（法学专业论文）环境公益诉讼原告资格研究(1).pdf

中央民族大学硕士学位论文 世界上很多国家都建立了公益诉讼制度，而且在原告诉讼资格上 也有自己的独特规定。美国是最早引入环境公益诉讼的国家。美国在 1 9 7 0 年清洁空气法创立了“公民诉讼 条款，使得任何人都可以 起诉污染空气的行为，而不需要原告在法律上对于诉讼有任何的利害 关系。法国则允许公益团体代表受害人起诉。英国的污染控制法 中也有同美国的“公民诉讼”类似条款的规定。 国内关于环境公益诉讼的原告资格的研究和讨论在近年来较为 热烈，也存在一定的学理上的分歧。曹明德教授在西南政法大学重点 课题“环境争端解决机制研究”的阶段性研究成果e n g o 环境公益 诉讼的理论依据兼论中国e n g o 环境能个公益诉讼的必要性及主 要困境一文中指出了环境公益诉讼中环保团体的诉讼资格问题。李 挚萍教授在教育部人文社会科学重点研究基地武汉大学环境法研究 所重大项目环境基本法比较研究一文中对中国环境公益诉讼原告 主体的优劣和顺序选择进行了分析，得出环境诉讼的四种原告主体。 我国大陆目前的状态时是公益诉讼的诉权被检察机关所垄断，民事 诉讼法和行政诉讼法对于原告必须是“有直接利害关系 的规 定实际上把公民个人和公益组织排除在了环境公益诉讼的原告之外。 而我国台湾省的立法中则规定了私人和人民团体可以在各级政府疏 于执行时得以法律规定以主管机关为被告向行政法院提起诉讼。纵览 我国关于环境诉讼原告资格的研究现状，大多注重的是个人在诉讼中 的地位问题，而对政府、检察机关等公权力机构的介入研究不够具体 ；j _ 巡一嗍 深入，同时对于如何借鉴其他国家韵诉讼模式并没有一个福对系统的 我国对环境公益诉讼制度正处于理论和实践的探索阶段，是否应 在我国确立多元化的原告资格也有很大争议。运用历史分析法可以有 力地证明该制度的正当性。环境公益诉讼作为一种新型的诉讼模式， 其既有民事诉讼的基础，也有公权力介入的现实。由于环境利益的多 重性使得诉讼主体存在多元化的特点。因此必须运用系统分析的方法， 综合分析各主体介入诉讼的利与弊，从而充分发挥这项法律制度的优 势。一项法律制度在发展演进过程中，相应的法律名词也随着时代的 发展需要进行相应的扩大或者缩小解释。例如利益关联原则中的“利 益 是否包含财产利益以外的其他利益，如娱乐权所派生的精神利益 等。此时就需要运用法律解释的方法对此予以分析。 环境诉讼的核心在于对原告资格的确定，因此对环境诉讼中原告 资格进行系统、深入的研究有助于深化对环境公益诉讼制度的理解， 从而为该制度的实践提供理论基础和法律制度完善的建议。 关键词环境权，环境损害，公民诉讼，检察机关，环保团体 a bs t r a c t m a n yc o u n t r i e s h a v ee s t a b l i s h e de n v i r o n m e n t a lp u b l i c i n t e r e s t l i t i g a t i o ns y s t e m ；h o w e v e r , c h i n ai s s t i l li nl a c ko fs u c hs u p p o r t i n g s y s t e m sd e s p i t eo fm a n yi n c r e a s i n g l ys e r i o u se n v i r o n m e n t a lp r o b l e m s t h ep l a i n t i f fq u a l i f i c a t i o ni so fv i t a li m p o r t a n c et oe s t a b l i s h i n ga n e n v i r o n m e n t a lp u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o ns y s t e m a c c u r a t e l ys p e c i f y i n gt h e p l a i n t i f fq u a l i f i c a t i o n sw i l l m a k es i g n i f i c a n tp o s i t i v ei m p a c to nt h e s o c i e t y , s u c ha sh e l p i n ge n c o u r a g ep u b l i ct op a r t i c i p a t ei ns u p e r v i s i o n a n dm a n a g e m e n to ft h en a t i o n a lp u b l i ce n v i r o n m e n t a la f f a i r s ，p r o m o t i n g s o c i a l j u s t i c e ，s a t i s f y i n gc o m m u n i t y sp r a c t i c a l n e e d s t o ，a c h i e v i n g e n v i r o n m e n t a lj u s t i c e ，p r o t e c t i n gt h ee c o l o g i c a le n v i r o n m e n ta n ds oo n t h er e s e a r c ho fe n v i r o n m e n t a lp u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o ns y s t e mh a sa p r o f o u n dt h e o r e t i c a ls i g n i f i c a n c e t h ee n v i r o n m e n t a lf i g h t sm o s t l yr e f e r t op u b l i cm a t t e r sw i mu n c l e a rp r o p e r t yr i g h t sa n di n e x c l u s i v ef e a t u r e s ， w h i c hr e s u l t si nt h ec o n s e q u e n c ew h e r ei tc a n n o tf i n dr e l i e fc h a n n e lf r o m t h ee x i s t i n go r d i n a n c ef o rm a n ye n v i r o n m e n t a lv i o l a t i o n s t h et r a d i t i o n a l l i t i g a t i o nt h e o r ya n dp r o c e d u r a lm e c h a n i s m sa r ew a yt o or i g i da n d c o n s e r v a t i v ef o rd e a l i n gw i t ht h ec o n t e m p o r a r yp r o b l e m s t h ep u b l i c i n t e r e s t sc a n n o tb ep r o t e c t e da tl a r g ei fs t r i c t l yf o l l o w i n gt h ee s t a b l i s h e d 中央民族大学硕士学位论文 t h e o r i e s t h er e s e a r c ho fe n v i r o n m e n t a lp u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o ns y s t e mi s a l s oo fp r a c t i c a ls i g n i f i c a n c e a san e wm o d eo f l i t i g a t i o n ，e n v i r o n m e n t a l p u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o na p p l i e st ot h es p e c i a l i z e df i e l do fe n v i r o n m e n t a l p r o t e c t i o n ；t h i sn e wm o d eo fl i t i g a t i o nc a np r o v i d et h ec i t i z e n sw i t hm a n y o p p o r t u n i t i e st ob ei n v o l v e di nt h em o n i t o r i n ge n v i r o n m e n t e n v i r o n m e n t p u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o nh a sg r a d u a l l yi m p r o v e di nm a n yc o u n t r i e s d u e t ot h eu n i q u ec i r c u m s t a n c e s ，i ti s i m p o r t a n tf o rc h i n at ol e a r nf r o m l i t i g a t i o nm o d e l st h a ta r ec o m p l yw i t hc o u n t r y - s p e c i f i cc o n d i t i o n s m a n yc o u n t r i e sh a v ee s t a b l i s h e dp u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o ns y s t e m s w