（法学专业论文）环境公益诉讼原告资格研究.pdf

硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 摘要 我国环境法起步较晚，但是经过多年不懈的努力，已经初步形成体系。尽管如 此，但环境问题和生态破坏却越来越严重，甚至是已经严重影响到了公众的生活。 究其主要原因在于已经制订的法律得不到良好地实施，我国的环境法实施机制存在 着严重的缺陷。我国对环境法律实施进行监督和管理的机构主要是公权力机关，由 于没有公众的广泛参与，实质上是把对环境问题有最确切体会的公众挡在了环境法 的实施主体之外。 公众通过环境宣传教育、向行政机关举报投诉和利用司法手段等参与环境法的 实施。在法治国家，公众通过诉讼等司法途径参与环境法的实施是最有效最重要的 途径。而传统的诉讼模式，诉讼程序往往只能由利害关系人启动，本质上是自诉和 私诉的性质。针对环境保护而言，传统诉讼模式既不能保障公众的广泛参与，又多 是事后的救济，无法有效的预防环境问题。所以，环境公益总是得不到有效的保护。 环境公益诉讼能有效弥补传统诉讼模式对环境保护的不足之处，不仅扩大了公 众参与的广度，又能对环境污染和生态破坏做到事前预防。要启动环境公益诉讼， 必须要有适格的原告，研究环境公益诉讼制度的核心问题在于其原告资格问题。本 文通过比较分析环境公益诉讼中四种原告主体，以期重构我国环境公益诉讼中的原 告资格制度。 本论文分三章。第一章主要是对环境公益诉讼制度做概述，包括环境公益诉讼 的概念，特征、类型等；第二章分析环境公益诉讼中可能作为原告的四种主体，即 检察机关、政府环保行政机关、社会团体和公民个人，比较四种主体作为原告的优 点与不足；第三章则提出重构我国环境公益诉讼原告资格制度的构想。 关键词：环境公益诉讼；原告资格；协调模式 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s a b s t r a c t t h o u 出i ts t a | 嚏e d1 a t ei 1 1c b i l l a ，p r e s e n te i l v i r o 啪e n t a lla _ wh 船b e e nf o n 瑚l l a | t e dt ob e a 托l 鲥w l ya d e q u a l es y s t e m 船h 习帕w o r ki nl e g i s i a t i o n 也e s ey 朗r s h o w e v e r ， 训r ( l l 】m 就l t a lp r o b l e m sa n de c o l o g i c a li l e s t l l t i o ni sm o 代a n dm o r e r i o u s ，孤1 d s o m e t i i i l e se v 吼h a v en l es 嘶o u si i ：i f h i e n c et 0 l ep l l b l i cl i f e t h ef 1 0 r i n u l a l e d 、e n v i r 0 珊n t a ls t a t u e sc o u l d n tb ew e l le n f o r c e d w m c hi st h em a i l l 鹪o nt 0f 砒l i n gi n t 0 也ep r c d i c 髓l e n t o u re n v i r o f m l e n t a ll a w 曲r c e m e n tm e c h 撕s ml l a ss 舐o u sd e 角c t s c m n e s ee n _ 、，i r o n m 即t all a 、sa r cm o s t l yi m p l e m e n t e db yt l l ea u t h o r i t i e si l le n v i r o 姗e n t a l a d m i n j s t r a l i o na l l de x e c u t i o i l w 1 1 i c hl a c k se f ! e - e c t i v ep u b l i ci n v o l v e m e n t t h cp u b l i ch 弱m 锄yw a y st 0p a r t i c i p a t