（法学理论专业论文）村民自治权的法律救济研究.pdf

摘要 村民a 治是国家法律确定的村一级治理制度，其中心就是以法律的权 威赋予广大村民自治权。村民a 治作为中国经济体制改革和国家民主化进 程的新生事物，必然会受到传统的落后思想和行为的阻碍，必然会出现权 利、权力、义务之间的种种矛盾冲突。现实中，侵犯村民自治权的事情屡 有发生。作为最基础性、最根本性的权利，村民自治权必须要有完善的法 律救济机制与之配套。 村民自治是中国共产党领导下的广大农民继家庭承包制之后的又一伟 大创造，并被上升为国家意志，由法律加以确认。因此，在对村民自治权 利的救济方面，既要有与法律对其它权利救济相同的方面，即共性的地方， 同时也应有所不同，具有其自身的特殊性。本文结合我国立法实际，对村 民自治权的法律救济进行了较为系统的研究，全文分为三个部分。 村民a 治权是村民自治的题中应有之义，村民自治权的范围与村民自 治的内涵是密切相关的。因此本文第一部分首先讨论了村民自治的含义， 并在讨论几种对村民自治含义概念的基础上提出了自己的观点。然后在此 基础上确定了村民自治权的含义、内容，并分析了在当前的条件下，侵害 村民自治权的几种主要表现形式。 第二部分主要从理论的角度分析了村民自治权获得法律救济的内在理 念和条件，探讨了村民自治权的理论基础，在此基础上总结归纳了村民自 治权救济应遵循的基本原则，最后提出了村民自治权救济的几种途径。 文章的第三部分则是从实证的角度对村民自治权的法律救济进行了进 。一步的探讨，具体分析了村民自治权立法救济的现状、行政救济的现状、 司法救济的现状，法律援助在村民自治权救济中的作用及村民自治权法律 救济中党的领导作用和地方政权的保障作用，通过分析上述救济方式的不 足和缺陷，提出了相应的完善措施和建议。 关键词：村民自治权法律救济研究 a b s t r a c t s e l f - a d m i n i s t r a t i o n ，t h ea d m i n i s t r a t i v es y s t e m a tt h e v i l l a g e l e v e l e s t a b l i s h e db yt h es t a t el e g i s l a t i o n ，e m p h a s i z e st h er i g h tt oa u t o n o m yo f v i l l a g e r sg r a n t e db y t h e a u t h o r i t yo f l a w a san e w p h e n o m e n o ne m e r g i n g i nt h e p r o c e s s o fe c o n o m i cs t r u c t u r a lr e f o r ma n d d e m o c r a c y , s e l f - a d m i n i s t r a t i o no f v i l l a g e r si sb o u n dt ob eh i n d e r e db y t h eb a c k w a r d t h o u g h t s a n db e h a v i o r s a n di ti sb o u n dt oa r o u s ev a r i o u sc o n f l i c t s b e t w e e nr i g h t s ，p o w e r sa n do b l i g a t i o n s i np r a c t i c e ，t h e r ee x i s tf r e q u e n t v i o l a t i o n so f v i l l a g e r s r i g h to f s e l f - a d m i n i s t r a t i o n t h e r e f o r e ，a st h em o s t f u n d a m e n t a l f i g h t ，v i l l a g e r s r i g h t o fs e l f - a d m i n i s t r a t i o ns h o u l db e s u p p o s e db y a c o m p l e t el e g a lr e l i e f m e c h a n i s m v i l l a g e r s s e l f - a d m i n i s t r a t i o n i sa n o t h e r g r e a t i n n o v a t i o no ft h e c h i n e s ef a r m e r su n d e rt h el e a d e r s h i po ft h ec h i n e s ec o m m u n i s tp a r t y a f t e rt h ef a m i l yc o n t r a c tr e s p o n s i b i l i t ys y s t e m i ti sas t a t ew i l le s t a b l i s h e d b yl a w t h e