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大学生基层就业行政合同基本法律问题研究 摘要 在大学生基层就业过程中，行政合同被广泛运用，然而大学生对大学生基 层就业行政合同还没有一个清晰的认识，对于在大学生基层就业行政合同中自 身权益的保障，自身义务的履行也缺乏深刻的认识。本文首先分析了大学生基 层就业的概念、特征及现状，并在此基础上阐释大学生基层就业行政合同的概 念及分类。其次，阐述了大学生基层就业行政合同的主体及内容，并分析了大 学生基层就业行政合同的订立、变更和解除的条件及程序。第三探讨了大学生 基层就业行政合同存在的问题，并提出了诸如完善大学生基层就业行政合同方 面的法律规范，加强大学生基层就业行政合同的签订主体、内容和程序方面的 规范，完善大学生基层就业行政合同的效力评价机制，在大学生基层就业行政 合同诉讼中充分运用调解程序等方面的措施加以保障，从而完整的阐述了大学 生基层就业行政合同的一系列相关法律问题。 关键词：大学生基层就业；行政合同；现状；问题；对策 o nt h eb a s i cl e g a li s s u e sc o n c e r n i n gt h ea d m i n i s t r a t i v e c o n t r a c t so ft h ec o l l e g es t u d e n t s e m p l o y m e n ti n g r a s s r o o t su n i t s a b s t r a c t a d m i n i s t r a t i v ec o n t r a c t sa r ew i d e l yu s e di nt h ec o l l e g es t u d e n t s e m p l o y m e n ti n g r a s s - r o o t su n i t s h o w e v e r , t h ec o l l e g e s t u d e n t sa r en o tv e r ya w a r eo ft h e s e a d m i n i s t r a t i v ec o n t r a c t s i na d d i t i o n ，t h e yh a v en oa c k n o w l e d g e m e n to fh o wt o g u a r a n t e et h e i ro w nr i g h t sa n di n t e r e s t sa n dh o wt of u l f i lt h e i ro b l i g a t i o n si nt h e s e a d m i n i s t r a t i v ec o n t r a c t s t h i st h e s i sf i r s t l ya n a l y z e st h ec o n c e p t ，f e a t u r e sa n dt h e p r e s e n t s i t u a t i o no ft h e c o l l e g es t u d e n t s e m p l o y m e n t i n g r a s s r o o t s u n i t sa n d e x p o u n d st h ec o n c e p ta n dc l a s s i f i c a t i o no ft h ea d m i n i s t r a t i v ec o n t r a c t so ft h ec o l l e g e s t u d e n t s e m p l o y m e n ti ng r a s s r o o t su n i t s t h e ni te x p l a i n st h es u b j e c t sa n dc o n t e n t s o ft h e s ea d m i n is t r a t i v ec o n t r a c t sa n da n a l y z e st h et e r m sa n dp r o c e d u r e st oe n t e ri n t o ， a l t e ra n dc a n c e lt h e s ec o n t r a c t s i tf u r t h e ra p p r o a c h e st h ep r o b l e m se x i s t i n gi nt h e s e c o n t r a c t sa n d p u t sf o r w a r ds u g g e s t i o n st oi m p r o v et h e m ，w h i c hi n c l u d ee n h a n c i n gt h e r e g u l a t i o n so ft h es u b je c t s ，c o n t e n ta n dp r o c e d u r ef o re n t e r i n gi n t ot h e s ec o n t r a c