我国当前财政风险.docVIP

_ 一、研究的背景与选题的盘义 笔者之所以选择这一主题，主要是基于以下认识: 一是对我国财政风险的现实思考。随着我国市场经济的发展，风险意识日渐深入人心，特别是亚洲金融危机的爆发，以及由此引发的世界性金融动荡，更是强化了人们对风险的关注。财政综合反映国民经济的状况，财政如果出现风险，是整个国家的风险，会对整个社会造成损害。因此，财政安全问题是国家经济安全最高层次的问题之一，对财政风险的研究必须引起各级政府的重视。但是由于国内学术界长期以来对风险问题的回避或忽略，加之国外理论中也缺乏对风险，特别是宏观经济风险的专题性的成熟的研究成果，因而国内至今尚未形成较为全面系统的理论体系，更不用说对财政风险系统的研究了。重要的原因还在于，我国正处于经济发展的成长时期，经济高速发展，财政收入也增长较快，因而淡化了各级政府对财政风险的认识;另一个原因还在于各级政府认为，我国经济体制正处于转轨时期，经济运行和调节过程中出现一些问题也是体制上的原因，通过进行体制改革就可以解决，没有从更深的层次来分析其成因。财政风险的隐蔽性也使人们对财政危机缺乏敏感性，存在着“年年难过年年过，年年过得还不错”的思想。还不知道我国财政已经存在着一定程度的风险了。我国当前财政风险表现在:财政收支矛盾不断地激化，财政收入缺乏稳定的增长机制，财政支出负担沉重，财政赤字长期化、数额大，债务负担日趋沉重;而且，赤字巨额增长导致国债规模的不断膨胀，而国债的巨额利息支出又使赤字进一步扩大，从而使赤字风险和国债风险都不断提高并相互转化。另外由于现行体制的原因，国有银行和国有企业的不良资产增大，社会保障基金出现较大缺口，这些最终都要由财政来负担，因而使财政风险加大了。近几年国家又实施积极的财政政策，大力举借内债，加快基础设施建设，这是我国建国以来实施力度最大的一次短期公共投资政策，当然是一次成功的实践，取得了巨大成就，但是不能忽视财政为此付出的代价，以及对财政可持续发展带来长期的影响。再加上财政制度和财政手段本身的缺陷和多种经济不确定的因素，使财政风险进一步扩大。显然，如果这些没有加以重视和防范，必将成为诱发和加剧国家财政危机和金融危机的重要因素，这一 点已被东南亚等国家的金融危机中暴露出来的事实所证明。因此，正确认识我国财政存在风险的现实，并对风险形成机理做出恰当的分析和解释，将有助于我们制定切实可行的措施来防范和控制存在的财政风险。 二是对防范和控制财政风险基础构建的思考。应该说，我国为防范和控制财政风险也采取了一系列的措施，相关的法律、法规也可谓不少。但是，在实际执行的情况又往往没有达到预期的效果，财政风险依然日益突出。究其原因，与财政运行中存在的管理问题有直接的关系，但更深层次的原因应该是我国当前正处经济体制转轨时期，社会各种矛盾和问题不断涌现，市场经济秩序还比较混乱，整个社会经济基础还十分脆弱，造成了宏观管理效果产生偏差。因此，防范和控制财政风险必须重视经济基础建设，经济基础建设必须要有一个良好的市场经济秩序，为此建立一个符合社会主义市场经济规范运行的基础机制显得十分重要。防范财政风险有必要加强市场经济的基础性建设，通过完善法制，规范市场经济秩序，加强诚信制度建设，来改善经济、财政运行的环境，为经济、财政可持续发展奠定基础。同时，还要完善财政管理手段，加强防范财政运行风险的报警和实施系统建设，科学地制定预警指标体系，从管理上建立防范和控制财政风险的基础机制。根据当今国外一些成功的经验，要加快建立财政风险防范的预警系统和政府债务信息公开披露制度，提高人们的警惕性和降低政府道德风险，尝试建立一种控制和补救的计划一财政风险预算，通过系统性的基础机制建设来共阻财政风险。基础机制中十分关键的还是按市场经济是法治经济的原则，从加强法治入手，通过建立财政监督的法律机制，来保证各项政策措施的实施，才能真正达到防范和控制财政风险的目的。 三是对丰富我国政府财政研究体系的思考。随着我国以放权让利为主线的政府主导型的政治经济体制改革不断深入，特别是1994年分税制财政体制改革之后，税收体制和财政管理体制等得到了一些改革和完善，但是，在社会主义市场经济下如何加强财政管理，特别是如何进行公共财政体制的改革，用体制上的优势来防范和控制财政风险，这些需要在理论上进行研究。这对于我国市场经济的培育和发展过程中政府职能的成功转变，顺利实现计划财政向公共财政的过渡具有重大的理论和现实意义。本文就此进行了一些研究和探讨，以期在某种程度上丰富我国财政理论的研究内容。 第二章财政风险及风险管理理论概述 市场经济可以说是风险经济，存在着许多的风险，诸如金融风险、投资风险、市场风险等。在市场经济制度下，作为政府活动中心的财政，是社会各种风险的最终接受者。由于财政具有政府性的特点，这决定了财政风险对社会经济生活的影响远远超过了其它经济风险。因此，把财政风险提到重要的议事日程显得尤为重要和迫切。由于对财政风险的理论研究才刚刚起步，还没有一个明确的说法，对财政风险理论必要进行一些研究和探讨。 