（法学理论专业论文）高校规章制度建设的合法性探析.pdf

山东大学磺士学位论文 中文摘要 高校制定规章制度，是为了结合学校实际情况，更好地贯彻执行法律、法规和行 政规章，在高校管理权限范围内，制定的保证学校运行的具体性和执行性的内部规则 高校规章制度不是法律法规，也不是行政规章和地方法规，但是，普通高校基于法律 法规和教育行政部门的授权，在管理过程中的制度制定活动，应视为一种准抽象行政 行为，属于。其他规范性文件”的范畴。这就要求高校规章制度的内容不得与国家法 律法规和规章相抵触。另外，在制度制定的程序上也必须正当合法，制度体系完备统 一，制度形式规范科学。 随着高校法律纠纷的大量出现，人民法院对学校规章制度的司法审查已多有判 例，高校规章制度面临严峻的挑战。 目前，我国普通高校在规章制度建设中存在的主要问题，表现在章程缺失、规章 制度的体系不完善、规章制度同法律法规相抵触、规章制度制定程序不规范正当、规 章制度的形式不够规范科学、规章制度的内容不够公平合理等方面。 本文从我国高等教育的立法现状和高校制度建设中存在的问题出发，在分析高校 内部制度的法律性质、高校办学自主权和规章制度的司法审查的基础上，论证了法律 优位和法律保留、正当程序、权利本位、依法治校等理论问题在制度建设中的意义与 应用 文章重点分析了高校规章制度的合法性保障问题。一是决策者思想认识要到位， 要树立法治观念，依法治校。二是体系要完备科学。要解决主体统一的问题。学校是 独立法人单位，学校的各职能部门和院系不具有独立法人资格，没有制定学校规章制 度的权力，规章制度要有学校统一制定并以学校的名义发布，否则就会出现主体不统 一、层次混乱的问题；要完备制度制定的制度。制度建设必须克服随意性、临时性的 问题，任何制度的制定都要按照制度来进行，即单位必须首先要有制定制度的制度； 纲领性、指导性的制度不能缺失大学章程规定的是高等学校最重要的制度和原则， 尤其要依法制定好大学章程，统领大学各方面的规章制度；要在规章制度中完善责任 追究和权利救济的内容三是内容合法合理。要保证高校规章制度建设的合法性、合 理性，应该坚持法律优位原则、法律保留原则和规范自由裁量权原则四是程序正当 合法法定程序原则是立法法) 规定在立法时必须遵守的原则，高校在制定规章制 山东大学硕士学位论文 引言 依法治国，建设社会主义法治国家是我国的基本治国方略。有法可依，有法必依， 执法必严，违法必究是社会主义法制的基本要求。中华人民共和国教育法、高等 教育法、教师法等法律的颁布为依法治教、依法治校奠定了基础。教育部于2 0 0 3 年7 月1 7 日发布了关于加强依法治校工作的若干意见，要求深入认识依法治校 工作在学校发展全局中的重要作用，把依法治校作为学校发展的全局性、战略性工作， 形成发展纲要，列入学校领导的重要议事日程。2 0 0 7 年3 月，国务院批转的教育部 国家教育事业发展“十一五”规划纲要中指出，“要加强依法治教”工作，“加 强学校管理，推进科学民主办学和依法办学”。要求各教育单位要“建立健全办学规 范、管理有序、监督有效、保障安全的学校内部管理制度” 制度建设是依法治校的重要内容，制度的合法性是制度建设的关键。随着高校法 律纠纷的大量出现，人民法院对学校规章制度的司法审查已多有判例，高校规章制度 面临严峻的挑战。目前，我国普通高校在内部制度建设方面还存在着不少不容忽视的 问题，特别是制度制定和制度内容的合法性问题值得认真研究。本文在概括目前我国 普通高校内部制度建设中存在问题的基础上，提出了制度建设合法性保障的对策和具 体措施。 山东大学碰士学位论文 和谐发展具有关键性的保障和促进作用。 综上，虽然人们对高校规章制度的具体表述不尽相同，但对其实质和内容的 理解，并没有根本上的分歧，只不过是表述的视角、内容的繁简等方面存在不同程度 的差异而已。