共和国物权法条文理解与适用，北京：人民法院出版社2 0 0 7 年版，7 0 页。 ”黄松有主编中华人民共和国物权法条文理解与适用，北京：人民法院出版社2 0 0 7 年版，7 1 页。 权力对交易秩序的一种干预，从而形成了不动产管理机构与行政机构职能一一对应 的关系，从而产生多头登记的问题。例如土地管理机关负责土地权利的变动登记， 房屋管理机构负责房屋变动登记，林业主管机关负责林木登记，农业管理部门负责 农村承包土地使用权登记等等。一方面，因为登记机关过于分散给当事人登记造成 极大不便，增加交易成本，降低交易效率；另一方面，也严重影响了登记的公示效 果。克服上述弊端问题，必须建立统一的不动产物权登记制度，故物权法第1 0 条规定：“国家对不动产实行统一登记制度”。但同时物权法又规定：“统一登记 的范围、统一登记机构和登记办法，由法律、行政法规规定”，具体如何统一登记 机构，还要待“法律、行政法规规定”。至今相关的法律、行政法规尚未出台，在实 践中不动产物权登记仍然延续原来登记机关的职责划分，延续相关的登记办理程 序，与行政机关行政职能的行使存在广泛的必然联系。正是基于此，容易形成不动 产物权登记行政、民事交叉诉讼，形成多层法律关系。 我国物权法中物权登记主要体现为不动产物权登记，不动产物权登记行为的性 质，因其不仅具有私法上的性质和特点，还具有公法上的性质和特点，作为公、私 法兼备，公法与私法融为一体的法律制度，有其自身的特点和特殊性，因而在学术 界和理论界对不动产登记的性质一直存有争论。传统的民法学家认为不动产登记是 民事行为的一部分，是民事行为生效的要件。从民法的角度分析，这类登记行为并 非出于行政管理的目的，应该属于民事行为，在发生争议后应当作为民事案件来处 理。不动产物权登记本质上是民事登记，这种登记性质不因登记机关不同而变化( 是 物权公示的体现，决定物之发生与变动民事权利的命运) ，如有的国家在法院 登记，有的在特设机关登记。 另有学者则认为这类登记行为是一种行政行为，或准行政行为，但对这种行政 行为属于行政许可还是行政确认存在较大的分歧。认为不动产登记是一种行政行为 的理由在于：第一，不动产登记行为是一项由不动产登记机关行使的公权力行为。 第二，不动产登记行为是国家行政权力的一部分，体现了一定的强制性。登记并非 源于当事人的委托而是源于国家行政权，申请人必须依法向登记机关申请登记，否 则其不动产的相关权利便得不到法律的有效保护。第三，不动产登记行为是对不动 产物权的确认与宣告，是根据客观事实和法律规定决定的行为，必须严格按照法律 规定和有关规范进行。 不动产登记到底属于行政行为中的行政确认还是行政许可，曾经在制定行政 许可法的过程中，想把它列为一种行政许可行为，但后来为立法机关所否定，认 1 1 王达：。物权法中的行政法问题：不动产登记制度。，人民法院报2 0 0 7 年3 月2 7b 。 6 为它不是行政许可。学术界中大多数学者，包括马怀德教授、应松年教授等都接受 其为行政确认行为。所谓“行政确认，是指行政主体依法对行政行为相对人的法律 地位、法律关系或有关法律事实进行甄别，给予确定、认定、证明( 或否定) 并予 以宣告的具体行政行为”。1 2 也就是说不动产登记是行政登记机关在审查申请人提交 的资料的基础上对其真实性、有效性做出的一种确认。在物权法的意义上，这种确 认的功能就是一种公示。且从物权法第1 1 、1 2 、1 3 条1 3 为登记机构设定了职责 和职权，第一次澄清了该类登记行为是一种行政确认行为。不动产物权登记是不动 产登记机构代表政府对不动产所有权、不动产用益物权、不动产担保物权等进行登 记并进行公示，依法确认不动产物权归属关系并使之具有对世效力的行政行为。