（法律史专业论文）清代赈灾法律制度探析.pdf

摘要 摘要 中国自古是一个自然灾害频发的国家，中国历史是一部中国人民与自然灾 害作斗争的历史。历赣历代都采取了各种赈灾措施，以减轻自然灾害所造成的 损失、及时救助灾民、恢复生产，并将其中的一些重要经验措施制度化，这些 制度化的赈灾措施被称之为“荒政 。 清代是中国古代荒政的集大成者，清代的赈灾法体系也是中国历朝历代最 为完善的。清政府在报灾、勘灾、赈灾、灾后重建、赈灾腐败的惩治等具体问 题上都作出了明确的立法规定。健全的立法是促使清代赈灾成果显赫的重要原 因。上述赈灾法规都记载于大清律例、大清会典以及皇帝的诏书当中， 这些对于研究清代赈灾法规提供了宝贵的第一手资料。 本文将回顾当前学术界关于清代赈灾问题的研究成果，介绍清代的自然灾 害概况，系统论述清代的赈灾法规和赈灾各环节的流程。其中重点论述上文所 提及的报灾、勘灾、赈灾、灾后重建等制度性的规定，这些问题将在文章的主 体部分第三章进行集中论述。文章的最后将客观评述清代的这套赈灾法规在当 时所发挥的作用及其存在的不足。2 0 0 8 年5 月发生的汶川大地震，使得国民更 加关注防灾赈灾问题。来自官方和民间关于出台赈灾法、健全赈灾体系的呼 声日益高涨。加紧制定赈灾法、健全赈灾体系，已成为迫在眉睫的重要任务。 清代赈灾法体系较为完备，加上清代距离当代不远，合理继承和吸取清代赈灾 法体系中的精华部分，对当代赈灾法的修订，赈灾体系的建立，无疑有着 重要的意义。 关键词：赈灾；荒政；自然灾害；法律体系 h a b s t r a c t a b s t r a c t s i n c ea n c i e n tt i m e s ，c h i n ai sac o u n t r yp r o n et on a t u r a ld i s a s t e r s ，a n dc h i n a s h i s t o r yi so n et h a tt h ec h i n e s ep e o p l ef i g h ta g a i n s tn a t u r a ld i s a s t e r s e v e r yd y n a s t yo f c h i n ah a sa d o p t e dav a r i e t yo fr e l i e fm e a s u r e st oa l l e v i a t et h ed a m a g ec a u s e db y n a t u r a ld i s a s t e r s ，t or e s c u ev i c t i m si nt i m e ，t or e s u m ep r o d u c t i o n , a n dt om a k es o m e o ft h ei m p o r t a n te x p e r i e n c eo fm e a s u r e si n s t i t u t i o n a l i z e d t h ei n s t i t u t i o n a l i z e dr e l i e f m e a s u r e sa r ec a l l e d ”f a m i n ep o l i c y ” q i n gd y n a s t yi st h ep r i m ee x a m p l eo ft h ef a m i n ep o l i c yi na n c i e n tc h i n a t h e r e l i e fl a ws y s t e mo fq i n gd y n a s t yi sa l s ot h em o s tp e r f e c ti na l lc h i n e s ed y n a s t i e s t h eq i n gg o v e r n m e n th a dm a d ec l e a ra n dd e f i n i t el a w m a k i n gs t i p u l a t i o n so n s p e c i f i ci s s u e ss u c ha sr e p o r t i n gd i s a s t e r s ，s u r v e y i n gd i s a s t e r s ，r e l i e v i n gt h ep e o p l ei n d i s a s t e r , r e c o n s t r u c t i n ga f t e r t h ed i s a s t e r , p u n i s h i n gt h ec o r r u p t i o ni nt h ed i s a s t e r r e l i e f s o u n dl e g i s l a t i o ni sa ni m p o r t a n ti e a s o nt ot h ep r o m i n e n to u t c o m eo ft h e d i s a s t e rr e l i e fi nq i n gd y n a s t y t h ea b o v