（宪法学与行政法学专业论文）我国食品标准制定现状与对策研究.pdf

1 内容摘要 俗语说“国以民为本，民以食为天” ，可见食品安全与国民的生活息息相关。伴随 着新中国的建立，改革开放的发展以及世界贸易组织的加入，我国人民的饮食需求越来 越高，逐步从温饱走向了健康。可是不能忽视的是食品安全隐患一直层出不穷，从苏丹 红到瘦肉精，从三鹿奶粉到染色馒头，这标志着目前我国食品安全危机的爆发。当然， 造成食品安全隐患产生的原由是多方面的，但是，其中有一项就是政府食品安全监管的 不到位。因此，在解决食品安全危机的多方面措施中有一项就是要加强政府的食品安全 监管责任。 在政府对食品安全进行监管的诸多手段中，其中有一项就是事先设立食品安全标 准。食品标准作为一种技术标准，是政府规制食品产业竞争，防范社会风险的重要事前 规制工具。国家质量技术监督部门打击假冒伪劣食品的依据就是食品质量标准，从而有 效的实施了对食品行业的监督管理。 食品标准之所以能够作为衡量食品质量卫生是否合 格的标准是由于在其制定过程中充分考虑了食品可能存在的有害因素和潜在的不安全 因素，并通过规定食品的微生物指标、理化指标、检验方法、保质期等内容，使符合标 准的食品具有安全性。因此，食品标准作为政府监管食品安全的手段之一，是判断食品 质量的依据之一，是企业科学管理，提高竞争力的重要依据，有利于减少和避免我国的 食品安全问题的出现，有利于保障我国国民身体健康与生命安全，有利于促进社会经济 的持续发展。由此，在食品安全问题频发的当今社会，政府以及越来越多的企业及学者 和国民开始关注食品标准问题。 本文就是从行政法的角度，研究我国食品标准制定的现状与对策。本文结合我国食 品标准制定政府主导的国情，通过对现阶段我国食品标准制定所存在问题的分析，厘清 了食品标准制定的基础与可行性依据， 从食品标准制定基础、可行性依据、采用国际 标准等方面入手，提出了完善我国食品标准制定的对策与建议。 本文分为四个部分。第一部分，论述了本文选题的背景，即食品标准制定的行政法 内涵， 包括食品标准的含义与作用以及政府主导食品标准制定的内涵及正当性三个小部 分。第二部分，提出本文的研究问题。包括我国食品标准的本身存在的问题与现阶段我 2 国食品标准制定存在的问题两个部分。第三部分，分析问题。即针对现阶段我国食品标 准制定存在的问题，文章阐述了笔者认为应该厘清有关食品标准制定的三大问题，即： 食品标准是否制定的越高越好；食品标准的制定以何为依据；食品标准的制定是否应当 采用国际标准。 第四部分， 解决问题。 文章提出了完善我国食品标准制定的对策与建议。 对于我国食品标准的制定， 最重要的是在发挥政府主导作用的同时， 结合我国实际国情， 以危险性评估为依据，以调查结果为可行性依据，适当采用国际标准，参考国外先进标 准，制定即具有可行性又具有先进性的食品标准。同时应该完善我国食品标准的制定依 据；在发挥政府主导作用的同时充分发挥专业委员会的作用；进一步完善我国食品标准 制定程序。 关键词：食品标准；制定；危险性分析；国际标准 1 abstract as the saying goes, “people are the basis of the country; food is the basis of human”. therefore, food safety is closely connected with the livelihood of human. along with the establishment of the new china, the development of reform and opening up, and the joining of wto, the dietary needs of the people in china are becoming more and more highly, gradually from subsistence to health. but what can not be ignored is that food safety hazard has been emerged in endlessly, from sudan red to clenbuterol, from sanlu milk powder to dyeing bread, which marks the outbreak of chinas food safety crisis. of course, there are many reasons for the generation of the food safety hazards, but one of which is that government food safety regulation is not in place. therefore, there