r e f o r e ，a sf a r a st h er e l i e f t ov i l l a g e r s s e l f - a d m i n i s t r a t i v er i g h t i sc o n c e m e d ，t h e r es h o u l db es o m ea s p e c t ss i m i l a rt ot h el e g a la i d st o o t h e rf i g h t s a tt h es a n l et i m e ，t h e r es h o u l da l s ob es o m ed i f f e r e n c e sf r o m o t h e r sd u et oi t sp a r t i c u l a r i t y t h i st h e s i s ，i nl i g h to ft h er e a l i t yo fc h i n e s e l e g i s l a t i o n ，m a k e s as y s t e m a t i ca n a l y s i si n t ot h ei s s u eo fr e l i e ft ot h e v i l l a g e r s f i g h to f s e l f - a d m i n i s t r a t i o n t h e t h e s i sc o n s i s t so f t h r e e p a r t s t h e r i g h t o fs e l f - a d m i n i s t r a t i o ni s i n t e g r a lp a r t o ft h e s y s t e m o f v i l l a g e r s s e l f - a d m i n i s t r a t i o n i t s e x t e n ti s c l o s e l y r e l a t e dt ot h e i m p l i c a t i o no fv i l l a g e r s s e l f - a d m i n i s t r a t i o n i nt h i sc o n n e c t i o n ，t h i st h e s i s ， i nt h ef i r s tp a r t ，d i s c u s s e st h ei m p l i c a t i o n so f v i l l a g e r s s e l f - a d m i n i s t r a t i o n a n dp u t sf o r w a r di t so w ni d e a so nt h eb a s i so fa na n a l y s i so fs e v e r a l d i f f e r e n td e f i n i t i o n so fs e l f - a d m i n i s t r a t i o n t h e n ，i t a n a l y z e s s e v e r a l m a j o rf o r m so f v i o l a t i o n so f v i l l a g e r s r i g h to fs e l f - a d m i n i s t r a t i o nu n d e r i i t h ec u r r e n tc i r c u m s t a n c e s t h es e c o n dp a r tm a i n l ya n a l y z e st h ei n t e r n a ln o t i o n sa n dc o n d i t i o n s o f r e l i e f t ov i l l a g e r s s e l f - a d m i n i s t r a t i o nf r o m t h et h e o r e t i c a lp o i n to f v i e w , t h u s p r o b i n g i n t ot h et h e o r e t i c a lf o u n d a t i o no fv i l l a g e r s r i g h t o f s e l f - a d m i n i s t r a t i o n a n do nt h eb a s i so ft h i s ，t h et h e s i ss u m m a r i z e st h e b a s i cp r i n c i p l e sw h i c hs h o u l db ef o l l o w e di np r o v i d i n gr e l i e f t ov i l l a g e r s r i g h to f s e l f - a d m i n i s t r a t i o na n d p u t sf o r w a r d s e v e r a la p p r o a c h e st