1 4 笔者认为，上述学者的观点均有一定的法律依据和理由，但国家实行不动产登 记制度，其目的在于保障不动产权利人的合法权益，维护不动产交易秩序。登记行 为本身就必须承载私权保护与公法管制的双重任务。且在我国目前不动产登记均由 行政机关履行登记职能的实际情况下，“登记的管理性质是不可避免的”应松年教授 这样评价。故物权登记行为具有民事与行政的双重性质，体现了国家行政权力对不 动产物权关系的合理干预，故对已登记的不动产纠纷司法救济程序并非单一的民事 诉讼，应当还有行政诉讼审查的内容。因此有学者认为“按照正当程序原则，仅仅 通过民事诉讼对主合同和从合同的效力的有效性进行审查不足以否定抵押登记行 为的合法性”。 二、不动产物权登记行政民事交叉争议 ( 一) 物权登记行政、民事交叉争议原因物权登记与行政权的关系分析 物权法中的物权登记特别是不动产物权登记制度是我国物权法中的重 要内容，它虽然属于民法范畴，但相当多的条款涉及行政法律关系，包含了许多行 政法律规范，都会形成行政法律关系和行政争议，也对登记机关行政权力的行使提 出了更规范、更具体的要求。从不动产登记法律关系进行分析，它是在不动产登记 过程中形成的法律关系总和，既有民事法律关系也有行政法律关系。物权登记与行 1 2 姜明安主编：行政法与行政诉讼法，北京：北京大学出版社、高等教育出版社2 0 0 0 年版，第1 9 7 页。 物权法第1 1 条。当事人申请登记登记，应当根据登记不同登记事项提供权属证明和不动产界址、面积 等必要材料。；第1 2 条。登记机构应- 3 履行下列职责：( 一) 查验申请人提供的权属证明；( 二) 就有关登记事 项询问申请人；( 三) 如实、及时登记有关事项；( 四) 法律、行政法规规定的其他职责。申请登记的不动产有 关情况需要进一步证明的，登记机构可以要求申请人补充材料，必要时可以实地查看。第1 3 条。登记机构不 得有下列行为：( 一) 要求对不动产进行评估；( 二) 以年检等名义进行重复登记；( 三) 超出登记职责范围的 其他行为”。 1 4 王达：。物权法中的行政法问题：不动产登记制度。，人民法院报，2 0 0 7 年3 月2 7 日版。 王达：房屋所有权、抵押权登记行政诉讼理论与实务，北京，知识产权出版社，2 0 0 6 年版，前言。 7 政权有广泛而深刻的关系，这是产生交叉争议的主要原因。 首先，不动产登记兼具行政与民事双重法律关系。从主体上看，不动产登记内 在法律关系可以分两类，登记机构与登记申请人之间的纵向法律关系和登记申请人 之间的横向法律关系。一般而言，纵向法律关系具有行政管理性质，是登记机构与 相对人之间的行政法律关系。横向法律关系具有民事属性，是平等主体的登记申请 人之间的民事法律关系。1 6 故从登记机构与申请人之间的纵向的行政法律关系来看， 物权法中的物权登记与登记机关的行政权是有联系的，并不因其属于民法的范 畴就完全由民事法律规范进行调整，就与行政法律规范没有联系和衔接。两者之间 并不是截然分立的关系。 其次，不动产登记目前由行政机关负责实施。物权法对不动产物权登记确 定了统一登记制度的原则，确定了不动产登记的属地原则，确定了由统一登记机构 来负责登记事务。进一步明确了登记机构的职责，赋予其查验、询问、要求补充材 料、实地查看等职权，使登记机关的审查职责由形式审查转变为实质审查，增强了 登记机构的审查责任。但是由哪个机构来负责不动产物权登记有待于其他法律和行 政法规规定。故在目前我国不动产登记法尚未出台的情况下，我国不动产登记部门 主要是依据行政管理的职能来确定，由于土地、房屋、森林、草原、海域等不动产 分别属于不同的政府职能部门进行行政管理，关于不动产的登记也就相应地分散在 不同的行政机关。