第一节财政风险的基本概念一、风险的基本概念 研究财政风险，首先就必须对风险的内涵进行界定。社会充满风险，风险无处不在，无时不有，但对风险的认识却仁者见仁，智者见智，没有一个为大家所共同接受的定义。最早对风险进行系统研究的是美国学者威雷特博士 (Allan.H. Willett )，他在其博士论文(1901)中对风险做了如下定义:“所谓风险是关于不愿发生的事件发生的不确定性之客观体现”。日本学者武井勋认为:“风险是在不特定环境中和特定期间内自然存在的导致经济损失的变化”。美国经济学家、芝加哥学派的创始人奈特(Frank Heyneman Knight)最早进行风险与不确定J性关系的研究，他认为:“真正的不确定性与风险有密切的联系，也有本质的区别。不确定性是指经济行为人面临的直接或间接影响经济活动的无法充分准确地加以分析、预见的各种因素;而风险不仅取决于不确定性因素的不确定性的大小，而且还取决于收益函数的性质。所以，风险是从事后角度来看是由于不确定性因素而造成的损失”。威廉姆斯(C.A.Williams.Jr, 1985)则认为“风险是在给定的情况下特定的期间内可能发生的损失间的变动”。以上的定义将风险与不希望的或不合意发生的事物联系起来，即风险往往伴随着损失性。但也有学者认为:“风险是未来结果发生的任何变化”。“人们采取某种行动时，他们事先能够肯定的所有可能的后果及每种后果出现的可能性，都叫风险，风险是指既可能出现坏的后果，也可能出现好的后果”。上述两种观点各有侧重，前者强调风险对社会经济生活的损害，后者反映不同风险主体对风险有着不同的看法。我倾向于第一种观点。 二、财政风险的若干认识 (一)财政风险的界定 市场经济是一种风险经济。风险的客观存在性决定了财政风险具有普遍性，财政风险是一种在财政运行中不可完全避免的现象，这就要求我们要公正地对待它，不要谈“险”色变。但同时也不能忽视它向财政危机转化的破坏性，特别在我国经济体制由计划经济向市场经济的转轨过程中，经济生活中一些深层次矛盾日益显现，财政面临的风险陡增。研究财政风险是为了了解其作用于经济的规律性，以便于消减财政风险，防止其逐渐积累和突然释放，酿成财政危机，危及国家安全。决定财政风险既有客观因素，也有主观因素。客观因素主要是人类社会发展过程中的风险结构不断演进的结果，客观上造成了不同社会历史条件下的国家公共风险和财政风险的内容各不相同，并从总体上呈现了不断扩大的趋势。主观因素是不同国家在不同社会经济运行条件下的财政风险内容会产生差异，还与人们对财政职能的认识程度、国家所奉行的经济体制、财政制度和财政政策的内容有关。由于我国对财政风险的探讨最近两年才提上“议事日程”，目前，关于财政风险的定义可谓众说纷纭，尚无统一观点。本文尝试对此进行定义:根据上述对风险的界定内涵，以及奈特对真正的不确定性与风险有着本质区别，认为风险的产生根源于不确定性，而风险本身又是产生损失的不确定性等，笔者认为财政风险可以概括为:从狭义上讲，财政风险是指国家财政运行中，由于种种原因和不可控因素，导致国家财政资金损失和财政状况恶化，从而影响国家机器的正常运转。广义上讲，财政风险的含义是指与财政有关的经济危险，是国家在组织收入和安排支出过程中，由于财政制度和财政手段本身的缺陷以及多种经济因素的不确定性，造成财政损失、困难以及财政政策目标难以实现的可能性。 (二)财政风险的特征财政风险是在防范社会公共风险的最后一道防线上产生的风险，它除了具有一般风险的特征外，还由于其在风险体系中所处地位的特殊性和所涉及领域的特殊 性而体现了与其他风险的明显区别。它具有以下几个主要特征: 1、来源的广泛性。财政风险并不仅仅是财政部门的风险，而是整个国家和政府的风险。财政行使职责的范围具有全社会覆盖性，财政是社会各种经济矛盾的最终承担者，因而财政风险往往是社会、经济、政治、行政、管理等因素综合作用的结果。除了财政系统内生的风险以外，还有大量私人风险和一般公共风险，如社会自然灾害风险、政局动荡风险、经济波动、金融风险、战争风险、以及各种社会体制改革的风险等，它们有可能影响财政收支的运行和财政职能的实现，从而最终转化为财政风险。 2、传导性。主要表现在以下三个方面:一是风险在财政系统内部各个层次、环节中传播、扩散。财政体制按行政体制都会分为相对独立的级，但却是一个不可分割的整体系统，任何一级财政产生风险，都会迅速在上级财政和下级财政之间迅速传播，并很快扩散到整个财政系统，从而呈现为风险共担的局面。二是整个社会的私人风险和公共风险向财政风险转化。由于财政，特别是市场经济条件下财政的“公共性”特征，财政总是其它社会公共风险的最后承担者，社会公共风险和私人风险极易向财政领域转移。三是财政风险向社会经济领域的逆向传递。由于整个社会系统的紧密关联性，财政风险也会对社会其它领域的运行和改革产生影响，引发其它社会经济风险和私人风险。 3、潜伏性和隐蔽性。财政风险的来源广泛，既有显性风险，又有隐性风险，往往不易及时察觉，同时国家可以采取多种技术手段，如发行货币、扩征税收、举借债务、压缩社会公共支出水平等措施来减缓财政矛盾，或把矛盾往后移，使财政风险隐性化，这就使得财政风险有一个逐步积累的过程，往往具有隐蔽性的特点，不易察觉。