oi t t h el a s tp a r to ft h et h e s i sm a k e saf u r t h e ra n a l y s i si n t ot h ei s s u eo f r e l i e ft ov i l l a g e r s r i g h to fs e l f - a d m i n i s t r a t i o nf r o ma n e m p i r i c a la n g l e i t a n a l y z e st h es t a t u sq u o o f l e g i s l a t i v e ，a d m i n i s t r a t i v e ，a n dj u d i c i a la i d st o v i l l a g e r s r i g h to fs e l f - a d m i n i s t r a t i o n 。t h e n ，i ta n a l y z e st h ef u n c t i o no f l e g a la i di np r o v i d i n gr e l i e ft ov i l l a g e r s s u c hr i g h ta n dt h er o l eo ft h e c o m m u n i s tp a l f t y a sw e l la st h er o l eo fl o c a lg o v e r n m e n t si np r o v i d i n g r e l i e ft o v i l l a g e r s s u c hr i g h t i tp o i n t s o u tt h ei n a d e q u a c ya n dd e f e c t s e x i s t i n gi nt h ea b o v em e a d so fr e t i e a n dt h e np r o p o s e sm e a s u r e sa n d a d v i c eo n i m p r o v e m e n t o f t h e m a c c o r d i n g l y k e y w o r d s ：t h er i g h to fv i l l a g e r s s e l f - a d m i n i s t r a t i o n ，t h er e l i e fb yl a w , r e s e a r c h 1 1 1 引言 翻阅西方近代以来的法律史，我们不难发现，各种各样的程序 设计以及宪政法治理论，背后都有着对权力从根本上的恐惧和不信 任，不论这种权力是由君主、贵族还是由平民来掌握。从这一点出 发，法治的基本目的被认定为控制公共权力，保护公民权利。对于 一个中国这样一个后发展国家来说，要将社会生活纳入法治的轨 道，迫切需要对公共权力的制约，以加强对公民权利的保护。如何 以规则和程序界定并制约公共权力，对权利进行保护，一直是法学 家的任务，也是从其他学科角度出发难以完成的任务。但在至今方 兴未艾的“村民自治”研究热中，我们并没有听到多少来自法学界 这样的声音：村民自治的权利如果受到侵犯，正式的法律制度将如 何给予救济? 村民自治是国家法律确定的村级治理制度，其中心就是以法 律的权威赋予广大村民自治权。村民自治作为中国经济体制改革和 国家民主化进程的新生事物，必然会受到传统的落后思想和行为的 阻碍，必然会出现权利、权力、义务之间的种种矛盾冲突。现实 中，侵犯村民自治权的事情屡有发生。作为最基础性、最根本性的 权利，村民自治权必须要有完善的法律救济机制与之配套。 民主、管理是村民自治的两大主题。它们既是村民自治的形 式、手段，又是自治的内容和目的。它是中国共产党领导下的广大 农民继家庭承包制之后的又一伟大创造，并被上升为国家意志，由 法律加以确认。 因此，在对村民自治权利的法律救济方面，既要有与法律对其 它权利救济相同的方面，即共性的地方，同时也应有所不同，具有 其自身的特殊性。总体上来说就是要根据村民自治中民主、管理这 两大既相互联系、又具有不同特性的权利，结合我国农村实际，来 设计对村民自治权利的救济。 第一章村民自治及其权利 1 1 村民自治的涵义 中国宪法和法律中，没有关于村民自治的定义，只有村民委员 会的定义。现行宪法第1 11 条规定：“城市和农村按居民居住 地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织”。 村民委员会组织法第2 条规定：“村民委员会是村民自我管 理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、 民主决策、民主管理、民主监督”。因此，目前的学术著作，对于 村民自治的定义多是从现行宪法和村民委员会组织法关于 “村民委员会”的界定中推导出来的。 要给村民自治下一个准确的定义，首先应当明确村民自治中的 自治主体。村民自治是中国自治制度中的一种特殊的自治形式，是 在农村基层政权建设长期实践中产生的，具有鲜明的法律特征，在 宪法学的研究中，既不能简单地套用国外的地方自治理论或者是居 民自治理论来解释中国村民自治中的法律问题，也不能将村民自治 与中国自治制度中的民族区域自治和特别行政区自治混为一谈。