审查的相关内容即审查标准只能由现在的行政职能部门依据现行 的一些行政法规和部门规章的规定来行使审查职能。故物权法中关于国家行政 机关对物权登记、确认等方面职责的内容，均与行政机关行使行政权，履行行政职 责有关，这些行政权力的履行是物权实现的重要支撑。 再次，不动产物权登记是行政权对民事行为的介入或交叉。随着现代社会行政 权力扩张，出现了行政权力对民事行为的介入。在自由资本主义时期，政府以“管 得最少的政府是最好的政府”为信条，只在税收、国防、社会治安等方面发挥自己 的作用，充当一个“守夜人”的作用，不参与“市民社会”的行为之中。这样一来，理 论上，行政权力不介入每个生活在社会中的人之间的矛盾。如果人们的私权利受到 来自私域的侵犯，要么在“市民社会”的框架内获得解决；要么直接通过司法途径解 决。因此，行政相对人与行政主体之间只存在单纯的行政法律关系，行政争议与民 事争议交织的情形无从产生。随着现代社会行政权的扩张，行政理念的转换，行政 的作用、领域、活动范围显著增大，公权力已经渗入到市民社会，许多平等主体之 间的民事争议需要行政机关来解决( 最为典型的是行政裁决、行政确认行为) ，这 1 6 ：赵葆凌：“浅谈我国不动产登记制度”，中国论文下载中心( w w w s t u d a n e t ) 。 8 样不可避免地会形成行政争议与民事争议相互交织的情况。这种交叉符合当代“公 权私法化”和“私权公法化”的时代潮流。 自近代社会以来，随着社会的发展和进步，情况发生了巨大变化。“与立法和 司法相比，积极、主动和连续性本身即是行政的性格。随着经济、社会和科学技术 的迅速发展，行政的触角已深入到社会生活的各个社会角落，发挥的作用越来越大， 而且广泛地运用立法手段并行使传统上属于法院的权力来裁决社会纠纷，享有广泛 的自由裁量权”。“市民社会”的方方面面已经被行政权力“侵入”。在当今世界各国都 致力于建设福利国家的时代背景下，“现代社会发展与技术进步要求政府尽最大可 能去服务于社会。”“现代行政的范围不仅限于近代传统的税收与安全，而是从摇篮 到墓地无所不管。” 最后，不动产物权登记是我国积极行政的表现。作为人民主权性质的国度，最 大限度地保护最广大人民群众的合法权益，始终是我国行政权力行使的唯一出发点 和最终目的。这就是说，只要是对保护人民群众合法权益有利的事情，行政机关就 要去做；只要对保护人民群众合法权益有利的方式和手段，行政机关就要采取。这 是主权在民的宗旨所决定的。人民群众已经不满足于行政权力不侵犯他们权利的行 使这种消极保护方式，更多的是要求行政机关通过积极行政来保护他们的权利，包 括运用行政权来调整民事行为。r 7 如行政裁决行为、行政确认行为使用越来越频繁 就是这一趋势的有力反映。国家有关行政机关有职责对物权予以法律上的确认，如 产权确认。通过确认，使公民、法人和其他组织的财产权益取得法律上的确认，从 而保护这些已经存在或已经取得的权利，并且使其权利为社会所认同。1 8 故物权 法中的物权登记制度虽然属于民法范畴，但从上述的分析可说明这种行政理念的 变化是现代民主法制社会的重要特征。物权登记还是与行政权力有内在的联系，并 不是截然分立的。 基于上述的分析原因，现代社会行政权力的扩张，对平等主体间民事法律关系 的介入及行政、民事法律关系的相互渗透，不动产物权登记兼具行政、民事法律关 系的双重性质，故该类行政、民事交叉争议的产生不可避免。 ( 二) 物权登记中行政与民事交叉案件基本类型 从审判实践观察，在知识产权，不动产、公司企业登记及民政行政管理婚姻行 政登记等方面都会出现行政诉讼与民事诉讼交叉的情况。