t s ， p e r f e c t i n g t h em e c h a n i s mf o r e v a l u a t i n g t h ee f f e c t so ft h e s e c o n t r a c t s ，a n d g u a r a n t e e i n gt h ec o l l e g es t u d e n t s r i g h t sa n di n t e r e s t sb ym a k i n gf u l lu s eo ft h e m e d i a t i o np r o c e d u r e si nt h el a w s u i t sc o n c e r n i n gt h e s ec o n t r a c t s t h u s ，as e r i e so f i s s u e sc o n c e r n i n gt h ea d m i n i s t r a t i v ec o n t r a c t so fc o l l e g es t u d e n t s e m p l o y m e n ti n g r a s s r o o t su n i t sa r ec o m p l e t e l ye l a b o r a t e di nt h i st h e s i s k e yw o r d s ：c o l l e g es t u d e n t s e m p l o y m e n ti ng r a s s r o o t su n i t s ；a d m i n i s t r a t i v e c o n t r a c t s ；p r e s e n ts i t u a t i o n ；p r o b l e m s ；c o u n t e r m e a s u r e s 引言 伴随着我国高等教育的布局和发展，高校毕业生人数也在大幅增长，从2 0 1 0 年的全国 高校毕业生6 3 0 万人上升到2 0 1 1 年的约6 6 0 万，就业形势依然十分严峻。大学生就业难一 直是社会关注的焦点和热点问题。同时，广大基层单位，特别是西部艰苦边远、经济欠发达 地区存在着人才匮乏的状况，需要大量人才。在大学生基层就业过程中，行政合同被广泛运 用，然而从理论到实践对大学生基层就业行政合同研究都很少，事实上大学生基层就业行政 合同存在着主体不明确、权利义务关系模糊、签订程序不完善等多种问题。同时，大学生对 于大学生基层就业行政合同还没有一个特别清晰的概念和认识，对于自身权益的保障，对于 自身义务的履行也存在着模糊的认识，因而深入具体的研究大学生基层就业行政合同的相关 理论问题对于落实好大学生基层就业项目，保障大学生自身权益具有重要意义。本文试图通 过对大学生基层就业行政合同的主要内容以及存在的问题进行分析，就完善大学生基层就业 行政合同做出自己的思考。 第一部分大学生基层就业行政合同概述 一、大学生基层就业的概念及现状 ( 一) 大学生基层就业的概念 大学生基层就业是近年来出现的一个社会热点问题。2 0 0 5 年中共中央办公厅、国务院办 公厅联合印发了关于引导和鼓励高校毕业生面向基层就业的意见的通知，对基层就业提 出了政策鼓励方面的指导性意见，但该意见中并未明确大学生基层就业的概念。目前学界对 大学生基层就业也没有一个明确的概念。笔者结合实际及相关政策，认为大学生基层就业， 是指大学生到城市所辖街道社区、农村以及县级以下党政机关、企事业单位及非公有制组织 和中小企业就业，也包括自谋职业，自主创业。 ( 二) 大学生基层就业的现状 1 、大学生基层就业项目 大学生基层就业项目是国家为解决大学生就业问题制定的一系列鼓励毕业生到基层就业 的项目及政策措施，主要包括以下项目： ( 1 ) 研究生支教团项目。从1 9 9 9 年开始，团中央、教育部联合组织实施了中国青年志 愿者扶贫接力计划研究生支教团项目。该项目采取的是公开招募的办法，每年在全国范围内 一些重点高校选拔一些具备保送研究生资格、有奉献精神、身心健康、能够胜任支教扶贫工 作的应届本科毕业生，到中西部地区开展期限为一年的扶贫支教工作，扶贫支教期间给予一 定的经济补助，期满后返校继续攻读研究生。 ( 2 ) 党委组织部选调生项目。选调生是各省、自治区、直辖市党委组织部门按照计划， 从高等学校选拔一些全面发展的应届毕业生，以及有基层工作经历的往届毕业生，进入基层 党委、政府部门工作。各级组织部门，特别是省级党委组织部将这些学生作为后备干部加以 培养和任用。选调生的身份为公务员，所以该项目越来越受到学生的欢迎，竞争相对也比较 激烈。 ( 3 ) 农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划。教育部、财政部、人事部、中编办于 2 0 0 6 年联合下发了农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划实施方案( 以下简称“特岗 教师”) 。该方案规定采取一定的形式公开选拔一些大学毕业生到西部“两基”攻坚县以及县 以下农村义务教育阶段学校任教，进而鼓励大学生参与农村义务教育工作，解决农村师资队 伍力量相对薄弱，学历层次相对较低的现状。