（法学专业论文）论检察机关扣押、冻结涉案款物制度的完善.pdf

摘要 检察机关扣押、冻结涉案款物是人民检察院在依法行使检察职权过程中扣 押、冻结的违法所得、与犯罪有关的款物、作案工具和非法持有的违禁品等。我 国中华人民共和国刑事诉讼法在强制措施一章中仅规定了对人身自由采取的 限制，而对涉案款物权利的限制并未加以明确规定，但不容忽视的是，无论是大 陆法系国家还是国际公约，业已将查封、扣押、冻结涉案款物作为一种强制措施 加以研究并以规范。 检察机关扣押、冻结作为强制措施的一种，是一项十分重要的刑事司法制度， 它既关系到能否有效地追究犯罪，又更直接关系到公民财产权利的保障，是一把 “双刃剑”，具有高度的敏感性，往往为全社会所关注，成为公民衡量司法公正 的焦点，也成为我国法制改革乃至社会变革的一个突破口。我国法律对这一领域 的规定并不十分完备，学者研究得也不多，检察实务中不同程度地存在着违规扣 押、冻结甚至贪污、挪用、私分涉案款物的犯罪行为。如果这些问题不能及时得 到解决，不仅影响办案质量，还会影响检察队伍建设，损害整个检察机关的形 象。为深入了解各地实践状况，近期高检院成立专项检查工作组，对9 省市扣 押冻结款物进行专项检查，就扣押款物管理情况进行调研督导。根据有关部门实 务调研掌握的素材资料，笔者结合工作实际，从三个方面来撰写这篇论文。首先 是提出目前检察机关扣押、冻结涉案款物工作中存在的主要问题，通过对检察机 关扣押、冻结涉案款物法律性质的分析，厘清违法所得和赃款赃物的界限，提出 检察实务中存在的越权扣押、久扣不处、处理不当等现实问题。其次从立法和实 践两个方面对问题存在的原因进行剖析，诸如立法过于简略、侦查行为缺乏制约、 约束机制不健全等成为造成现在这项工作不规范的主要原因。最后对如何完善检 察机关扣押、冻结涉案款物工作提出对策。一是针对工作中监督机制的缺失，提 人民检察院扣押、冻结涉案款物工作规定，最高人民检察院2 0 1 0 年4 月7 日第十一届检察委员会第 三十三次会议通过。 出建立一套完整的内外部监督制度，通过完善相应的法律规定，建立行之有效的 处罚措施，加强内外部监督，将事后监督改为事前监督，形成长效监督管理机制。 二是进一步完善国家赔偿制度，建立诉讼型国家赔偿程序，赋予当事人包括赔偿 机关相应的诉讼权利，将扣押款物的非法处分行为纳入行政诉讼的范围。三是引 入“令状主义”和司法审查制度，将侦查机关对犯罪嫌疑人人身自由及财产采取 强制措施的行为有效处于司法机关的监督之下，达到事前预防和事后监督的目 的，对于及时发现不当强制措施行为并进行纠正提供有利条件。 关键词：扣押冻结涉案款物 i i a b s t r a c t t h ep r o c u r a t o r i a lo r g a n ss e i z u r ea n df r e e z eo fg o o d si sp e o p l e sp r o c u r a t o r a t e s s h a l le x e r c i s ep r o c u r a t o r i a la u t h o r i t yi nt h ep r o c e s so ft h es e i z u r ea n df r e e z et h e i l l e g a li n c o m e ，a n dc r i m er e l e v a n tg o o d s ，c o m m i tc r i m et o o l sa n di l l e g a lp o s s e s s i o no f c o n t r a b a n d ，e t c o u rc o u n t r y c r i m i n a lp r o c e d u r a ll a w ”i nc o m p u l s o r ym e a s u r e s c h a p t e ro n l ys t i p u l a t e dt op e r s o n a lf r e e d o mt ot a k et h er e s t r i c t i o no fc r i m i n a lg o o d s r i g h tr e s t r i c t i o n st om a k ec l e a rar e g u l a t i o n ，b u tn o tt h a tn o t sa l l o wt oi g n o r e ，b o t h m a i n l a n dl e g a ls y s t e mc o u n t r yo ri n t e m a t i o n a l c o n v e n t i o n s ，a l r e a d yw i l ls e i z u r e ， d e t a i n m e n to rf r e e z ei n v o l v e dg o o d sa sak i n do fc o m p u l s o r ym e a s u r e st os t u d ya n dt o s t a n d a r d i z e t h ep r o c u r a t o r i a lo r