es t i p u l a t i o n sa r er e c o r d e di nt h e ”q i n g l e g a lc o d e ”g r e a tq i n gh u id i a n ”a n dt h ee m p e r o r s e d i c t s t h e s el a w sa n d r e g u l a t i o n sp r o v i d ef i r s t - h a n dv a l u a b l ei n f o r m a t i o nf o rr e s e a r c h i n gt h ed i s a s t e rr e l i e f i nt h eq i n gd y n a s t y t h i st h e s i sw i l lr e v i e wt h ec u r r e n ta c a d e m i cr e s e a r c h i n gr e s u l t so ft h ed i s a s t e r r e l i e fi nq i n gd y n a s t y , i n t r o d u c et h ep r o f i l eo ft h en a t u r a ld i s a s t e ri nq i n gd y n a s t y , a n ds y s t e m a t i c a l l yd i s c u s st h es t i p u l a t i o n sa n dv a r i o u sa s p e c t so ft h ep r o c e s so ft h e d i s a s t e rr e l i e fi nq i n gd y n a s t y , f o c u s i n go nt h ei n s t i t u t i o n a ls t i p u l a t i o n ss u c ha s r e p o r t i n gd i s a s t e r s ，s u r v e y i n gd i s a s t e r s ，r e l i e v i n gt h ep e o p l ei nd i s a s t e r , r e c o n s t r u c t i n g a f t e rt h ed i s a s t e rt h a tm e n t i o n e da b o v e t h ef i n a lp a r to ft h i st h e s i sw i l lc o m m e n t a t e o b j e c t i v e l yt h ee f f e c to ft h es e to ft h es t i p u l a t i o n sa tt h a tt i m ea n di t ss h o r t c o m i n g s t h ew e n c h u a ne a r t h q u a k eo c c u r r e do nm a y2 0 0 8m a k e sp e o p l ep a ym o r ea t t e n t i o nt o d i s a s t e rp r e v e n t i o na n dd i s a s t e rr e l i e f t h ev o i c ef r o mo f f i c i a la n dp r i v a t eo nt h e i n t r o d u c t i o no fa ”d i s a s t e rr e l i e fl a w ”a n ds o u n dd i s a s t e rr e l i e fs y s t e mi sb e c o m i n g l o u d e ra n d1 0 u d e r f r a m i n gt h el a wo fd i s a s t e rr e l i e fa n di m p r o v i n gt h es y s t e mo ft h e d i s a s t e rr e l i e fi n t e n s i v e l yh a sb e c o m ea nu r g e n ti m p o r t a n tt a s k s i n c et h el a ws y s t e m i i i a b s t r a c t o ft h ed i s a s t e rr e l i e fi nt h eq i n gd y n a s t yi sc o m p l e t e ，a n dt h eq i n gd y n a s t yi sn o tf a r a w a yf r o mt h ec o n t e m p o r a r y , i ti sn od o u b tv e r ys i g n i f i c a n tt oa c t i v e l yl e a mt h eb e s t p a r t so ft