i t ht h e i ro w nu n i q u ep r o v i s i o n so ft h ep l a i n t i f fs t a n d i n gt os u e t h e u n i t e ds t a t e si sa m o n gt h ef i r s tt oi n t r o d u c ee n v i r o n m e n t a lp u b l i ci n t e r e s t l i t i g a t i o n t h ec r e a t i o no f c i t i z e ns u i t ”p r o v i s i o n si nt h ec l e a na i ra c ti n 19 7 0m a k ea n y o n eq u a l i f i e df o rs u i n gt h ep o l l u t i o no fa i r , w i t h o u tt h e n e e df o rt h ep l a i n t i f fi nt h el e g a lp r o c e e d i n g so fa n yi n t e r e s t f r a n c e a l l o w sp u b l i ci n t e r e s tg r o u p st op r o s e c u t eo nb e h a l fo fv i c t i m s t h eu k s p o l l u t i o nc o n t r o la c th a ss i m i l a rp r o v i s i o n sw i t hu s a i th a sa t t r a c t e dal o to fa t t e n t i o ni ne n v i r o n m e n t a lp u b l i ci n t e r e s t l i t i g a t i o na n dt h ep l a i n t i f f se q u a l i z a t i o n si nr e c e n ty e a r s ，i ta l s oc a u s e s d i s p u t e s s e v e r a l r e s e a r c h e sh a v ee x p r e s s e d t h e i r p o i n t s o fv i e w , i n c l u d i n gp r o f e s s o rc a om i n g d ef r o ms o u t h w e s tu n i v e r s i t yo f p o l i t i c a l v 中央民族大学硕士学位论文 ：，一 s c i e n c ea n dl a wa n dp r o f e s s o rl iz h i p i n gf r o mw u h a nu n i v e r i s i t y t h e i n l a n d t h a tm b l i c n t e r e s tl i t ia tionghtcurrents t a t ei nm a i n l a n dc h i n ai st h a tp u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o nn g n tl 。s o n l yw i t h h e l db ys t a t ep r o s e c u t o r s t h ep r o v i s i o n so f t h ec i v i lp r o c e d u r e l a wa n da d m i n i s t r a t i v ep r o c e d u r el a ws t a t et h a tt h ep l a i n t i f fm u s tb ea d i r e c tr e l e v a n ta n dt h i si nf a c te x c l u d e dt h ei n d i v i d u a lc i t i z e n sa n dp u b l i c o r g a n i z a t i o n s l e g a ls t a n d i n g s i n t a i w a n ，t h el e g a ls t a n d i n g s o f i n d i v i d u a lc i t i z e n sa n dp u b l i co r g a n i z a t i o n sa r eg r a n t e d o v e r v i e wo ft h e s t a t u so fc h i n a sr e s e a r c h o ne n v i r o n m e n t a l l i t i g a t i o np l a i n t