g a n ss e i z u r ea n df r e e z ea sak i n do fc o m p u l s o r ym e a s u r e s ， i sa ni m p o r t a n tc r i m i n a lj u s t i c es y s t e m ，i ta l r e a d yr e l a t i o n s h i pt h a tc a ne f f e c t i v e l y s h a l lb ei n v e s t i g a t e df o rc r i m i n a l ，a n dm o r ed i r e c t l yr e l a t e dt oc i t i z e n sp r o p e r t yr i g h t s p r o t e c t i o n ，i sa ”d o u b l e e d g e ds w o r d ”，h i 曲s e n s i t i v i t y , o f t e ni nt h ew h o l es o c i e t y c l u b h o u s ec o n c e m ，b e c o m et h ef o c u so ft h ec i t i z e nm e a s u r eo f j u s t i c ei nc h i n a , a l s o b e c o m el e g a lr e f o r ma n ds o c i a lc h a n g e so fab r e a k t h r o u g h c h i n a sl a w so nt h i sf i e l d o fp r o v i s i o nd o e sn o tv e r yc o m p l e t e ，s c h o l a r ss t u d yl i t t l e ，p r o c u r a t o r i a lp r a c t i c ee x i s t t ov a r y i n gd e g r e e s 晰mi l l e g a ld e t e n t i o n ，f r e e z e e v e n ，m i s a p p r o p r i a t e ，p o c k e t i n g g o o d si n v o l v e di nt h ec r i m e i f t h ep r o b l e mc a n n o tb es o l v e di nt i m e ，n o to n l ya f f e c t s c a s eq u a l i t y , a l s oa f f e c tt h e p r o c u r a t o r i a lt e a mc o n s t r u c t i o n ，d a m a g e t h ew h o l e p r o c u r a t o r i a lo r g a n so ft h ei m a g e f o ru n d e r s t a n d i n gt h ep r a c t i c ec o n d i t i o n ，t h e s u p r e m ep e o p l e sa r o u n dr e c e n t l ye s t a b l i s h e ds p e c i a li n s p e c t i o ng r o u p ，s e i z u r eo fn i n e p r o v i n c e sf r o z e ng o o d st oc o n d u c ts p e c i a li n s p e c t i o n ，s e i z u r eg o o d sm a n a g e m e n t i n v e s t i g a t i o ns u p e r v i s i o n a c c o r d i n g t or e l e v a n t d e p a r t m e n t sp r a c t i c e r e s e a r c h m a s t e r yo ft h em a t e r i a lm a t e r i a l ，t h ea u t h o rc o m b i n e dt h ea c t u a lw o r k ，f r o mt h r e e a s p e c t st ow r i t et h i se s s a y f i r s ti sp r e s e n tp r o c u r a t o r i a lo r g a n ss e i z u r ea n df r e e z e i n v o l v e dg o o d sa n dt h em a i nq u e s t i o n se x i s t i n gi nt h ew o r ko fp r o c u r a t o r i a lo r g a n ， t h ep e o p l e sp r o c u