ei n 圮e o r c e m e n to fe n v i r o n m e n t a ll a w t h e yc o m dd 0 m a tb ym e a l 塔o f 烈l v o c a t i n ge n v i r o m n e 删p r o t c c t i o n b r h l g i n g 敷i l i ：l i l l i s 臼嘶v ec o m p 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s 引言 在以往对环境等社会公共资源进行管理和保护时，采用“单轨制”的保护模式， 即政府是对环境等诸多社会公共资源进行有效管理的唯一合法主体。“单轨制 的政府环境管理模式在一定时期内也取得了不错的成效，但是面对今天更加严重的 环境问题和生态破坏，“单轨制 对环境公益的保护还是远远不够的。随着环保运 动的深入和公众环保意识的觉醒，公民发现政府作为唯一的主体对环境进行监管， 经常出现失灵的情况。究其原因主要有两点，第一，政府的能力有限，能够获得的 信息并不一定准确，并且容易受固定思维的影响：第二，政府很难坚守中立性，容 易受共同利益集团的影响。从理论层面来说，“单轨制 存在的缺陷使其难以应对 愈演愈烈的环境问题，从本质上说，还是需要有与环境问题最息息相关的公众参与。 公众最能体会到环境污染和生态破坏对他们生活的直接影响，环境保护的过程中不 能忽视公众参与的价值。 通过司法手段，即提起环境公益诉讼，保护环境的范围和力度更大，克服了以 往环境保护中存在的问题，在现代环境保护过程中体现了其优越性。环境公益诉讼 的核心在于其原告制度，本文将就构建我国环境公益诉讼原告资格制度展开论述。 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s ( 一) 公共利益 一、环境公益诉讼概论 公共利益亦称公益，是一个多面性、多层次、多变性、弹性较大的概念，一般 认为是有关社会公众的福祉和利益，或指属于社会的，共有共用的利益，从字义而 言，是一个与个体、私人利益相对应的概念。 在英美法系国家，依据宪政民主的观点，认为个人利益是公共利益的基础，公 共利益是由无数个人利益简单相加所组成的。而在大陆法系国家则并不认为公共利 益只是个人私益的简单相加，而是公民个人作为一个整体的共同利益。 当公共利益收到侵害的时候，用司法手段进行救济是最有效率的，公益诉讼能 够很好的担当此责任。 ( 二) 公益诉讼 1 公益诉讼的概念 公益诉讼是指自然人、法人、政府组织、非政府组织非营利组织和其他组织认 为其公益权受到侵犯时，向法院提起的诉讼。国公益诉讼就是在公共利益收到损害 时进行救济，以达到对公共利益进行有效的保护的目的。公益诉讼制度从产生到发 展，体现出了社会的发展趋势，从只注重对私利的保护逐渐发展到对整个社会的公 共利益进行保护。在西方国家，公益诉讼制度发展了多年后，在二十世纪六七十年 代已经比较完善了，对公共利益保护的手段得到了普遍的认同。 2 公益诉讼的产生 公益诉讼源于罗马法，其理论依据在于古罗马法学家鸟尔比安关于私法与公法 的划分，即公法是以国家利益为保护对象，私法是以个人利益为保护对象。因而诉 讼就被分为了“私诉”与“公诉 ，以个人利益为对象的是私诉，以国家、政府、 社会不待定多数利益为对象的是公诉，公诉最后逐渐演变成了今天的公益诉讼制 度。罗马法学家彼得罗彭梵在研究考证了古罗马的诉讼模式后提出结论：“为维护 公共利益而设置的罚金诉讼为民众诉讼，任何市民都有权提起它。受到非法的行为 。张式军： 啊，载华南理工大学学报( 社会科学版) 2 0 0 4 年5 期 3 硕士学位论文 m a s t e r st h e s l s 规定：“人民为维护公益，就无关自己权利及法律上利益之事项，对于行政机关的 违法行为，得提起行政诉讼，但从法有特别规定者为限。”从台湾地区修改后的行 政诉讼法中可以看出，台湾地区的法律对于公益诉讼的提起主体资格也是作了扩 大化的解释，能够针对行政机关的违法行为提起诉讼的原告范围很广。在台湾地区 司法实践中，如公共利益因行政行为而受损，而直接受损的利害关系人由于其他原 因不能、不便或不知其损害行为，也可以由其他公民针对公共利益的损害，将行政 机关诉至法庭。 4 我国公益诉讼的发展状况 我国的公益诉讼起步较晚，在实践中追寻到公益诉讼的身影是在1 9 9 6 年福建 公民丘建东诉电信局6 毛钱话费案。