虽 然中国已经颁布村民委员会组织法，并且根据该法的规定建立 了相应的村民自治制度，但是，在对村民自治主体的法律特征的认 识上，无论是法律的规定还是法理上的学术探究，都存在较大的分 歧。代表性的观点有三种：一种意见认为，村民自治的主体是村民 个人，村民自治就是一个或几个自然村的村民自己组织起来，在基 层人民政府的指导下，依照国家的法律、法规进行自我管理、自我 教育和自我服务，即由村民群众依法办理群众自己的事情。这种 观点主要立足于村民委员会组织法中对“村民自治”一词的法 律确认。由于村民委员会组织法将“村民自治”的主体确定为 王扳耀、白益华乡镇政权与村委会建设北京：中国社会出版社，1 9 9 6 年版第1 7 4 1 7 5 页。 “村民”，因此，“村民自治”自然应当以“村民”为核，t 5 。第二 种意见认为，村民自治实质上是为了保障村民委员会的自治权，村 民委员会是“村民自治”的主体， 村民委员会组织法也是以落 实村民委员会的自治权为核心的。村民委员会应当成为名副其实的 法人，它是村民自治的组织，性质上属于村民自治体。第三种意见 认为，村民自治的实质是以村为单位的“村自治”，在法律上，实 行自治的“村”应当是“村民自治”的主体。因为不论从村民委 员会组织法的规定，还是从村民自治示范活动的实践经验来看， 法律所保护的“村民自治”，实质上是保护以自然村为基础的村民 集体行使自治权，而村民个人是无法行使自治权的。“村民自治” 是以集体的方式出现的，不同于村民依照宪法和法律的规定享有对 个人事务的自己决定权。凡是涉及“村民自治”的事务必然都是涉 及以村为单位的与全体村民利益相关的集体或者是公共事务。村民 是通过村民自治章程来规定与全村公共事务有关的基本自治事项， 并通过村民会议选举产生村民委员会，通过村民会议、村民委员会 这两种组织形式来依法享有自治权，依法处理与全村村民切身利益 相关的公共事务。其中，村民会议是村民自治的一种更高的自治组 织形式。 笔者认为，村民自治是一种自治权利，而不是自治权力。它是 基于我国现行宪法所确定的公民基本权利制度以及一切权力属于人 民代表大会制度产生的。村民自治的权利有两种，一种是村民个人 可以直接参与行使的自治权利，如村民参加村民会议的权利，村民 选举村民委员会成员的权利和被选进村民委员会的权利，村民监督 村民委员会工作的权利等等；另一种是村民个人无法直接参与行 使，而必须通过村民委员会或村民会议、村民代表会议来行使的自 治权利，如对本村经济、治安、文化生活、农作物生产规划等有关 村民利益的重大事项，必须通过村民会议、村民代表会议或者是村 民委员会决定。 陈箭、刘民安筒论村民委员会的法律地位政治与法律，1 9 9 2 年，第6 期。 金永祚、江河论基层农村自治制度的进一步完善政法丛刊，1 9 9 2 年，第3 期 根据上述分析，村民自治应是指在农村特定区域范围内的全体 村民，依照宪法和法律的规定，根据民主的原则建立自治机关，确 立自治规范，自我管理本区域内的公共事务和公益事业的基层群众 治理模式。村民自治的主体是实行自治的全体村民，村民自治的自 治机关是村民会议和村民委员会，自治的依据是宪法、法律、法规 和自治体制定的规范性文件，自治所遵循的基本原则是民主原则， 自治的事项包括本自治体内的公共事务和公益事业。 1 2 村民自治权的内容 村民自治的核心内容包括对村委会的民主选举以及对村务的民 主决策、民主管理、民主监督。村民自治的基础是村民的民主权 利，是在村民的民主权利的基础之上建立的群众性自治组织。 从法学的角度来看，在这一群众性自治组织中，权利主体主要 包括村民、村民会议和村民委员会，村民自治实质就是保障以上权 利主体的相关自治权的实现。在村民自治这一制度框架下，村民、 村民会议和村民委员会分别处于不同的法律地位，从而也就分别享 有不同的权利，也分别承担不同的义务。 村民的自治权是最基础性、最根本性的权利，没有村民的自治 权，就不会有村民自治，当然也就不会产生村民会议和村民委员 会。根据我国村民委员会组织法及相关法律的规定，村民在这 一制度框架下所享有的自治权主要包括：( 1 ) 参与权，有权参与村 民会议等群众性自治组织；( 2 ) 选举权和被选举权，有权推选和被 推选为村民选举委员会成员，有权选举和被选举为村民委员会成 员；( 3 ) 监督权，有权监督村民选举委员会和村民委员会的工作； ( 4 ) 举报权，对于以不正当手段妨害村民行使选举权、被选举权， 破坏村民委员会选举的，有权向有关部门举报；( 5 ) 罢免权，法定 人数的村民联名，可以要求罢免村民委员会成员；( 6 ) 法定基本权 崔智友中国村民自治的法学思考中国社会科学，2 0 0 1 年，第3 期：第1 2 9 - 1 4 0 页。 刘松棱村民自治：有中国特色社会主义的基层民主制度哈尔滨市委党校学报，2 0 0 1 年 第6 期。 利不受侵犯权，村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代 表讨论决定的事项不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财 产权的内容。