r a t o r a t es e i z u r ea n df r e e z ei n v o l v e dg o o d sa n dw o r kp r o v i s i o n s ，t h es u p r e m ep e o p l e s p r o c u m t o r a t e2 0 1 07 a p r i l1 l t h p r o c u r a t o r i a lc o m m i t t e ea r t i c l e3 3 t i m e s m e e t i n g t h r o u g h i i i t h r o u g ht h es e i z u r ea n df r e e z et h el e g a ln a t u r eo ft h eg o o d s i n v o l v e di nt h ea n a l y s i so f t h ei l l e g a li n c o m ea n dc l a r i f yt h eb o u n d a r i e so fg o o d ss t o l e ng o o d s ，p u t sf o r w a r dt h e p r o c u r a t o r i a lp r a c t i c ee x i s t i n go v e r - r i d e ss e i z u r e ，l o n g n o tb u t t o np l a c e ，p r o c e s s i n g i m p r o p e rr e a l i s t i cp r o b l e m s e c o n d l y , b a s e do nl e g i s l a t i o na n dp r a c t i c et w oa s p e c t st o a n a l y z et h er e a s o no ft h ee x i s t e n c eo ft h ep r o b l e m s ，s u c ha sl e g i s l a t i v e e x c e s s i v e c u r t n e s s i n v e s t i g a t i o nb e h a v i o rl a c k sr e s t r i c t i o n ，t h ec o n s t r a i n tm e c h a n i s mi m p e r f e c t b e c o m et h a tn o wt h ej o bw a s n tr e g u l a t et h em a i nr e a s o n s f i n a l l yt oh o wp e r f e c t p r o c u r a t o r i a lo r g a n s s e i z u r ea n df r e e z ei n v o l v e dg o o d sa n dw o r kp u t sf o r w a r d c o u n t e r m e a s u r e s ai sf o rw o r ki nt h el a c ko fs u p e r v i s i o nm e c h a n i s m ，p r o p o s e st h e e s t a b l i s h m e n to fac o m p l e t es e to fi n t e r n a la n de x t e r n a ls u p e r v i s o r ys y s t e m ，t h r o u g h i m p r o v i n gt h ec o r r e s p o n d i n gl e g a lr e g u l a t i o n ，o fe s t a b l i s h i n gt h ee f f e c t i v em e a s u r e s t os t r e n g t h e ni n t e r n a la n de x t e m a ls u p e r v i s i o na n dp u n i s h m e n t ，p o s t 。s u p e r v i s i o n i n s t e a do fs u p e r v i s i o n ，f o r mal o n g - t e r ms u p e r v i s i o na n da d v a n c em a n a g e m e n t m e c h a n i s m 2i ti sf u r t h e rp e r f e c tn a t i o n a lc o m p e n s a t i o ns y s t e m ，e s t a b l i s h i n gl a w s u i t t y p en a t i o n a lc o m p e n s a t i o np r o c e d u r e s ，e n d o wt h ep a r t i