1 9 9 6 年1 月4 日，时任福建省龙岩市新罗区技 监局副局长的丘建东由于公用电话亭没有按照有关资费标准收费，多收取了其6 毛 钱，所以援引消费者权益保护法向法院起诉，要求公用电话亭予以双倍赔偿， 并对其赔礼道歉。虽然诉讼标的太小，但是却并不能影响此案在我国公益诉讼制度 发展历史上的作用，同时邱建东也当之无愧的成为了我国公益诉讼第一人。 丘建东案仿佛成了中国公益诉讼的助推器，在此之后，各类公益诉讼案件在全 国不断涌现。1 9 9 8 年，郑州市民葛瑞以3 毛钱如厕费将郑州市铁路局告上了法庭， 虽然葛瑞最终败诉，但是社会意义巨大，社会影响不可估量；2 0 0 1 年河北乔占祥以 火车票擅自涨价状告铁道部。 从丘建东案、葛瑞案、乔占祥案等案件来看，其社会意义远大于诉讼本身。在 司法实践过程中，除了上述案件那样由公民个人作为提起主体的，出现了由检察官 作为原告的，还出现了一批从事公益诉讼的组织机构，如青少年法律援助中心、北 京大学妇女法律研究与服务中心、武汉大学社会弱者权利保护中心等。社会实践正 在迅速发展，立法层面上也出现了许多可喜的发展，将公益诉讼制度纳入现有的法 律框架的呼声越来越强烈，已有些地方通过制定规章来进行公益诉讼的试点。法 学界作为理论的征地，每年都会产生很多关于公益诉讼的理论成果，为公益诉讼在 实践和立法上的发展提供制度支撑。 尽管我国公益诉讼制度从产生到发展，仅仅只有十几年时间，纵观这十余年， 公益诉讼制度在中国一直保持蓬勃的生命力，在各个领域都拥有着强大的发展潜 力。实践已经证明，社会环境资源受到极大的破坏，人类生存生活环境日益恶劣 的今天，公益诉讼在解决公共资源问题上正发挥着举足轻重的作用。 蒋银华等：建立我国行政公益诉讼制度的司考： 叨，载华南理工大学学报( 社会科学版) ) 2 0 0 4 年5 期 4 硕士学位论丈 m a s t e r st h e s i s ( 三) 环境公益诉讼 作为公益诉讼中的一种形态，环境公益诉讼近些年来无论是在国外还是国内都 一直处于积极发展的过程之中，公民通过环境公益诉讼不仅可以保护自身的环境利 益，还可以使社会公共环境利益免受可能发生的侵害，在注重环境保护的今天，环 境公益诉讼这种诉讼模式势必会受到更多的关注。笔者拟从环境公益诉讼的理论基 础、学界的利益、分类等几个方面，研究环境公益诉讼制度。 1 理论基础 环境公益诉讼制度的理论基础是公民享有的公民环境权和环境公众参与制度。 正是由于公民享有环境权才需要环境公益诉讼来救济，而环境公益诉讼的活力在于 公众的广泛参与。要理清环境公益诉讼的概念、特征、提起主体，必须要清楚公民 环境权与公众参与制度。 ( 1 ) 公民环境权 美国人卡逊在其所著的寂静的春天里写道：“没有提到一个公民有权保证 免受死人或公共机关散播致死毒药的危险。六十年代后期，公民环境权意识迅速 觉醒，许多人表达了对享有环境权的诉求。进入七十年代，美国的萨克斯教授在为 环境辩护中，将“承认对于良好环境的公民权利是一项可强制执行的合法权利 圆作为环境立法的首要任务。1 9 7 0 年1 月2 2 日，美国总统尼克松在国会发言中明确 表示确保美国公民生活在良好环境下的权利。 1 9 7 2 年，联合国人类环境会议通过的人类环境宣言提出：“人类有在尊严 和幸福生活的环境中享受自由、平等和适当生活条件的基本权利，并且负有保护和 改善这一代和将来的世世代代的环境的庄严责任。” 会后，若干国家在他们的宪法 或法律中承认了人们对良好环境的权利，以及国家保护环境的义务。自六十年代以 来，一百多个国家的环境基本法中规定了环境权，还有相当一些国家，特别是一些 经济转型期的发展中国家，正在积极筹划通过立法的形式确定环境公益诉讼制度。 武汉大学蔡守秋教授认为，公民有在平衡健康的环境中生活的权利，也有保护 环境的义务，即公民( 自然人) 环境权是指公民有享用( 享受和使用) 适宜环境或 。熊勇等：环境保护中公民参与的法理和路径分析【j 】，载乐山师范学院学报，2 0 1 1 年第2 6 卷第4 期。 o 蔡守秋：特集环保法修订：理性设计与现实选择觑定环境权条款、彰显保护人民切身利益对 修订环境保护法的思考与建议【j 】，载绿叶，2 0 1 1 年第8 期。 。