h el a ws y s t e mo fd i s a s t e rr e l i e ff r o mq i n gd y n a s t ya n dt oa m e n do u r c o n t e m p o r a r y ”l a wo fd i s a s t e rr e l i e f a n dt oe s t a b l i s ht h es y s t e mo fd i s a s t e rr e l i e f k e yw o r d s ：d i s a s t e rr e l i e f ；f a m i n ep o l i c y ；n a t u r a ld i s a s t e r ；t h es y s t e mo fl a w i v 学位论文独创性声明 学位论文独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含 其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得直昌太堂或其他教育 机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何 贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名( 瑚：貅1 汤签字日期卯7 年j 月矽日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解南昌太堂有关保留、使用学位论文的规定，有权 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借 阅。本人授权南昌大学可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行 检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编本学位论文。同时授 权中国科学技术信息研究所将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库， 并通过网络向社会公众提供信息服务。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名( 手写) ： 弛杨 导师签名( 手写) ： 签字日期：舻7 年) t 月矽日 签字日期：炒7 年7 月铭日 第1 章引言 1 1 选题的背景与原由 第1 章引言 据统计：“2 0 0 8 年，全国农作物受灾面积3 9 9 9 0 千公顷，绝收面积4 0 3 2 2 千公顷，比上年下降2 9 8 ；各类自然灾害共造成约4 7 7 9 5 万人( 次) 不同程度受 灾，因灾死亡8 8 9 2 8 人，是自1 9 7 6 年唐山大地震以来，因灾死亡人数最多的一 年；倒塌房屋1 0 9 7 。8 万间，直接经济损失1 1 7 5 2 4 亿元。 尤其是2 0 0 8 年年初 南方的冰雪灾害和5 月发生的四川汶川大地震，更是百年不遇，给广大人民群 众造成了严重的灾难。 正所谓天灾不可避免，但是通过对客观规律的认识，发挥人的主观能动性， 是可以预防自然灾害从而减轻其所造成的危害；政府对灾后救济及时与否和赈 灾投入的多少，对自然灾害的危害程度可以起决定性作用。以汶川大地震为例， 地震发生后，全国人民在党中央的领导下，积极开展抗震救灾工作，组织救援 队奔赴前线开展救助工作，及时挽救了许多生命。全国各族人民和世界人民伸 出援助之手，截至2 0 0 8 年9 月2 5 日1 2 时共接收国内外社会各界捐赠款物总计 5 9 4 6 8 亿元，实际到账款物5 9 4 0 8 亿元圆。经党中央、国务院同意，建立了灾后 恢复重建对口支援机制，以对口援助的方式帮助受灾地区进行灾后重建工作。 “一方有难，八方支援”的精神在这次地震中得到了充分的体现。国内外媒体 高度赞扬中国政府在这次赈灾中的表现。 但是，也正是汶川大地震让我们认识到中国的救灾体制还存在着不足，突 出的表现就是救灾制度不够健全，没有一部完备的赈灾法，不能够将各项救 灾问题法律化。救灾过程中许多细节问题无法可依、无章可循，令救灾的效果 大打折扣。汶川地震后，国人对出台赈灾法的呼声日益高涨，制定并出台 赈灾法已是刻不容缓。广大人民在此次抗震赈灾中发挥了重要的作用，各 地民众、民间组织都自发的为灾区积极捐款捐物，依靠广大人民群众的力量， 是我们抗震救灾成果显赫的重要原因。人民群众自发组织、抗击自然灾害的精 2 0 0 8 年中国各类灾害共造成8 8 9 2 6 人死亡 e b o l h t t p ：w w w c e c n x w z x g n s z g d x w 2 0 0 9 0 5 2 2 t 2 0 0 9 0 5 2 2 1 9 1 5 0 6 1 9 s h t m l ，2 0 0 9 5 - 2 2 。汶川地震f e b o l 】h t t p ：b a i k e b a i d u c o m v i e w 1 5 8 7 3 9 9 h t m # 5 1 第1 章引言 神的确值得提倡，然而却不能成为救灾的主要方式，有组织、有计划的政府救 灾体制才是利民利国的首选。