e si n c l u d i n gc o m p e n s a t i o n o r g a nc o r r e s p o n d i n gl i t i g a t i o nr i g h t s ，t h eg o o d si ss e i z e di l l e g a l l yd i s p o s ea c t i v i t yi n t o t h es c o p eo fa d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o n t h r e ei st oi n t r o d u c e ”w r i t sd o c t r i n e a n d j u d i c i a lr e v i e ws y s t e m ，w i l lt h ei n v e s t i g a t i o no r g a nf o rc r i m i n a ls u s p e c t sp e r s o n a l f r e e d o ma n dp r o p e r t ye n f o r c e m e n tm e a s u r e sb e h a v i o ri nj u d i c i a lo r g a n se f f e c t i v e l y , u n d e rt h es u p e r v i s i o no fp r e v e n t i o na n dr e a c ht h ep u r p o s eo fp o s t s u p e r v i s i o n ， c o m p u l s o r ym e a s u r e sf o rt i m e l yd i s c o v e r yi m p r o p e rb e h a v i o ra n dp r o v i d ec o r r e c t i v e a t t e n d a n tc o n d i t i o n s k e y w o r d s ：s e i z u r e ； f r o z e n ； g o o d s 引言 引言 目前，检察机关扣押、冻结涉案款物依据的法律文件主要有中华人民共 和国刑法、中刑事诉讼法、两高司法解释及相关部门的工作规定，检察 机关在扣押、冻结涉案款物时大多参照最高人民检察院制定的工作规定。根据 刑法、刑诉法及其他相关法律规定，最高人民检察院于1 9 9 6 年发布了人民检 察院立案侦查案件扣押物品管理规定( 试行) ，用以规范人民检察院在办理 自侦案件过程对扣押物品的管理。随着社会制度的变更，法律制度的不断完善， 最高人民检察院于2 0 0 1 年制定了人民检察院扣押、冻结款物管理规定，该 规定将扣押、冻结款物的适用范围扩大到检察机关自侦案件及受理的其他刑事 案件。然而，由于我国的法治建设刚刚起步，社会形势错综复杂，立法水平还 不是很高，虽然刑法也在不断修改完善中，刑事诉讼法的修改已经提 上议事日程，但对于扣押、冻结款物的管理规定并没有作较大调整，因此，原 有的相关规定已经不能适应办案需要。2 0 0 4 年，最高人民检察院在全国开展了 “清理扣押、冻结款物专项活动”，并着手对原管理规定进行修改，2 0 0 6 年3 月，新修订的人民检察院扣押、冻结款物工作规定正式实施。2 0 0 9 年，最 高人民检察院成立了专门调研小组，开展了直接立案侦查案件扣押冻结涉案款 物专项检查工作，针对检察机关扣押、冻结涉案款物工作中存在的突出问题， 对原工作规定进行了修改，并于今年4 月7 日，由第十一届检察委员会第 三十次会议审议通过了人民检察院扣押、冻结涉案款物工作规定( 以下简 称工作规定) ，该文件成为全国检察机关扣押、冻结涉案款物的指导性文 件。 受制于当时的经济、社会状况及立法水平，一些相关的法律规定已经不能 适应新形势下检察工作的需要，如最高人民法院、最高人民检察院、公安部、 财政部关于没收和处理赃款赃物若干问题的暂行规定( 1 9 6 5 年1 2 月1 日) 、 中国人民银行、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部关于没收 。最高人民检察院于1 9 9 6 年发布了人民检察院立案侦查案件扣押物品管理规定( 试行) ，历经三次修 改，现行生效的是2 0 1 0 年4 月7 日通过的人民检察院扣押、冻结涉案款物工作规定。从管理规定 到工作规定名称的变更，可以看出检察机关扣押、冻结涉案款物工作已日渐引起立法者的重视，并 正在逐步走向规范。 论检察机关扣押、冻结涉案款物制度的完善 储蓄存款缴库和公证处查询存款问题几点补充规定( 1 9 8 3 年7 月4 日) 、最 高人民法院研究室关于赃款赃物随案移送和处理问题的答复( 1 9 9 5 年5 月1 9 日) 等，这就不可避免地存在侵害当事人合法权益的行为，尤其是有些检察机 关在扣押款物的收、缴、退、转环节上任性而为，越权扣押、久扣不处、处理 不当行为屡屡发生，甚至出现私设“小金库”，私分、私存、贪污、挪用涉案 款物的违法犯罪活动。最高人民检察院对此十分重视，屡次修改、完善工作 规定，足见此项工作的重要性。