“特岗教师”的聘用期为3 年，聘用期间按照国 家统一的工资待遇执行，相应的其他各种补贴按照相同条件正式教师年收入水平和国家补助 水平综合考虑。 ( 4 ) 三支一扶计划项目。国家人事部于2 0 0 6 年颁布的第1 6 号文件关于组织开展高校 毕业生到农村基层从事支教、支农、支医和扶贫工作的通知，通过公开招募的形式选拔高校 毕业生到基层从事支农、支教、支医以及扶贫工作。服务的期限一般是2 年。服务期由国家 财政支付1 5 0 0 0 元年的生活补贴，省级财政给办理社会保险。 ( 5 ) 大学生村官计划项目。2 0 0 8 年中共中央央组织部、教育部等几个部门联合下发了 关于选聘高校毕业生到村任职工作的意见( 试行) 的文件，文件决定在全国范围内丌展选 拔聘用高校毕业生到村任职的工作( 简称“大学生村官”) ，该计划从2 0 0 8 年丌始，计划每年 选聘2 万人，在5 年内，招募1 0 力人。大学生村官工作、生活补贴参照当地新录用公务员试 用期满后工资水平确定。在艰苦边远地区工作的，享受艰苦边远地区津贴，参加社会养老保 险。统一办理医疗保险和人身意外伤害商业保险。 ( 6 ) 大学生志愿服务西部计划项目。“大学生志愿服务西部计划”又称“西部计划”，它是由 共青团中央、教育部、组织部门、人事部于2 0 0 3 年根据国务院有关要求共同组织实施的。截 止到2 0 0 8 年，两部计划全国项目已招募3 3 9 2 0 名普通高等学校应届毕业生到中西部2 6 个省 ( 区、市) 5 0 0 多个贫困县的乡镇一级，从事1 1 个专项行动的志愿服务。其中1 2 2 4 3 名志愿 者服务两年，累计在岗服务人数为4 6 1 6 3 人次。 大学生在服务期问享受一定的生活补贴，包 含交通补贴和人身意外伤害、住院医疗保险，平均每人每月8 0 0 元。服务期间计算工龄。 2 、大学生基层就业项目落实情况及存在的问题 ( 1 ) 大学生基层就业项目落实情况 各类大学生基层就业项目实施以来对于缓解大学生就业压力，促进人才合理流动发挥了 重要作用。同时，面对众多的大学生基层就业项目，大学生的反映冷热不一，有的项目竞争 相当激烈，不亚于公务员考试，有的则稍差一些。根据笔者近年来接触基层就业项目的实际 以及对相关就业调查，最热门的是选调生项目，由于选调生属于公务员系统，工作稳定，待 遇有保障，再加上组织部门重点跟踪培养，好多选调生经过一段时问锻炼，都能够脱颖而出， 走上重要的岗位。相对而言，其他基层就业项目，学生的积极性没有那么高，而且存在一定 的违约率。 ( 2 ) 大学生基层就业项目存在的问题 是供求关系矛盾，无业可就与求才若渴共存。一项就业调查数据显示，4 8 的大学生 希望留在大城市就业，3 7 的毕业生希望留在中小城市就业，仅有3 选择在乡镇就业，2 的毕业生愿意去边远地区农村就业。因此，出现了比较迥异的局面，一方面大城市的大学生 宁可不就业也不下基层，人才资源极度浪费；另一方面基层求贤若渴，人才严重短缺。 二是大学生受传统观念影响，不能f 确看待基层就业。很多毕业生没有看到基层就业有 很广阔的发展空间，竞争压力相对较小，能够更好实现自我价值这些长处，仍然用过去的精 英教育时代的就业观念看待就业，怕发展受限制，甚至影响后代等等，造成宁可在大城市打 零工也不愿意去基层就业的现实。 三是政策落实不到位，大学生权益保障受限。尽管各级政府制定了很多针对大学生基层 就业的优惠政策和激励机制，然而有的地方不能落实到位，甚至苛扣大学生应得的工资和补 贴，造成同工不同酬。同时，由于档案、编制等问题，导致大学生有口难言。这些做法对满 怀激情到基层去就业创业的大学生而言是一种极大地伤害，造成他们积极性、主动性受到严 重打击。 四是有的大学生基层就业项目虽然引入行政合同制度，但是存在签约主体混乱、权利义 务关系不明确、签约程序不规范等问题，出现行政机关权力滥用，大学生自身权益得不到有 效保障，大学生基层就业项目不能很好落实。 二、大学生基层就业行政合同的概念及分类 ( 一) 大学生基层就业行政合同的概念及特征 目前我国在大学生基层就业行政合同方面尚无立法，加之学者对大学生基层就业行政合 同研究甚少，学界对大学生基层就业行政合同还没有一个明确的观点。大学生基层就业行政 合同主要在实践中被广泛运用，或以合同命名，或以协议命名，究其本质都是行政合同。在 各类大学生基层就业项目政策文件上大多只规定了大学生基层就业行政合同双方的权利义 务、履行期限、补助标准等方面的事宜，并没有考虑太多的理论因素。基于上述情况，笔者 认为，大学生基层就业行政合同属于行政合同的一种，是指行政主体为实现就业行政管理目 的，与依托基层项目就业的大学生在协商一致的基础上确定权利义务，产生、变更、消灭行 政法律关系的合同。具有以下特征： 1 大学生基层就业行政合同具有行政性。大学生基层就业行政合同是行政主体借助于合 同的形式行使就业行政管理职权，实现大学生就业这一社会公共利益而采取的措施，是一种 实现公共行政目的的手段，因而具有行政性。其内容必须符合法律、法规的规定，双方都无 完全的自由处分权。 2 大学生基层就业行政合同的合意性。大学生基层就业行政合同区别于行政命令等单方 行政行为，其最明显的特征就是大学生基层就业行政合同需要双方意思表示一致，具有合同 的典型特征。