有可能直接或间接侵犯村民自治权的主体主要包括村 民委员会、乡镇人大、政府、县级人大常委会、县级人民政府等。 村民会议是村民行使自治权的最基本的组织形式，是行使村民 自治衩的主体。村民会议职权( 或权利) 的充分发挥是村民自治权 利得以真正实现的基本保证。村民会议的职权主要包括：( 1 ) 建章 立制权，村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，而它 们是对本村村民具有一定法律约束力的“民间法”；( 2 ) 重要事 项决定权，涉及村民利益的重要事项，村民委员会必须提请村民会 议讨论决定，方可办理；( 3 ) 监督权，村民委员会向村民会议负责 并报告工作，村民会议每年审议村民委员会的工作报告，并评议村 民委员会成员的工作；( 4 ) 罢免权，法定人数的村民联名，可以要 求罢免村民委会成员，村民委员会应当及时召开村民会议，投票表 决罢免要求。有可能侵犯村民会议自治权的主体主要包括村民委员 会和乡镇人民政府。 村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众 性自治组织，其职责是办理本村的公共事务和公益事业，调解民间 纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提 出建议。村民委员会是村民会议的执行机关，也是具体落实村民所 享有的自治权利的机关。村民委员会最主要的权利是根据宪法、法 律和村民会议的授权，依法办理本村的公共事务和公益事业，而不 这是村民所享有的一种预防性和保障性的权利，防止村民会议、剥夺村民的某项法定基 本权利，也就是防止多数人的暴政。关于多数人的暴政，可参见a l l a l lc h u t c h i n s o n & p a t r i c k m o n a h a n ，d e m o c r a c ya n d t h er u l eo f l a w ，1 9 8 7 另外，托克维尔对多数人的暴政也 有精彩的论述，可参见 法 托克维尔论美国的民主董果良译沈阳出版社，1 9 9 9 年版。 这里的立法权是从广义来讲的，或者说是一种制定“民问法”的权力。关于民间法及其 与国家法的关系的相关论述，可参见王学辉双向建构：国家法与民问法的对话与思考现 代法学，1 9 9 9 年，第1 期；田志有乡土社会中的国家法与民间法思想战线，2 0 0 1 年，第 5 期；陈敬刚国家法与民间法二元建构及其互动之思考河北法学，2 0 0 0 年，第4 期。 村民会议所享有的监督权、罢免权和村民个人所享有的监督权、罢免权在本质上是一致 的，后者是前者的基础，前者是后者行使的方式和途径。 受其他机关的干涉。有可能侵犯村民委员会自治权的主体主要是乡 镇人民政府。 1 3 侵害村民自治权的主要表现 村委会在工作中，肩负着维护村民权益和协助乡镇政府工作的 双重任务。假定村委会代表村民意志与维护政府权威这两方面的行 为模式是不同层次，或层次相同但不会尖锐对立的方面，村委会就 有可能同时完成这两种功能要求。然而，在现实中，特别是在中国 农村社会的转型时期，村民对村委会维护自己利益的要求和乡镇行 政对村委会维护自己行政权威的要求往往是不同层次的，而且还可 能尖锐对立。例如，乡镇行政现代化的努力与村民落后的思想状况 之间、乡镇行政提取经济资源的努力与村民减轻负担的要求之间， 都是层次相同、方向相反的要求，这些相反要求具体到村委会的行 为中，就出现了村委会行为模式的尖锐矛盾。村委会成为村民自治 权与政府权力博弈的交汇点。 在我国，农村、农业、农民承担着“输血功能”，在当前税费 改革的背景下，村民自治权与政府权力的博弈更加激烈。由于资源 的不对称，使得村民自治权很容易受到侵犯。乡镇政府拥有更强的 行政权力，这种能力上的差别，从资源拥有量的角度来看，即表现 为乡镇行政与村民的资源量的不对称。乡镇行政较村民拥有更多的 政治资源、经济资源、组织资源和文化资源。在政治方面，乡镇行 政是村民天然的政策解释者；从经济上讲，乡镇拥有丰富的经济资 源；从组织上讲，乡镇行政可以动用公安、司法、行政各方面力量 为实现自己的目标服务，即使这些目标并不合理；在文化方面，乡 镇行政熟悉“行政支配社会”的游戏规则，使得他们利用村民的盲 从、轻信、怕事等心理，诱使村民服从乡镇行政的所有命令。 鼍明华村暑自毪权孕其婆律救济分析一以法社会学为视角河南省政法管理干部学院学 报，2 0 0 3 年，第4 期：第1 1 2 1 1 6 页。 当前，阻碍村民自治进程的主要是村民自治权与政府权力的矛 盾，特别是乡镇政府与村民委员会矛盾尖锐，如湖北潜江“非法撤 换村官”现象就是典型。 对权利的侵害，因其侵害主体和方式的不同而有不同的表现。 通常包括国家立法机关、行政机关、司法机关和社会其他主体如政 治组织、经济组织、社会团体及与公民发生权利义务关系的所有其 他公民对公民权利形成的伤害。就村民自治权而言，对其侵害主要 来自以下三个方面：一国家行政权对村民自治权的侵害；二司法权 对村民自治权的侵害；三其他社会主体对村民自治权的侵害。比较 突出的表现有： 1 3 1 乱收费、乱摊派。农民负担过重，一直是农村问题的重 要话题。大量的调查表明，目前农民负担过重的问题，主要来源于 农村的基层，包括国家农村基层政权组织和农村基层群众性自治组 织加到农民头上的负担。