正是在这一背景下，笔者试图对检察机关扣押、 冻结涉案款物制度作进一步的研究。 本文研究的扣押、冻结制度仅限于检察机关在办理自侦案件、其他刑事案 件过程中，对涉案款物采取扣押、冻结的程序、保管、处理和监督等项工作。 通过对现行相关法律规定及检察实务中存在的问题进行的分析，提出解决对策 及制度建构的设想。 目前，国内对司法行政机关的扣押、冻结制度的研究较为薄弱，国内尚无 关于扣押、冻结制度研究的专著，很多相关领域的论文未将作为财产刑的没收 制度与作为强制措施的扣押、冻结制度作严格区分，二者概念混淆适用；对扣 押、冻结的对象之一违法所得的概念也不甚明晰，常常与赃款赃物等同适 用；对扣押、冻结的法律性质没有做更深层次的研究，以致其法律定位不够准 确。法学界针对检察机关扣押、冻结涉案款物制度的研究更是少之又少，检察 实务中所存在问题不仅仅包括自身执法不严，也包括无法可依、无章可循的现 实情况。笔者正是针对存在的这些问题，结合司法实践，寻求解决问题的对策， 包括完善相关立法、强化内外部监督、完善国家赔偿制度，并提出了引进“令 状主义”和司法审查制度的构想，希冀能够促进这项工作的规范发展和内部管 理机制的逐步健全。 2 一、检察机关扣押、冻结涉案款物工作中存在的主要问题 一、检察机关扣押、冻结涉案款物工作中存 在的主要问题 ( 一) 不适当地扩大查封、扣押、冻结涉案款物的适用范围 刑事诉讼法规定“在勘验、搜查中发现的可用以证明犯罪嫌疑人有罪 或者无罪的各种物品和文件，应当扣押；与案件无关的物品、文件，不得扣押。” “人民检察院、公安机关根据侦查犯罪的需要，可以依照规定查询、冻结犯罪 嫌疑人的存款、汇款。”人民检察院刑事诉讼规则也作了类似的规定。司 法实践中，扣押、冻结程序的启动往往由侦查人员现场指挥进行，常见的是将 法律文件规定的“其他可能与犯罪有关的款物、作案工具”这个认定范围不大 明确的弹性条款扩大适用，圆决定采取强制措施的适用对象和范围。少数侦查人 员在未经领导批准情况下，自行对扣押、冻结涉案款物的必要性进行认定并决 定采取强制措施。根据上述规定，侦查人员有权对涉案款物进行认定，决定是 否采取强制措施。那么哪些是与犯罪有关的款物，全凭侦查人员判断。判断正 确与否，取决于侦查人员的法律知识、法律素养与职业道德，这既是对侦查人 员的挑战，也是对法律的挑战。从司法实践看，检察人员在侦查过程中，为了 防止疏漏或尽快结束侦查，将所有涉案物品予以强制，对嫌疑人的财产往往不 加选择地加以扣押、冻结，扣押、冻结的款物中可能涵盖嫌疑人工资等合法收 入、嫌疑人借用的第三人的车辆、嫌疑人的合法财产等，侵害了公民、法人的 合法财产权益。有的检察机关在侦查过程中，对构成犯罪的涉案财产与不构成 犯罪的普通违纪违法行为涉案财产，统统加以强制，存在越权操作嫌疑。出于 惩治犯罪的职业习惯及对证据保全的慎重，有些办案部门在尚未立案的情况下， 先行启动扣押、冻结程序。如果对查封、扣押、冻结这些干预公民财产权的检 察行为缺乏制度的规范与必要的监督，就容易被滥用，公民的合法权益将得不 国刑事诉讼法第l1 4 条第l 款：“在勘验、搜查中发现的可以证明嫌疑人有罪或者无罪的各种物品和 文件，应当扣押；与案件无关的物品、文件，不得扣押。”第1 1 7 条第l 款：“人民检察院、公安机关根 据侦查犯罪的需要，可以依照规定查询、冻结犯罪嫌疑人的存款、汇款。” 。最高人民检察院2 0 1 0 年工作规定第1 4 条修改为“不能立即查明是否与案件有关的可疑款物”。 论检察机关扣押、冻结涉案款物制度的完善 到保障。 ( 二) 法律文书使用不规范 现在通用的涉及扣押款物的相关法律文书主要有：扣押决定书、解除扣押 决定书、调取证据通知书、扣押物品清单、随案移送扣押物品清单及退还、返 还扣押( 调取) 物品、文件清单，但由侦查部门向管理部门办理内部移交时没 有统一规范的法律文书。侦查部门移交管理部门扣押款物时大多借用“x 人民检察院随案移送物品、文件清单”或“xx 人民检察院扣押物品清单”， 该文书由最高人民检察院统一印制。由于没有印制连续编号，加之许多检察机 关的侦查部门没有专人保管上述法律文书，办案人员各自使用，侦查部门留存 的一份散见在各办案人员手中，侦查部门扣押款物的资料极不完整，以致根本 无法与管理部门核对，相互制约无从谈起。另外，“白条扣押”现象屡禁不止， 有些检察机关在采取查封、扣押、冻结等强制措施时，不按规定出具扣押、冻 结涉案款物清单，而是给当事人打收条，为日后的管理带来隐患。 ( 三) 移交环节缺乏有效监管 工作规定第十六条规定：“侦查部门扣押款物后，应当在三日内移交 管理部门，并附扣押清单复印件。由于特殊原因不能按时移交的，经检察长批 准，可以由侦查部门暂时保管，在原因消除后及时移交。”从各级检察机关对 该条的执行情况看，该条规定过于原则化，在实际操作中极易发生违法违纪问 题。侦查部门扣押、冻结款物后，不会通知管理部门( 负责财务的装备部门) ， 管理部门只负责接受侦查部门移交的扣押款物。实务中，许多检察人员为了减 少手续，办理扣押款物移交时只填制了移交清单，一般不按照工作规定第 十六条的要求附扣押清单复印件，导致管理部门无法核对侦查部门何时扣押， 扣押多少，移交是否及时、完整，有无其他特殊情况，是否有分管检察长的批 示。