蔡守秋：特集环保法修订：理性设计与现实选择规定环境权条款、彰显保护人民切身利益对 修订环境保护法 的思考与建议) 阴，载绿叶，2 0 1 1 年第8 期 5 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 平衡、健康的环境的权利。环境权是环境法上的一种新型权利，是一种仍然还在 发展的公益性权利。同时环境权既是一项基本权利又是一项基本义务，两者之间是 辩证统一的。表明了每个公民既有在美好环境下生存、工作的权利，同时公民都应 该保护为我们大众所拥有的环境权，无论如何行使自己的权利，不能突破环境权这 个公益性权利的边界。 ( 2 ) 公众参与制度 要在制度层面上保障环境公益诉讼的良好运行，必须由公众参与制度作为其保 障，同时也在另一个层面上说明了公众拥有作为环境公益诉讼原告主体的资格。 我国通过文件等形式强调公众参与制度的重要作用。例如，中国2 l 世纪议程 明确指出：“公众、团体和组织的参与方式和参与程度，将决定可持续发展目标实 现的进程。圆国务院关于环境保护若干问题的决定中指出：“建立公众参与机 制，发挥社会团体的作用，鼓励公众参与环境保护工作，检举和揭发各种违反环境 保护的法律法规的行为。” 国家鼓励公民参与环境活动，在明晰了公民环境权的前 提下，能有效的保障自身的利益。公众参与同时实行平等、公开、广泛和便利的原 则，增强了公众的积极性，能够了解到自身的切实利益，从而在参与到环境公益诉 讼的进程中时能够有的放矢。 因而，环境公益诉讼建立在公民环境权与环境公众参与制度这两项理论基础 上，才能有稳固的根基，才不是无本之木无源之水。在我们研究环境公益诉讼原告 资格制度时，我们也可以结合公民环境权与环境公众参与制度这两方面内容加以考 察。 2 环境公益诉讼的概念 关于对环境公益诉讼概念的定义，在国内和国外都出现了不同的观点： ( 1 ) 国外学者对环境公益诉讼的定义 学者j o n ar a z z a q u e 在其所著的印度、巴基斯坦和孟加拉国的环境公益诉讼 一书中指出，当公益诉讼中全部或部分涉及环境问题时，这样的公益诉讼就叫环境 公益诉讼。町o n aj a z z a q u e 在讨论公益诉讼的含义时指出：“在公益诉讼中，工作 的集体权利( c 0 1 l e c t i v er i g h t s ) 遭到了侵犯，而公众成员个人并没有遭受直接 具体的损害。 由此可见，j o n aj a z z a q u e 将公众成员为了救急自己遭受的具体损失 。蔡守秋主编：环境法案例教程【m 】，上海：复旦大学出版社2 0 0 9 年版，第1 7 3 页。 o 张式军：我国环境公益诉讼原告类型和体系探讨叨，载暨南学报( 哲学社会科学版) ，2 0 0 7 年第3 期 o 陈阳：检察机关环境公益诉讼原告资格及其限制f d 】，中国海洋大学硕士学位论文，2 0 0 9 年 。j o n ar a z z a q u c ，p i l b l i cm t c r c s te n v 衲n m c n tl i t i g a t i i ni n m a ，p a s k i s 啪锄db 趾g l a d e s h ，u w 钉h w i i l t e m a l i o n a l 2 0 0 4 ，毗4 7 6 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 而提起客观上具有促进公共利益之作用的诉讼。j o n aj a z z a q u e 所下的定义却有片 面性，即单纯以保护环境公益为目的。 外国学者d a v i dn i c h 0 1 s o n 认为：“公益诉讼是指由那些代表环境利益( o n b e h a l fo fe n v i r o 姗e n ti n t e r e s t ) 的相关当事人，如环保组织所提起的诉讼。 在d a v i dn i c h o l s o n 看来，他将提起环境公益诉讼的主体限定在了代表环境利益的 相关当事人，从而像j o n aj a z z a q u e 一样排除了主观上为了自身利益，客观上却有 利于环境公益诉讼的主体。 ( 2 ) 国内学者对环境公益诉讼的定义 我国学者对环境公益诉讼的概念进行界定时，都坚持环境公益诉讼是以纯粹的 保护环境公共利益为目的的诉讼模式。目前为止，我国存在三种最具有代表性的观 点。 第一种观点，以浙江大学法学院副教授叶勇飞为代表。