只有在风险超出整个国民经济的承受能力的情况下，才会显现出来。 4、危害性。财政风险是社会其它公共风险的最终承担者，这就意味着财政风险是在防范私人风险和公共风险的最后一道防线上出现的风险，这种风险如果得不到及时控制和化解，意味着整个社会上再无其他力量可以阻挡，其后果极为严重，甚至会由于财政风险的积聚和扩大而爆发财政危机，降低政府威信，导致经济衰萎，引发社会动荡。在中外历史上，因财政问题而导致政府垮台的例子并不鲜见。因此，对财政风险的控制和防范十分重要。 5、化解的困难性。对私人风险，人们在长期的社会经济实践中发展了种类繁多的风险管理工具和手段，对其规避、转移、控制和化解相对较为容易。而财政 风险，因其本身特性的约束，对风险管理工具和手段的运用受到很大的限制(这点将在第三节论述)。同时财政风险的成因较为复杂，且涉及范围最广，又大多处于隐蔽状态，这些都严重制约了对财政风险的防范和控制。因此，防范、控制和化解财政风险的难度很大。 (三)财政风险的种类及特征 财政风险可以表现为多种形式，依据不同的划分标准，可以对财政风险进行多角度透视、多层次划分。比如从风险的内外因角度分析，财政风险可分为内源性风险和外源性风险;从风险形成原因的性质分析，财政风险可分为财政制度风险、财政决策风险、财政管理风险等;依据风险的显露程度，财政风险可划分为显性风险和隐性风险两种类型:从财政风险的具体表现形态分析，财政风险可划分为收入风险、支出风险、债务风险、赤字风险、财政政策风险等具体类型;依据风险在不同行政级别上的反映分析，财政风险可分为中央财政风险和地方财政风险，以及地方财政风险中的省级财政风险、省辖市财政风险、县乡财政风险等。 下面，依据财政风险的普遍性原理，根据我国当前财政运行中表现突出的一些财政风险进行分析和概括，总结以下主要几种类型及其主要特征(对其存在风险状况的考察将在下一章进行): 1、财政收入风险。财政收入风险是指财政收入的未来不确定性，具体体现在收入规模、结构等方面的不确定性。财政收入是政府以税收和国有资产收益等形式筹集、占有的一部分社会产品或社会产品价值。为了保证各级政府职能的行使就必须集中必要规模的财政收入，但是由于受各种因素的影响，能否实现预期的财政收入目标是不确定的，这便是财政收入风险。比如，如果税收制度不健全，可能导致税收收入的大量流失，预期的税收收入目标能否实现是不确定的;又如，如果财政收入结构单一，依赖于某一单一的收入来源，就会对预期的财政收入产生巨大的影响，使财政收入面临巨大的风险。财政收入是财政支出的前提，因而财政收入风险是财政风险中最重要的一类风险。 2、财政支出风险。财政支出风险是指财政支出的未来不确定性，具体体现为财政支出规模、结构、效益等方面的风险。财政支出是政府所集中的收入的再分配，反映财政资金的规模、结构和用途。由于各种因素的影响，既定的财政支出目标能否实现是不确定的，这种不确定性便是财政支出风险。比如，财政支出效益低下，将会造成对财政资金的浪费，导致财政支出的预期目标的不确定性;某些突发性因素，诸如自然灾害、重大决策失误等，可能会形成对财政支出的大量需求，结果影响财政支出预期目标的实现，使财政支出面临巨大的风险。因为财政收入是财政支出的前提，所以财政收入的高风险必然在很大程度上造成财政支出的高风险。 3、政府债务和财政赤字风险。政府债务和财政赤字是一对如影随形的财政现象。债务风险指公债方面的未来不确定性，具体体现为债务发行、偿还等方面的风险。这里所讲的政府债务是指显性债务，是通过法律确定的政府债务，与下文所讲的隐性债务相区别。债务是以国家信用为基础的，从最一般的意义上来理解，政府举债是为了弥补财政赤字。如果说财政赤字是由于财政收入短收、财政支出超出了预算约束造成的话，那么财政赤字本身就是财政风险的集中体现。作为弥补财政赤字的债务自然会存在风险，特别是原始赤字和总赤字之间存在着一种相互推动的关系。即原始赤字导致债务增加，而债务利息的支付又进一步加大总赤字，这种推动关系会进一步加大财政风险。历史上，政府债务危机的爆发影响国家经济安全的现象屡见不鲜。 4、隐性财政风险。隐性财政风险是相对于显性财政风险而言，显性财政风险主要是指各种风险因素已经明显暴露出来，其造成的损失或损害能够进行测算和为人所知的部分，如财政赤字、财政挂账、财政欠账、财政运行难度、财政职能实现程度等。隐性财政风险主要是指各种风险因素尚处于隐蔽状态，不容易被察知的部分，如财政账面空转造成的虚收虚支，财政外部风险向财政领域的转化程度等。隐性财政风险主要指政府的隐性债务或或有债务。隐性债务是政府基于公众期望或一定的政治压力、义务并在法律上未能完全明确的财政负担。隐性债务、或有债务问题近年来引起国内外的广泛关注。考察政府的隐性债务和或有债务是分析财政状况、研究财政风险不可或缺的内容。 (四)、市场经济下财政风险的主要特点 在现代市场经济条件下，财政风险具有以下几个主要特点 1、财政风险是国家和政府的风险。