即便管理部门发现侦查部门逾期移交或移交款物不完整，因没有明确监督 权，所以既无权拒收，也无权提出补充手续的要求。至于“特殊原因”具体包 括哪些，工作规定中没有明确，也没有相关司法解释对其说明。 4 一、检察机关扣押、冻结涉案款物工作中存在的主要问题 1 、扣押款的移交程序与规定脱节，尤其是现金 侦查部门按规定及时移交的寥寥无几，也有不全部移交的。对于异地扣押 的现金，由于交通及办案效率等原因，办案人员很难在三日内将扣押的现金交 到财务部门；另外侦查部门多是集中人力在某一办案点集中办案，有些是出于 案件保密的需要，有些是侦查人员怠于往返办案点与单位之间；再有是因为有 些侦查人员对自己要求不严，扣押后又忙于办案，而忘记了及时将扣押款交到 管理部门。为了保证现金的安全，侦查人员多是采取将现金存入个人银行账户， 待返回单位或侦查结束后再交至财务部门，时间短则数周，长则数月。也有些 侦查人员直接将扣押的现金挪作他用，或者用于办案开支，或者用于私人使用， 由此又将诱发新的违法违纪行为。首先侦查部门移交给财务部门的移送扣押款 物清单上的现金数额与扣押犯罪嫌疑人的现金数额是一致的，而办案人员个人 账户上生成的孳。g n 没有上交；其次，扣押的现金由于存入了办案人员的个人 账户，失去了监控，不能排除被挪用的可能。中华人民共和国刑法第三百八 十二条：“国家工作人员利用职务上的便利，侵吞、窃取、骗取或者以其他手段 非法占有公共财物的，是贪污罪。”第三百八十四条：“国家工作人员利用职务 上的便利，挪用公款归个人使用，进行非法活动的，或者挪用公款数额较大、 进行营利活动的，或者挪用公款数额较大、超过三个月未还的，是挪用公款罪。” 扣押、冻结的款物在司法程序终结前应认定为公款。实务中，随着中国经济的 快速发展，对外开放的力度加大，检察机关自行侦查的贪污贿赂案件及渎职侵 权犯罪案件，涉案金额日渐增大，如果办案人员疏于自律，不遵守法律法规， 即便没有犯罪意图，也可能因为行为违法而受到党纪、政纪乃至法律的严惩， 同时法律的公信力将会受到置疑，执法机关的公正执法性将会被再次推到舆论 的风头浪尖上，甚至由此引发的法律问题会象多米诺骨牌一样波及所有执法部 门。 2 、扣押、冻结款物的移交不完整 第一、侦查部门移交给管理部门的冻结款往往出现与实际存款不符的情况， 主要原因在于：一是侦查部门对当事人的存款在办理扣押时，没有及时到银行 等金融机构办理查询，结果移交给管理部门的存折、银行卡、存单等有价证券 的账面余额与在金融机构的实际存款额不一致；二是侦查部门在冻结银行存款 论检察机关扣押、冻结涉案款物制度的完善 时，常常是“一冻了之”，逾期不办理续冻手续，结果金融机构到期自动撤销 冻结，涉案款处于失管状态，冻结款存在很大风险，为日后随案移送、退还当 事人或上缴国库等扣押冻结款项的处理造成障碍。中国人民银行、最高人民 法院、最高人民检察院、公安部关于查询、冻结、扣划企业事业单位、机关、 团体银行存款的通知规定：“冻结单位存款的期限不超过六个月。有特殊原 因需要延长的，人民法院、人民检察院、公安机关应当在冻结期满前办理继续 冻结手续。每次续冻期限最长不超过六个月。逾期不办理继续冻结手续的，视 为自动撤销冻结。” 第二、扣押物的移交与实际扣押不一致。实务中，侦查部门在办理移交手 续时往往不附“扣押物品清单”，极易导致移交的扣押物与实际扣押的不一致。 有些是在移交前因保管不善丢失、毁损而无法移交，有些是因为粗心大意漏交 的，有些则是己被私自使用或收藏的，还有些如固定资产等大型资产不便移交 实物的，而管理部门因为没有“扣押物品清单”，无法核对，以致部分扣押物 失去监管。 ( 四) 扣押物的保管存在一定困难 现在职务犯罪中作为证据使用的扣押物品种繁多，有固定资产，比如房屋、 机器设备等大型物品，有价值较高的金银制品、名人字画、古董饰品，还有烟 酒、高档衣物等。仅管工作规定对不同种类的扣押物的保管作出了指导性 要求，但在实际检察工作中，由于对扣押物的管理没有确定监管部门，致使扣 押款的保管存在的问题较多。 首先，管理人员多是由检察人员兼管，保管意识较为淡薄，比如名烟名酒 或霉变或挥发，汽车、手机、传真机、照相机等扣押物或被办案部门领用，或 被用于单位办公，大大降低了扣押物的价值，侵害了当事人的合法权益。其次， 检察人员因为不是专业人员，对一些特殊的扣押物缺乏鉴别及保管知识，比如 名人字画、珠宝玉器等，真品与赝品的保管方法和要求完全不同，而逐案邀请 专家进行鉴定是不现实的，一般只在拍卖时才进行鉴定。再有保管成本较高， 增加单位经济负担。财政预算中没有编制扣押物专项管理经费项目，各级检察 机关扣押物的管理经费通常从单位行政经费中列支，这使得办案经费原本就很 6 一、检察机关扣押、冻结涉案款物工作中存在的主要问题 紧张的检察机关无力承担，以致一些较为名贵的财物得不到有效保存，价值降 低甚至毁损。 ( 五) 扣押、冻结款物的处理不及时 办案部门更多关注案件最终的实体处理，对扣押、冻结款物的处理则显滞 后，“超期扣押”比对人身的“超期羁押”现象更为严重。最常见的情况就是 案件已经法院判决，可是扣押款物却迟迟不予处理，该移送的不移送，该上缴 的不上缴，该返还的不返还。