对赈灾中的玩忽职守、贪污腐化等不法行为也不 应当依靠特别法令来惩处，各项赈灾问题的规范，都应该依靠一套完整的国家 机器和制度来保障。制定赈灾法，完善赈灾机制，可以让赈灾工作在法律的 保障下顺利开展，从而提高赈灾效率，减轻灾害的损失。 中国自古是一个饱受自然灾害侵袭的国家，中国人民在与自然灾害斗争的 过程中总结出了一套赈灾经验，中国历代政府往往将这些经验制度化，通过法 律的形式予以颁行，被称为“荒政 。清代是中国最后一个封建王朝，也是中国 古代荒政的集大成者，清政府制定了一套相对完善的赈灾法规籍以保障赈灾工 作的顺利进行。研究清代的赈灾制度，对于我们借鉴古人经验，推动当代赈灾 法的建立和健全，提高赈灾效率，最终达到减轻自然灾害损失的目的，有着积 极的意义。 1 2 学术研究回顾 中国灾荒史的研究，起步于2 0 世纪2 0 年代，邓云特的中国救荒史是 这一时期最具代表性的成果。该书“以其翔实的史料、缜密的分析、科学的历 史观和现实主义的批判精神，成为其中的扛鼎之作，并将中国救荒史的研究推 进到一个全新的阶段。 令人遗憾的是1 9 3 7 年以后，中国先后陷入抗日战争、解放战争的漩涡里， 使得刚刚兴起的灾荒史研究被迫中断。建国以后的历次政治运动使得学术研究 严重政治化，灾荒史研究更是长期处于空白状态。 直到2 0 世纪8 0 年代后，灾荒问题才重新得到学者的重视，尤其是1 9 9 8 年 中国遭遇了百年不遇的特大洪灾，出于对人类自身生存的重视，灾荒研究受到 了前所未有的关注，各种关于灾荒问题研究的专著和论文雨后春笋般的涌现出 来。由于清代距离当代最近，保存下来的资料、史籍、档案最为丰富，为清史 的研究提供了宝贵的第一手资料，加上2 0 世纪9 0 年代国内掀起了清史研究的 热潮，所以清代灾荒问题的研究成果相对其他朝代更为显赫。 目前关于清代灾荒问题研究的专著比较稀缺，具有代表性的有李向军的清 代荒政研究、康沛竹的灾荒与晚清政治、李文海、周源的灾荒与饥馑 李文海，夏明方邓拓与中国救荒史【j 】中国社会工作，1 9 9 8 ，( 4 ) ：4 1 2 第1 章引言 1 8 4 卜1 9 1 9 等。李向军在清代荒政研究一书“从救荒的基本程序和主 要措施、荒政与财政的关系、荒政与吏治的关系及荒政的评价等几个方面对清 代荒政做了较为全面的论述。李向军肯定了清代前期的荒政所取得的成绩， 并根据相关资料估测了有清一代的蠲免和灾赈的支出。康沛竹灾荒与晚清政 治主要论述晚清时期赈灾过程中存在的种种弊端，分析了晚清赈灾不力的原 因，从报灾、蠲赈、仓储等各个层面揭露了赈灾中的腐败。应该说这些论述都 是有相当强的针对性，便于我们了解晚清荒政的全貌。李文海、周源灾荒与 饥馑1 8 4 卜1 9 1 9 一书主要论述在沦为半殖民地半封建社会后，清代荒政工 作中所存在的弊端。2 0 0 6 年6 月“中国历代自然灾害与对策学术研讨会 在武 汉大学举办，学者就历代的自然灾害与应对措施等相关问题进行了研讨，掀起 了新一轮的灾害史研究热潮。清代的灾荒史研究无疑在这股热潮中占据着重要 地位，由“中国历代自然灾害与对策研究”课题组负责人赫治清主编的中国 古代灾荒史研究选录了论文2 0 篇，其中关于清代灾荒问题研究的论文有6 篇， 足见清代灾荒研究深受学者的重视，这必然会推动更多的清代灾荒研究专著的 推出，改变目前清代灾害专著较为稀缺的局面。 相对于专著，清代灾荒问题研究的论文要丰硕的多，其中具有代表性的有： 倪玉平试论清代的荒政“从救灾与重建角度论述了清代荒政，认为其是历代 封建王朝的集大成者；叶依能清代荒政述论肯定了清代荒政“立法严明， 陟罚分明 ，“救荒措旌制度化”，但也指出了荒政法规“条文繁琐，制度僵化 ； 吕美颐略论清代赈灾制度中的弊端与防弊措施“列举了清代灾赈中存在的弊 端，又审视了清廷自上而下所采取的防弊措施，认为清代虽实现了赈灾的制度 化、程序化、法规化，但因治标不治本，始终无法避免赈灾中弊病的滋生与蔓 延 固；牛淑贞试析1 8 世纪中国实施工赈救荒的原因阐述了工赈作为一种 赈济方式在清代荒政中经常被采用的原因，并分析了工赈对于赈灾所起到的积 极和不可替代的作用；王林论清代对灾后流民的防范与安置从“防流”、“资 送 、“留养”等几个环节论述了清政府的治流措施，并分析了其成绩与存在的 不足，方便我们了解清政府处理流民问题的主要手段与措施；刘景莲的清朝 地震灾害及康熙年间的赈灾对策介绍了清代的地震概况，分析了地震对清代 。邵永忠二十世纪以来荒政史研究综述【j 】中国史研究动态，2 0 0 4 ，( 3 ) ：1 1 0 圆倪禾平试论清代荒政【月东方论坛，2 0 0 2 ，( 4 ) ：4 4 固邵水忠二十世纪以来荒政史研究综述【j 】中国史研究动态，2 0 0 4 。( 3 ) ：1 1 0 3 第1 章引言 社会所造成的影响，同时论述了治震卓有成效的康熙时期的治震措施，这些对 于借鉴清代治震经验，服务于当代是很有价值。 应当说，当前国内关于清代灾荒研究呈现出多样化、多层次的局面，清代 灾荒问题的大多数领域学者均有涉及，并有相应的成果出现。但是可惜的是， 由于灾荒研究起步晚、中断时间长，尽管各个领域的研究均有涉及，但对于大 多数领域的研究都不够深入。