财政是社会经济、政治的综合反映。财政风险是社会经济、政治、行政、管理等各因素综合作用的结果，财政分配是以国家政权为依托的，担当着优化资源配置，公平收入分配和稳定经济发展的公共职责，其行使职责的范围具有全社会覆盖性，因此，财政风险不仅包括财政的内部风险，而且还包括转移到财政领域的公共风险。财政是政府的财政，财政风险的第一承担者是政府，财政风险越大，国家机器正常运转、社会正常分配秩序以及政府信用遭受严重损害的可能性就越大。对政府来讲，防范和化解财政风险不仅仅是一个财政问题，也不仅仅是经济问题，更重要的是一个政治问题。 2、财政风险是一个逐步累积的过程，具有一定的隐蔽性。从财政风险产生和存在的形态来看，既有显性风险，又有隐性风险，而且，隐性风险居多，因为财政是以国家政权为基础的二次社会分配，可以强制采取扩大收入来源，如发行货币、扩征税收、扩大赤字、压缩社会公共支出水平等措施来减缓财政矛盾，或把矛盾往后移，使财政风险隐形化，却会给未来留下更大的隐患，而这些措施本身又是财政风险累加的一个过程，当这种分配达到某个临界点，超出了整个国民经济的承受能力，财政风险就会暴发出来，并进而变为现实的财政危机，若不能及时化解，将由此演化为经济、政治全面社会危机，引起社会动荡、政府破产垮台，前苏联的解体，东欧巨变，东南亚一些国家政权更替，最终都是因财政丧失了支付能力所致。 3、国家财政是社会其它公共风险的最终承担者。由于财政，特别是市场经济条件下财政的“公共性”特征，财政总是其它社会公共风险的最后承担者，其它经济风险，如:金融风险、社会风险就很容易转化为财政危机。从社会宏观管理角度而言，财政就是要为社会、经济、文化各项事业稳定、健康持续发展提供财力保证，国有企业亏损补贴、破产兼并、银行呆坏账的核销都离不开财政，在我国当前法律还不健全，社会风险意识还很淡漠的情况下，投资风险、借贷风险等经济风险累计到一定程度就会变成财政风险，甚至目前社会上乱集资、乱拆借以及一些金融诈骗等形成的道德风险、法律风险等也会演化成为财政风险。财政风险是防范公共风险的最后一道防线上出现的风险，如果这种风险出现时还得不到及时控制和化解，意味着全社会再无其它制度措施可以阻挡，后果严重，因此对财政风险的控制和防范十分重要。 第二节国家安全与财政危机 一、国家安全与财政安全 安全是人类追求的最基本目标之一。无论个人、社会还是国家乃至整个世界，都离不开安全。国家安全就是国家不存在危险或不存在对国家的威胁。国家安全是对国家价值的维护，这种价值主要是一种利益，它可以是军事、政治方面，也可以是经济、环境和人口等方面的。虽然国家安全问题随着国家的产生而出现，但到20世纪才出现国家安全的现代用语。在冷战时期，军事和政治成为国家安全的主要内容，经济安全被看成其附属品。冷战结束后，随着世界经济一体化进程的加快，经济安全问题日益突出，上升为国家安全的核心问题。国家经济安全指的是一个国家经济整体处于不受各种风险因素的影响和冲击，即使受到冲击也能保持经济利益不受重大损害的状态。它既是一种目标，也是一种手段，作为国家安全的重要部分，又是国家安全目标体系的有机组成部分。财政安全是一国经济安全最高层次的安全问题之一。财政安全与一国整体经济安全状态是互为影响和决定的，由于财政安全对整体经济安全的极端重要性，重视国家整体经济安全的国家也必须重视财政安全。财政安全的另一面就是财政危机。财政安全就是不存在引发财政危机的财政机制、现实问题和可能性。二、财政风险与财政危机财政风险与财政危机是两个不同的概念，是两个相互联系的财政学范畴。在市场经济条件下，财政风险具有普遍性，存在财政活动，就存在财政风险，但存在财政活动，不一定存在财政危机。财政风险具有引发、累积为财政危机的可能性，而不具有必然性。财政危机是一个不具有普遍性意义的概念。何为财政危机呢?按照市场经济百科全书“财政危机”条目的解释为:“国家财政长期入不敷出发生巨额赤字而产生的难以支持的财政困难。具体表现为财政经常性收入严重萎缩，政府行政管理部门正常运转的财政支出难以支付，国家债务大量地、急剧地增加，偿债无力，停付或部分停付债务，从而丧失国债信誉。这也就是出现严重的财政支付危机和债务危机。广义的财政危机还包括货币信用制度的混乱和动荡。通常为了摆脱财政危机，弥补财政赤字，引起多发货币，导致通货膨胀。所以财政危机往往同货币信角危机交织在一起。” 财政危机的破坏性极大，极易演化为经济、政治全面社会危机，引起社会动荡、政府破产垮台。前苏联的解体，东欧巨变，东南亚一些国家政权更替，最终都是因财政丧失了支付能力所致。三、我国财政危机的认识 中国财政运行存在的危机隐患，已经成为经济学界共同关注的话题。对中国目前财政风险程度的认识，经济学界存在争议。认为中国存在则政危机的代表性观点是约翰霍普金斯大学高级国际研究学院的童振源博士2001年5月29日在新加坡联合早报上发表题为中国面临严重财政危机的文章，认为:“长期而言，中国的财政状况受到下列四项因素的很大威胁:银行体系的潜在债务(不良贷款及资本结构重组)、国有企业改革的负担、中央与地方政府不均衡的财政关系、以及庞大的债务负担。