对于已经撤销案件的或者不起诉的案件，也没有 按照工作规定的要求( 第三十一条：“人民检察院作出撤销案件或者不起 诉决定以及人民法院作出生效判决、裁定后，侦查部门、公诉部门应当制作扣 押、冻结款物处理终结报告，详细列明每一项款物的来源、去向并附有关法律 文书复印件，报检察长审核后存入内卷。”) ，或返还当事人，或交有关部门 处理，而是久拖不决。 论检察机关扣押、冻结涉案款物制度的完善 二、检察机关扣押、冻结涉案款物中主要问 题的成因 ( 一) 立法过于简略 扣押、冻结款物作为检察机关的一种侦查手段，关系到公民的财产权益和 检察机关的执法公信力，立法中的缺陷将直接导致侦查权运用不当，阻碍检察 机关正确履行法律监督职能。目前用以规范检察机关扣押、冻结款物工作的法 律、法规十分有限，刑法、刑事诉讼法和人民检察院刑事诉讼规则仅 有原则性规定，不少方面尚不严密、明确，可操作性不够强，细节上无法可依， 相关的理论研究也较为薄弱。最高人民检察院先后于1 9 9 4 年、2 0 0 1 年、2 0 0 6 年及2 0 1 0 年制定、修改了人民检察院扣押、冻结款物规定，当前用以指导 检察机关扣押、冻结款物工作的主要依据就是2 0 1 0 年最高人民检察院制定的 人民检察院扣押、冻结涉案款物工作规定( 以下简称工作规定) ，但其效 力等级难免存在着一定的局限性。工作规定中由于缺乏内部分工负责、互相 配合、互相制约的内容，不同部门的管理职能未作具体规定，以致在移交、管 理、处理等环节的衔接上产生脱节，出现移交不及时完整、管理不科学、处理 不规范等问题。 1 、扣押冻结涉案款物的法律性质不明确 对于扣押冻结涉案款物的定义，法律、法规没有明确，刑法第六十四 条的规定成为检察机关扣押、冻结涉案款物的法律依据，但第六十四条仅作了 原则性规定，可操作性不强，因而导致实务中问题较多。刑法第六十四条规 定：“犯罪分子违法所得的一切财物，应当予以追缴或者责令退赔；对被害人的 合法财产，应当及时返还；违禁品和供犯罪所用的本人财物，应当予以没收。” 刑诉法在“强制措施”一章中仅规定了对嫌疑人、被告人人身采取的强制 措施，扣押、冻结涉案款物行为则作为一项侦查措施规定在“侦查”一章中。 笔者认为可以将其视为对物采取的强制措施。纵观中国现行法律、法规，对人 采取的强制措施规定得具体明确，对财物采取的强制措施规定得较为简单，尤 8 二、检察机关扣押、冻结涉案款物中主要问题的成因 其是对采取扣押冻结行为之后的退还、上缴、管理等程序仅作了原则性的规定， 这就给实际管理工作带来诸多不便，也给违法违纪行为带来了可乘之机。我国 刑事诉讼法对刑事诉讼过程中的强制措施定义为：公安机关、人民检察院 和人民法院为了保证刑事诉讼的顺利进行，而依法对刑事案件的犯罪嫌疑人、 被告人的人身自由采取的限制或者剥夺等措施，并对适用机关、适用程序、适 用对象和适用期限都作了严格的规定。据此，也可以对刑事诉讼过程中对财物 采取的强制措施理解为是对物的所有权，即对占有、使用、收益、处分权利的 限制。而限制的结果是对物的所有权重新界定，即通过对涉案款物的扣押冻结， 暂时地剥夺当事人对涉案款物的所有权，待案件终结后再确定款物的归属，如 与案件无关，则退回当事人，使权利回归到初始状态；如果系赃款，则上缴国 库，所有权归国家。 扣押、冻结作为对物采取的强制措施，不同于没收，不直接处分物的所有 权，仅是禁止或剥夺财产持有人对涉案款物的控制、使用和处分的权利，具有 暂时性与阶段性。明确扣押、冻结款物的性质和目的，有助于限定扣押、冻结 款物的范围，进一步规范侦查机关采取强制措施行为，减少不当扣押、随意扣 押等司法实践中比较突出的问题，有效防范执行风险，保护当事人的合法财产 权利。 1 9 8 8 年联合国禁止非法贩运麻醉药品和精神药物公约对扣押、冻结作 了如下定义：“根据法院或主管当局下达的命令，暂时禁止财产的转让、变换、 处置或转移，或对财产实行暂时性扣留或控制。”司法实践中，扣押、冻结财产 的目的主要是基于保全性和预防性，即为了保全证据，防止作为证据使用的涉 案款物灭失，采取限制当事人对财物的支配，以保障诉讼活动的顺利进行，同 时也是为了防范涉案款物被转移，导致没收、罚金、退赔等法院判决无法执行。 台湾刑诉法就根据这一目的，将扣押款物的客体规定为“可为证据或得没收之 物”。而荷兰刑诉法规定扣押之物不仅包含上述两种目的涉案款物，还包括所有 可能被宣布没收充公或将被销毁的物品。 依对物采取强制措施目的的不同，一些国家对扣押行为进行了相应的分类， 如意大利刑事诉讼法典就根据扣押行为在法律上具有的保全性和预防性的 何帆：刑事没收研究一国际法与比较法的视角，法律出版社2 0 0 7 年版 9 论检察机关扣押、冻结涉案款物制度的完善 特点将扣押行为分为保全性扣押和预防性扣押。保全性扣押是指有理由确认嫌 疑人可能丧失支付财产刑和诉讼费能力等情况时，经公诉人申请，对其动产和 不动产进行扣押的一种防范性措施。预防性扣押是指为了防止涉案款物产生新 的危害，经公诉人申请，法官以附理由的命令进行扣押，包括扣押可以没收的 物品。联合国1 9 8 8 年、2 0 0 0 年、2 0 0 3 年三项公约( 我国己先后批准了三项公 约，根据“条约必守”原则，我国应该对国内刑事诉讼法律作相应的补充、修 改，以符合国际公约的规定，承担相应的国际义务，满足国际刑事司法协助的 需要。) 