这一特征决定了大学生基层就业行政合同仍然属于合同的范畴，受合同的一般 原理指导。在大学生基层就业行政合同的双方当事人中，一方是行政机关，为了公共利益而 签订行政合同，而另一方当事人是作为相对人的大学生，他们签订行政合同是为了自身就、世。 这是两个平等的当事人根据各自的意思表示达成的合同。可见，大学生基层就业行政合同是 双方当事人为不同的目的，但对行政合同内容达成的一致协议。 3 大学生基层就业行政合同中行政主体的优益权。行政优益权是行政机关在行政管理的 过程中享有的优先处分的权力。行政主体在行政合同中拥有这种权力的基础是公共利益的优 越性，由其行政性决定。大学生基层就业行政合同中行政优益权表现在：行政主体单方面选 择大学生而与之签订行政合同；在合同的履行过程中享有监督权和指挥权；行政主体根据公 共利益的需要，在形势发生变化时町单方面变更或解除合同；行政主体享有对对方违约行为 的制裁权等。而民事合同的任何一方当事人均无此特权。当然，行政主体单方面解除合同的 权利的行使是有条件的，并且必须要有职权和法律上的根据，并受合法、合理、公平原则的 支配。 ( 二) 大学生基层就业行政合同的分类 随着国家大学生基层就业项目的不断实施，大学生基层就业行政合同的种类也在逐步增 加，结合行政合同的分类理论，对大学生基层就业行政合同可以从如下几个方面进行分类： 1 根据行政合同所涉及的领域不同，在志愿服务领域有志愿服务西部合同，在嘎查村服 务领域有选聘高校毕业生到嘎查村任职合同，在农村义务教育领域有农村义务教育阶段学校 教师特设岗位合同，在支农、支教、支医、扶贫领域有三支一扶协议书。 2 、根据与大学生签订大学生基层就业行政合同的主体的不同，可以分为学理上的行政主 体与大学生签订的大学生基层就业行政合同与实践中的主体与大学尘签订的大学生基层就业 行政合同。 3 根据是否有固定名称，分为有名合同和无名合同。我国大学生基层就业行政合同在实 践中运行已经趋于成熟，早已经形成一种固定的模式化合同，有着相对固定的名称，因而大 学生基层就业行政合同属于有名行政合同。如，志愿服务西部计划合同、选聘高校毕业生 到嘎查村任职合同、农村义务教育阶段学校教师特设岗位行政合同、三支一扶计划协议 书等。 4 以是否以金钱给付为内容，分为给付性大学生基层就业行政合同和非给付性大学生基 层就业行政合同。目前我国大学生基层项目就业的行政合同都是以金钱给付为内容的，在大 学生基层就业行政合同中都规定了大学生的工资、补贴等内容，都属于给付性大学生基层就 业行政合同。 三、在大学生基层就业中引入行政合同制度的必要性 对于在大学生基层就业中引入行政合同制度予以规范，有的学者提出这样的观点，认为 在基层就业中运用行政合同没有必要。理由是：模仿普通的企业就业合| j 就可以解决基层就 业的问题。然而，无论学界怎样看待这类合同签订的必要性，它在行政管理的过程中确实客 观存在着，因此有必要从理论和现实的角度探讨大学生基层就业行政合同制度存在的必要性。 ( 一) 引入行政合同制度是保障大学生权益的需要 从实践角度看，大学生基层就业行政合同也有着研究的必要。一方面，当前大学生基层 就业项目在实践落实中，很多基层接收单位没有按照国家相关政策规定与大学生签订大学生 基层就业行政合同，或者有的虽然签订了合同，但双方权利义务关系不明确，特别是大学生 应该根据国家相关就业项目政策享受的的劳动报酬、各项津补贴，社会保险等内容没有明确 在合同中，出现了重义务轻权利的现象，因而在出现纠纷时作为弱势群体的大学生自身权益 得不到保障。另一方面目前大学生基层就业项目都是通过大学生与相关就业主管党政机关签 订有关协议落实地。这样就出现签约主体比较混乱的情况。如前所述，其中一部份合同，如 组织部与大学生签订的选聘高校毕业生到嘎查村任职合同并非行政合同，因而一旦发生 纠纷，大学生如果想通过行政诉讼的形式解决纠纷，保障自身权益，就会受到限制，大学生 的权益得不到有效的法律保障。 ( 二) 引入行政合同制度是控制政府权力的需要 行政合同实际上是游离于公法上行为( 权力性行为) 与普通的合同之问一种特殊的形态。 3 大学生基层就业行政合同与一般的行政行为井e | 比较有着明显的合意性和公共行政性。这就决 定了大学生基层就业行政合同在签订合同的过程中，也同样要遵守合同签订双方要意思自治， 合同签订双方都要具备相应的行为能力，合同的相对方要满足合同签订时要求的条件等等。 正是这些原因决定了引入行政合同解决大学生基层就业这样一个涉及公共行政问题，要求行 政机关在考虑行政合同内容，选择行政相对人时必须符合法律、法规的规定，相对于其他行 政行为更为柔性，更能较好限制行政权力，保护大学生权益。因此，引入行政合同制度，可 以对行政机关的权力权进行控制，有效地防止行政机关滥用职权或者利用强权侵害大学生当 事人的合法权益。 ( 三) 引入行政合同制度是规范大学生基层就业项目的需要 行政合同是现代民主的产物，既能实现行政管理的目的，又能灵活吸纳合同双方当事人 的合意。行政主体与大学生签订基层就业项目行政合同可以确定合同的性质，明确签约的主 体，确定双方的权利义务，还可以规范签订行政合同的程序，进而保障行政管理目的的实现， 也能保障大学生自身权益。 第二部分大学生基层就业行政合同的主要内容 一、大学生基层就业行政合同的主体 根据行政合同一般原理，行政合同主体包括行政主体与行政相对人。