以清代赈灾法律法规为例，目前国内尚没有一篇 全面的、专门的介绍和论述清代赈灾法律法规的论文，更不要说专著了。学者 仅仅只是在介绍清代自然灾害状况或荒政时顺带提及一下清代的赈灾法规，其 深度可想而知。这种现象显然不利于我们全面了解清代赈灾法律制度，更不利 于汲取清代赈灾法律制度的优秀成果，为当代中国的赈灾法制化建设提供借鉴。 笔者选择清代赈灾的法律制度作为硕士论文，希望通过研究清代赈灾的相 关法律法规、借鉴前辈的研究成果，系统还原清代赈灾的法律流程，再现清代 赈灾过程的全貌。本文的重点，在于介绍清代赈灾的各项制度，包括报灾、勘 灾、赈灾、灾后重建、流民管理等。全面了解清代赈灾的法律制度，有助于我 们分析清代各项赈灾法律制度的亮点与不足，对于我们去其糟粕、取其精华， 为当代赈灾法的制定与出台有重要的现实意义。笔者期望这篇文章，对于清代 赈灾法律制度的研究能贡献微薄之力，更希望此文能够起到抛砖引玉之功效， 让更多的方正之士能够对重视不够的清代赈灾法领域给予更多的关注和研究， 促进这一领域的发展，服务于当代的赈灾法律制度的建立和健全。 4 第2 章清代的自然灾害概况及其影响 第2 章清代的自然灾害概况及其影响 2 1 清代的自然灾害概况 中国自古是一个自然灾害频繁的国家，各种关于自然灾害的记载不绝于史， 有人曾经说过，一部二十四史，就是一部灾荒史。2 0 世纪3 0 年代，历史学家邓 云特做过统计，从公元前1 7 6 6 年至公元1 9 3 7 年的3 7 0 3 年间，共发生灾害5 2 5 8 次，其中旱灾1 0 7 4 次，水灾1 0 5 8 次，蝗灾4 2 8 次，雹灾5 5 0 次，风灾5 1 8 次， 疫灾2 6 1 次，地震7 0 5 次，霜灾2 0 3 次，歉饥4 0 7 次。由于资料的局限，以及 统计方法的不尽完善，邓云特的统计数据有较多的遗漏，但即便如此，中国古 代自然灾害之频繁仍可见一斑。 清代作为中国封建社会最后一个王朝，自然灾害尤为频繁。1 9 8 4 年，徐道 一、李树菁等地质学家发表了明清宇宙期一文，该文章指出，我国曾经出 现了四大灾害多发群发集中期：夏禹群发期、两汉群发期、明清群发期、清末 群发期雪。有清一代不过2 6 8 年，居然连跨两大自然灾害群发期，自然灾害的数 量与程度自然非前朝可比。 清代的自然灾害具有两个前朝所没有的特点：第一、灾害频率非常高，受 灾范围特别广。“清代灾害之频数，总计11 2 1 次：其中，旱灾2 0 1 ；水灾1 9 2 ； 地震1 6 9 ；雹灾1 3 1 ；风灾9 7 ：蝗灾9 3 ：歉饥9 0 1 疫灾7 4 ；霜雪之灾7 4 ， 这是邓云特对清代灾害的初步统计。邓云特指出，有清一代平均三个月发生一 次自然灾害，这是前朝无法比拟的( 见表2 1 ) 。 表2 1 历代发生自然灾害的次数及其频率比较表 朝代秦汉唐 宋 兀明清 次数 3 7 54 9 38 7 45 1 35 1 0 55 3 4 4 频率 0 8 5 次年1 7 次年2 7 次年5 3 1 次年18 5 次年1 9 9 次年 资料来源：闵宗殿关于清代农业自然灾害的一些统计以清实录记载为根据忉古今农业，2 0 0 1 ( 1 ) , 1 1 邓云特中囝救荒史i m 北京；商务印书馆，1 9 9 3 ，5 1 5 6 。徐道一，李树菁，岛建国明清宇宙期【j 】大自然探索，1 9 8 4 ，“) ：3 7 邓云特中国救荒史【m 】北京：商务印书馆，1 9 9 3 ，3 2 5 第2 章清代的自然灾害概况及其影响 据有关数据表明，“在直隶、山西、河南、山东、陕西、甘肃、江苏、浙江、 安徽、江西、湖北、湖南1 2 个省区中，自道光二十六年( 1 8 4 6 年) 至宣统二年 ( 1 9 1 0 年) 的6 5 年间，共有1 8 2 8 2 个州县受水旱等灾，平均每年达2 8 1 个 。 这一惊人的数据还仅仅是针对内地的水旱两项灾害的统计，没有将其他灾种囊 括，也没有将东北、边疆各省的受灾情况计算在内。第二、特大灾害次数多。 灾害有大小之分，大灾给社会和人民所造成的灾难无疑更大。清代经历了两大 灾害群发期，遭受了许多特大灾害，如中国古代最大震级的地震山东郯城大地 震就发生在康熙七年( 1 6 6 8 年) ，这次大地震波及中国七个省、方圆五千里、4 1 0 个县，地震之后死尸遍地，许多人由于家人都死光了而无人收殓。据统计，清 代死亡千人以上的灾害共计4 1 3 次，死亡人数高达5 1 3 5 1 5 4 7 万人。由此看来， 学者用次数多、范围广、破坏程度大来形容清代的自然灾害及其造成的影响， 是恰当不过的。 清代之所以自然灾害如此频繁而且严重，一方面是受气候变化等自然因素 和地壳运动等地质因素的影响。另一方面则是清代人口增长迅速，经济发展快， 人类对自然环境破坏严重，过度的开发导致生态平衡失调，人为的引发和加重 了自然灾害。据记载，康熙十八年( 1 6 7 9 年) 全国人口为1 6 亿，乾隆四十一 年( 1 7 7 6 年) 增长到3 1 1 5 亿人，平均增长率为6 9 o 。到嘉庆二十五年( 1 8 2 0 年) 人口总数高达3 8 3 l 亿人。人口的迅速增长，就要求增加相应的资源以满 足新增人口的生存需要。