2 0 0 2 年5 月2 1 日，最高 人民法院针对北京市高级人民法院请示所作的关于专利法、商标法修改后专利、 1 7 吴月：。行政附带民事诉讼制度的法律思考”，人民法院报，2 0 0 0 年1 月3 0 日。 n 丁丽红：。物权的平等保护与我国行政救济制度的发展。，行政法学研究，2 0 0 7 年第3 期。 9 商标相关案件分工问题的批复中明确指出：“对于人民法院受理的涉及专利权或 者商标专用权的民事诉讼，当事人就同一专利或者商标不服专利复查委员会的复查 决定或者在商标评审委员会的裁定而提起诉讼的行政案件由知识产权庭审理；并非 专利复查委员会或者商标评审委员会的复查决定或者裁定的其他行政案件，由行政 审判庭审理”。该批复将专利商标民事纠纷中的行政案件交由知识产权庭一并审理。 再如最高人民法院2 0 0 1 年1 2 月4 日作出的关于适用( 中华人民共和国婚姻法) 若干问题的解释( 一) 第1 4 条规定：“人民法院根据当事人的申请，依法宣告婚 姻无效或者撤销婚姻的，应当收缴双方的结婚证书并将生效的判决书送达当地婚姻 登记管理机关。说明在人民法院审理宣告婚姻无效的民事案件时，也涉及对婚姻 登记机关办理婚姻登记、颁发结婚证行为的合法性审查。由此可知在审判实践中， 这方面的民事、行政交叉案件是存在的。这是现代社会行政权力扩张、行政理念转 换，行政法与民法相互深透现实的反映，这种情况更多的产生在不动产物权登记上。 我国目前没有统一的不动产登记法，不动产登记的职责由相关的行政职能部门 依据现行的行政法律、法规、规章予以登记、管理，导致在涉及不动产登记的平等 主体之间的民事争议由于有了行政权的介入而变得更加复杂。在当事人之间就不动 产权属的民事争议未能解决的同时而因行政主体作出的不动产登记的行政确认行 为引发新的行政争议，行政争议与民事争议相互交织。故在我们的审判实践中反映 出来的行政、民事交叉争议最多最普遍的情况主要体现在不动产物权登记上，该类 交叉案件有相当的数量，并随着物权法的施行，强调对私权的保护，而呈逐渐增长 的趋势。 首先对行政、民事交叉争议作一个界定。它是指行政争议与民事争议因在法律 事实上相互联系，在处理上互为因果或者互为前提，相互影响的案件。1 9 该类案件 在审判实践中表现形式多种多样，但归纳起来主要有以下三类： 1 以民事争议为主涉及行政争议的交叉案件 以民事争议为主、涉及行政争议的交叉案件，通常出现在民事诉讼过程中，是 因民事纠纷而引起的诉讼。在民事诉讼中，民事争议的解决取决于行政行为的合法 性，行政行为即成为民事争议处理的前提条件。即在在民事诉讼中，当民事争议的 解决取决于行政行为自身的合法性时，行政问题即作为附属问题( 附属问题不是本 诉所要解决的主要问题，但是解决争议的前提问题，即附属问题的审理是解决本案 争议的基础) 出现。2 0 不动产物权登记的该类案件中表现为，不动产物权登记的具 挣张潮泓、方建生：。民事与行政交叉案件的审理与解决，人民法院网2 0 0 7 年7 月2 日。 2 0 薛刚凌：。处理行政、民事争议重合案件程序探微，法律科学1 9 9 8 年第6 期。 l o 体行政行为作为当事人在民事争议中主张事实的证据或者抗辩理由时，法院也须解 决该不动产登记的具体行政行为的合法性问题。如在蔡某诉某县建设局房屋登记行 政纠纷案中，假设蔡某不是提起行政诉讼，而是先向法院提起民事侵权诉讼，而张 某向法院提交了建设局核发的房屋所有权证，蔡某则认为建设局核发的房屋所有权 证不合法；这时，建设局核发的房屋所有权证是民事侵权案件关键事实认定的依据， 而建设局核发房屋所有权证的具体行政行为合法性问题就成为解决民事争议的前 提。