如果政府企图以发行货币的方式来解决财政上的困窘，这将很快造成严重的通货膨胀。此刻，中央政府明显地没有足够的财政资源来支付必须的经济改革、社会改革与环境保护。如果无法有效解决，这将导致经济成长停滞、高通货膨胀与社会不稳定的恶性循环，进而影响中共的政治合法性。因此，如果无法有效解决严重的财政危机，中国随时有可能爆发严重的经济、社会、环境与政治上的危机。”但也有不同的观点。项斯言认为:“无论是从财政收入情况看，还是从包括显性和隐性在内的全部赤字和债务负担情况看，笔者认为，中国都不存在着如童先生所说的所谓“面对严重的财政危机问题”。当然，也并不否认中国财政运行中确实存在一定的潜在风险，如果处理不当，这种风险也有可能影响财政的可持续发展。但从中国的政府能力看，应该说完全能够防范和化解财政风险问题。s厉以宁(2000)也认为中国内地不可能发生象一般的发展中国家那样的财政危机。介于前两者之间的观念认为:“中国总体上爆发财政危机的可能性并不大，但局部的、地区性的财政危机其实己经发生。因此，我们必须注意财政危机的结构性问题。事实上，由于税制改革不到位，中国很多地方尤其是乡这一层次的财政的确面临着严重的财政危机。”“(赵晓，2002) 笔者比较倾向于前面的第三种观点，认为当前中国不可能爆发大规模的财政危机，但存在不容忽视的财政风险，存在财政风险向财政危机转换的现实可能性，若不加以妥善解决，潜在的风险就会演变为现实的危机，严重威胁国家安全。 第三节风脸管理的一般理论 一、风险管理的起源与发展 风险管理(Risk Management)的产生决非偶然，它是社会生产力、科学技术水平发展到一定阶段的必然产物，是人类文明演变过程中必定会出现的一环，是人类为生存而必然要采取的措施。风险管理意识的形成和加强是风险管理产生的思想基础，高度的物质文明是风险管理产生的物质基础，动荡的局势和社会矛盾的尖锐是风险管理产生的社会基础，概率论和数理统计为其提供了理论基础，近代科学管理思想为其产生做好了最后的准备。风险管理起源于美国，在20世纪早期和中期，由于社会、法律、经济和技术的压力，风险管理日益受到重视，得到迅速推广和发展，形成系统化的管理科学。在风险管理的发展过程中，由于不同的学者对风险管理的出发点、目标、手段和管理范围等强调的侧重点不同，从而形成不同的学说，其中最具代表性的学说有美国学说和英国学说。但其中最全面、最权威的是美国学者威廉姆斯(C.Arther, Williams)和汉斯(Richard, M.Heins)的定义的:风险管理是通过对风险的识别、衡量和控制，以最少的成本将风险导致的各种不利后果减少到最低限度的科学管理方法。风险的客观存在对整个社会、企业和家庭产生危害，风险管理是国家、企业和个人的客观需要。因此风险管理的主体包括社会成员中的每个个人、家庭、经济单位和政府。 二、风险管理的目标 从以上风险管理的定义可以看出，风险管理的目标是科学处置风险、控制损失，以最小的成本付出获得最大限度的安全保障，这一目标可以分解成损失发生之前和损失发生之后两部分。损失发生之前，风险管理应实现节约成本、消除精神痛苦、履行社会义务等目标。损失发生后，风险管理应达到维持生存，迅速恢复生产和生活、经济上实现稳定的收益并持续增长，尽社会责任等目标。对财政而言，风险管理的目标就是要以最小的机会成本保证财政运行处于足够安全的状态，以最经济合理的方式消除风险导致的种种灾害性后果。由于财政风险的积聚和扩大而爆发财政危机，后果严重，危及国家安全，因此，财政风险管理应着眼于损失发生之前的防范控制，避免财政风险演变为财政危机。 三、风险管理的基本程序 风险管理的基本程序是风险识别、风险衡量、风险控制和管理效果评价的周而复始过程。 (一)风险识别风险识别是风险管理的重要基础和前提，是风险管理的第一步骤。只有正确认识风险，才能衡量风险，进而选择处置和控制风险的方法。为了识别风险，应将可能的损失适当的归类，财政风险的识别是一项复杂的系统工程，因为它涉及到整个国家，需要从全局上把握，不可遗漏重大风险，特别应重视对政府潜在风险的识别，否则可能导致整个风险管理的失败。识别风险的方法通常有以下几种:1、风险询问法。即采取咨询的方式，获取专业人士的意见，广泛借助社会力量发现风险，特别是隐性的财政风险或则政府的或有债务。 2、流程图分析法。即建立一个流程图系列，以展示财政运行的全过程，对财政运行的每一阶段、每一环节逐项调查风险，有效地揭示财政运行中的潜在风险，找出影响全局的“瓶颈”，并分析风险可能导致的后果。 3、预算分析法。预算是一国政府的基本的年度财政收支计划。财政有关风险发生的损失以及实行风险管理的费用都会在预算上表现出来。通过对预算科目的深入研究，综合运用比较分析、趋势分析、比率分析等方法，可以评估财政运行的绩效，衡量目前财政运行的状况，并预测未来的发展趋势，找出可能影响财政未来运行的风险因素。新西兰在十年前率先在会计和预算中实行了权责发生制，它的公共财政法案(1989)命令所有政府单位都要采用商业会计原则。