are a variety of measures to address food security crisis, one of which is to strengthen the responsibility of the government of food safety regulation. there are many means for the government to regulate food safety, one of which is the prior establishment of food safety standards. as a kind of technical standards, food standards are prior regulatory tools of the government to regulate the competition in the food industry and to avoid social risks. food quality standards are the basis of national quality and technical supervision departments to crack down on fake food, which make effective supervision and management of the food industry. the reason for food standards to measure food quality eligible or not is due to give full consideration on harmful and potentially unsafe factors of food in the formulation process of the food, and to stipulate the microbial indicators, the physical and chemical indicators, test methods, shelf life, etc. to make sure the food meeting the safety standard. therefore, as one of the means of government regulation of food safety, food standards is one of the basis for judging the quality of food, and it is an important basis of enterprises to make scientific management and to improve competitiveness. the food standards is beneficial to reduce and avoid the emergence of the food safety problems of china, to protect the health and life safety of our nationals, to promote the continued development of the society and economy. thus, in todays society with frequent occurrence of food safety issues, the government, more and more enterprises, scholars and nationals began to focus on the issue of food standards. this paper researches on current situation and countermeasures of chinas food standards from the perspective of the administrative law. combining with the national conditions that chinas food standards formulated by the 2 government-led, this paper analyzes the existing problems at the present stage of the food standard formulation, clarifies the foundation and feasible basis of the formulation of chinas food