2 0 0 4 年叶勇飞副教授将 环境公益诉讼定义为“为了保护社会公共的环境权利和其他相关权利而进行的诉讼 活动。”o 叶勇飞副教授界定环境公益诉讼是将落脚点放在了环境权和其他相关权 利，这大大限定了环境公益诉讼的范围，与环境公益诉讼扩张性发展的大趋势产生 了冲突。从社会实践的角度来看，许多侵害环境的案件并不是一定侵害了社会公共 的环境权与其他相关权利。因而，笔者认为叶勇飞副教授对环境公益诉讼的定义有 片面性，并不十分的准确，可能导致环境公益诉讼的原告范围缩小，不利于环境公 益诉讼的提起。 第二种观点，是以武汉大学兼职教授、国家环保总局政策法规司副司长别涛为 代表人物的，其观点与叶勇飞副教授的观点恰恰相反，是一种非常广义的环境公益 诉讼的定义。别涛教授认为：“环保组织为了保护公共环境利益，制止危害环境的 行为，针对污染环境或破坏生态的企业提起的诉讼，即属环境公益诉讼。”圆从别涛 教授对环境公益诉讼所下的定义可以看出，环境公益诉讼的范围甚至包括了由检察 院作为原告的，追究刑事责任的诉讼。针对环境犯罪的诉讼已经被纳入到了传统的 刑事诉讼范围之内，再将其纳入到环境公益诉讼的范围之内无疑有失偏颇。 第三种观点以武汉大学蔡守秋教授和中南财经政法大学法学院的吕忠梅教授 为代表。蔡守秋教授认为“环境公益诉讼是指自然人、法人、政府组织、非政府非 营利性组织和其他组织认为其环境权即环境公益权受到侵犯时向法院提起的诉讼， 或者说是因为法律保护的公共环境利益受到侵犯时向法院提起的诉讼。 吕忠梅教 。叶勇飞：环境民事公益诉讼之概念辨析 【j 】，载河南大学学报( 社会科学版) ，2 0 0 4 年第6 期。 o 别涛：中国环境公益诉讼的立法建议【j 】，载中国地质大学学报( 社会科学版) ，2 0 0 6 年第6 期。 。蔡守秋：论环境公益诉讼的几个问题田，载昆明理工大学学报( 社会科学版) ，2 0 0 9 年第9 期。 7 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 授将环境公益诉讼定义为“在任何行政机关或其他公共权力机构、法人或其他组织 及个人的行为有使环境遭受侵害或侵害之虞时，任何公民、法人、公众团体或国家 机关为维护环境公共利益而向法院提起诉讼的制度 。 笔者认为第三种观点具有极大的合理性，首先，二位教授对环境公益诉讼所下 的定义，排除了与争讼案由之间的利害关系，因为环境公益诉讼的上位概念在于公 益诉讼，对环境公益诉讼的定义要体现其“公益性”，即使与侵害结果没有利害关 系，也可以参与到诉讼中来。吕忠梅教授还特别指出，环境公益诉讼的适格原告并 不是自身的人身、财产或私益性环境权益遭受侵犯的人，尽管自身利益受到直接侵 害的人也可以提起环境公益诉讼，但前提必须是其诉讼请求不在于自身的损害赔 偿，而在于停止某种对环境产生的危险行为。其次，该观点更多的强调的是对社 会公共利益所受侵害的救济。从蔡守秋教授对环境公益诉讼的定义可以看出，在环 境公益权遭受侵犯时提起诉讼，符合诉讼目的的公益性。第三，第三种观点对环境 公益诉讼的定义，明确限定了环境公益诉讼的提起主体，即原告资格的范围，在原 告资格的确定方面体现了明确性和开放性的统一。从二位教授的定义中可以看出他 们将公益诉讼的原告资格虽然有限定，但并不是僵化封闭的原告资格制度，在罗列 一些主体的同时，保持原告主体范围的开放性，吕忠梅教授甚至加上了“任何”二 字，可见为环境公益诉讼原告资格的扩张留下了广阔的发展空间，符合国内外环境 公益诉讼发展的趋势，符合公众参与保护环境的理念。 因而，综上所述，笔者认为应该选择第三种观点作为环境公益诉讼的概念。 3 环境公益诉讼的类型 界定了环境公益诉讼的定义，那么就更容易来对环境公益诉讼进行分类。笔者 认为有如下三种分类： ( 1 ) 依据主体不同的划分 通过蔡守秋教授对环境公益诉讼的定义，我们可以根据不同的原告来分类：即 检察机关、公民、社会团体、政府行政机关等提起的环境公益诉讼。 依据诉讼主体不同做出的划分来看，大陆法系国家和英美法系国家存在不小的 差异。在大陆法系国家，公民个人可以提起环境公益诉讼，而环保社团等组织提起 诉讼都或多或少的收到一定的限制。而英美法系国家在此问题则是另外一种状况。 诸如美国，对环境公益诉讼的原告资格做扩大化的解释，允许诸多主体提起诉讼。 在美国无论是立法层面还是在法律实践中，“人 都是包括“公民、社团、法人、 。高关艳：论环境公益诉讼的原告资格阴，载法制与社会2 0 0 9 年第5 期。 