行政主体是指，享 有行政权力，能以自己的名义行使行政权，做出影响行政相对人权利义务的行政行为，并能 独立承担由此产生的相应法律责任的社会组织。行政相对人包括公民、法人和其他组织。引 申到大学生基层就业行政合同中，大学生基层就业行政合同作为行政合同的一种形式，一方 主体必须为国家行政机关、法律法规授权的组织，作为行政相对人的另一方主体为大学生、 法人和其他组织。 二、大学生基层就业行政合同主体的权利义务 大学生基层就业行政合同也是行政合同的一种，它也同样有着合同的一般属性，仍然是 一种关于双方主体权利和义务的协议，但是由于大学生基层就业行政合同的签订是根据法律、 法规、规章的规定而订立的，因而其在主体权利义务方面又有着它自身的特点。 ( 一) 行政主体的权利和义务 1 行政主体的权利 ( 1 ) 选择合同相对方的的权利。在大学生基层就业行政合同中，行政机关可以根据当地 的实际情况并通过考试或者其他方式来选择大学生作为一方主体。但是，在选择大学生时， 应当严格遵守选拔程序，在未经相关法律法规规定的情况下，任何单位、组织及个人不得将 已经通过严格的选拔程序选拔通过的大学生排除在签订行政合同的行列之外，可见，大学生 基层就业行政合同不同于民事合同，它仍然受到法律的严格规范，意思自治的成分相对较少。 ( 2 ) 要求履行合同义务的权利。大学生基层就业都经过严格的程序选拔，这就决定了大 学生基层就业行政合同的标的稳定性，任何其他个人不可代替，否则就失去了签订大学尘基 层就业行政合同的目的。因而，行政主体有权利要求大学牛严格按照合同约定履行义务。但 是，并不是说大学生一旦签订了大学牛基层就业行政合同就不可变更或解除，在某些特定的 情况下，行政合同中规定的必须履行的义务还是可以变更或解除的，这些具体情况人致可以 引用我国合同法的规定，首先是不可抗力，如汶川大地震；其次，如客观条件使得大学生无 法履行合同义务。大学生一方主动变更、解除大学生基层就业行政合同就应承担相应责任。 ( 3 ) 行政主体一方的监督权和命令权。行政主体在签订大学生基层就业行政合同时往往 具有双重角色，一方面会受到合同所规定的内容约束，另一方面也要更多的履行作为国家行 政主体的职能，更多的考虑合同所涉及的公共利益，确保在能够正确履行行政合同的同时扮 演好人民公仆的角色。所以，正是因为行政主体这样的特性，决定了它拥有对大学生基层就 业行政合同履行监督权和命令权。所谓的对大学生基层就业行政合同的监督权，是指行政主 体在与大学生签订大学生基层就业行政合同后，有权对大学生基层就业行政合同的履行情况 进行监督检查。所谓的命令权，是指在大学生基层就业行政合同履行的过程中，如果发生了 某种事件或其他变动时，行政主体有权在不改变大学生基层就业行政合同的性质的同时，以 命令的方式要求大学生以某种行为应对所发生的情势变更。当然，如果行政主体的命令已然 将大学生基层就业行政合同的内容改变，那么行政主体就要对大学生造成的影响进行适当的 补偿，必要时甚至可以调换大学生的工作地点和岗位。 ( 4 ) 行政主体的单方变更权。大学生基层就业行政合同与普通的民事合同的一大区别就 是作为一方主体的行政主体可以因公共利益单方变更大学生基层就业行政合同，而大学生却 不能囚此而拒绝履行合同。前面已经谈到行政主体在履行大学生基层就业行政合同时要考虑 公共利益，因此行政主体在变更大学生基层就业行政合同的权利义务时，只能在公共利益要 求的范围内进行，不能把与公共利益无关的大学生基层就业行政合同内容作更改。此外，如 果因为变更大学生基层就业行政合同的权利义务而使得大学生的利益受到损失，行政主体应 给予大学生一定的行政补偿。 ( 5 ) 行政主体的处罚权。 行政主体的处罚权是行政机关保证大学生基层就业行政合同 得以履行的一种权力，这种特权的使用不必以法院的判决为前提，只要大学生基层就业行政 合同的相对方违反合同的约定，行政主体就可以对其进行处罚。如果大学生出现了严重的违 反行政合同的行为时，首先由行政主体进行警告，如果仍不能解决就可以采取解除合同的方 法，这也是最严厉的惩治措施了。 2 行政主体的义务 行政主体的义务有以下几个方面： ( 1 ) 为大学生提供工作岗位的义务。工作岗位的落实是完成大学生基层就业项目任务的 前提，也是大学生获得各项补贴和报酬的基础，因而行政主体有义务按照合同约定结合国家 政策为大学生提供相应的工作岗位。 ( 2 ) 保证大学生获得优惠政策的义务。大学生签订大学生基层就业行政合同的一个前提 条件，是能够按照合同约定享受优惠政策。因此，行政主体应该按照合同约定保证大学生获 得应有的优惠政策。 ( 3 ) 为大学生提供劳动报酬的义务。只要大学生按照大学生基层就业行政合同约定完成 本职岗位工作，行政主体就有义务按照劳动法及合同约定支付大学生必要的劳动报酬。 ( 4 ) 对大学生进行经济补偿的义务。若因行政机关一方原因造成大学生基层就业行政合 同的变更、解除而对大学生造成的损失给与补偿的义务。 ( 二) 大学生的权利和义务 1 大学生的权利 大学生的权利有以下几个方面： ( 1 ) 大学生获得工作岗位的权利。获得工作岗位是大学生签订大学生基层就业行政合同 的目的所在，因而大学生有权依照合同约定要求行政主体提供相应的工作岗位。 ( 2 ) 大学生享受优惠政策的权利。