i f f q u a l i f i c a t i o n s ，m o s to f t h e mf o c u so ni n d i v i d u a l s ，n oi n - d e p t hr e s e a r c ho n p u b l i cp r o s e c u t o rh a sb e e nc a r r i e do u t c h i n a se n v i r o n m e n t a lp u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o ns y s t e mi si nt h e e x p l o r a t o r yp h a s ei nb o t ht h e o r e t i c a la n dp r a c t i c a la s p e c t s ，i ti sh i g h l y c o n t r o v e r s i a lw h e t h e rc h i n as h o u l de s t a b l i s has y s t e mw i t hd i v e r s i f i e d p l a i n t i f fq u a l i f i c a t i o n s u s i n gh i s t o r i c a la n a l y s i sc a np r o v et h el e g i t i m a c y o ft h es y s t e m e n v i r o n m e n t a lp u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o na san e wt y p eo f l i t i g a t i o nh a sf o u n d a t i o nf o rc i v i ll i t i g a t i o na n dt h er e a l i t yf o rp u b l i c a u t h o r i t yt oi n t e r v e n e d u et om u l t i p l ee n v i r o n m e n t a lb e n e f i t st h e r ea r ea w i d er a n g eo ff e a t u r e sf o rt h el i t i g a t i o n i ti sn e c e s s a r ya n dd e s i r a b l et o c o m p r e h e n s i v e l ya n a l y z et h ep r o sa n dc o n so fm u l t i p l es u b j e c t sb e i n g i n v o l v e di nt h el i t i g a t i o nl e g a lt e r m sn e e dt ob ee x p l a i n e df o r mn e w p e r s p e c t i v e sc o r r e s p o n d i n g t ot h er e v o l u t i o no fa l e g a ls y s t e m f o r 中央民族大学硕士学位论文 e x a m p l e ，w h e t h e r i n t e r e s t ”i n c l u d e sa f i yi n t e r e s to t h e rt h a nt h ep r o p e r t y i n t e r e s t s ，t h es p i r i t u a li n t e r e s t so r i g i n a t e df r o me n t e r t a i n m e n tr i g h t s a t t h i sp o i n to n en e e d st ou s et h em e t h o d so fl e g a li n t e r p r e t a t i o nt oe x p l a i n t h et e r m sc l e a r t h ec o r eo fe n v i r o n m e n t a ll i t i g a t i o ni st od e t e r m i n et h ep l a i n t i f f q u a l i f i c a t i o n s ，a n d t h e r e f o r e i n d e p t hs t u d y o ft h e p l a i n t i f f s q u a l i f i c a t i o n sw i l lh e l pt od e e p e nt h eu n d e r s t a n d i n go ft h ee n v i r o n m e n t a l