综合考虑高校规章制度制定的目标、内容、程序等方面的因素，我们认 为高校规章制度是为了实现高等教育目的，由学校依法并按照一定程序制定的师生员 工的权利和义务的行为规范，以及办理学校事务的学校规范性文件的总称。 ( 二) 高校规章制度的分类 高校制定规章制度，是为了结合学校实际情况，更好地贯彻执行法律、法规和行 政规章，在高校管理权限范围内，制定的保证学校运行的具体性和执行性的内部规则。 这里所谓的内部规则，是指高等学校作为授权行政主体制订的对其内部成员具有约束 力的规范性文件。这种内部规则区别于通过行政立法而制定的法规、规章，因为这种 内部规则不具有行政立法的法定标准，也不属于法的渊源。在行政法上，这种内部规则 又称为“其他规范性文件”。基于高校的教育目的和培养目标的实现及社会职能， 要使整个“小社会”正常运转，高等学校必须高度组织起来，必须建立健全学校各方 面的规章制度，用以调节各部门、单位和全体师生员工的认识和行为，使大家有共同的 行为规范，各项工作有章可循，以建立良好的管理秩序。 当前我国高等教育正处在快速发展的时期，高等学校一般规模较大，部门齐全， 人员较多，工作内容繁杂，包括教学、科研、生产经营、机关，后勤等，是一个复杂的 小社会。高校规章制度的内容丰富、范围广泛、项目繁多，可以根据不同的标准进行 划分。 按其调整的范围不同，大致可以分为以下几种类型：职能部门工作制度、员工岗 位责任制度、考勤考核奖励制度、学校例行会议制度等。职能部门工作制度是为保证 学校组织机构的正常运行，对学校各职能部门所作出的各项规范，包括教务处的工作 制度、总务处的工作制度、校长办公室的工作制度等。员工岗位责任制度是对学校全 部工作实行定员、定额，定质、定量和定时的制度。是职、责、权、利有机统一的体 现，主要包括学校各级管理者的岗位责任制和教职员工岗位责任制。 大学的规章制度从外延上应该包括：l 、大学章程。章程是学校设立的条件之一， 也是学校进行自主管理的基本依据。学校根据章程确立办学宗旨、管理体制及各项重 不包括j ：述的第二种规点 叶必书、_ 嘲佑勇：行政规范研究 ，法律i l ；版社2 2 年版 徐瑞：学校规章制度的现实问题及发展走向，载教学与管理眈年第7 期 山东大学硬士学位论文 大原则，可以制定具体的管理规章和发展规划，自主地做出管理决策，组织实施管理活 动。2 、党政综合类制度：党委常委会议制度、校长办公会会议制度、行政工作规则 和程序、学术委员会章程、学位评定委员会章程、依法治校制度、院( 系) 党委( 总 支) 会议制度、院( 系) 务会议制度、会议管理制度、文秘工作制度、校名管理制度、 机要保密工作制度、档案管理制度等。3 、党建工作制度：思想政治工作制度、干部 和教职工理论学习制度、宣传工作制度、领导班子和干部队伍建设制度、基层组织建 设制度、党风廉政建设制度、统战工作制度等。4 、共青团、学生工作制度：共青团 工作制度、学生综合考评制度、学生干部选拔管理制度、毕业生就业工作制度、学生 安全教育及管理制度、勤工助学管理制度、国家助学贷款工作实施与管理制度、“学 生爱心基金”管理制度、学生违纪处分制度等。5 ，人事及师资工作制度：师资队伍 建设制度、引进人才制度、教职工进修管理制度、人事调配制度、教职工考核制度等。 6 、教学工作制度：学生学籍管理制度、教师教学工作规范、教师教学质量评价制度、 教材管理规定、学士学位授予实施细则、教学事故界定及处理制度等。7 、科研工作 制度：科研机构管理制度、科研经费管理制度、学校知识产权保护制度等。8 、另外还 有财务工作制度、实验物资装备管理制度、国有资产管理工作制度、审计工作制度、成 人教育工作管理制度、国际合作与交流工作制度、治安综合治理和安全保卫工作、后勤 工作制度、图书管理制度、网络信息工作制度、离退休工作、校友工作等其他管理制度。 ( 三) 高校规章制度的价值取向 价值不是指人的行为或事物本身，而是用以判断行为好坏或对错的标准。价值所 涉及的行为、事物，状态或目标，可能属于各种不同的生活范畴，如家庭，工作，社交， 休闲，文学，艺术，宗教，经济，政治及法律等。无论在生活的那一面，一种价值偏好如 经长久演变而成为一种影响重大的广泛信念，便可称为价值取向，即价值标准所取的 方向。若从价值观的角度看，价值的指向性就是价值取向。 正确认识高校规章制度的价值取向，对于充分发挥高校规章制度的作用，实现高 校的可持续发展具有重要的意义。高校规章制度具有规制性，它告诉人们能够干什么， 不能干什么，给人们的行为规定了边界，正因为如此，制度可以使人们的行为达到预 期的结果。因此，要实现高校的教育目的和培养目标，形成办学特色，不仅要进行规 章制度创新，而且要使学校成员积极认同这些规章制度的价值取向。 通常认为，学校规章制度建设的价值有个方面：一方面是秩序性价值，即学校规 章制度保证高校的有序运转和发展的价值。另一个方面是目的性价值，指规章制度的 ， 山东大学硕士学位论文 指向性或导向性。 我们认为可以从不同的方面来看待高校规章制度的价值取向。 高校制定规章制度的直接目标是为了保证学校的运行与发展，即追求规则的秩序 价值。秩序在高校中的实现，即是高校为了组织机构的正常运转而通过制定规章制度 来实现的。从一定意义上说，高校规章制度是学校共同体中的“校、师、生”三者在基 于民主、平等、程序的基础上制定的，适用对象是共同体中的人。对于一所高校来讲，没 有凌驾于规则之上的人，同时每一位个体在对规则认同的基础上，必须自觉地遵守规 则。否则，高校的发展就无秩序可言，必然走向集权或放任自流。高校规则的秩序价值对 机构中的任何人都有一种威慑力，是高校对师生员工进行规范管理的一个基本依据。 在现代社会中，效率具有社会普遍性和目的性，这反映在高校规章制度追求的效 率上，是指规则本身的设置与运作以最小的成本费用获得最大化的收益。重视高校规 章制度的效率价值，对促进学校管理工作的最优化，发挥教职员工的积极性和创造性 具有不可估量的意义。 有人对许多高校的规章制度的价值取向进行了批评，认为“体现了它在管理活动 中的工具性价值，即以规章制度能够得到普遍的实施和执行为基础，而不考虑实旆这 一制度安排所涉及的主体的特殊目的和价值问题，因而它具有非人格化和价值中立的 特点。”应当说，在建设和谐社会的今天，强调高校规章制度建设的人本化是很有 意义的。人是高校的主体，既是管理的客体又是管理的主体，人的发展就是管理的目 的。以高校主体的利益需要为基础，强调人文关怀，实现人的全面发展应是高校规章 制度建设的根本目标。这也就涉及到高校规章的公平价值。任何规则的设定应当追究 最高的价值标准即公平。高校规章制度制定过程中的公平价值，应当是本着反映和平 衡各方利益的良好互动愿望与理想，而不是出台诸多对相对人不利的规则，维护既得 利益者的“霸权”而消解相对人的“话语权”。而规则的秩序价值和规则的效率价 值，在很大程度上更多地是依靠外在的手段与工具对被管理者的规范与管理，是一种 “表面”、“形式”的价值取向。积极追求高校规章制度公平价值，是实现权力相互制 衡的最好武器、消灭腐败蔓延的良好手段，以及保证高校跨越式发展的制度平台。 总之重视高校规章制度的秩序价值、效率价值和公平价值的统一，应当成为高校规章 制度建设的方向性追求。 杨际军；高等学校规章制度建设人本化研究的思考 ，载南通大学学报( 教育科学版) 2 0 年第6 期 祁占勇t 高校内部规则的法理探讨 载高等工程教育研究 2 0 年第3 期 山东大学硬士学位论文 律、行政法规、地方性法规、部门规章；二是属于抽象行政行为范畴的地方教育行政 机关制定的行政规则；三是学校自行制定的内部教育管理规章制度。这些规范都是教 师、学生必须遵守的，也是他们正常学习、工作、生活的有力保障，是学校运行和发 展的制度性保障。 