相关部门在制定大学生基层就业政策时，出台了一系 列优惠政策。例如大学生在基层就业期间可以参加全国硕士研究生入学考试，并享受加分政 策；可以参加地方和国家的公务员考试，也可以享受加分政策：在基层服务达到规定的年限 时，可以由上级机关通过其他渠道调配到非基层工作岗位等。大学生只要与行政主体签订了 大学生基层就业行政合同，就可以享受这些优惠政策。 ( 3 ) 大学生要求取得劳动报酬的权利。根据大学生基层就业相关政策，大学生可以根据 具体基层服务项目的规定，获得相应的劳动报酬以及相关补贴。 如根据2 0 1 2 年大学生志愿 服务西部计划实施方案，大学生西部志愿者可以获得以下报酬及相关补贴。一是志愿者补贴。 志愿者服务期间，中央财政给予一定生活补贴。生活补贴为每人每月1 0 0 0 元( 自2 0 1 2 年8 月起执行) 。同时，志愿者所在地列入国家艰苦边远地区津贴范围的，执行所在地科员艰苦边 远地区津贴标准，按月发放。交通补贴按志愿者家庭所在地和服务地之间的实际里程发放， 每年发放两次。二是志愿者人身意外伤害、医疗保险费用。相关保险由全国项目办统一投保 大学生志愿服务西部计划志愿者综合保障险。保费每人3 5 0 元人民币。人身意外伤害、身故 ( 含疾病身故) 保险责任，保额3 0 力- 元，住院医疗保险责任，保额3 0 万元，疾病门诊责任， 保额1 万元。三是志愿者体检费。由中央财政按照人均2 0 0 元的标准给予支持。全国项目办 在志愿者到岗后按照各省实际到岗人数l1 0 一次性拨付给招募省项目办，由省i 则习办根据实 际情况分配。四是其它经费。各级项目办要积极争取在同级财政安排的专项工作经费中，列 支培训、项目管理工作经费。服务县项目办应结合实际争取党委、政府支持，将西部计划纳 入当地年度重点工作范围，并将管理经费列入同级地方财政范围。重大学生只要能够按照合同 的约定顺利完成工作，就有权利要求相应部门给予足额的劳动报酬及相关补贴。 ( 4 ) 大学生有获得补偿的权利。如果因为行政主体的工作以及行政机关工作人员的违法 行为( 在此，应从广义上理解，违法指除了违反严格意义上的法律规范外，还包括违反诸如 诚信原则、公序良俗原则、尊重人权原则、权利不得滥用原则和尽合理注意原则等原则) 造成大学生的损失，大学生可以要求行政机关给予相应的补偿。如果是因为国家政策出现重 大变更，而对大学生造成损失的，既使当地行政机关在工作上没有失误，大学生也可以要求 给予补偿。 2 大学生的义务 大学生的义务有以下几个方面： ( 1 ) 完成劳动任务的义务。大学生在基层服务期问必须按照合同约定完成自己本职岗 位工作任务，这是大学生最基本的义务，也是大学生获得劳动报酬和各项补助，享受优惠政 策的前提条件。 ( 2 ) 提高职业技能的义务。大学生要在服务基层期间积极参加单位组织的各类培训，不 断加强时问管理，提高自己的工作技能。 ( 3 ) 遵守劳动纪律和职业道德的义务。大学生在基层服务期问应该爱岗敬业，服从用人 管理，同时要尊重民风民俗；要模范遵守国家相关法律、法规和用人单位规章制度要严格遵 守大学生基层就业行政合同的规定。不得擅自离岗，不得无故单方中止协议；确有特殊情况 必须履行请假手续，因正常原因离开服务地期间，应保持与工作单位的联系。服务期满后应 该递交工作总结，做好本职离岗各项工作的顺利交接。 三、大学生基层就业行政合同的订立、变更和解除 ( 一) 大学生基层就业行政合同的订立 大学生基层就业行政合同的订立，是指行政主体与大学生就行政合同的内容进行协商一 致签订行政合同的行为。根据行政法原理和有关国家行政程序法的规定，人学生基层就业行 政合同订立的程序主要分为以下几个步骤： 1 告知 告知是指行政主体以公告、通知的形式通过网络、媒体等形式向符合签订大学生基层就 业行政合同资格的大学生发出邀约，希望与符合签订大学生基层就业行政合同资格的大学生 签订大学生基层就业行政合同的行为。告知一方面是基于行政公开原则的要求，将大学生基 层就业行政事务告知大学生，以满足大学生的知情权的需求，另一方面是给符合大学生基层 就业行政合同相对人条件的大学生一个参与行政管理事务的机会，同时也是市场经济机制下 机会均等这一公平原则的具体要求。 2 协商 协商是指行政主体与符合行政相对人条件的大学生就大学生基层就业行政合同的内容进 行商议的程序。“协商的实质就是自由合意，是保证行政契约这种行政法上的行为方式从本质 上符合契约根本属性的重要制度与措施”。 同时，协商也起剑行政主体与大学生沟通的作用， 从而形成一个双方都可以接受的大学生基层就业行政合同条款。同时，大学生基层就业行政 合同在意思自治方面要受到一定的限制，实践中大学生基层就业行政合同只适用于某些特定 的领域。大学生的意思表示一定程度上是要受到行政主体意思表示的约束，对行政主体做出 的意思表示，不可以进行实质性的讨价还价，也不能改变其意思表示的实质内容。目前对于 大学生基层就业行政合同内容的协商，基本都是山行政机关提供格式化的样本合同，大学生 若无异议则视为同意。由于合同的内容基本都由大学生基层就业相关政策作了规定，修改的 空问不是很大。 3 签订 大学生基层就业行政合同应当以二岛面形式订立。书面行政合同既可以规范大学生基层就 业行政合同，有效保护大学生的权益，也可以约束行政主体在行政合同履行过程中的恣意。 