农民除了正常纳税外，还要交纳农村基层 组织的日常维持费用，比如乡统筹、村提留等，以及各种公益性、 集体性建设与活动费用，如治安费、干部补助、各种“达标升级” 费等。乡村基层组织无限制地向农民超额收费，侵害了村民合法财 产的所有权，打击了农民从事生产经营的积极性。有些乡村干部针 对农民拒付额外收费的消极抵抗，强行闯入村民住宅，强抢村民家 庭财产，甚至运用暴力侵害农民人身权。 1 3 2 粗暴干涉农民的生产经营自主权。农民的生产经营自主 权是法律赋予的，村民委员会组织法也规定“村民委员会应当 支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济。”乡村 基层组织应负责农村生产的服务和协调工作，但实际上有些农村基 层组织粗暴干涉农民的生产经营自主权，具体有以下表现：( 1 ) 违 法占用耕地。有些乡村基层组织强行征用土地，有的征用后不付给 黄广明、何红卫三年撤了1 8 7 名民选村官南方周末，2 0 0 2 。0 9 1 4 。 何泽中当代中国村民自治长沙：湖南大学出版社，2 0 0 2 年版，第9 8 1 0 0 页。 潘嘉玮、周贤日村民自治与行政权的冲突北京：中国人民大学出版社，2 0 0 4 年版，第 任何补偿费，引起农民的强烈不满。 ( 2 ) 侵犯乡镇企业的财产权和 经营自主权。很多乡村一级管理部门采取强制性的行政管理手段， 有时擅自挪用、扣押企业财产，任意撤换企业负责人，给乡镇企业 的发展背上了不应有的包袱。 ( 3 ) 直接干预农民的生产经营活动。 在一些地方，农民种什么、养什么，不是听市场的，而是听县里 的、乡里的、村里的。有的地方领导为追求个人政绩，大搞所谓 “奶牛示范村”、“养羊示范村”、“中药种植示范村”等等，完 全不按市场规律办事，上级的错误导向造成的损害后果，只能由农 民自己承担，农民苦不堪言。 1 3 3 村民民主权利形式化严重。村民民主权利能否得以全部 实现关系到村民自治能否在农村得到彻底贯彻。然而在我国农村很 多地方，农民的民主权利没有落到实处，形式化倾向严重，具体表 现为：( 1 ) 选举过程形式化。比如一些地方按乡政府和村支部意见 内定候选人，不听从大多数村民的意见；制造有倾向性的舆论导 向，向村民进行“候选人上边旱就定好了”的暗示；有的地方采取 选民当场举手表决的方式使候选人当选，破坏了选举的秘密投票原 则。所有这些，都使村民的选举权和被选举权在一定程度上遭到破 坏，并导致村民对选举的冷淡。( 2 ) 村民民主管理空泛化。村民 委员会组织法规定的民主管理主要包括：村民会议对村委会成员 的撤换、罢免和补选；听取、审议村委会工作报告；讨论涉及村民 利益的重大问题；村务公开；监督村委会工作等。但是很多农村的 民主管理制度只有纸上价值而无实际意义。正是由于村民的民主管 理权利和监督职能很难实现，使得村民对民主自治失去应有的信心 和热情。 第二章村民自治权救济的法理分析 2 1 村民自治权救济的理念和条件 2 1 1 独立的个体意识 现代的政治参与是建立在参与主体拥有独立个体意识基础上的 政治参与。然而传统的中围农民缺乏这种独立的个体意识，也从来 没有真正地为自己而生存；他们只是生活于特定的群体中，在一定 程度j 二是为群体的存在而存在。我们很难说中国农民是亚里士多德 意义上的“天生的政治动物”，但可以说他们是“天生的群体动物”。 尽管如费孝通所言，农民的社会关系是以自己为中心而形成的一种 “差序格局”( 或许这可以说明农民的小私有者自私的一面) ，但这 并不意味着农民具备充分的个体意识。费正清在1 9 4 8 年为此指出， “从社会角度来看，村子里直到最近主要还是按家族制度组织起来 的，其次才组成同一地区的邻里社会。村子里通常由一群家庭和家 族单位( 各个世系) 组成，他们世代相传，永久居住在那里，靠某 些祖传土地为生。”可见，宗族和家族甚至邻里在与个人相比的位 置上的重要性。事实也正是如此，传统中国农民的奋斗归根结底是 为了光宗耀祖、衣锦还乡，而不是体现个人的生存价值。 改革开放后家庭承包责任制的实行，客观上不同程度地把农民 意识推向传统的重群体的意识。在很多情况下依靠单个人的力量无 法完成的独立的生产活动，迫使农民对群体产生新的依恋，也因此 唤起了深藏在其内心的群体情结，甚至形成了其自身较强的依赖 性。与此相对照，其个体意识则过于被动，甚至可以说缺乏个体意 识。缺乏个体意识，意味着农民在行使自己的权利时就不可能完全 从自己的角度出发，而是要考虑到他所在的群体，这样造成的结果 便是，法律赋予农民的权利在实践上被一些传统的组织所取代。然 而群体的意志不可能完全代表农民的个体意志，在强大的传统群体 面前个体权利得不到保证也就无可非议了。实践证明，一个社会不 能没有一定的群体意识美国目前社群主义的兴起说明了这一 点；但群体意识过于浓厚，则会淹没个体作为社会主体所应具有的 积极性、主动性、创造性。从过去我国村民自治的十年实践看，之 所以村民自治的选举无法规范地进行运转，除了宗族、宗法等势力 美】费正清美国与中国北京：商务印书馆，1 9 8 7 年版，第2 0 页。 干预外，农民自身缺乏独立的个体意识进而缺乏充分的权利意识也 是其重要的原因。