以土地为例，新增人口为扩大耕地用以生产粮食，在 开拓荒地的同时，也开始了人为造田，“造田是对山陵湖泊加以改造利用，与山 争地，与水争地，使自然景观发生沧海桑田般的变化”。清代康乾时期，随着 人口空前增长，“造田运动达到高潮，在时间上，规模上，造田数量上，都是人 类造田史上空前的 。人类对自然过度的、不合理的开发与利用，严重破坏了 生态环境，导致自然灾害增多和加重。 有清一代，自然灾害频繁，受灾范围广，灾害程度大，是以往历朝历代难 以望其项背的。这就注定了清代统治者要投入更多的精力去应对自然灾害、救 国郭松义清代的灾害和农业兼及农业外延式发展与生态的关系【g 1 赫治清主编中国灾害史研 究北京：中国社会科学 舨社，2 0 0 7 ，2 7 5 圆赫治清中国古代自然灾害与对策研究【g 】赫治清主编中国灾害史研究北京：中国社会科学出版 社，2 0 0 7 ，2 3 掣曹树基中国人1 ：3 史 m i 上海：复旦大学出版社，2 0 0 1 ，8 3 2 周广庆入1 ：3 革命论【m 】北京：中国社会科学出版社，2 0 0 3 ，1 6 囝间上 6 第2 章清代的自然灾害概况及其影响 济因灾受害的灾民，恢复社会生产，以达到维护统治和长治久安的目的。 2 2 清代自然灾害造成的影响 自然灾害给有清一代造成了严重的后果，突出表现在以下几个方面： 第一、造成物质财富的严重流失。每一次灾害，或摧毁官民庐舍、建筑设 施，或淹没庄稼田园，或迫使人民背井离乡、流离失所，这些都给国家和社会 造成巨大物质的损失。以洪灾为例，清顺治十年( 1 6 5 3 年) ，即清朝入关的第十 年，沿海地区遭受了严重的风暴潮袭击。该年五月，风暴潮首先在钦州登陆， 导致附近的沁水、寿阳、兴安等地由于连降大雨而引发大水，整个城市成为菏 泽之地：紧接着，苏州也受到风暴潮影响，大雨不断，海水飙涨，结果“海溢， 平地水深丈余，人多溺死 。苏州附近的“安定、白河雷雨暴至，水高数丈，漂 没居民 。不久，阳谷也由于连降大雨发生大水，“田禾淹没，民舍多圮，陆地 行舟 。这次由于风暴潮袭击导致的洪灾范围相当惊人，各地所遭受的物质损失 均十分严重，仅山东文登就“大雨三日，海啸，河水逆行，漂没庐舍，冲压田 地二百五十余顷”。翻阅清代史籍，关于各种灾害所造成的“飞蝗蔽天、杀稼 殆尽( 蝗灾) 、“河决，村墟漂没 ( 水灾) 、“赤地千里 ( 旱灾) 等词眼屡见记 载，这些字眼的背后，都意味着国家财产的巨大流失。正如一名外国学者所说 的，黄河冲走的不是泥沙，而是中华民族财富。同样，每次自然灾害之后的风 平浪静，是以国家财富的流失为代价的。尤为严重的是，社会财富的流失并不 随着每次自然灾害的远去而停止。每次灾害过后，政府为治理灾害、安置灾民 以及为预防灾害兴建工程所投入的人力物力财力更是数目浩大，成为政府和广 大群众沉重的包袱。 第二、导致人口的大量死亡。因自然灾害死亡的人口一般分为两种情况， 第一种是直接死于灾害发生时，比如地震的爆发、洪水的袭击，直接造成人员 的大量伤亡；第二种则是自然灾害发生后，由于灾害的发生而导致的“饥馑”、 “大疫”、“人相食 间接造成的人员死亡。康熙三十五年( 1 6 9 4 年) ，浙江沿海 一带遭受了特大风暴潮灾害。六月初一，天降大雨，由于之前这一地区连续干 旱，当地老百姓起初还为这场雨的到来欢呼庆贺。没有想到，当天夜里忽然飓 风来临，如注大雨连下不停。海水迅速暴涨，最终决堤冲入以上海为中心的嘉 。关于这次洪灾，可参阅赵尔巽清史稿( 卷4 0 灾异一) ，北京：中华书局，1 9 7 6 ，1 5 3 5 7 第2 章清代的自然灾害概况及其影响 定、崇明、吴淞等地，由于“黑夜惊涛猝至，居人不复相顾，奔窜无路，至天 明水退，而尸积如山，惨不忍言”。据统计，这次风暴潮所造成的人口死亡有 十余万。前文已述，有清一代，死亡千人以上的自然灾害共计4 1 3 次，死亡人 数高达5 1 3 5 1 5 4 7 万人。人口的多寡，是以农业经济为主体的古代中国发展的 关键性因素。由于自然灾害导致人口大量死亡，必然导致劳动力减少，土地因 无人耕种而荒芜，庄稼因无人收割而荒废，极大的影响农业生产，最终使社会 经济的发展遭受破坏。 第三、造成社会动乱，威胁国家政权。因自然灾害而脱离生产的流民为了 生存，往往组织在一起，以暴力的手段获取生存资源。他们或演变成流寇，骚 扰地方居民，掠夺财物，或积聚山林，打家劫舍，给社会造成了严重的破坏。 更为可怕的是，一旦这些因自然灾害影响而无法生存的“流民 过多的话，将 有可能引发大规模的武装起义，对政权的稳定造成严重的威胁。如汉代的黄巾 大起义、隋末的农民起义、明末的李自成起义等都是由于自然灾害导致民不聊 生，而官府对灾情熟视无睹或赈灾不力，使政府成为流民泄恨的对象。事实上， 这一历史现象古人已经有所认识，明朝天启四年( 1 6 2 4 年) ，大学士叶向高在上 疏中指出：“自古祸乱之生，多起于凶岁，民既穷而无聊，非为盗不足救死，绿 林之啸聚，黄巾之横行，皆此类也 。可惜明朝末期统治者对叶向高的高见没有 给予足够的重视，在赈灾中的投入十分有限( 当然明政府由于连年征战而财政 空虚，没有足够的财力用于赈灾) ，根本不能解决灾民的基本生活，最终引发了 李白成、张献忠等人的起义。