在以民事争议为主，涉及行政争议的交叉案件中，一般具以下特点：( 1 ) 这类 争议发生在平等的民事主体之间，争议因民事行为而非行政行为引起，本质上还是 属于民事争议。但因行政行为的介入，民事争议变得复杂。( 2 ) 在这类案件的审理 中，行政问题具有重要地位，是民事审判的前提。不解决行政行为的合法性问题， 民事审判无法进行。( 3 ) 当事人在民事诉讼中没有直接请求撤销行政机关的行政行 为，只是以行政行为违法为抗辩理由。 2 以行政争议为主涉及民事争议的交叉案件 该类案件常出现在行政诉讼过程中，是因公民、法人其他组织对具有国家行政 职权的行政机关所作的具体行政行为不服而提起行政诉讼的同时，请求法院审理平 等主体间民事争议的诉讼形式。在不动产物权登记的该类案件中表现为各方当事人 系因不动产登记机关的登记行为而引发行政争议，而在行政争议的处理中，涉及对 民事行为、民事法律关系的效力认定。如在蔡某诉某县建设局房屋登记行政纠纷案 中，蔡某系因不服建设局的不动产登记即核发房屋所有权证的具体行政行为提起行 政诉讼，要求法院撤销该具体行政行为，而这又涉及对蔡某和张某房屋买卖契约有 效性的认定。该类案件有如下特点：( 1 ) 行政争议处于核心地位，而行政争议并非 单纯的行政争议，其中含有民事争议。( 2 ) 该类案件的行政争议和民事争议在事实、 法律关系上相关联，存有交叉。( 3 ) 这类案件的行政、民事争议可分开审理，行政 争议的解决以民事争议的处理为前提、民事争议的处理不以行政争议的解决为先决 条件。在上述的案例中，买卖合同的有效性审查不以行政争议的处理为先决条件。 3 行政争议与民事争议并重的交叉案件 它是指因同一法律事实而引发的行政争议和民事争议之间相互独立的案件。 如，x 单位在建房时超过规划部门批准的范围建设围墙，影响邻居y 居住通行。y 向法院提起行政诉讼，要求规划部门履行法定职责，对x 单位的行为予以查处：同 时又向法院提起民事诉讼，请求法院判令x 单位停止侵害，排除妨碍。从此案例我 们可看出该类案件的特点为：( 1 ) 行政争议与民事争议相对独立，一案的处理结果 并不影响另一案的处理。即y 提起的履行职责的行政诉讼与他所诉的民事侵权案件 在事实上虽然有关联，但处理上并不是必然互为因果。( 2 ) 法院完全可以分开审理， 分开审理时一案可不以另一案件的处理结果作为定案的依据。即就y 分别提起的两 个诉讼而言，根据基础优先的审理原则，在处理上没有孰先孰后之分，可分别进行， 即y 所诉民事案件的审理结果对行政案件的处理并不产生影响，两个诉讼在处理上 并不以其中一案的结果作为定案依据。涉及不动产物权登记的行政、民事交叉案件 在实践中属此类情形的较少，主要表现为前两种类型。正基于此，由于交叉案件事 实相互关联，处理上互为前提，法律对民事、行政交叉案件如何审理没有明确的规 定，导致在审判实践中各地法院的作法各不相同，进而出现行政诉讼与民事诉讼各 自审理，甚至导致行政、民事判决相互矛盾的局面。故在物权法颁布后，该类 案件数量上升的情况下，针对不动产物权登记中的行政、民事交叉争议寻找一种符 合中国实际的解决办法已经是一个急待解决的问题。 三、审理物权登记行政民事交叉案件应当遵循的理念和原则 ( 一) 物权法对保护物权更新审判观念的要求和启示 物权法的实施，使物权观念和物权保护意识空前深入人心，无异于一场全民的 普法运动，这场普法运动所激发出的能量将长期与持续释放，在规范行政机关和人 民法院的行为方面，也提出了更高更严的要求。人民法院在审理与物权法内容相关 联的行政案件时，首先要把依法平等保护物权放在更加重要的地位，及时调整、更 新审判观点，适应新形势对人民法院审判工作的要求。