这种对群体的依赖性所带来的农民权利意识的淡 化，使得奠基于农民政治参与基础之上的村民自治的发展失去了内 源化动力，从而导致贿选、控选、重选等。 2 1 2 现代的平等观念 均平与特权这两种相互对立的观念和谐地寓于农民一体，形成 他们特有的双重政治人格。传统社会小农的均平观念是通过周期性 的农民起义解决的，革命后的人民政权亦曾借助于农民的均平观念 实现了人民公社化并且也由此解决了农民的均平心理。而在历史上 大多数的和平时期，该问题的解决依赖于传统的民间仪式，其“可能 而且在许多情况下确实保持着与民主政治原则相近的民众参与原则 和民众授予原则”，从而在现实和精神上落实了农民理想的均平观 念。另一方面，均平观念虽是农民最为主要的政治观念，但这并不 排斥农民思维意识中的特权观念。事实上，在农民温情脉脉的均平 观念的面纱背后总是隐藏着不公平的特权观念。这正如挤公共车一 样，还没有上车的人拼命地喊着“向里挤一点”，而上了车以后则会 反过来大叫“太挤了，等下班车吧! ”当农民处于社会底层时，他们 会喊着平等；而当他们成为权力的占有者时，他们就把平等忘在了 脑后。 改革开放后我国农民理想的均平观念和现实的特权观念依然并 存，注定了村民自治的发展还要经历很长的历程。村民自治应以现 代的平等观念为基础，它来自于商品经济的等价交换原则；村民的 平等政治参与行使权利不应排斥他人的参与。而理想的均平观 念和现实的特权观念是以不平等为基础的，它是传统小农经济的产 物；农民政治参与的目的是权力控制而不是行使自己的权利，带有 强烈的排他性。这样造成的结果是无论谁掌握权力，都不再会继续 保障别的农民权利的实现，或者说在这样的心态下只有权力的争 ( 英 王斯福乡土社会的秩序、公正与权威北京：中国政法大学出版社，1 9 9 7 年版，第 1 4 1 5 页。 夺，而不会有权利的实现。“农民要求改变的是财富和权力的占有 者，而不是财富和权力的占有关系；他们希望对财富和权力特殊占 有与垄断，并不希望他人和自己同样。” 因此，发展和完善村民自 治，必须实现农民从理想的均平观念和现实的特权观念向现代的平 等观念转变。 2 1 3 商品经济的发展 现代社会的平等村民自治的基石不可能建立在权威崇拜型 的小农经济基础之上，中国乡村现代化的内生动力的培养必须重新 塑造新的经济基础。而与平等原则相符的是商品经济，因此，如何 从商品经济衍生出平等的政治主体是村民自治发展的重要课题之 一。从近代西方资本主义肇始及发展的逻辑看，商品经济对于两方 民主化的进程有着十分重要的作用。“权利的公平和平等，是十八、 十九世纪的资产者打算在封建制的不公平、不平等和特权的废墟， 二 建立他们的社会大厦的基石。劳动决定商品价值，劳动产品按照这 个价值尺度在权利平等的商品所有者之间自由交换，这些正如 马克思已经证明的就是现代资产阶级全部政治的、法律的和哲 学的意识形态建立于其上的现实基础。”商品经济的发展，使得蕴 涵于商品交换过程中的权利平等、契约自由的成分以一种比较纯粹 的形式体现出来，并且为法治化、制度化的产生和发展提供了最重 要、也是最稳定的依据。在商品交换的过程中，村民不再是传统意 义上的农民，他们意识到自己主体的地位和交换客体的游戏规则， 而这正是村民自治中村民权利观念的初始化状态。 综观中国近代现代化的历程，真正实现传统经济形态向现代经 济形态的转型、传统社会结构向现代社会结构的过渡是在改革开放 以后才出现的事。这是由中国农村社会结构及经济形态的独特性所 决定的。尽管如有的学者所说，“小自耕农实际上也是小本生意 人”， 但其生产的目的毕竟不是从市场的角度着手，而是在满足自 徐勇冲国农民传统政治文化的双重性分析天津社会科学，1 9 9 4 年，第3 期：第9 5 页。 马克思思格斯全集”第2 1 卷，北京：人民出版社，1 9 9 5 年版，第2 1 0 页。 美 黄仁字现代中国在世界中的地位读书，1 9 9 3 年，第8 期：第1 5 4 页。 身需要的前提下将多余的物品拿比去换回其它自己生活的必需品。 在这种所谓的c j 、本生意人”交换过程中，商品的价值不再是决定价 格的主要因素，交换也不再是等价的交换，有时农民在此过程中至 多只是“多收三五斗”后的被迫无奈，而无法产生等价商品交换中的 平等的感受。但其毕竟是j 、商品经济”，社会结构还有着一定的流 动性，与西欧典型的封闭式庄园经济及僵化的社会结构有着质的不 同。也正因为此，中国传统的经济形态及社会结构才具有很强的弹 性，生于小农经济以及与此相适应的社会结构下的中国农民才难以 实现自己的观念形态的变化。 2 2 村民自治权救济的理论基础 2 2 1 秩序的需求 秩序在人类生活中起着极为重要的作用。在整个社会中，由规 范调整人类事务的领域也非常广泛。对人类事务中秩序的寻求，已 被普遍承认为个人努力或社会努力的一个有价值的目标。尽管存在 着与主张行为受法律控制和社会生活受规范调整的观念相反的意 见，但对历史的研究似乎可以证明，有序生活方式要比杂乱生活方 式占优势。在美国西部的边界定居地，也出现了一些由具有不同背 景的人构成的非组织村社，这些村社脱离了有组织的政府治理过 程；但是他们为了维持法律与秩序的目的，仍会经常创设一些自愿 性的结社团体。 在正常情形下，传统、习惯、业经确立的惯例、文 化模式、社会规范和法律规范，都有助于将集体生活的发展趋势控 制在合理稳定的范围之内。