如果因大学生基层就业行政合同的履行而产生纠纷，裁决机关也有了明确、客观的裁决依据。 大学生基层就业行政合同经过签订程序后，除附款条件成就之外，在法律上即具有大学生基 层就业行政合同的成立效力。 实践中一些大学生基层就业项目在实施过程中，形成了接受服务的基层单位只用人不签 约的现状，直接导致行政主体与人学生权利义务关系不明确，一旦发生纠纷作为大学生权利 很难保障。 ( 二) 大学生基层就业行政合同的变更 大学生基层就业行政合同的变更，是指在原有大学生基层就业行政合同的性质、当事人 和基本内容不改变的情况下，对双方当事人的权利义务进行适当的调整，在一定程度卜- 对合 同的标的、履行期限、履行地点、履行方式进行的变化。合同当事人的变更不在此变更之列， 也就是说合同双方主体的变更不属于大学生基层就业行政合同的变更。同时，大学生基层就 业行政合同内容的变更也要受到限制，当变更的内容过多，导致一个新的义务出现，双方当 事人就可以请求重新订立合同或者解除合同。 行政权作为国家管理的重要权能，在日益复杂的国内形势中起到重要的调节作用。大学 生基层就业行政合同作为行政主体行使行政职权的重要手段，在行政领域发挥着重要的作用。 它是基于订立合同的意思自治精神和具有一定社会公益性于一体的民主发展的产物。然而， 在执行的过程中，由于特定事由使得大学生基层就业行政合同在执行过程中出现一些难以预 料的阻力与困难，因此，有必要对已经发生法律效力的大学生基层就业行政合同进行必要的 变更。 1 大学生基层就业行政合同变更的事山 大学生基层就业行政合同的变更事由包括：一是行政机关为实现公共利益的需要单方行 使裁量权变更合同时，行政主体可以变更行政合同。大学生基层就业行政合同如果继续履行 将会给国家、社会公共利益以及其他人的合法权益造成重大损害或不利影响，行政主体可以 行使单方变更权；_ 是行政合同双方协商变更合同。山于行政合f 司具有行政性，公益性，所 以双方无明确的泫律的规定或者特殊情形不得随：惑协商变更合同，与民事合同相比较，这早 所说的协商变更适用卒i - 白j 十分狭窄。根据行政合i 司的一般原理，l b 于不可抗力或者刁i 能预见 的情况等法律事实出现，大学拦基层就业行政合同双方当事人刊1 可以经过协商作出变更。 2 大学生基层就业行政合同变更的程序 大学生基层就业行政合同的变更程序包括：行政主体单方变更大学生基层就业行政合同 程序，以及大学生基层就业行政合同双方当事人协商变更大学生基层就业行政合同程序。 行政主体行使单方变更权变更大学生基层就业行政合同的程序。行政主体的单方变更权 是行政主体所独享的为了维护国家和社会公共利益的需要，在合同已经签订，并发生法律效 力的情况下，单方面做出变更决定，扩大或减少当事人的权利或义务，部分修改合同标的或 标准、调整履行时限或地点、方式等的权力。行政主体单方变更大学生基层就业行政合同， 必须向大学生提出变更或者终止行政合同的通知，并向大学生提供书面说明材料。说明材料 应当包含合同变更或者终止的事实理由、法律依据、相应的补偿方式和数额以及有关事项。 大学生可以与行政主体就合例变更事宜进行协商。如果协商不成，确属不变更行政合同就会 给国家、社会公共利益造成损害的，无需大学生同意，行政主体就可单方变更合同，但需对 大学生进行补偿。 大学生基层就业行政合同双方协议变更合同的程序。如果因为不可抗力等原因需要变更 大学生基层就业行政合同，无论是行政主体还是大学生都可以以书面形式提出协商变更请求， 双方就变更事宜进行协商。希望变更合同内容的一方首先向对方提出变更大学生基层就业行 政合同的要约，该要约应包括希望对大学生基层就业行政合同的哪些条款进行变更，如何变 更。大学生基层就业行政合p j , f n 对方收到后予以研究，如同意，以明示的方式答复对方，即 为承诺，如不同意，或部分同意部分不同意，也可以提出自己的修改、补充意见，这样双方 经过反复协商直至达成一致。双方经过协商取得一致，变更合同一般应当采用书面形式，以 便查考，特别是原来的合同为书面形式的，更应当采用书面形式，否则用口头形式改变书面 合同发生纠纷难以解决。如果对大学生基层就业行政合同的变更约定不明确，或者变更采用 口头形式，发生纠纷后又无其他证据证明合同变更内容的，视为合同没有变更。当事人变更 的内容约定不明确的，视为未变更。 3 大学生基层就业行政合同变更的法律后果 大学生基层就业行政合同变更后有三个方面的法律后果：一是大学生基层就业行政合同 变更后，原大学生基层就业行政合同不再履行，合同双方当事人按照变更以后的合同内容来 行使权利、履行义务，合同双方不再享有原合同规定的权利，不再承担原合同规定的义务。 ：二是行政机关行使单方变更解除权解除大学g i 基层就业行政合同的，行政机关应对大学生因 此受到的损失进行补偿。当行政主体出现违约情况时，作为受损害者的大学生有权中止履行、 解除或终止合同，法院可以给予受损害者的救济手段包括损害赔偿、实际履行、禁令和恢复 原状等。三是行政合同双方协商变更合同的程序的行政合同双方都无需进行补偿。 ( - - ) 大学生基层就业行政合同的解除 大学生基层就业行政合同解除，是指在大学生基层就业行政合同缔结后尚未履行或者尚 未完全履行的情况下，提前结束合同双方当事人之间的权利义务关系。 1 大学生基层就业行政合同解除的事由 大学生基层就业行政合同的解除事由包括两种情形：一种是单方解除，即行政主体基于 自己单方的意思表示解除合同。