这种转变非常迅速并且相对痛苦较小，而且已经导致所有部门的已审计财务报表的公布和政府综合财务报表的公布;对该财务报表的支持性进度表既列出了可量化的或有负债，又列出了不可量化的或有负债。 4、外部环境分析法。外部环境的变化是财政风险产生的主要原因之一。分析国内外经济政治形势对财政的影响，识别有关的不确定性因素。 (二)风险衡量 风险衡量是在风险识别的基础上，测定风险事件发生的概率及其损失程度。风 险衡量主要是通过对资料和数据的处理，得到关于损失发生的概率及其程度的有关信息，为选择风险处理方法，进行正确的风险管理决策提供依据。风险衡量主要通过以下几个步骤进行评估:(1)根据风险识别的条目有针对性地进行调研; (2)根据调研结果和经验，预测发生的可能性，并且予以量化;(3)根据风险程度的高低排定次序4。对风险损失的严重性进行评估时，应注意风险损失的相对性、综合性和时间性。在企业部门，风险的评估和度量已经很先进了，大量应用现代统计技术，进行严格的概率计算。但在政府部门在风险管理方面还处于起步阶段，更多地依靠直觉判断和演绎法做出决策。向使用科学的数量方法进行决策方向发展，利用概率统计学的研究方法和预测方法对未来损失进行精确地预测和分析是财政风险管理进一步发展的方向。 (三)风险控制风险控制过程是对风险进行防范与补救的过程。私人部门在实践中运用了多种风险控制方法，财政风险的控制可以借鉴私人风险控制的方式和方法。对付风险的方法主要有以下几种:1、避免风险。单纯从处置特定风险的角度看，避免风险是对付风险的最彻底的手段，避免风险可以将损失发生的可能性降为零，完全避免可能造成的损失。避险通常是在风险损失程度特别高而又无有效转移途径，或由风险所致损失与甘冒风险可能获益相比弊大于利的情况下采用的方法。避险简便易行，全面彻底，但它带有消极防御的性质，具有局限性。特别对财政风险而言，由于政府特殊的性质，决定了其往往要主动地去承担风险，因为政府承担了风险，才会发生许多包括经济的发展在内的积极的事情(Allen Schick, 2000)。因此更加限制了政府对避险手段的运用。 2、损失控制。由于避免风险固有的局限性，它的使用在风险管理中受到很大的限制，作为风险管理的主要措施，损失控制得到了非常广泛的应用和高度的重视。损失控制是指有意识地采取行动或防止事故发生以及所造成的经济及社会损失，包括风险预防和灾后施救两个方面。它克服了回避风险的某些消极性，也比转嫁风险等手段能更有效地减少危害。损失控制的主要措施是风险防范措施，灾后施救是辅助性的手段。对财政风险而言，主动性的防范控制、防患于未然是财政风险管理的主要着力点。对财政风险的防范与控制也是本文讨论的重点内容。（李涛、李乐明:风险管理应用，第38页，中国科技产业，2000.01）（许谨良、周江雄:风险管理，第119页，中国金融出版社，1998） 3、转移风险。转移风险，主要是通过将损失的财务负担和法律责任转移给其它人，以达到减少自身承受的风险的目的，但不能因此将风险消除，或者减少其总量。转移风险或进行风险分担是目前普遍采用的风险财务工具。政府部门在具体运用中要注意防范道德风险。这包括两方面的含义:一是政府本身的道德风险，政府可能会逃避对一些政府隐性债务或或有债务的责任，解决的一个办法是将隐性债务显性化;二是私人风险承担者积极地寻找机会将成本转嫁给政府(通过政府担保等方式)，或者是下级政府将其自身应承担的风险转移给上级政府。Allen Schick (2000)指出当对贷款、农业价格、或任何其他事件或结果提供担保时，政府购买再保险没有技术障碍。在市场上，政府支付的金额将反映它所负担的风险。 (四)风险管理效果评价风险管理效果评价是指对风险处理手段的适用性和效益性进行分析、检查、修正和评估。在前一阶段，选定并执行了最佳风险处理手段之后，风险管理者还应对执行效果进行检查和评价并不断修正和调整计划。因为风险管理的过程是动态的，风险是在不断变化的，随着时间的推移，原有风险因素会发生变化，也会产生新的风险因素。同时，有时做出的风险管理的决策是错误的，需要通过检查和评价来加以发现，然后纠正，以达到最佳的管理效果。 第三章 我国财政风险的现实考察改革开放以来，我国经济持续快速发展，财政收入也在逐年增长，但是财政赤字却逐年增加，财政收入的高速增长并没有真正解决我国财政的困难，财政资金供需方面的矛盾日益突出。特别是近年来，为扩大内需，拉动经济增长，国家实施扩张性的财政政策，并相应地在正常之外增发了大量国债，给财政安全带来了很大的隐患，还有多年来在管理方面存在的问题，所积累的各种财政潜在风险，使财政状况恶化，财政风险己逐步显现。所以，笔者认为我国财政已经存在一定程度的风险，必须引起我们的重视。本章从财政自身的收支、债务和赤字及隐性财政风险等方面进行简要分析，对我国当前财政风险进行现实考察。 第一节 财政收支风险财政收入与支出贯穿于财政运行的全过程，是实现财政职能的两大基本工具。