p u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o ns y s t e m ，a n d t h u sp r o v i d et h et h e o r e t i c a lb a s i sf o r i m p r o v i n g t h el e g a ls y s t e m k e y w o r d s ：e n v i r o n m e n t a lr i g h t s ，e n v i r o n m e n t a ld a m a g e ，c i v i l p r o s e c u t i o n ，s t a t ep r o s e c u t i o n ，e n v i r o n m e n tp r o t e c t i o ng r o u p s 目录 环境公益诉讼制度概述叩1 ( 一) 环境公益诉讼概念1 ( 二) 环境公益诉讼制度的产生背景和历史发展2 ( 三) 环境公益诉讼原告资格确立的理论价值和实践价值4 1 实现环境正义。4 2 救济环境公益4 ( 四) 我国完善环境公益诉讼原告资格的必要性和可行性5 1 完善环境公益诉讼原告资格的必要性5 2 完善环境公益诉讼原告资格的可行性。6 1 1 ) 现存法律规定对完善环境公益诉讼原告资格的基础性作用。6 1 2 ) 公民环保意识的提高对完善环境公益诉讼原告资格的作用7 1 3 ) 诉权理论的新发展7 二、我国环境公益诉讼原告资格的确定标准。7 ( 一) 国外环境公益诉讼原告资格的确定标准9 ( 二) 我国环境公益诉讼原告资格的确定标准。9 1 我国环境公益诉讼原告资格确定的法律依据。9 2 我国环境公益诉讼原告资格确定标准的局限性1 0 三、我国环境公益诉讼原告主体的法律确定1 0 ( 一) 由政府及其环境行政部门提起环境诉讼是否合理可行。l o ( 二) 检察机关提起环境诉讼的合法性基础及其实践效果1 1 ( 三) 环保团体提起环境诉讼的限制性思考1 2 中央民族大学硕士学位论文 ( 四) 公民环境诉讼制度的引入及其调适1 4 四我国环境公益诉讼原譬资格确定的主要问题1 5 ( 一) 目前我国环境公益诉讼原告资格的确定现状1 s ( 二) 我国环境公益诉讼行政立法之不足1 7 1 环境损害的法律界定缺陷1 7 2 环境行政行为司法审查范围的法律规定及其缺陷1 8 3 诉讼费和律师费的减免缺乏规定。1 9 ( 三) 我国环境公益诉讼民事诉讼立法之不足1 9 五、完善我国环境公益诉讼原告资格的立法对策。2 0 ( 一) 宪法公民环境权对原告资格的确认。2 0 ( 二) 行政诉讼法司法审查制度对原告资格的完善2 l ( 三) 民事损害范围对原告资格的扩展2 1 ( 四) 环境单行法的完善2 2 结语2 3 参考文献。2 4 中央民族大学硕士学位论文 环境公益诉讼原告资格研究 一、环境公益诉讼制度概述 ( 一) 环境公益诉讼概念 随着经济社会的高速发展，越来越多的公共产品出现在人类的生活中。由于 公共产品本身的非竞争性和非排他行的特点，如何保护公共产品利益成为了社会 管理过程中的问题，而在公共利益受到损害或者可能受到损害时，除了利用行政 手段进行弥补或者预防外，借助法律来维护公共产品利益也是应该得到重视的一 种手段。但由于传统诉讼中一般都以“利益关联 为原则，注重保护私益，而对 涉及公共利益的诉讼没有相对成熟的诉讼模式。因此探索公益诉讼模式势在必 行，厘清公益诉讼的概念则是基础。1 一般认为，公益诉讼是以个人、组织或机关等为原告，以损害国家、社会或 者不特定多数人利益的行为为对象，以制止该损害行为并追究该行为人相应法律 责任的特殊诉讼活动。公益诉讼解决的是某个群体或阶层的基本权利受到损害， 但基于自身能力或贫穷或不通晓法律等原因，不能以自己名义起诉的问题。2 环境公益诉讼的概念是以公益诉讼为基础设定的，理论界对此存在几种界定 模式，分别从不同角度来定义环境公益诉讼的内涵。例如有些学者着重强调环境 公益诉讼的目的性，提出“环境公益诉讼就是原告并非出于自身利益的损害， 而是以环境的社会公益可能受到的侵害为目的，以环境与资源开发利用行为者或 者许可开发利用环境与资源的政府机关为被告，向法院提起的请求判决停止开发 1 张榆青，阎蓉论民间环保社团在环境公益诉讼中的原告资格及滥诉防范商场现代化 2 0 1 0 年版第1 0 5 页 2 曹明德( ( e n g o 环境公益诉讼的理论依据兼论中国e n g o 环境公益诉讼的必要性及主要 困境2 0 0 9 年全国环境资源法学研讨会论文第11 2 9 页 1 中央民族大学硕士学位论文 利用或者宣布行政许可无效的诉讼 1 此种定义强调了坏境公益诉讼目的的特殊 性，即该种诉讼不是为了保护私益，而是为了维护公共利益而提起的诉讼；有些 学者从环境公益诉讼的主体角度提出“环境公益诉讼是指在任何行政机关或其他 公共权力机构、法人或其他组织及个人的行为有使环境遭受侵害之虞时，任何公 民、法人、公众团体或国家机关为维护环境公共利益而向法院提起诉讼的制度。” 