其次，不能再按照过去的思 维定式，仅从行政法律法规的规定出发审查行政行为的合法性，要与物权法中的相 关内容、涉及的行政法律的规定相结合，在适用法律上应与物权法协调一致，维护 法制统一原则，不能出现物权法与专门行政法律规范相冲突的情况。在审理不动产 物权登记行政、民事交叉案件时，应该按照物权法的相关规定与保护物权的要 求更新审判观念，正确处理各类交叉复杂的法律关系。 1 加强对私人财产所有权、用益物权和不动产相邻权的保护 人民法院针对政府在征地拆迁、城市开发与城市规划、用地审批、公共设施设 置、财产方面的税收征收等方面，必须树立物权观念，特别是要注意尊重私人财产 的所有权、用益物权和不动产的相邻权。在公民、法人根据物权法规定的权利 而提起行政诉讼时，要及时研究新问题，正确审理涉及物权的行民交叉案件，如在 没有达成拆迁补偿协议、没有走完行政和司法程序就强制拆迁居民房屋，就可能侵 犯了公民的物权；再如在居民居住区旁建设治疗传染性疾病的医院；在农田旁边、 村庄周围批准建设有污染源的工厂：在规划时不考虑居民道路交通出行方便的权 1 2 利，往往会导致侵犯相邻权等。以上问题看似民事法律调整的问题但在实践中往往 会产生新类型行政案件、新问题，形成行政、民事交叉争议，故对物权法的学 习、贯彻不仅法院的民事审判部门应该重视，行政审判部门亦必须领会物权法的精 神和相关规定，积极开展新类型案件的调查研究工作，一旦出现上述案件，人民法 院能够进行科学、合理的审理、判决。 2 关注民事法律规范和行政法律规范发生冲突后的补救 物权法施行后，将与民法通则、担保法、继承法、相关行政法律以及规范 文件等诸法并行，如不动产物权担保、不动产物权登记，在物权法施行之前一 直是以担保法和建设部颁布的城市房屋权属登记管理办法作为法院审理相 关案件适用的法律规范。物权法施行后，最权威的应该是物权法。同时，只要 不与物权法相冲突，担保法、城市房屋权属登记管理办法等这些这些法 律、行政法规、规章也是现行有效的。如物权法与上述法律法规之间出现不协 调应如何补救，也是我们在审判实践中要面临和应对的问题。又如政府通过的行政 法律和法规等，限制了私人财产所有权的使用、处分和收益，虽然政府没有实际剥 夺私人对自己财产的占有和实际控制权，但造成私人财产在使用和处分权能方面受 到限制，在经济收益方面受到减损，私人对财产所进行的经济上的有益利用以及合 理的、有投资背景的期待受到损害，那么，这个政府的相关行为可能与物权法 的相关精神不尽一致，对此，审判中的法律适用必须慎重、正确处理。如某私营企 业从政府手中购买到某开发区公路边一块地的使用权，本来容许其开发房地产，各 项手续也齐备，但政府后来出台一个文件，为保护开发区的整体规划和环境，禁止 在开发区的公路边开发房地产，使得该块土地没用了，或者在经济收益方面受到减 损，该私营企业合理的投资期待落空；再如，一个商业超市本来生意红火，但它门 前的道路突然被改为单行线，严重影响了生意。对于该类行政争议产生的诉讼，人 民法院就要审查和考虑该规范性文件是否合法、合理? 如果合法，是否应当给私人 给予补偿? 这就涉及到物权法和行政法律、法规以及规范文件之间发生冲突后 的相关补救问题。 3 妥善解决不动产登记中的行政诉讼和行政赔偿 物权法从第9 条到第2 2 条设专节明确规定了不动产登记的效力、登记的统一、 审查方式、责任承担等问题，强调国家对不动产实行统一登记制度，由于我国现在 尚无统一的不动产登记法，且在物权法出台前，不动产登记分别由城市房屋登记部 门、国土资源登记部门、农业和林业行政主管部门依据相应的行政法律法规进行办 理。在物权法施行