清代统治者是由少数民族入主中原，入关之时正 值“明清宇宙期 的最后5 0 年，自然灾害频繁，尤其直隶、山东、陕西、河南、 山西等地更是多灾并发，灾情严重。欲图反清复明的汉族人士打着“天人感应” 的旗号，将自然灾害的发生归结为“夷人乱华”的结果，组织人民与清政府作 对，给清政府施加了极大的压力。清政府在刚刚入主中原之际，先后同李自成 的农民起义军、南明朝廷、三藩、台湾郑氏集团进行战争，无暇顾及灾荒和灾 民的救治，因自然灾害而引起的民变给清政府造成了巨大的损失，甚至几近颠 覆了清政权。 历史的经验和刚刚入主中原时所遭受的惨痛教训使得清政府认识到赈灾问 题的重要性，这促使清政府在中原立足脚跟后立即着手开展赈灾工作，进行赈 灾立法。能否有效的应对自然灾害、开展灾民救助、进行灾后重建，直接决定 。董含三冈识略，四库未收书辑刊：第4 辑第2 9 册北京：北京出版社，1 9 9 8 ，7 9 0 8 第2 章清代的自然灾害概况及其影响 了清政府能否在中原地区立足，关系着大清王朝的江山能否长治久安。 9 第3 章清代的赈灾制度与法规 第3 章清代的赈灾制度与法规 3 1 中国古代赈灾制度概述 中国历代政府和人民在长期与自然灾害的斗争中总结出了许多经验，并制 定出相应的赈灾政策，称之为“荒政”。封建王朝对荒政十分重视，只有全面了 解中国历代赈灾法律法规的沿革，才能准确的了解清代赈灾制度的全貌。 先秦时期是中国赈灾法律制度草创时期。周礼中就有“荒政十二条： “一日散利，二日薄征，三日缓刑，四日弛力，五日舍禁，六日去几，七日眚 礼，八日杀哀，九日蕃乐，十日多婚，十有一日索鬼神，十有二日除盗”。其中 散利( 发放救济物资) 、薄征( 减免租税) 、缓刑( 减轻刑罚安定忍心) 、弛力( 放 宽力役) 、舍禁( 取消山泽之税) 、去几( 停收关市之税) 、多婚( 鼓励生育) 、 除盗贼等措施可以看到周入进行灾后重建的一些举措，这些举措成为中国历代 封建王朝进行灾后重建工作的滥觞。春秋战国时，各国为了能够在群雄争霸中 占有一席之地，也很重视救治灾民，如梁惠王就通过移民和调粮的方式进行赈 灾，在与孟子的谈话中，他就说到“河内凶，则移其民于河东，移其粟于河内， 河东凶亦然 。秦国能够一统天下，与其兴修了都江堰、郑国渠等水利工程， 起到预防自然灾害、保证居民生产、增加了综合国力是分不开的。 汉代是中国古代赈灾法律制度初步形成时期。汉代统治者汲取了秦亡的教 训，注重“与民生息”，采取了一系列的赈灾措施救治灾民，但这些规定大多是 以诏令的形式颁布，严格意义上的“律并不多见。这些诏令提出了“免租 、 “移民”、“赈济”等赈灾措施。西汉本始三年( 前7 1 年) 大旱，宣帝诏“郡国 伤旱甚者，民毋出租赋”。即免去灾民的田租。成帝建始元年( 前3 2 年) ，诏 令“郡国被灾什四以上，毋收田租， 该诏令考虑了受灾程度，将受灾面积达 到十分之四以上的郡国列为免受田租的对象。同时，汉代对灾民也采取了一些 救治措施，如汉武帝建元三年春，黄河在平原决口，冲毁了庄稼，导致该地颗 粒无收，“人相食 ，武帝采用鼓励移民的措施拯救灾民，下令“赐徙茂陵者户 。孟子孟子广州：广州出版社，2 0 0 1 ，3 。班固汉书( 卷8 宣帝纪) 北京：中华书局，1 9 6 2 ，2 4 4 班固汉书( 卷1 0 成帝纪) 北京：中华书局，1 9 6 2 ，3 0 4 1 0 第3 章清代的赈灾制度与法规 钱二十万，田二顷一 。此外，其他诸如借贷、免役等赈灾的措施在汉代均已出 现。 从东汉末年至隋朝初年，中国经历了长达4 0 0 年的分裂割据局面。这一时 期战乱不断，政府无暇或无力赈灾，赈灾活动无从谈起。 唐宋时期社会比较稳定，经济发展较快，这一时期中国赈灾制度与法规得 到相当的完善，许多具体的赈灾措施都以法律的形式明确下来。唐高祖武德七 年( 6 2 4 年) ，立法规定“凡水旱虫霜为灾害则有分数。十分损四以上免租；损 六以上免租调；损七以上课役俱免。若桑麻损尽者，各免调，若已役已输者， 听免其来年。”唐代实行租庸调制作为赋役制度，根据受灾程度的不同进行蠲 免赈济，是比较科学与进步的。宋代在报灾检灾制度上有了很大的进步，首先 是允许民户自行“报灾 、“诉灾 ，向县官报告自己所受的灾情。其次是县官必 须亲自带人去检查核实民户所报的灾情，确认无误后上报州官；州宫需要对灾 情再次核实，无误后上报朝廷。这套比较严格的报灾检灾程序有利于根据受灾 的实际情况进行赈济与蠲免等赈灾工作的开展。宋代重视水利设施的修建，以 提前预防水灾旱灾，王安石变法时期颁布了农田水利约束，掀起了农田水利 建设热潮。唐宋末年，由于战事频繁，政府财政紧缩，赈济的资金投入大为缩 减，原有的赈灾措施很难得以履行。 明代“重典治吏 的立法精神在赈灾制度中也得以体现。洪武十八年立法 规定：“灾伤去处，有司不奏，许本处耆宿，连名申诉，有司极刑不饶。这 是为防止官员匿灾不报，延误灾情所做出的规定。万历九年将这一立法更加明 细：腹旱地方夏灾限五月内，秋灾限七月内：边地夏灾限七月内，秋灾限十月内， 俱要依期从实奏报。 。明代将灾情分为轻灾、重灾两级，将民户分为极贫、 次贫、稍贫三等，根据灾情和民户的经济情况实行赈灾。但是，明代后期政局 腐败，对因灾荒而产生的流民盲目放任，最终引起了民变而导致亡国。 