standards, proposes countermeasures and suggestions to perfect the formulation of chinas food standards from the perspective of the foundation, feasible basis and adopting international standards etc. this paper consists of four parts. the first part discusses the background of the article, that is the connotation of the formulation of chinas food standards in administrative law, which including three parts, the concept and effect of the food standard，the connotation and the legitimacy of that food standard formulated by government-led. the second part puts forward studied issues of this paper that is the overview of chinas food standards and the problems at this stage of chinas food standards development. the third part analyzes problems. against the problems about chinas food standard formulation at this stage, this paper describes the three issues that i think we should clarify about the food standard formulation, that is, whether the higher food standards developed, the better or not; what is the basis of food standards formulation; whether the formulation of food standards should adopt international standards or not. the last part solves problem. this paper proposes countermeasures and suggestions to perfect the formulation of chinas food standards from three perspectives. for the formulation of chinas food standards, the most important is to be based on risk assessment, make sure feasibility based on the findings, make appropriate use of international standards, refer to foreign advanced standards, develop feasible and advanced food standards, while playing a leading role of the government. as the same time, the government should perfect the basis of the formulation and the process of formulation of chinas food standards. in addition, the formulation of chinas food standards should value the effect of professional committees while play a leading role of the government. key words: food standards; formulation; risk analysis; international standards 1 目目 录录 引引 言言 . 1 1 一、食品标准制定的行政法内涵一、食品标准制定的行政法内涵 . 3 3 （一）食品标准的含义与作用 . 3 （二）政府主导食品标准制定的内涵 . 