近年来高校规章制度的“泛化”引起了广大学者的普遍关注，其中校规性质成为 学者们讨论的焦点问题之一。高校的运行和发展，在客观上离不开高校规章制度的 支持，它们是高校进行内部管理的依据和准则，也是提高管理水平和运作效率的有效 手段。高校的规章制度，涉及学校管理的各个领域，从内容上可以分为两大部分：第 一是高校根据法律、行政法规、地方性法规、规章的有关规定而制定的更具针对性、 操作性的规则；第二是高校在法律、法规未涉及的方面( 包括法律缺位和规则不足) 根据传统做法或创新生成的规则。它们基本上是在高校管理权限范围内，对法律、法 规和行政规章或法律缺位的情况下做出的具体性、执行性、创新性的规定。因此，高 校规章制度是其内部规则，不属于我国法律体系的组成部分，但在合法前提下可以将 其看作是法律法规的延伸，是我国教育法律体系的有益补充。 也有人认为，高等学校享有法律上的自治权力，其所制定的规章制度对大学内 部机构的活动具有明确的规范性，是大学自我管理、自我约束和接受监督的基本依据， 也是我国教育法制体系的重要延伸，其性质应当定位于自治规章，不同于“准行政立 法”的行政规范。基于高等教育之特殊属性，法律赋予了高校以较大的自由裁量权， 这也使得校规更多地带上了自主、自律色彩。 高校制定规章制度的权力来自于法律法规的授权。 对学位授予工作做出了详细规定，但 在该校的学籍管理规定 中又作了规定，并且内容不完全一致如某高校关于攻 读博士学位研究生培养工作的规定 制定时是经过校长工作会议通过的，但后来多次 参见周月云从学授法律纠纷看高等学授学生靓章制度建设 羹经济师 2 嘶 山东大学硕士学位论文 被研究生院修订五是内容冲突问题。在多数高校的规章制度中，或多或少存在规 章制度内容不一致或冲突的问题。一种情况是不同职能部门制定的文件之间内容不一 致或冲突，另一种情况是同一职能部门先后制定的文件之间内容不一致或冲突。 从大的体系结构上看，我们认为，学校的规章制度还存在一个总体失街问题。主 要表现为“五多五少”：一是义务性的规范多，权利保障的制度少。权利是人类文明 社会所具有的一种实质性要素，它既是人的基本价值追求，也是社会文明演化进取的 不可少的力量。权利本位是实现社会主义民主政治的保证。在建设社会主义法治国家 的今天，人们的法律意识得到了普遍的增强，特别是权利意识越来越强张文显教授 在从义务本位到权利本位是法的发展规律文中讲到，“权利意识，即意识到自己 享有各种经济权利、政治权利、社会权利，并能明确地认识到自己权利的正当性、可 行性，对一切合法的利益和权利给予应有的尊重。”这就要求制度的制定要“以人为 本”，权利本位，要更多的跟进权利保护的措施，要在创造权利实现的条件上下工夫。 二是关于学校和教师的多，关于学生的少。实践中存在这样的问题，就是高等学校的 管理制度中，关于学校党政委和行政的制度、部门职能职责制度、有关教师的管理制 度多，关于学生方面的少。事实上，多年来我们一直没有把制度建设的重点放在学生 方面，特别是没有放在学生合法权益的维护上。三是正面规定多，责任追究少。从正 反两个方面规范人的行为是制度规范性本身的要求，因此在制度设计上，我们要在制 度中规定责任追究的条款，而不是“君子协议”式的制度。四是实体性制度多，程序 性制度少。过去，我们在“重实体、轻程序”观念的影响下，制度设计中普遍存在着 忽视“正当程序”的问题。比较突出的是申诉权的缺失五是应急性制度多，前瞻性 制度少。科学的制度建设和高质量的制度要有前瞻性、创新性，制度本身要有“造血” 的功能。我们发现，现在高校的规章制度，应急性的内容多，内容具有前瞻性和“造 血功能”的少。 ( 三) 规章制度同法律法规相抵触 学校规章制度是学校内部管理规范的总和，其制定依据是法律、法规的授权，或主 管行政部门的授权，或国家规定的其自主管理的职责和权力。