从先秦到明代的几千年时间里，历朝历代在与自然灾后做斗争的过程中， 逐步总结了一套赈灾方法，并制定了相应的法规，完善与健全了各项制度。这 些制度与法规，为清代赈灾法规的制定、赈灾制度的完善、赈灾机制的建立提 国班固汉书( 卷6 武帝纪) 北京：中华书局，1 9 6 2 ，1 5 8 圆刘啕i f i 唐书( 卷2 8 食货志上) 北京：中华书局，1 9 7 5 ，2 0 8 9 转引自李鸣明朝救荒立法述略t j l 现代法学，2 0 0 5 ，2 2 ( 4 ) ：1 3 7 固转引自李鸣明朝救荒立法述略f j l 现代法学，2 0 0 5 ，2 2 ( 4 ) ：1 3 8 安介生明代北方灾荒性移民研究【g 】，曾树基主编田祖有种明清以来的自然灾害及其社会应对 机制上海：上海交通人学出版社，2 0 0 7 ，1 5 6 第3 章清代的赈灾制度与法规 供了宝贵的经验，为清代成为中国封建社会的荒政集大成者奠定了基础。 3 2 清代的报灾与勘灾 政府组织赈灾及灾后重建工作的前提是必须准确的了解灾害情况与程受灾 度，而政府掌握灾情的关键在于下级的及时反馈和上级的准确核实。因而，制 定一套完善的报灾勘灾制度是取得赈灾效果的先决条件。事实上，清代的报灾 与勘灾制度远比前朝完善，在具体的细节问题上也做出了明确的法律规定。 3 2 1 灾情的呈报 历史上由于地方官隐匿灾情而导致的祸害屡屡发生。康熙四十四年( 1 7 0 5 年) ，康熙帝于南巡途中就曾指出，官员之所以匿灾的一个重要原因，还是担心 灾情上报后，自己的利益可能会受到影响，即官员担心上报灾情后，中央会对 自己辖区的赋税予以“蠲免 ，那么自己赖以牟利的“火耗 、“粮耗”等陋规( 也 就是通常所说的灰色收入) 将无从获取。康熙皇帝的分析应当是准确的，官员 隐匿灾情的一个重要原因就是出于自身利益的考虑。事实上，地方官匿灾不报 的原因很多，另一个重要的原因是出于标榜政绩的需要，官员试图通过隐匿辖 区的灾情造成一种辖区风调雨顺、百姓安居乐业的形象。而官员隐匿灾情，是 致使灾民得不到救助最重要的原因。 另外，灾情上报不及时也是致使灾民得不到及时有效的救助的重要因素。 传统社会通讯工具落后，“缺乏紧急形势下可利用的通信制度”。另外，一般灾 情刚刚发生时也往往“没有严重到促使地方官员向上级报告的程度 ，尤其是偏 远地区，灾情先由地方报到省里，再由省里报告到中央，这中间所延误的时间 已经“不可能使官僚政府进行迅速、有效率的干预 。灾情报告的滞后性，也是 影响赈灾效果的重要原因。 有鉴于官员匿灾不报和报灾不及时情况的存在，清政府就报灾的时限做了 如下规定：“夏灾不出六月终旬，秋灾不出九月终旬，先以被灾情形题报，其被 灾分数按限勘明续报，逾限者，交该部议处”。即各省夏灾在阴历六月底以前， 秋灾阴历九月底以前向中央政府题报( 甘肃省由于地理位置偏僻、气候异常， 魏不信十八世纪中国的官僚制度与荒政【m 】南京：江苏人民出版社，2 0 0 6 ，8 2 。大清律例【m 1 北京：法律出版社，1 9 9 8 ，1 9 3 1 2 第3 章清代的赈灾制度与法规 允许延迟一个半月) 。州县将灾情报到省，准许扣除在路上花费的时间，督抚司 道府等省级官员，以州县报到省里之日开始，应当迅速向中央报告。雍正六年 ( 1 7 2 8 年) ，清政府考虑到报灾时限规定的太紧，不利于各级官员有效、准确的 了解灾情的变化，因而对州县官员的报灾时限延长十天，抚司道府等省级官员 延长5 日。清廷就赈灾公文的传递也做出了相应的规定，“赈灾公文，均关紧 要，应于封套上，加用灾赈公文红戳，或用排军由驿站马上飞送，或专役投， 不得发铺递致积稽”。圆为了进一步保证报灾的可靠性和及时性，对匿灾和不及 时报灾的官员也制定了相应的惩处措施。顺治十七年( 1 6 6 0 年) 上谕：州县官 迟报逾期一月以内者罚傣六月，逾限一月以外者降一级调用，二月以外者降二 级调用，三月以外者革职，抚司道府官以州县报道日为始，如有逾限者照此例 处分，仍限一月内续将报灾分数勘明造册题报，各官如有违限者亦照前定例议 处，以此永著为例 。 对匿灾不报官员的惩处更加严重，“州县官不将民生苦情 详报上司，使民无处可诉，革职，永不叙用。若州县官己详报，上司不接准题 达者，将上司革职 。 这一套制度上的规定，暂且不论其实施情况如何，但起 码可以对官员起到震慑作用。而且，这些规定也不并不是形同具文，皇帝会通 过暗访、派遣官员出巡等渠道了解各地的实际情况。乾隆四年( 1 7 3 9 年) ，山东 发生了水旱灾害，百姓大量流离失所，但山东巡抚硕色居然匿灾不报，反而称 收成良好。后来左都御使陈世倌调查后将情况报告给乾隆皇帝，乾隆知情后破 口大骂：“地方水旱灾荒，抚绥安辑，乃封疆大吏之责。硕色稍有人心，何至粉 饰蒙蔽至此! 乾隆皇帝对本朝官员报灾的表现十分满意，曾作诗道“喜感悉予心，有灾 无不奏”。皇帝的喜悦，是可以在某些程度上说明清代的报灾制度是取得了预期 的效果的。 3 2 2 勘灾的程序与法规 勘灾又称为检灾，是政府了解各个地区受灾程度，进行蠲免、赈济等赈灾 措施的依据。清代在总结前朝经验的基础上，制定出一套勘灾程序，这套程序 倪玉平试论清代荒政川东方论坛，2 0 0 2 ，( 4 ) ：4 4 圆魏不信十八世纪中国的官僚制度与荒政f m 】南京：江苏人民j 版社，2 0 0 6 ，8 2 国续