古罗马人用“只要有社会就会有法律” 这样一句格言概括了社会现实的这个方面。 陈强虎村民权利虚化：特征、原因及对策分析一一对村民自治的一项考察中国农村观 察，1 9 9 9 年，第3 期，第4 7 5 3 页。 “a n o m i c ”这个词源于“a n o m i e ”，是法国社会学家e m i l ed u r k h e i m 用来指称一种失范 的状况或无结构增长的状况的概念。e m i l ed u r k h e i m 。s u i i e i d e t r a n s l j a s p a u l d i n ga n d g ，s i m p s o n ( n e w y o r k ，1 9 5 1 ) ，p p 1 5 , 2 5 8 ，2 7 1 f r e d e r i c kj t u r n e r ，t h ef r o n t i e ri na m e r i c a nh i s t o r y ( n e w y o r k , 1 9 4 7 ) p p 3 4 3 3 4 4 在我国传统的乡村社会，乡村权威主要源自于社会内部的家族 权威。这一时期的特点是家族统治。进入2 0 世纪，中国乡村权威秩 序发生了结构型的变革，国家力量对于乡村社会的渗透日益深入， 国家力量直接进入了乡村社会。乡村社会的整合愈来愈依靠国家力 量。国家开始在乡村社会设立行政机构，派驻官员。国家权力的下 沉，对于整合离散的乡村社会注入了现代性因素。新中国诞生后， 特别是在人民公社阶段，乡村权威与秩序得到了根本性改造与重 建。依靠由意识形态和纪律维持的党组织，国家前所未有的将离散 的乡村社会整合为一个整体。但这种整合是以牺牲重大的经济利益 和广大农民生存权为代价的。 改革开放以后，人民公社体制的废除意味着乡村权威与秩序的 再重建。虽然国家对于乡村权威与秩序的构造仍具有主导地位，但 由于乡村社会自身与国家价值的变化，乡村权威与秩序的构造有了 最新的形式村民自治，这对于乡村社会无疑是一场历史性的变 革。 我们通过考察乡村社会权威与秩序的变迁不难看出：革命摧毁 了家族社会的网络，将政府的权力延伸到每一个乡村。新中国成立 后，在高度政治化和计划经济安排的架构中，政府的权力得到了进 一步的强化，社会生活的整个空间都被国家所统管。自十一届三中 全会后，政府权力才开始在经济领域逐步退出。然而，中国法治现 代化的实现，尚需为公民以及以保护公民权利为目的而组成的群体 活动提供更大的社会空间，由此，才能将“全权国家本位”的单一一 秩序形式逐渐转化为现代法治赖以生存的“市民社会国家”类 型的二元社会结构，在公民权利与政府权力之间建立良好的互动关 系。 显然，村民自治不是种自生秩序，而是政党国家组织重 建乡村秩序，旨在实现对于乡村的有效治理的建构秩序，其自发的 内部规则十分微弱，且受到政党国家的外部规则的制约，这就 吴毅村治变迁中的权威与秩序北京：中国社会科学出版社，2 0 0 2 年版，第9 页。 任强现代理论视域中的中国法治中外法学，2 0 0 2 年，第5 期。 导致了村民自治实践时村民权利出现某种程度的虚化，村民的自治 权利并没有得到切实的实现，。 2 2 2 正义的探索 仅仅一种颇有条理且界定精确的秩序尚不能够被称之为法律 的，只有当这种秩序所追求的目标是正当且可欲( 正义) 时才有了 法律的资格。自从人类社会产生以来，就一直没有停止过对正义的 追求。正义始终被人们视为人类社会一种最基本的崇高美德和价值 理想。所谓正义，就是对一定社会现有经济关系的观念的反映，是 人们对某种状态的评判及种理想追求。一个旨在实现正义的法律 制度，会试图在自由、平等和安全方面创设一种切实可行的综合体 和谐和体。唯有如此，我们才能够实现人类社会的共同福利。 正义观念在法律制度中的渗透和体现，可以保障法成为良法、 善法，防止它偏离我们共同的价值信仰和追求，服务于我们的生存 和发展。当正义成为法的价值追求时，正义就成为了衡量法律之善 的尺度。同时，正是由于正义成为法律制度的衡量标准，才使得我 们对法律制度的审视不再仅仅局限于社会制度和法制的形式结构， 而且还要关注作为规范大厦组成部分的规模、原则和标准的公正性 与合理性。 村民自治是亿万农民价值追求和国家民主化进程的结果。村民 自治的体制性建设仍然处于探索性阶段，基层政府还以计划经济时 的手段控制农村，村民大会、村民代表会议等尚停留在形式的运作 上，村民委员会在实践中异化为精英管理，有关村民自治的立法也 不健全等。村级组织实际制度与成文制度较高的不一致性，不但大 大增加树级组织制度安排的社会成本，降低村级组织的实际运作效 率和其存在的合理性、合法性，而且使得村民自治权利的具体落实 失去了正式的组织依托而傍依于非正式组织，进而造成村民自治权 利的虚化。把指导分配的正义原则法律化、制度化，并具体化为权 【美】e 搏登海默法理学：法律哲学与法律方法北京：中国政法大学出版社，1 9 9 9 年 版，第2 9 7 页。 利和义务，实现对资源、社会合作的利益和负担进行权威性地、公 正性地分配，在我们的村民自治中仍是“路漫漫兮”。 2 3 村民自治权救济的基本原则 村民自治权救济的基本原则是指确立和实施村民自治权救济制 度时所应当遵循的准则。它至少包括以下原则： 一是有权利，必有救济原则。“有权利，必有救济”原则是权利 救济