根据行政合同的一般原理，人学生基层就业行政合同如果继 续履行将会给国家、社会公共利益以及其他人的合法权益造成重大损害或不利影响，行政主 体就可以行使单方解除权。另一种是双方协议解除，即行政主体或人学生一方提出解除合同 的意思表示，在征得相对方同意后提前终止大学生基层就业行政合同的效力。 2 大学生基层就业行政合同解除的程序 大学生基层就业行政合同的解除程序包括：合同双方当事人协议解除大学生基层就业行 政合同的程序，以及行政主体单方解除大学牛基层就业行政合同的程序。 大学生基层就业行政合同双方当事人协议解除合同的程序。大学生基层就业行政合同的 协议解除是基于合同双方当事人意思表示一致，就可以解除合同或者一个新的合同解除原来 的合同。由于协议解除程序是采取合同的方式，要使合同解除有效成立，也必须有解除合同 的要约和承诺，这里的要约和承诺与普通合同相异，行政主体通过发布招聘简章、组织考试 等方式与大学生签订基层就业行政合同，大学生通过与行政主体签订合同完成承诺，因此这 里的要约，是解除合同的要约，其内容是要消灭既存的合同关系，甚至包括已经履行的部分 是否返还，责任如何分担等问题。它必须是向既存合同的对方当事人发出，并且要在既存的 合同消灭之前提出。这里的承诺，是解除合同的承诺，是完全同意上述要约意思的表示。 行政主体单方解除大学生基层就业行政合同的程序。在大学生基层就业行政合同中行政 主体拥有作为制裁手段的直接解除合同权，是因为大学生基层就业行政合同违约责任与民事 合同违约责任相比较，不但具有违约责任性，更具有违法责任性世，也就是说大学生由于自身 原凶致使其不符合公共利益的要求或是不按行政合同的约定履行合同，即当大学生签订基层 就业行政合同后，因其他原因不愿意存基层地区服役或者在基层地区服役期问不认真履行大 学生基层就业行政合同时，行政j 、e 体可以直接单方解除合l 司。在法国，解除行政合同是最严 厉的制裁，出二f 导致采取这种制裁措施的原因是相对人自身不符合公共利益的要求或不履行 契约义务，因此，相对人要对其违约独自承担这种不利结果。行政主体单方解除权的行使， 发生合同解除的法律效果，因此从合同法的角度来讲，行政主体行使单方解除权在性质上属 于形成权。既然性质上属于形成权，就不需要大学生一方的同意，只需行政主体单方的意思 表示，就可以将合同解除。行政主体主张解除合同，应当通知大学生，大学生基层就业行政 合同自通知到达大学生时解除。如果大学牛一方存在异议，可以请求人民法院或者仲裁机构 确认大学生基层就业行政合同的效力。 3 大学生基层就业行政合同解除的法律后果 大学生基层就业行政合同解除后的法律后果，表现在大学生基层就业行政合同的溯及力 及损失补偿两个方面： 一是大学生基层就业行政合同解除的溯及力。由于大学生基层就业行政合同在性质上是 继续性合同的一种，合同内容需要在一定的时间内完成而非一次或者一时完成。因而大学生 基层就业行政合同4 i 溯及既往，合同的解除仪仅使合同关系向将来消灭，解除之前的合同关 系仍然有效。 二是大学生基层就业行政合同解除的损失补偿。大学生基层就业行政合同的解除与损失 补偿包含双方协议解除合同的损失补偿，以及行政主体单方解除合同的损失补偿两个方面。 合同双方协议解除大学生基层就业行政合同的损失补偿。大学生基层就业行政合同的协 议解除是一方当事人基于自己的意思表示，为维护自身权益，主动提议或者同意解除的。一 方当事人因协议解除获得了利益，那么就应该对合同相对方承担相应的风险和责任。根据相 关法律原理，责任的范围应该包括：大学生基层就业行政合同相对方当事人因订立合同而支 付的相关必要费用；因相信大学生基层就业行政合同能够履行而所作准备支出的必要费用； 因大学生基层就业行政合同解除后返还相应财物所支出的费用；如果双方在协议解除时商定 了补偿数额，那么应当依照其约定，但是违反法律规定的除外。 行政主体单方解除大学生基层就业行政合同的损失补偿。当公共利益需求大于个人需求 时，行政主体在保障公共利益的同时可能会与大学生解除大学生基层就业行政合同，此时大 学生就会受到损失。此时，大学生一方并没有发生过错，也没有必要承担赔偿损失的责任， 虽然行政主体也可能没有过错，但是作为公共利益的维护者，行政机关有义务给予大学生主 体定数额的补偿，补偿的范围与协议解除大学生基层就业行政合同补偿范围大致一致。 第三部分完善大学生基层就业行政合同的思考 一、大学生基层就业行政合同存在的问题 我国经济学家张曙光先牛曾经明确地指出：“制度实施的不完全还来自于制度本身的不完 善”。尽管我国在大学生基层就业的政策方面已经做出极大的努力，许多大学生也能够理性 的看待基层就业的现状，现阶段各地在对大学生享受的优惠政策和经济补助方面也基本能够 保证实施，但从各地的实际调查情况来看，大学生基层就业行政合同在签订主体、合同内容、 订立、变更、解除程序方面都存在着一些不足之处。 ( 一) 对大学生基层就业行政合同的规范化存在立法缺失 目前我国现行的有关行政合同的法律法规主要有：农村土地承包法、全民所有制小型 - l 业企业租赁经营暂行条例、城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例、全民所有制工 业企业承包经营责任制暂行条例等等，