。李丹：我国环境公益诉讼的地方实践及其制度启示 田，载西部法学评论2 0 1 1 年第4 期 8 硕士擘位论文 m a s t e r st h e s i s 政府机关等”的一切广泛的主体。 一些拉丁美洲国家对于环境公益诉讼的划分也颇有特点，以巴西为例：巴西的 环境法规允许公民针对有可能对联邦等的公共利益形成侵害的行政行为提起诉讼， 而包括法人、政府机关、检察院等在内的主体是不能提起的，并且公众诉讼只在于 保护联邦、州或地方政府的公共利益，而非个人私益。 ( 2 ) 依据救济方式不同的划分 依据救济方式和途径的不同，可分为三类：停止侵害之诉、民事罚款之诉和影 响政府行为之诉。 停止侵害之诉是法院通过限制或禁止可能或正在发生的侵害环境的行为。在美 国等环境法规相对完备的国家，授予了任何人均可提起停止侵害之诉。 民事罚款实际上是一种金钱罚，通过处罚破坏环境者的经济利益来对环境进行 保护。 影响政府行为之诉，是提起公民实施诉讼以迫使政府机构启动已被立法机关依 法授权的行为。 ( 3 ) 依据侵权主体不同的划分 诉讼中，两方当事人是平等的民事主体，一方针对另一方侵害环境公共利益的 行为，请求法庭进行民事救济的是环境民事公益诉讼：而环境行政公益诉讼则是公 民或法人以行政机关的具体环境行政行为损害环境公共利益为由，向法院提起的司 法审查之诉。国 根据一般的理解，环境民事公益诉讼的主体地位是平等的，而环境行政公益诉 讼的主体地位是不平等的，关于环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼的划分有一 定的道理，但认真研究我国环境公益诉讼中出现的各类案例，却能发现诸多的疑点， 主要包括如下几方面的问题： 首先，参照古罗马法，公诉可以由所有市民在不违背法律的情况下提起；而私 益诉讼则恰恰相反，只能由有利害关系的人提起。在我国行政诉讼法第2 条中也有 规定。公民保护自身利益在民事诉讼中的规定更不需多言，无论是环境民事公益诉 讼还是环境行政公益诉讼都具有着保护个体利益的特点。 其次，在美国环境法领域，作为环境公益诉讼理论基础之一的私人检察长理论 是指公民个人、非政府组织可以得到国会授权，像检察总长一样，为了公共利益而 提起诉讼。固根据“私人检察长 理论，双方难以处于相同的地位。这样就容易产 张学侠：论环境公益诉讼的原告资格口d 】，湖南大学法律硕士研究生论文2 0 0 8 年 蕾别涛：环境公益诉讼的立法构想【j 】，载环境保护，2 0 0 5 年第1 2 期 o 杨柳：环境公益诉讼对传统诉讼之挑战原告资格的确立 阴，载 2 0 l o 年第8 期 9 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 生一种矛盾的情形，那就是如果环境公益诉讼不是以“私人检察长”理论为其基础， 或是公民个人并没有获得公权力的授权，仅仅只是以个人名义提起诉讼，这样的诉 讼就难以具有公益性。 最后，所谓环境民事公益诉讼与环境行政公益诉讼的划分，是以被告是否是国 家行政机关为标准的，这种划分忽略了原告的主体资格问题。根据行政诉讼法的 原理，被告只可能是行政机关或被行政机关授权的机关，但我们必须清楚，行政诉 讼的提起主体即原告并不是任意的，它具有严格的限制条件。行政诉讼是随着民主 法治化进程逐渐发展完善起来的，其核心理念是权力制约，即私权对公权侵害的一 种保障措施，因而行政相对人提起诉讼的基础是个人权益受到了公权力侵害。而在 环境行政公益诉讼这个具体的制度构成中，诉讼原告所代表的是大众的公共利益， 而不再是一己私利，这样所谓的环境“行政 公益诉讼已经基本丧失了私权利对公 权力制约这一核心理念。环境公益诉讼已经丧失了行政诉讼的本质特征，如果仅仅 因为被告是国家行政机关就认为其是行政诉讼显然不妥。圆 环境公益诉讼的此种分类方法有待商榷，即在环境民事公益诉讼中原告主体基 于诸如“私人检察长”理论而获得公权力授权，从而使诉讼中主体地位不平等，丧 失了环境“民事公益诉讼中“民事”方面的特征；在环境行政公益诉讼中，私主 体获得了公权力授权而与国家行政机关处于对等地位，破坏了环境“行政”公益诉 讼中“行政”方面的特性。鉴于此吕忠梅教授的观点，环境公益诉讼应该是一种特 殊的诉讼，不能简单的划分为民事诉讼或是行政诉讼。 我国环境公益诉讼的司法实践中，有些案件由于是基于私益而被受理，有些案 件则由于原告没有收到公权力的授权或由于我国在环境公益诉讼问题上存在制度 漏洞，于法无据而未被受理。