一般来说，法律、法规并 不直接赋予学校制定某种规范文件的权力，而是规定其职责和权利、义务，实质上也就 是赋予了学校制定内部规章制度的权力。理论上讲，学校规章制度是以法律、法规为 依据制定的，不应该与之相抵触，但实际上，相当一部分学校规章制度存在着不同程度 参见李功聋高校规章制度：目置、分析与建设，t 清华大学教育研究 2 0 年第5 期 山东大学硕士学位论文 根据上述情形，我们认为，从制度层面上分析，造成对教职员工和学生合法权益 损害的原因，是在制度设计和制度内容上，存在以下问题： 1 、无权设定处罚 根据中华人民共和国行政处罚法的规定，只有法律才可以设定各种行政处罚 行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。地方性法规可以设定除限制人身 自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚。法律、行政法规对违法行为已经做出行政 处罚规定，地方性法规需要做出具体规定的，必须在法律、行政法规规定的给予行政 处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法 定职权范围内实施。 高等学校虽然基于教育行政主管部门的授权具有一定的行政管理权，但是绝对没 有行政处罚权。因此，在制度设定中，不能设定行政处罚的任何条款。比如宿舍管理 规定中规定禁止使用电器，违者给与没收或罚款，高等学校不具有行政处罚权，这一规 定显然侵犯了学生的财产权。还有的学校学生违纪处分条例中规定：未经批准在外租 房居住者，视情节轻重，处以一定数量的罚款，并给予警告或严重警告处分，这些无疑 都侵犯了学生作为公民所应有的人身自由权利。另外，在学校社会治安综合治理的相 关规定中，有的学校规定了诸如“商贩校内摆摊设点罚款”“校内车辆违章吊扣执照” 等等，存在着处罚主体不适格、无权处罚、行为违法的问题。 2 、限制法定权利 根据法理学原理，位阶低的法律、法规或规范性文件不得与位阶高的法律、法规 和规范性文件相抵触。高校无权制定比法律、法规更严格的规则。高校在制定管理规 则时要依据有关法律、法规或上位规范性法律文件授权范围，不得越权制定不该由其 管理的事项的管理规则：高校规则不得与上位法律、法规的精神、原则相违背，不得与 上位法律、法规的内容相抵触。 以学生管理为例，处分学生发生争议后，比较多的是对学校内部规章制度的合法 性提出质疑，问题集中在合法权利受到限制。例如，“在校生结婚、生育必须报学校 批准”“毕业生欠缴学费的，学校有权扣留毕业证、学位证书”等。 在教师管理层面上，有些学校在学校教师宿舍区物业管理制度中规定了“教 师住房土地使用权证书由学校代管”、“教师住房不得出租”、“学校教师住房不得向校 外人员转让”、“教师出版学术著作、假期参加学术活动须经学校批准”、。未经学校同 意，擅自离校人员，学校扣留人事档案”等。 山东大学硬士学位论文 的过错责任，不能一概“责任自负”学校有义务保证教学设施和体育活动设施的完 备，如果本身存在隐患，即使学生不慎，学校也应该承担民事责任上述规定，显然 是规避法律责任的做法，依法应认定无效的规定 5 、滥用自由裁量权 中华人民共和国高等教育法第三十条规定，高等学校自批准设立之日起取 得法人资格。第十一条规定，高等学校应当面向社会，依法自主办学，实行民主管理 办学自主权是高校享有自由裁量权的前提，是高校行使自由裁量权的法定空间 新修订的普通高等学校学生管理规定，充分体现了落实依法办学自主权的要求， 并对高校完善相应制度提出了更高要求。从全文来看，有五处直接明确为“由学校规 定”，有十三处要求明确为“按学校规定”执行。如高校自主确定学生学习年限，学 生在校最长年限( 含休学) ；高校自主确定具体学习标准和成绩评定方式；规定学生 学期、学年所修课程或应修学分数