4 （三）政府主导食品标准制定的正当性 . 5 二、现阶段我国食品标准存在的问题二、现阶段我国食品标准存在的问题 . 8 8 （一）我国食品标准本身存在的问题 . 8 （二）我国食品标准制定存在的问题 . 9 三、合理确定我国食品标准高低的几个重要问三、合理确定我国食品标准高低的几个重要问题题 . 1313 （一）食品标准是否具有绝对性 . 13 （二）制定食品标准不可忽略的因素危险性评估 . 15 （三）食品标准制定中采用国际标准的问题 . 17 四、完善我国食品标准制定的建议四、完善我国食品标准制定的建议 . 2222 （一）综合考虑各方面因素合理确定食品标准的高低 . 22 （二）在法律依据上，促进食品标准化法律法规的制定 . 27 （三）发挥政府主导作用同时，充分发挥专业团体作用 . 27 （四）完善食品标准制定程序 . 30 五、结语五、结语 . 3232 参考文献参考文献 . 3434 我国食品标准制定现状与对策研究 1 引 言 本文的研究目的在于行政法的角度，将行政法中的如行政权、比例原则等有关知识 应用到我国食品标准制定这一具体活动中， 研究作为行政主体的食品标准制定部门应当 如何发挥自身的主导地位科学合理的制定我国食品标准，促进我国食品标准制定的完 善，使我国制定出的食品标准更加科学合理，具有可行性，最终确保我国食品安全，维 护国民的健康与生命权；提升我国食品工业的国际竞争力，促进国民经济的持续、健康 发展。 对于食品标准，国内外学者已从不同视角进行了研究。其中，研究最多的领域是在 食品卫生领域。至于从行政法视角研究食品标准制定，国内比较领先的学者是南京大学 的宋华琳教授。其在此领域有论技术标准的法律性质从行政法规法体系的定位 、 中国食品安全标准法律制度研究等文章发表。 本文的理论意义在于从行政法的角度研究我国食品标准的制定， 将行政法中的如行 政权、比例原则等有关知识应用到我国食品标准制定这一具体活动中，具体研究作为行 政主体的食品标准制定部门应当如何发挥自身的主导地位科学合理的制定我国食品标 准。在实践价值方面，本文通过研究作为行政主体的食品标准制定部门应当如何发挥自 身的主导地位科学合理的制定我国食品标准，可以促进我国食品标准制定的完善，使我 国制定出的食品标准更加科学合理，具有可行性，最终确保我国食品安全，维护国民的 健康与生命权；提升我国食品工业的国际竞争力，促进国民经济的持续、健康发展。 本文的研究方法有文献研究方法、比较研究方法、举例研究方法。本文通过大量阅 读有关行政法的文献和食品标准制定的文献，在此基础上进行了归纳、分析；本文采用 了比较研究方法，通过将国际与国外有关食品标准制定的制定规定进行了比较分析，提 出来完善我国食品标准制定中应当如何采用国际标准与借鉴国外先进标准的建议； 本文 在对食品标准的制定应以危险性分析为基础的阐述中， 采用了以矿泉水中的溴酸盐为例 的研究方法，使原本艰涩难懂的专业术语变得通俗易懂。 本文的研究创新之处在于两点。一方面以行政法这个新视角研究我国食品标准制 定，将行政法中的如行政权、比例原则等有关知识应用到我国食品标准制定这一具体活 动中，即实现了对行政法知识在食品标准制定这一领域的具体应用，又丰富了我国食品 西南政法大学硕士学位论文 2 标准制定的在行政法上的理论依据，从而在实践上促进我国食品标准制定的完善。另一 方面本文在研究方法上采用举例研究方法。 在对食品标准的制定应以危险性分析为基础 的阐述中，本文采用了以矿泉水中的溴酸盐为例的研究方法，使原本艰涩难懂的专业术 语变得通俗易懂。 当然， 本文也存有许多不足之处， 比如对一些问题的分析还不够深刻， 需要进一步思考与完善。 我国食品标准制定现状与对策研究 3 一、食品标准制定的行政法内涵 俗语说“国以民为本，民以食为天” ，可见食品安全与国民的生活息息相关。随着 经济的快速增长，我国人民的生活从温饱迈向健康，人们对食品的需求与要求也越来越 高。然而，在当今的中国食品安全问题层出不穷，从苏丹红到瘦肉精，从三鹿奶粉到染 色馒头，表明我国食品安全存在严重危机。造成食品安全隐患产生的原由是多方面的， 包括不法企业、商人为牟取不法利益而违法生产、销售有毒有害食品；也包括由于目前 科学技术水平条件有限导致有些不能辨明是否对人体健康有害的食品。但是，还有一项 导致食品安全隐患的原因就是政府食品安全监管不到位。因此，在解决食品安全危机的 多方面措施中有一项就是要加强政府的食品安全监管责任。 在各种食品安全监管的各种 主体中，政府作为享有行政职权的一方在立法、执法上有其特有的优越性，这决定了政 府在食品安全监管上将起到难以替代的作用。在政府对食品安全进行监管的诸多手段 中，其中有一项就是事先设立食品安全标准。 （一）食品标准的含义与作用 食品标准是一项技术标准。 1所谓“技术标准，从实质意义上讲，是指“对物品、过 程（流程）或版式等加以限定以取得一系列的一致性规范” （tsssey,2000:588） ” 。 