正是基于上述这些问题，研究环境公益诉讼中原告资 格制度才更具有研究的意义和价值。 。吕忠梅：环境公益诉讼辨析叨，载法商研究，2 0 0 8 年第6 期 。吕忠梅：环境公益诉讼辨析 川，载法商研究，2 0 0 8 年第6 期 1 0 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 二、环境公益诉讼中的四类原告主体 二十世纪五六十年代开始，以环境权为主要内容的社会公共利益随着日益彰显 的环境污染问题和环境保护运动的发展而备受瞩目。根据传统诉讼法理论对原告资 格的规定，仍然将环境公益诉讼的原告资格做僵化的限定，显然无法应对日益突出 的环境问题，也不利于全民参与保护环境。根据西方国家对环境公益诉讼的原告所 做的扩张性解释，检察机关、政府环保行政机关、环保社团和公民个人等都具有原 告资格。虽然我国现行的诉讼制度并没有明确规定环境公益诉讼的提起主体，但是 在法律实务领域已经有了上述四类主体作为环境公益诉讼原告提起环境公益诉讼 的实例。笔者拟结合具体法律实务案例，来剖析环境公益诉讼的上述四种原告资格 制度。 ( 一) 检察机关作为环境公益诉讼的原告 检察机关能否作为我国环境公益诉讼的原告提起诉讼，在我国尚难以找到明确 的法律规定，但在实践中检察机关却积极尝试，作为环境公益诉讼的原告提起了诉 讼，并被人民法院受理。在研究环境公益诉讼原告资格的过程中，如何确定检察机 关的地位和作用显得尤为重要。 1 检察机关作原告的依据 一直以来，无论在法律实务领域还是在法学理论领域，检察机关都一直被认定 为公益诉讼的当然原告主体。笔者拟从检察机关作为环境公益诉讼原告的理论依 据、法律依据和资源优势等三个方面来分析检察机关取得原告资格的合理性。 第一，理论依据。公共性特征是检察机关的显著特征，正由于此点特征，检察 机关可以以公共利益代表的身份启动诉讼。在我国，检察机关的产生是为了确保公 共利益不受侵害，因而其在行使权力的过程中应该注重对公共利益的维护。在公共 利益受到损坏的时候，检察机关为了维护和恢复公共秩序，必须有所作为。 第二，法律依据。检察机关在对法律适用进行监督的过程中，公诉权具有重要 作用。我国现行宪法明文规定“检察机关是国家的法律监督机关，检察机关通过行 使检察权，对国家机关及其工作人员和公民、组织是否遵守宪法和法律进行监督。” o 从宪法条文可以看出，检察机关仅仅只对我国的司法进行监督，不是行政机关也 。李挚萍：中国环境公益诉讼原告主体的优劣分析和顺序选择叨，载河北法学 ，2 0 1 0 年第l 期。 o 李挚萍t 中国环境公益诉讼原告主体的优劣分析和顺序选择：阴，载河北法学) ，2 0 1 0 年第l 期 l l 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 不是审判机关，面对不守法的行为不能进行直接处罚或是直接进行审判。行使检察 权必须以公诉权为媒介，将不守法者告至法庭。同时，检察机关内部也设立了民事、 行政等各个部门，为提起公诉准备了条件。 检察机关取得环境公益诉讼的资格已经成为国际趋势。近些年来，面对复杂多 变的环境问题，各个发达国家对环境公益诉讼原告资格所做的扩张性解释都囊括了 检察机关作为环境公益诉讼原告的一种。世界多数国家民事检察立法和实践对涉及 公共利益的案件赋予检察机关起诉权。十九世纪，法国的民事诉讼实践中就可以 找到检察机关代表为了保护社会公共利益，提起诉讼的案例。在环境法律制度比较 完备的美国，建立了一整套较为完整的民事公诉制度，赋予检察机关作为政府代表， 对涉及政府利益和公共利益的案件提起或参加诉讼的权利。例如联邦政府于1 9 6 9 年制定的国家环境政策法、1 9 7 0 年至1 9 7 2 年修订的噪音管制法、清洁水法 和清洁空气法，以及固体废弃物防治法、有毒物品控制法等单项环境法 规，都授权检察机关支持主管机关和私人提出请求，或者提起相应的环境侵权诉讼。 英国的行政公益诉讼制度亦固定了检察机关作为国家公诉机关主要行使公诉权， 这种公诉权不仅及于刑事诉讼案件，而且也及于行政公益诉讼案件。 第三，资源禀赋依据。检察机关作为公共利益的代表，属于国家司法系统的重 要部分。在经济上，国家给予的大量资源可供调配，同时兼具国家财政的强力支持。 在人力上，检察机关吸收了大量优秀的人才。