2 这种定义强调了环境公益诉讼主体的广泛性，不仅包括公民和社会组织，而且 将国家机关划定在了主体范围之内。 结合各国实践和我国的研究成果，环境公益诉讼应该具有主体广泛性和目的 特殊性的特点。3 环境公益诉讼不是保护传统上的私益，而是将目光放在保护公 共利益上，同时不仅注重对损害的弥补，更注重对损害发生的预防，即在有可能 发生环境利益损害时，适格原告就可以提出环境公益诉讼。因此，环境公益诉讼 可以定义为任何人为了保护环境公益，以损害或可能损害环境公益之行为为对 象，以制止损害并追究损害人相应法律责任为目的，向法院寻求环境公益救济的 一种专门诉讼活动。4 ( - - ) 环境公益诉讼制度的产生背景和历史发展 公益诉讼起源于罗马法，其对立面是私益。私益诉讼是为保护个体权利的诉 讼；公益诉讼则是为保护社会公共利益的诉讼。从诉讼利益的角度可将环境诉讼 分为两类：一类是一般意义上的环境诉讼，这类诉讼有直接的受害人和具体的受 1 汪劲中国的环境公益诉讼：何时才能浮出水面? 法律出版社2 0 0 8 年版，第4 1 页 2 吕忠梅吴勇环境公益实现之诉讼制度构想法律, t , r i 反$ j ：2 0 0 8 年版，第2 3 页 3 曹明德王凤远美国和印度e n g o 环境公益诉讼制度及其借鉴意义河北法学，2 0 0 9 年版，第1 4 0 - 1 4 4 页 4 曹明德王风远环保组织环境公益诉讼的理论依据兼论中国环保组织环境公益诉讼 的必要性及主要困境生态文明与环境资源法2 0 0 9 年全国环境资源法 学研讨会( 2 0 0 9 8 3 6 昆明) 论文集第1 1 2 页 中央民族大学硕士学位论文 益对象，其本质是侵权诉讼，对于这种诉讼按传统的利益关联原则来确定原告资 格是不成问题的。第二类是我们通常所说的环境诉讼，此类诉讼以维护环境公益 为目的，是由本身与案件没有直接法律利害关系的行为人发起的诉讼。按照罗 马法关于公益诉讼与私益诉讼的划分标准，我国现有的刑事自诉、民事诉讼和行 政诉讼均属于私益诉讼。因为这三种诉讼都是为保护个体合法权利的诉讼。因此， 环境公益诉讼应该理解为第二类环境诉讼，即非因私益受到损害而产生的诉讼。 环境诉讼的原告资格也应得到相应的突破。 最先提出环境公益诉讼制度的是美国。美国在1 9 7 0 年清洁空气法创立了 “公民诉讼 条款，原告无需证明被控违法行为与自身利益的损害之间有必然的 联系，这项条款使得任何人可以起诉污染空气的行为，而不需要原告在法律上对 于诉讼有任何的利害关系，其受损利益也不仅限于经济利益，还包括娱乐价值、 美学价值等非经济利益。19 7 2 年的“西埃拉俱乐部诉莫顿 案2 首次运用了公益 诉讼制度。然而公益诉讼制度在美国也不是一帆风顺的，1 9 9 2 年的“鲁坚案 对 此诉讼制度进行了否定，联邦最高法院认定濒危物种法中的公民诉讼条款是 违宪的，环保组织作为原告没有起诉资格。3 法院的这一判决严格了原告的起诉 资格，否定了民间环保社团进行起诉的要求，从而从实质上否定了公民诉讼的基 本精神。联邦最高法院的这- - n 决受到了广泛的抨击，加之人们对美国环境迸一 步恶化产生的担心，2 0 0 0 年，联邦最高法院又通过“地球之友诉雷德劳环境服 务公司案”重新放宽了对原告起诉资格的要求。4 同时为了防止滥诉，美国对公 益诉讼设定了通知和行政程序前置，即在提起诉讼前6 0 天必须通知违法主体及相 应行政监管部门进行行为的纠正。除非义务主体没有尽到义务，否则公益诉讼不 1 邓小云确定环境诉讼原告资格不宜适用利益关联原则 河北法学2 0 0 8 年版，第2 3 页 2 原告民间环保社团西埃拉俱乐部以内华达山脉自然环境保护者名义，对联邦内政部长莫 顿提起诉讼，要求法院禁止内政部国家森林署批准在内华达山脉修建一座大型滑雪场的计 划，因为滑雪场的修建会侵害其会员观赏风景的权利。虽然美国的公民诉讼条款规定“任何 人”都可以提起诉讼，但按照美国宪法的要求，原告必须说明其受到了“实际损害”才可以 取得原告资格。最高法院认为俱乐部的会员利益受到损害，俱乐部就受到了实际损害，因此 有权提起诉讼，因而支持了原告的诉讼请求 3 法官认为，宪法中的“实际损害”应当是直接损害，而该社团并不能代替社团成员成为 直接遭受损害的主体。 4 法院的判决重新赋予了没有遭受直接损害的民间环保社团以起诉资格 3 中央民族大学硕士学位论文 能启动。这样的设定即保证了公益诉讼的诉讼价值，又防止了公益诉讼主体因非 l l 直接利益性因素而导致的滥诉，避免了加重司法负担。 环境问题因为地域的不同，导致环境公益诉讼制度在每个国家产生及发展的 趋势也各有特色。印度作为第一个引入环境公益诉讼制度的国家，在领会美国公 民诉讼制度精神的基础上又融入了自身的特点，形成了独具特色的环境公益诉讼 制度。印度的公民诉讼制度不要求诉讼主体与所诉行为有任何直接或者间接利 益，因此在印度任何个人和民间团体都有权在不证明其与案件有直接的利害关系 的前提下，为了维护弱势群体的集体权利而提起公益诉讼。1 而在欧洲等西方国 家以及污染十分严重的日本，都相继建立了各具特色的环境公益诉讼制度。 ( 三) 环境公益诉讼原告资格确立的理论价值和实践价值 1 、实现环境正义 环境正义是环境公益诉讼追求的最重要的价值目标。2 能源危机的出现使得 环境资源成为了各国竞相争夺的对象，对环境资源的使用及后续处理呈现出不理 性不公平的时代特点。发达国家掠夺发展中国家的环境资源，同时将高耗能高污 染的企业转移到发展中及不发达国家中，让其承担环境破坏的后果。这种严重侵 害环境正义的行为不仅损害当事国的利益，更是阻碍了全球环境保护一体化的进 程，对可持续发展提出了严重的挑战。为此，环境正义必须得到重视。而要实现 环境正义，不仅要公众有环境保护的意识，更要有相应的制度保证这种正义的实 现。正义不仅要实现，而且要以看得见的方式被实现，这种方式就是要有强有力 的诉讼制度进行保护，让公众能够直接求助于司法、主张环境公共利益。环境公 益诉讼提供了一个环境民主和公众通过诉讼手段参与环境管理的价值工具。3 1 曹明德，王凤远美国和印度e n g o 环境公益诉讼制度及其借鉴意义河北法学，2 0 0 9 年第1 4 0 1 4 4 页 2 所谓环境正义，是指所有人，不分世代、国籍、民族、种族、区域、低位、贫富等，都平 等享有秩序、整洁以及可持续性环境的自由以及免受环境破坏的权利。 3 李丹论环境损害赔偿立法中的环境公益保护法学论坛，2 0 0 5 ( 0 5 ) 第3 7 页 4 中央民族大学硕士学位论文 2 、救济环境公益 随着社会结构的变化和近代法律调整模式的变迁，过分追求效益，忽视环保， 使得普通民众日渐暴露在集团性侵害之下，环境问题日渐突出并成为社会各阶层 竞相关注的社会焦点与热点。环境作为一种公共产品，其价值在于能够给人类提 供生存和发展的空间，这种利益并非属于特定人所有，而是由整个社会共同享有。 环境的这种性质使得在现实生活中，许多环境污染行为并不是直接侵犯公民，法 人或者其他组织的权利和利益，因此，在传统的诉讼制度无法找到具体利益关联 人，使得无人享有传统意义上的诉权。仅仅依靠行政手段，在现实体制下行政部 门由于自身的职能定位，往往是“既做原告又做被告 ，造成环境保护没有强大 的政府依托。1 而在传统诉讼框架下，公民作为环境侵权的受害者只能针对具体 侵权行为起诉违法者，这其实是一种私益救济，此时作为更广泛意义上的公益就 没有可被保护的依据。在这种情形下，引入环境公益诉讼，设置新的诉讼人成为环 境公共利益的代言人，为环境公益的保护提供了一条制度化的道路。2 ( 四) 我国完善环境公益诉讼原告资格的必要性和可行性 1 、完善环境公益诉讼原告资格的必要性 建立环境公益诉讼制度对防止公权力怠于履行保护环境义务具有积极意义。 中国环境管理落实在各级政府，环境保护由环保部门监督和管理，实行单轨运行 机制，政府在环境保护中起着核心作用3 。政府通过各种密集的行政权体系遏止 1 常纪文 国外环境资源行政起诉权的晚近发展及对我国的启示宁波职业技术学院学 报，2 0 0 3 ( 0 4 ) 第2 6 2 9 页 2 李文曾 论我国环境公益诉讼制度的构建载董开军、张卫平、俞灵雨主编：民事诉 讼法修改重要问题研究，厦门大学出版社，2 0 1 1 年6 月版第5 3 7 页 3 邓小云我国环境诉讼适格原告探析郑州大学学报( 哲学社会科学版) ，2 0 1 0 版第5 7 页 中央民族大学硕士学位论文 环境侵害行为，控制环境污染的发生，并对本地区的环境保护工作进行相应的协 调。1 而政府因为自己职能定位的局限性，往往将追求经济告诉增长作为执政的 第一要务，并且在具体的环境污染事件中，采取单一的罚款形式，政府部门的这 种特点使得仅仅采取行政手段保护环境显得捉襟见肘，不利于制裁环境违法，其 结果就是导致生态环境加剧恶化，难以达到预期的效果。因此环境公益诉讼对督 促公权力履行保护环境的义务具有监督作用。 同时，建立环境公益诉讼对维护弱势群体的环境利益也有着非常重要的意 义。在实践中，环境污染和破坏一方往往是大型企业、跨国公司以及某些政府的 行政行为，而环境利益受到损害的则是社会公众。在此种法律关系中，双方当事 人的法律地位对比悬殊，环境破坏方由于人力、物力、财力的优势，往往能够通 过各种方式减轻甚至免除自己的环境污染的法律责任；而因环境污染导致利益受 损的一般社会公众尤其是权利得到严重损害的弱势群体，则由于其自身的分散 性、非专业性特点，极易在维权过程中无法集中各方力量有针对性的进行权利斗 争。通过环境公益诉讼制度，可以设定多元化的诉讼主体，使维权方在集中性、 专业性上能够与对手抗衡，从而维护弱势群体的环境利益。 2 、完善环境公益诉讼原告资格的可行性 ( 1 ) 现存法律规定对完善环境公益诉讼原告资格的基础性作用 中华人民共和国宪法第2 条规定了人民主权的原则，指出“中华人民共 和国的一切权利属于人民，人民依照法律的规定，通过各种途径和形式，管理国 家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。 我国宪法以根本大法的形式保 证了人民管理国家和社会事务、参与环境管理的权利。并通过第九条及第2 6 条 1 张丰芹，曾祥生我国环境公益诉讼原告资格制度的现状及出路生态文明与环境资源法 一2 0 0 9 年全国环境资源法学研讨会( 年会) 2 0 0 9 第1 1 2 8 页 中央民族大学硕士学位论文 的规定，具体确认了我国环境保护的原则。