2从形 式意义上讲， “标准就是指为在一定范围内获得最佳秩序，对活动或结果规定共同的和 重复使用的规则、导则或特性文件” 。当然，该文件须经协商一致并由公认机构批准并 以科学技术和实践经验的综合成果为基础，以促进最佳社会效益为目的。因此，食品标 准作为一项技术标准，是指食品行业的技术规范，从不同方面规定食品的技术要求和质 量卫生要求的规范。 食品标准具有非常重要的意义和作用，具体体现在以下几个方面：首先，对个人而 言，食品标准保障食品质量卫生安全。由于食品是供人们食用的产品，食品质量卫生是 否合格就显得尤为重要。不合格或未能达到质量要求的食品不仅能损害人民的身体健 康，甚至威胁人的生命安全。衡量食品质量卫生是否合格的标准就是食品标准。食品标 1 艾志录： 食品标准与法规 ，南京：东南大学出版社，2006 年版，第 15 页。 2 同上注，第 16 页。 西南政法大学硕士学位论文 4 准之所以能够作为衡量食品质量卫生是否合格的标准是由于在其制定过程中充分考虑 了食品可能存在的有害因素和潜在的不安全因素，并通过规定食品的微生物指标、理化 指标、检验方法、保质期等内容，使符合标准的食品具有安全性。由此可见，食品标准 可以保证食品卫生、食品质量和防止食品污染以及有害化学物质对人体的危害。其次， 对企业而言，食品标准是企业科学管理，提高竞争力的重要依据。食品标准是食品企业 科学管理的基础，是提高食品质量与安全性的前提和保证，甚至在生产工艺过程的各个 环节，都要以标准为准，检测一些质量控制指标，把不合格因素消灭在产品的生产过程 之中，确保产品最终达到标准规定的要求，食品企业的现代化科学管理离不开标准，食 品企业创名牌的基础工作就是食品质量标准。因此，通过食品标准的设立可以提高我国 食品的质量，使得我国食品产业在出口上占有优势以及在国际贸易上具有国际竞争力， 促进我国经济的发展。再次，对政府而言，食品标准是政府监管食品行业的重要手段之 一。食品标准作为一种技术标准，是政府规制食品产业竞争，防范社会风险的重要事前 规制工具。食品工业在我国国民经济中的作用越来越显得重要，尤其是改革开放以来， 食品工业增长速度惊人，我国食品行业已成为国家的重要支柱产业之一。国家对食品行 业进行宏观调控的与管理的依据就是食品质量标准。 国家质量技术监督部门打击假冒伪 劣食品的依据就是食品质量标准，从而有效的实施了对食品行业的监督管理。 从上文可知，食品标准作为政府监管食品安全的手段之一，是判断食品质量的依据 之一，是企业科学管理，提高竞争力的重要依据，有利于减少和避免我国的食品安全问 题的出现， 有利于保障我国国民身体健康与生命安全， 有利于促进社会经济的持续发展。 由此，在食品安全问题频发的当今社会，政府以及越来越多的企业及学者和国民开始关 注食品标准问题。 （二）政府主导食品标准制定的内涵 需要明确的是，在我国食品标准制定属于政府主导型。我国食品标准制定过程中具 有较强的政府主导倾向，即食品标准化实践的主导是以国家意志为取向的，不仅通过国 家的政策引导和战略指引，而且有时由政府出面来组建标准制定小组，直接推动食品标 准化进程。这具体主要体现在以下两方面：首先，食品标准的制定要依据国家制定的相 关法律法规进行，例如标准化法 、 食品安全法等等相关法律法规；其次食品标准 我国食品标准制定现状与对策研究 5 按照效力级别可以分为国家标准、行业标准、地方标准和企业标准，其中国家标准和地 方标准都是由政府主导制定的。 （三）政府主导食品标准制定的正当性 我国食品标准制定过程中之所以含有较强的政府主导倾向是有深刻原因的。首先， 我国食品标准制定过程中的政治化与政府主导有其历史原因。 食品标准制定是食品标准 化的一个重要环节。而在我国标准化亦是自古有之。在我国秦代就开始了“书同文，车 同轨”的标准化进程。而我国自古就是中央集权的国家，标准化的进程中政府的主导色 彩浓厚， 因此即便在当今的食品标准化进程中也难摆脱政治化与政府主导的倾向。 其次， 作为一个发展中国家，我国现有的食品标准尚未齐全，亟须完善食品标准以满足需要， 这需要政府的参与。我国作为一个后发的发展中国家，政府有着实现经济社会跨越式发 展的强烈冲动。 在我国尽管已有各类食品及食品相关产品的国家标准和行业标准近 6000 项，然而，我国的食品标准却依然目前存在严重问题，因此食品标准化进程与完善离不 开政府参与。再次，从现有的社会资源的掌控而言，政府依然控制着绝大多数的社会资 源，其他行业、企业社会力量薄弱。食品标准的制定需要政治、经济、金融和社会方面 的资源，而这些资源大多数依然掌控在政府手中，行业、企业实力相对弱小，在食品标 准的制度中力量不足，更加难以面对全球化的食品标准竞争。最后，随着，我国社会经 济的发展，食品安全问题越来越突出。造假食品、伪劣食品层出不穷，作为政府监管食 品安全重要手段的食品标准，其制定与实施自然离不开政府的主导。 