如此强大的资源优势，足以克服环境 公益诉讼中原告诉讼费用难以承担的难题。 2 检察机关作原告的实例分析 案例一：广州市河道污染公益诉讼案。2 0 0 7 年，一家名叫新中兴的洗衣厂建 在了川村而过的石榴岗河边。不久，清澈的河水由于洗衣厂的污染变得又脏又臭， 严重影响到了村民正常的生活。几名村民求助于当地的检察院，检察院随后以“原 告”身份向当地的海事法院提起环境公益诉讼，法院受理了检察院作为原告的案件， 并依法作出了判决。 案例二：贵阳山林植被保护公益诉讼案。囝2 0 0 6 年熊金志等三人在乌龟山开发 旅游项目，虽然与当地的村委会签订的承包开发合同，但是却没有经过任何审批的 情况下，大肆开发乌龟山，致使山体植被严重损坏。2 0 0 8 年当地检察机关对乌龟山 。高雁，高桂林：环境公益诉讼原告资格的扩展和限制【刀，载河北法学，2 0 1 1 年3 月 o 李挚萍： 阴，载人民检察 2 0 0 9 年 ：1 2 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 进行了认真的调查取证，并作为原告向人民法院提起环境公益诉讼。人民法院确认 了贵阳市人民检察院的原告主体资格，但在庭审的过程中被告提出法庭调解而结束 此次诉讼。 上述两个案例给我们的启示：第一，检察机关可以有效的解决环境侵权纠纷。 无论是广州的石榴岗河污染案件还是贵阳的乌龟山植被破坏案件，在检察机关介入 之前，周围的公众对于侵权行为无能为力，既没有能力阻止侵权行为，又没有胆量 向法院提起诉讼，而侵权者与公众之间的纠纷得不到良好的解决。但是检察机关的 介入，化解了这个难题。正是由于检察机关的介入，才使公民与侵权者之间的纠纷 也得到了和平的解决。第二，检察机关能够有力地保护公共环境利益。公众对于环 境侵权行为，更多的是束手无策，他们没有太多的能力去保护环境公共利益。而检 察机关，作为公共利益的代表，拥有着强大的能力与大量的社会资源，由检察机关 作为原告，无疑加大了保护公共环境利益的力度。 在上述的广州河道污染公益诉讼案和贵阳山林植被保护公益诉讼案中，人民法 院都不约而同地受理了检察机关作为原告提起的环境公益诉讼。但环境保护法 第四十一条规定：“造成污染者有责任排除危害，并对直接受到损害的单位或个人 赔偿损失。 海洋环境保护法第九十条规定，“破坏海洋环境并给国家造成损 失的，由有关部门代表国家对责任者提出损害赔偿的要求 。圆在这些法律条文中都 只是强调利害关系人或有关部门作为诉讼的原告，而不是检察机关。在实践中，虽 然迫切需要检察机关作为环境公益诉讼的原告提起诉讼，并且人民法院也多次成功 受理了检察机关提起的诉讼，但仍然走不出于法无据的陷阱。因此，要想使检察机 关名正言顺地作为环境公益诉讼的原告参与到诉讼中来，必须在立法层面对其原告 主体资格给予明确确认。从上述实践案例分析不难看出，检察机关有必要并且有理 由作为环境公益诉讼的原告参与到诉讼中去，虽然法律条文并没有规定，但是无论 是法学理论还是法律实务都促成了检察机关理应取得环境公益诉讼的原告主体资 格。但是检察机关作为环境公益诉讼的原告主体并不是一帆风顺的，下文将探讨检 察机关作原告存在的障碍。 3 检察机关作原告的障碍 检察机关虽然在实践中做出了许多有益的尝试并取得了成功，但是检察机关是 否能作为环境公益诉讼的适格主体仍然有许多制度性的瓶颈亟待突破。 ( 1 ) 法律授权问题 。别涛：环境公益呼唤环境公诉【j 】，载环境经济2 0 0 4 年第9 期。 曲陈阳：检察机关环境公益诉讼原告资格及其限制d ) 】，中国海洋大学2 0 0 9 年硕士学位论文。 ： 1 3 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 检察机关要想获得环境公益诉讼的原告资格，必须有法律条文明确支持，否则 检察机关很难深入到环境公益诉讼的制度中去。这个问题的重要性在前文中已经阐 述的非常清楚了，无论检察机关在司法实践中做出多少有益的尝试，取得了多少可 喜的成就，只要没有法律法规上的明确授权，一切都是无本之木无源之水。但是值 得庆幸的是已经有地方性法律文件明确规定了检察机关的原告主体资格。 贵阳市的环境公益诉讼一直走在了全国的前列，2 0 1 0 年贵阳市中级人民法院颁 布了关于大力推进环境公益诉讼，促进生态文明建设的实施意见，对环境公益 诉讼的概念、提起主体、诉讼费用和归责原则等做了全面细