在我国目前经济转轨过程中，在收入方面，财权分割、财力分散，突出表现为“两个比重”过低，严重削弱了政府的宏观调控能力，影响国家机器的正常运转，而与此同时，在支出方面，财政支出负担沉重，支出结构不合理且管理低效。财政收支存在的问题，使得财政职能的履行受到极大的限制，财政运行存在极大的风险，财政收支风险也成为我国财政风险最明显的表现类型之一。 一、财政收入风险 (一)财政收入占GDP比重过低，财政收入缺乏稳定的增长机制改革开放以来，我国的经济体制改革取得了令世人瞩目的巨大成就。国内生产总值(GDP)从1978年的3624.1亿元增加到1999年的81910.9亿元。但在我国经济高速增长时期，与其形成巨大反差的是，我国政府却不得不竭尽全力提高收入以实现财政收支平衡。因为财政收入的增长远远落后于GDP的增长。1980-1995年间，我国GDP增长12.92倍，平均年增长17.34%，而财政收入只从1042.2亿元增加到6187.7亿元，增长约5.9倍，年均增长11.78%，这表明财政收入没有与经济保持同步增长，结果使得财政收入占GDP的比重不断下降。财政收入占GDP 的比重从1978年的31.2%下降到1999年的14%，最低曾达到1995年的10.7%。从1996年开始，财政收入占GDP比重出现了恢复性的增长，遏制了自改革开放以来持续下降的趋势，但很难说已经建立了稳定的增长机制。财政收入占GDP比重应为多少，才是最合适的，国际上没有通行的标准。但一般说来，随着经济的发展，财政收入占GDP的比重应该是上升的。据世界银行的统计资料，自20世纪80年代以来，发达国家财政收入占GDP的平均比重，从1979年的42.84%，提高到1989年的48.70%，发展中国家财政收入占GDP的平均比重从1978年的25.5%提高到1989年的31%(见表3-1)。相比之下，我国这一比重明显偏低。应该指出，我国财政收入占GDP的比重自改革开放以来的下降，很大部分原因是市场化改革，放权让利的结果，有其客观必然性。但财政收入占GDP比重过低，国家财力严重不足，不仅直接制约了财政活动的范围，而且使财政陷入日益窘迫的境地，严重影响和削弱了国家财政职能及财政在经济结构调整、收入分配和经济增长方式等方面应有的作用。 (三)财政预算内收入下降，财政收入体外循环严重，肢解了国家财政在我国，政府收入实际上包括三大部分，第一是财政预算内收入(第一财政)，第二部分是预算外收入(第二财政)，第三部分是制度外收入，实际上是非规范性收入，亦可称为“预算外的预算外收入”。改革开放以来，在“放权让利”、默许甚至鼓励政府部门创收的思路下，由于经济利益的驱动和政府部门间、单位间、地区间的相互攀比、巧立名目、提高标准，使得预算外和制度外收入快速膨胀。据推算，在19%年的15090亿元的公共财政收入中，纳入预算管理的只有7408亿元，占49%，预算外和制度外收入则高达7600多亿元，占51%，一半以上的公共财力游离于预算以外，由数以千万计的行政、事业单位分散筹集、分散使用，这恐怕也是世界上绝无仅有的9。预算外资金和非规范性收入的存在，分裂了政府的权威，导致中央财政收入比重下滑和收入流失，阻碍了中央政府政策和意图的贯彻和执行。非财政部门凭借部门权力直接参与国民收入分配，擅自收费、集资、摊派，严重侵蚀了国家税基，使得大量资金游离于财政预算之外，分散了国家财力，肢解了国家财政，而且容易成为滋生腐败的温床。 二、财政支出风睑 (一)财政支出负担沉重，收支矛盾尖锐 我国目前正出于经济体制转轨时期，财政担负着比一般市场经济国家下的财政更为重要的历史使命，承担的压力更大2o。财政支出增长速度远远快于财政收入增长速度。1991年至1997年我国财政收入(不包括债务收入)年均增长速度为12.56%，而财政支出年均增长速度为28.99%。一方面，财政要承担改革的成本，另一方面，随着市场经济体制的逐步确立，需要政府有更多的财力来加强宏观调控，促进经济和社会的稳定发展，保证对基础教育、社会保障、环境保护、农业等方面的公共支出。近年来，虽然财政收入保持了较快的增长速度，但其占GDP的比重仍然较低，同时对财政支出的需求却与日俱增，财政收支矛盾尖锐，财政（卢洪友:非税财政收入研究，经济研究，1998年第6期）(参阅王美涵:中国财政风险实证研究，第159页，中国财政经济出版社，1999)收支缺口越来越大，财政赤字和债务规模呈加速膨胀的态势。) (二)财政支出结构不合理，财政职能的“缺位”与“越位”并存 目前我国财政支出结构风险具体表现在以下几个方面:一是国家行政经费支出膨胀，挤占急需的公共支出项目。在政府财政支出总量占国民收入比重不断下降的背景下，行政管理支出占国民收入的比重却不断增长。1980年全国的行政经费为66.8亿元，1996年达到1041亿元，增长了14.5倍，而同期财政支出仅增长5.5倍。1993 - 1996年财政收入年均增量1000亿元中，有60%是用于新增人员经费。这不仅挤了其它事业的发展，而且越来越成为财政的沉重负担。二是财政补贴份额较高，负担沉重。我国的财政补贴由价格补贴、企业亏损补贴和贴息三部分组成。