纵使有着以上政府主导我国食品标准制定过程的理由， 笔者认为政府主导我国食品 标准制定的另一重要原因还在于食品标准制定中的利益定位。所谓利益定位，即确定食 品标准制定背后有几方利益主体。以国家食品标准制定为例，目前我国食品安全国家标 准的制定主体是政府。 3根据中华人民共和国食品安全法的第二十一条，食品安全国 家标准由国务院卫生行政部门负责制定、公布，国务院标准化行政部门提供国家标准编 号。所以，在我国食品安全国家标准是由卫生部制定的，具体是由食品安全综合协调与 卫生监督局来组织拟订的。但是有关食品安全的标准形形色色，而作为政府部门的行政 主体职能繁重，所以行政主体不可能亲自制定形形色色的食品标准。在我国，按照食品 3 中华人民共和国食品安全法的第 21 条规定：食品安全国家标准由国务院卫生行政部门负责制定、公布，国务 院标准化行政部门提供国家标准编号。 西南政法大学硕士学位论文 6 标准的适用对象，食品标准可分为食品原料与产品卫生标准、食品添加剂使用标准卫生 标准、营养强化剂使用卫生标准、食品容器与包装材料卫生标准、食品中农药最大残留 限量卫生标准等多达 13 类。而每一类标准下面又细分为许多更小的标准，例如食品原 料与产品卫生标准又可依食品的分类分为粮食及其制品、食用油脂、调味品等 21 类卫 生标准。面对如此形形色色，门类繁多的食品标准，作为我国食品安全国家标准制定主 体的食品安全综合协调与卫生监督局不可能亲自制定这些标准。 更何况除了制定食品标 准，食品安全综合协调与卫生监督局除了负责组织拟定食品标准，还具有承担其他多项 重要职责，例如组织查处食品安全重大事故的工作；组织开展食品安全监测、风险评估 和预警工作；承担重大食品安全信息发布工作；指导规范卫生行政执法工作等。另外， 食品安全综合协调与卫生监督局作为一个国家行政机关，其工作人员具有自身的专业 性，但是在食品标准的制定上，其自身具有的专业性与食品标准制定所要求的专业性是 不符的。所以，在食品标准的具体制定的重要环节标准起草上，作为行政主体的食 品安全综合协调与卫生监督局通过行政委托的方式， 在其监督和指导下将具体食品标准 起草的权力和义务委托给了一种社会团体即有关食品标准制定的科研机构。当然，作为 国务院卫生行政部门的食品安全综合协调与卫生监督局应当选择具备相应技术能力的 单位起草食品安全国家标准草案。所以，标准起草单位的确定一般采用招标或者指定等 形式，择优落实。但是，应该看到的是，无论是政府的行政部门还是科研机构，它们隐 藏在食品标准制定中的利益都不是最主要的。 在食品标准制定中政府的利益就是通过食 品标准的制定实现政府对食品安全的监管，进而通过保证食品质量卫生与安全的方式， 实现对公民身体健康权和生命安全权的保障。 食品标准是国家对食品行业进行宏观调控 与管理的主要依据。通过规定食品的微生物指标、理化指标、检验方法、保质期等，食 品标准成为衡量食品质量卫生是否合格的唯一标准。 食品标准通过保证食品的质量安全 防止食品污染及有害物质对人体的侵害，保障公民的身体健康和生命安全。而科研机构 作为政府通过委托而制定食品标准的具体主体，其在食品标准制定中的利益也是微小 的，即通过制定食品标准而获得相应的报酬。通过招标或指定的具有相应科研能力的科 研机构，在食品安全国家标准制定的过程中，其自身利益只是通过对标准的起草工作获 得相应的报酬。对于食品安全国家标准的高低，并不涉及其自身利益。 其实，在食品标准制定背后还隐藏着两大主要的利益主体。食品标准制定的结果关 系着这两大主体的切身利益。这两大主体就是公众和企业。公众的利益就是公共健康， 我国食品标准制定现状与对策研究 7 即公民的身体健康权和生命安全权。 4我国宪法第 33 条第 3 款规定： “国家尊重和保障人 权” 。 5以及宪法第 21 条： “国家发展医疗卫生事业，发展现代医药和我国传统医药，鼓 励和支持农村集体经济组织、国家企业事业组织和街道组织举办各种医疗卫生设施，开 展群众性的卫生活动，保护人民健康。国家发展体育事业，开展群众性的体育活动，增 强人民体质。 ”从中可以看出，在我国公民有身体健康权和生命安全权，它们是人权的 必然内涵和题中之意，而国家也有保障公民身体健康和生命安全的义务和责任。为了尽 可能的保障公众的身体健康权和生命安全权，公众希望食品标准制定的越高越好。食品 标准越高，危害公众身体健康与生命安全的食品就会越少。公众之所以这样认为是因为 食品标准越高，所需的生产技术和生产条件必然就高，那生产出来的产品质量就高。而 企业的利益是企业的经济效益。 6根据我国宪法第 11 条： “在法律规定范围内的个体经济、 私营经济等非公有制经济，是社会主义市场经济的重要组成部分。国家保护个体经济、 私营经济等非公有制经济的合法的权利和利益。国家鼓励、支持和引导非公有制经济的 发展，并对非公有制经济依法实行监督和管理。 ”所以，在我国企业拥有经济发展的权 利，而国家对于企业这一权利赋有保障义务。在食品标准的制定过程中，企业希望食品 标准越低越好。一方面，食品标准越低，企业的生产成本越低，企业生产的食品越容易 达标，越能获得更高的经济效益。另一方面，食品标准制定的越低，对一些小企业而言 就越有利，因为食品标准越低，企业生产食品所需的技术和条件就越低，而一些小企业 就越不容易被淘汰。 通过上面对食品标准制定背后隐藏的利益的定位，可以得到的结论是，食品标准制 定背后隐藏着两大利益主体，即公众与企业。因此在食品标准的制定中应当兼顾两大主 体的利益，而不能只顾一方而损害另一方的利益。因此，在食品标准的制定过程就需要 政府来主导，使政府发挥平衡的作用，兼顾食品标准制定背后的两大利益主体。 4中华人民共和国宪法第 33 条第 3 款规定：国家尊重和保障人权。 5中华人民共和国宪法第 21 条规定：国家发展医疗卫生事业，发展现代医药和我国传统医药，鼓励和支持农村集 体经济组织、国家企业事业组织和街道组织举办各种医疗卫生设施，开展群众性的卫生活动，保护人民健康。国家 发展体育事业，开展群众性的体育活动，增强人民体质。 6中华人民共和国宪法第 11 条规定：在法律规定范围内的个体经济、私营经济等非公有制经济，是社会主义市场 经济的重要组成部分。国家保护个体经济、私营经济等非公有制经济的合法的权利和利益。国家鼓励、支持和引导 非公有制经济的发展，并对非公有制经济依法实行监督和管理。 西南政法大学硕士学位论文 8 二、现阶段我国食品标准存在的问题 在经历了几十年的发展后，我国的食品标准化工作取得了较大成绩，门类齐全、覆 盖面相对较广的食品标准体系得以初步建立。 7在食品标准的数量上，据不完全统计，截 至 2010 年底，我国已有各类食品及食品相关产品的国家标准和行业标准近 6000 项，覆 盖了蔬菜、水果、大米、小麦粉、食用油、水产品、白酒等 67 类食品，涵盖了产品标 准、卫生与安全限量、检验方法与规程、通用标准等，基本上满足了我国食品生产、消 费的要求。然而，现实中诸多问题仍层出不穷，目前我国的食品标准本身却存在问题， 难以满足我国民众对食品安全的更高要求。 （一）我国食品标准本身存在的问题 目前， 我国食品标准本身表现出的最大问题就是因食品标准过低所造成的食品标准 “内外有别”及食品安全问题频发。 具体而论，由于我国食品标准总体水平偏低导致 了两大不良后果：其一就是所谓的食品标准“内外有别” ，即存在着“一流产品出口， 二流产品内销”以及在进口中存在着一些不合格的洋食品进入我国的现象。其二就是导 致食品安全问题频出。作为以上两点问题的诱因，食品标准的总体水平偏低在我国立法 中有两大体现，第一是食品标准的缺失，表现为食品标准数量少，甚至在某些范围内出 现空白。第二是食品标准失真。这又具体表现为以下两个方面。其一，在有毒物质限量 等涉及食品安全问题的关键指标方面限制过于宽松，甚至有的检验项目出现不全面、缺 乏，漏洞的现象。其二，部分标准标龄过长，内容老化，可适用度下降。 我国食品标准本身表现出的一系列问题反映在执行阶段就是我国食品标准执行存 在诸多问题。具体来说表现为以下几点：第一，标准制定以后，标准的发行、宣传、相 关人员的培训力度不够，造成标准的制定与实施脱节。第二，对标准执行的监管的力度 不够，许多强制执行情况缺乏有效监督。第三，监管执法队伍自身素质不高，虽能熟练 掌握查处违法行为的流程，但忽视对食品相关标准和知识的学习。此外，我国标准复审 均在 5 年，标准复审周期过长，许多现行标准修订不及时，普遍存在技术过时的问题。 7 颜丽： “浅析我国食品标准现状及几点建议” ， 流行标准化 ，2011 年 02 期，第 45 页。 我国食品标准制定现状与对策研究 9 （二）我国食品标准制定存在的问题 综上而言，我国的食品标准不仅在制定上存在问题，执行中亦存在很大漏洞，何至 如此？追溯问题的源头可以发现， 导致食品标准总体过低以及执行时问题不断的症结滥 觞于我国的食品标准制定未得到足够重视，食品标准制定中存在诸多严重问题。 1.在法律依据上，标准化法律法规滞后 作为我国食品标准制定法律依据的标准化法于 1989 年始颁布实施，至今已有 二十几年，早已不能适应新形势的发展。此外， 标准化法对于标准的制定、执行与 监督没有做出明显的界限，从而导致了在具体实践中工作难以开展。再者，我国标准在 执行中与技术法规体系脱节，标准实施得不到技术法规和其他相关配套法规的支持（农 产品） 。最后，我国的强制性标准不是以法规的形式出现，对标准的实施与监督造成了 很大困难。 2.在制定主体上，部门分散缺乏统一 我国食品标准制定部门的分散，协调统一性的缺乏，容易导致了两种不良后果。一 是食品标准制定周期不必要延长。一项食品标准从计划到发布，需要多个部门协调，部 门的分散不统一导致标准制定周期长， 标准制定数量少。 二是易导致标准的重复或冲突。 