1 区别于人大、；尹访、党纪政纪等对 政府机构进行监督的方式，诉讼等法律程序真正将政府机构和社会大众置于平等 的地位，对其行为和权力构成强制性约束。环境公益诉讼制度体现了人民通过诉 讼手段参与环境事务管理，实现在法治国家里人民当家作主。由此可见，宪法作 为我国的根本大法，为环境公益诉讼制度的建立提供了理念基础。2 在其他法律中也具体体现了我国公民具有的参与环境管理的权利。例如中 华人民共和国环境保护法第6 条规定，一切单位和个人都有保护环境的义务， 并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。这就体现了公民有参与 环境管理的权利。虽然在程序法中并没有明确规定哪种主体具有环境公益诉讼的 主体资格地位，但依照刑事诉讼法的规定，当“国家财产、集体财产遭受损失的， 人民检察院在提起公诉的时候，可以提起附带民事诉讼的规定不仅体现了检察 院作为公益代表可以提起民事诉讼，3 而且这些规定体现了为维护公共利益的公 益诉讼的精神，同样可以把它们运用到环境诉讼中，同样可以将这种维护公益的 诉讼精神推广到环境公益诉讼当中。 ( 2 ) 公民环保意识的提高对完善环境公益诉讼原告资格的作用 在权利的多元化和社会化不断发展的今天，入们对环境保护的要求越来越高， 相对应的环境保护意识也日益增强。在多样化利益群体中，代表环保利益的社会 团体以及各种民间组织和非政府组织，利用自身优势支配社会资源，并以此影响 中国的环保进程。许多环保团体相继成立，著名的有中国环境科学学会，中国野 生动物保护协会，中国可持续发展研究会，中国环境保护基金会，自然之友等。 自然之友已经推出了知名的珍稀动物的保护，例如滇金丝猴和可可西里保护藏羚 羊的行动。建立环保团体不仅提高人们的环保意识，也激发了人们的环保积极性。 因此赋予这些群体环境公共利益的诉讼权利和当代社会的多样性和社会权利多 1 常纪文国外环境资源行政起诉权的晚近发展及对我国的启示宁波职业技术学院学报， 2 0 0 3 ( 0 4 ) ：第2 6 2 9 页 2 罗晓英论我国环境公益诉讼制度的构建2 0 0 6 年硕士学位论文山西大学 3 陈秋华我国环境公益诉讼制度构建初探，2 0 0 6 年硕士学位论文 山东大学 7 中央民族大学硕士学位论文 元化的趋势是一致的。这些团体将一定范围内个人的的力量聚合在一起，并与公 民个体一起成为环境公益诉讼的民众基础。 ( 3 ) 诉权理论的新发展 扩大诉的利益范围不仅是遵循社会发展需要而将更多的权益纳入法律保护范 围，更是可以再程序法上突破传统诉权理念，赋予更多主体以诉讼资格。按照传 统诉权的理论，为了有效地行使诉权，当事人必须基于实体法上的权利受到侵犯 或者威胁的事实。1 也就是说，提出上诉的权利是根据上诉人享有的实质性权利 的范围而确定的。随着社会发展和环境问题日益暴露，公害纠纷的权利和义务及 主体可能不明确，在传统的诉讼概念中其诉讼利益无法得到实现。因此，应尽量 扩大诉的利益范围，并将上诉权利和实体权利独立认识，以利益为根据作为上诉 的基础。这种将可能损害也纳入保护范围内的做法，极大地扩大了适格主体的范 围，从而为起诉人提出环境公益诉讼奠定了诉权基础。 二、我国环境公益诉讼原告资格的确定标准 ( 一) 国外环境公益诉讼原告资格的确定标准 目前环境诉讼主要在发达国家和少数发展中国家展开，较有代表性的国家 主要有美国、欧洲国家以及日本和印度，这些国家从本国的立法或司法传统出发， 考虑本国的环境政策要求，在环境诉讼起诉资格方面形成了独具特色的环境公益 诉讼原告资格确定标准 美国在环境公益诉讼的原告资格确认上采用实质性损害标准。法院在不同 时段对环境公益诉讼的原告资格都进行了或松或紧的限制。美国要求原告必须受 1 常纪文我国环境公益诉讼立法存在的问题及其对策现代法学，2 0 0 7 ( 0 5 ) ：第1 0 5 页 中央民族大学硕士学位论文 到了所诉行为的实质性损害，这种实质性损害是一种法律所保护的静益的损害， 此处的利益可以是经济利益，也可以是除经济利益外的娱乐、审美或科研利益1 。 日本作为世界上环境公害最为严重的国家，为解决环境公害问题，在完善 原有诉讼程序的同时，设立了民众诉讼。日本对公害诉讼原告资格的要求与美国 类似，即要求原告受到了所诉行为的实质性损害，但这种损害尚不包括娱乐、审美 等利益受到损害。日本进行环境公益诉讼使用的是民众诉讼的方式。日本法规定 当事人在为纠正国家或者政府机关不合法行为时，可以“以作为选举人的资格或 者法律上无利害关系之资格提起诉讼 。 英国的污染控制法规定个人有权请求总检察长将环境污染问题提请司 法审查，如果总检察长不提请，个人经许可后，可以总检察长的名义提请司法审 查，即“通过出借总检察长的名字，使得个人拥有提起环境公益诉讼的原告资格。 按照英国法规定，只有法务长官能够代表公众提起诉讼以倡导公众权利，阻止公 共性不正当行为，私人只有在不正当行为己直接使自己的利益受损或很有可能受 损的情况下才可寻求救助