均有“各缔约国均应采取必要的措施，辨认、追查、冻结或者扣押本 条第一款所述任何物品，以便最终予以没收。”因此，国际公约是将扣押、冻结 作为没收的前置程序。我国台湾地区刑诉法则规定“可为证据或得没收之物， 得扣押之。”由此可以看出，台湾地区的刑诉法并不主张没收以扣押、冻结为 前提。我国刑事诉讼法第一百九十八条主要规定了扣押、冻结涉案款物的 目的是保全证据、追回损失和便于没收。对于法院判决没收而又未扣押在案的， 则采取继续追缴、责令退赔。最高人民法院关于执行 若干问题的解释在“单位犯罪案件的审理程序”一节中规定：“被告单 位的违法所得及其产生的收益，尚未依法追缴或者扣押、冻结的，人民法院应 当根据案件具体情况，决定追缴或者扣押、冻结。 “人民法院为了保证判决的 执行，根据案件具体情况，可以先行扣押、冻结被告单位的财产或者由被告单 位提出担保。”该司法解释可以作为我国采取扣押、冻结等强制措施目的的法律 依据，但只在单位犯罪中加以规定。因此，笔者认为，修订刑诉法时应该就该 条规定的适用范围扩大到自然人，即扣押、冻结的涉案款物不仅包括违法所得、 与犯罪有关的款物、作案工具和非法持有的违禁品等，还应考虑到出于保全目 的，对法院有可能作出剥夺财产的判决，而在刑事诉讼过程中未被采取强制措 施的财产，可以由法院下令进行扣押、冻结，以保障法院判决顺利进行，这在 当今经济类犯罪中很有指导意义。 2 、违法所得与赃款赃物概念混同 什么是刑事诉讼中的违法所得，我国法律中没有明确定义。厘清违法所得 与赃款赃物的区别，寻求认定违法所得的证明标准，对于检察机关在刑事诉讼 1 9 8 8 年联合国禁止非法贩运麻醉药品和精神药品公约、2 0 0 0 年联合国打击跨国有组织犯罪公约、 2 0 0 3 年联合国反腐败公约。 1 0 二、检察机关扣押、冻结涉案款物中主要问题的成因 活动中是否有权处理违法所得以及如何处理，有着相当的重要性，否则将无法 避免检察实践中的随意性，进而影响法律的严肃性和统一性。2 0 1 0 年最高人民 检察院制定的工作规定较之前的工作规定有较大变化，其中将“其他 可能与犯罪有关的款物、作案工具”修改为“与犯罪有关的”，由此减少 了不确定性，相应限制了扣押冻结款物的范围，但并未从根本上解决有关问题， 即对“违法所得”的认定仍然没有统一的规定，以致司法实践中常常将其扩大 化适用，任意决定强制对象和范围，如：对与案件无关的财物予以强制；将所 扣押或查封之物随意返还所谓的“被害人”，引发其他纠纷；特别是侦查机关 为了尽快结束侦查，往往将所有涉及物品一网打尽，如对被害人、第三人的财 产不加区分地采取强制措施，严重侵害了公民的财产权。 笔者认为，违法所得不同于赃款赃物。赃款赃物是经查证属实的由犯罪分 子通过犯罪行为而非法获取的财物，其认定需经过审判程序，由人民法院作出 判决或裁定，其处理结果是除依法返还被害人的以外，一律没收上缴国库。而 违法所得，顾名思义是通过违法行为获得的财物，并不简单等同于犯罪所得， 因此对其认定可由侦查机关、公诉机关进行，而是非经审判程序，其处理结果 将因其处于不同的诉讼环节而有所不同，该问题将在下文第三点中述及。综合 学者观点，并参照司法实践，笔者认为对“违法所得”可作如下定义：通过违 反法律法规但还不构成犯罪的一般违法行为所获得的财物。在刑事诉讼实践中， 违法所得的认定主要包括以下几种情况：( 1 ) 侦查机关已经立案，经审查认为有 刑事诉讼法第十五条规定的情形之一，决定撤销案件，而犯罪嫌疑人行为 已经违反了有关法律法规，并因此违法行为而获得的财物；( 2 ) 案件已经侦查终 结，除依法移送审查起诉的犯罪事实外，侦查机关认定的不需移送审查起诉的 违法行为，并因此而获得的财物；( 3 ) 公诉部门审查案件认定犯罪嫌疑人除了有 需要提公诉的犯罪事实外，还有部分违法事实，且犯罪嫌疑人有通过该违法行 为所获得的财物；( 4 ) 法院判决书中未认定有罪，但经侦查部门、公诉部门认定 行为人通过违法行为获得的财产。所以，在法院作出最终认定前，对于违法所 得及与犯罪有关的财物应统一称之为“涉案款物”。罾 刑事诉讼法第十五条规定了不追究刑事责任的六种情形，已经追究的，应当撤销案件，或者不起 诉，或者终止审理，或者宣告无罪。 何帆著刑事没收研究国际法与比较法的视角，法律出版社2 0 0 7 年版。 论检察机关扣押、冻结涉案款物制度的完善 3 、认定违法所得的证明标准没有规定 有学者认为认定违法所得需要设定相应的条件，要有一定的证明标准。赃 款赃物是犯罪分子基于犯罪行为所获得的财物，其证明标准应当达到刑事诉讼 证据规则要求，即证据必须达到“确实充分”，并由法院最终裁决；违法所得是 犯罪嫌疑人通过违法行为所获得的财物，不同于基于犯罪所得的赃款赃物，其 认定的证明标准要略低于认定赃款赃物的标准，其证明标准非须达到刑事诉讼 的证据要求，可依据民事诉讼和行政诉讼的证据规则要求，达到“证据优势” 即可。即能够证明行为人所获得的财物是通过违法行为取得的证据在众多证据 中处于优势，就可以作出这样的认定。违法所得所适用的“证据优势”规则， 可以作如下理解：( 1 ) 有证据证明涉案财物是行为人通过违法行为获得的；( 2 ) 行 为人通过违法行为获得的财物不能被证明是赃款赃物的；( 3 ) 没有相反证据或者 阻却理由否