我国现行食品标准虽由国家标准委统一发布， 但标准起草部门众多， 加之审查把关不严， 致使我国的食品标准不够协调，国家标准之间不统一，行业标准与国家标准之间层次不 清，存在着交叉、矛盾和重复等不协调问题。由于标准是由不同的部门、行业制定的， 制定标准工作缺乏有效、统一的协调机制，在标准中暴露出不少问题，标准之间的矛盾 问题尤其突出。从效益效率上考量，如果同一产品有多个标准，并且检验方法不同、含 量限度不同，这不仅会给实际操作带来困难，而且也无法适应目前食品的生产及市场监 管需要。符合质量标准的产品，却不一定符合卫生标准；同一产品有几个标准且检验方 法不同、含量限度不同，使得某些标准难以执行；只有最低限量的国家标准和行业标准 又使市场合格品的质量区分形成模糊状态。另外，有些方面的标准是空白的，使得执行 标准没有依据， 对一些不法企业在食品生产过程中造假、 掺假的违法行为无法做出合理、 合法的鉴别和监管。 在我国现行的食品标准中, 除了常规食品标准之外, 还有无公害食 西南政法大学硕士学位论文 10 品标准、绿色食品标准、有机食品标准, 各种名称的食品标准必然导致食品行业的多头 管理, 各自为政, 使管理机构重叠, 各种标准存在重复甚至矛盾的现象,如在现实中经 常出现国家质检总局颁布了有关农产品安全质量的国家标准， 而农业部又颁布了无公害 蔬菜、畜禽产品、水产品的生产标准、生产技术规程、使用标准等部颁标准的现象。这 在管理、 认证等方面导致大量的人力和财力的浪费, 也使得消费者和生产者面对如此多 的食品名称和标准认识混乱不清, 不知如何选择, 无所适从。 3.在制定程序上，制修订脱节 （1）标准制定过程透明度低，缺少信息沟通平台 如前所述，食品标准制定过程中的两大利益主体是公众与企业。因此，在食品标准 的制定中考虑公众与企业的利益诉求显得尤为重要， 关系到所制定出的食品标准的合理 性与可行性。然而，在我国食品标准的制定中存在标准制定过程透明度低，缺少信息沟 通平台的问题。 8例如， 行业标准管理办法第十三条规定：行业标准送审稿，由全国 专业标准化技术委员会或由行业标准归口部门委托的专业标准化技术归口单位组织审 查。由全国专业标准化技术委员会组织审查时，按全国专业标准化技术委员会章程 的规定进行。由专业标准化技术归口单位组织审查时，参加审查的人员，应有生产、使 用、经销、科研和高等院校等单位的有关专家。其中，使用方面的人员不应少于 14。 依据此规定，食品行业标准送审稿应由生产、使用、经销、科研和高等院校等单位的有 关专家审查。可是在现实中，在我国食品标准的制定中，制定者与企业缺乏沟通，很多 企业不知通过何种渠道向有关部门反映己方对于标准的意见和建议。 目前我国食品安全国家标准的制定，一般分为以下几个步骤：制定标准研制计划、 确定起草单位、起草标准草案、征求意见、委员会审查、卫生部批准。尽管在第一阶段 制定标准研制计划中就规定，国务院有关部门以及任何公民、法人、行业协会或者其他 组织均可提出制定或者修订食品安全国家标准立项建议； 国务院卫生行政部门会同国务 院农业行政、质量监督、工商行政管理局和国家食品药品监督管理以及国务院商务、工 业和信息化等部门制定食品安全国家标准规划及其实施计划，并公开征求意见。并且在 8行业标准管理办法第 13 条规定：行业标准送审稿，由全国专业标准化技术委员会或由行业标准归口部门委托的 专业标准化技术归口单位组织审查。由全国专业标准化技术委员会组织审查时，按全国专业标准化技术委员会章 程的规定进行。由专业标准化技术归口单位组织审查时，参加审查的人员，应有生产、使用、经销、科研和高等 院校等单位的有关专家。其中，使用方面的人员不应少于 14。 我国食品标准制定现状与对策研究 11 第三阶段明确规定了针对标准草案征求意见，即标准草案制定出来以后，国务院卫生行 政部门应当将食品安全国家标准草案向社会公布，公开征求意见。但是目前标准制定程 序中看似充分吸收听取各方面意见的程序规定却不能掩饰目前标准制定中忽视各方意 见尤其是民众意见的现实。究其根源在于，尽管目前标准制定程序中一些规定给予了各 方表达意见的机会但是其实并未真正考虑相关主体是否有能力表达意见。 针对食品标准 制定后的两大利益主体，即企业和民众在这一问题上的能力而言，企业是强于民众。众 多实力雄厚的国际或国内企业完全有能力在食品标准制定的过程中传达自身的利益呼 声， 即使是更多的小企业也可以联合起来或者通过行业协会的力量在标准制定中发出利 益呼声。相对于企业，民众则是出于完全的弱势地位。民众是出于一盘散沙的状态，在 标准制定面前即使有意见有想法，也往往会因为时间、成本等种种缘由搁置。所以民众 的意见在标准制定面前往往难以形成一股强大的合力足以引起标准制定主体的重视。 这 类似于法律赋予公民一种权利，却不对公民实现这种权利的条件加以保障，其结果等于 没有赋予这项权利。正是因为如此，看似在标准制定的过程中给予了公众和企业一样的 表