财政补贴为保障改革的顺利进行发挥了很好的作用，但补贴制度随着市场化改革的深入，弊端日现，而且使财政背上沉重的包袱，影响其它必需支出的安排。20世纪80年代以来，我国财政补贴快速增长，由1980年的250.14亿元增加到1990年的959.68亿元，年均递增14.4%，占同期财政支出的比重由18%上升到24.9%.目前，随着改革的深入进行，财政补贴的数额有所减少，据2000年中国统计年鉴资料，1997年政策性补贴支出为551.%亿元，1998年为712.12亿元，1999年下降到383.71亿元。但财政补贴的负担仍较重。三是财政对农业、教育等的经费投入不足。农业是国民经济和社会发展的基础和命脉，农业发展水平直接制约着一国经济发展的速度。农业是既有自然风险又有市场风险的弱质产业，特别是当前面临着加入WTO后的冲击，急需财政加大投入，加快农业产业化的进程。但近年来，我国财政的农业支出却不稳定，比重不高。国家财政用于农业的支出占财政支出的比重1996年为8.82%, 1997年为8.30%, 1998年为10.69%。不加大对农业的投入，就无法增强农业发展的后劲。教育一直是我国政府重点投资的领域，国家教育支出占财政总支出的比重一直呈现上升趋势，但与提高全民族整体素质的要求还有很大差距，教育经费占GDP的比重与世界平均水平相比还偏低2z。四是社会保障福利支出明显不足，已在一定程度上延缓了我国市场化进程。国家用于抚恤和社会福利的支出占财政总支出的比重在1978-1994间仅在1.5%-1.7%之间徘徊，远低于其它国家福利支出占总支出20%-50%的水平(王美涵， 1999)我国用于抚恤和社会福利的支出1999年仅为179.88亿元。五是投资性支出的增长远远低于预算总支出和行政管理费的增长速度，且占预算总支出的比重大幅下降。(参见何菊芳:论我国财政风险及防范，财经理论与实践，2000年l月)(参见王美涵:中国财政风险实证研究，第170页，中国财政经济出版社) 该指标从1980年的34.7%下降为1995年18.8%，其直接结果为财政支出政策在宏观经济中的调控作用缺位，基础设施、基础产业等方面的投资严重不足，导致我国基础设施长期处于瓶颈状态，制约了国民经济的协调和稳定增长。(三)财政支出管理的低效加剧了支出不足的矛盾预算法、预算法实施条例虽己颁布实施，但依法理财、依法进行支出管理的氛围并未形成，一些部门单位不按规定严格执行预算法和财政制度，擅自扩大开支范围，提高开支标准，改变支出用途，财政支出过程不透明、不公开，不仅造成资金浪费，而且滋生出许多腐败现象。 第二节 政府债务和财政赤字风险 政府债务和财政赤字是一对如影随形的财政现象。本节所讲的政府债务是指显性债务，是通过法律确定的政府债务，与下节所讲的隐性债务相区别。我国当前财政风险最明显的表现就是赤字巨额增长导致国债规模的不断膨胀，而国债的巨额利息支出又使赤字进一步扩大，从而使赤字风险和债务风险都不断提高并相互转化。 一、政府债务风脸 (一)国债负担率分析 债务负担率，是一国政府债务余额占GDP的比重，是衡量一国总体债务时常用的指标，它表明一国对债务的国民经济承担能力，发达国家一般以不超过45%为安全。 为了弥补财政赤字和归还以前年度债务利息，中央财政不得不增发国债，特别是从1998年开始实施积极财政政策后，国债规模急剧增长，债务风险骤增。从1981年开始发行国债48亿元，1998年、1999年、2000年则分别达到3808亿元、4015亿元、4200亿元，此外，为了筹集到更多的建设资金，国家财政向国内银行借款，还向国外统借统还了一部份外债。到1999年底仅国债余额高达11290亿元，与当年国家财政收入基本相当，占GDP的比重达到13.7%，表面上看，离发达国家45%的警戒线似乎还很遥远，但发达国家的财政收入占GDP的比重大都在40%-50%之间，而我国预算内外收入加在一起不到GDP的20%23，我国国内生产(参阅夏杰长:国债规模的国际比较与启示，财经理论与实践，2000年3月 总值统计过程中还有一定的水分，因此，中国的国债余额不能超过GDP的20%.)事实上，若加目前的1379.6亿美元的外债余额，中国的国债余额占GDP的比重已达24%。应正确认识我国的国债负担率。从中长期看，应适当控制国债规模。(二)、国债偿还率分析国债偿还率，是指年度政府债务还本付息额与当年财政收入的比重，这是衡量国家财政本身偿债能力的一个指标。国债的有偿性决定国债规模最终受到一定时期财政收入状况的制约。国外的经验表明，国债的偿还率一般应控制在10%左右，而目前国债偿还率已大大突破这一水平(见表3-3)0 表3-3国债偿还率单位:亿元1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 19972122 2369.9 2628 2948 2937 3149 3483 4349 5218 6187 7407 83977.98 79.83 76.75 72.36 113.8 156.7 3