（社会学专业论文）农民自助组织发育过程中的政策互动研究.pdf

中文摘要 在十六届三中全会中央关于完善社会主义市场经济体制决定和今年的一号文件中共中 央国务院关于促进农民增加收入若干政策意见中，可以明显发现，现阶段，农民自助组织的发 展引起了国家高层强有力的支持。而且从一些国外农民自助组织成功的经验中也能得出，农民自 助组织是发展农业、改造农业、提高农民收入的一项非常重要的措施。 但是为什么我国农民自助组织的发育却极其缓慢昵? 本文针对这个问题，主要在安徽省霍山 县、山西省进行调研，分析可以采取那种方式加快农民自助组织的发育。同时为国家制定宏观政 策提供一些建议。 本文的研究结论如下： 1 、政府对农民自助组织的重视程度直接影响到自助组织当前的发展。政府重视程度的高低 有时候也是现阶段农民自助组织发展好坏的一个决定性的因素。 2 、我国农民自助组织的发展缺少适当的政策和有利的法律环境。 3 、农民a 助组织只有和政府实现良好的互动。才能实现自身的快速和可持续性发展。在现 阶段，缺少和政府的互动，农民自助组织单靠农民自身的力量是不可能得到发展和壮大的。 4 、农民自助组织作为一种中介组织，是构成公民社会的最基本的要素，有利于形成政府和 农民良好的互动合作，达到“善治”的最终目的。 5 、发展当地农民自助组织，可以借鉴国际项目的经验，聘请发展工作者在实地相对独立的 作好农民自助组织与政府互动的媒介。 关键词：农民自助组织中荷项目 政策互动善治 a b s t r a c t i ti so b v i o u st h a tt h ef a r m e r s s e l f - h e l po r g a n i z a t i o nd e v e l o p m e n th a sg o ts t r o n g s u p p o r t i n gf r o mh i g h e rl e v e lo fc h i n ag o v e r n m e n ta c c o r d i n gt ot h ed o c u m e n t so ft h e d e c i s i o no fc e n t r a lg o v e r n m e n t f o rp e r # c t i n gt h es o c i a l i s mm a r k e t i n ge c o n o m i cs y s t e m a n dt h en o 1 g o v e r n m e n t a l d o c u m e n t si n 2 0 0 4 ，i e p o l i c ys u g g e s t i o n so fc e n t r a l g o v e r n m e n t o ni n c r e a s i n gt h e f a r m e r s i n c o m e i n a d d i t i o n ，f a r m e r s s e l f - h e l po r g a n i z a t i o n i sa i l i m p o r t a n tw a y st oi m p r o v et h ed e v e l o p m e n to fa g r i c u l t u r e ，a n di n c r e a s i n gt h e f a r m e r s i n c o m e h o w e v e r , w h y t h ed e v e l o p m e n t o f f a r m e r s s e l f - h e l po r g a n i z a t i o ni ss os l o w ? i no r d e r t oc l e a ri t ，n e c e s s a r yi n v e s t i g a t i o n sh a v eb e e nf m i s h e di nh u o s h a n c o n n t y , a n h u ip r o v i n c e a n ds h a n x i p r o v i n c e t h e r e f o r e ，w h a tk i n do fw a y sc a ni m p r o v et h ed e v e l o p m e n to f f a r m e r s s e l f - h e l po r g a n i z a t i o ni ss t u d i e di nt h i sa r t i c l e ，a n dt h er e l a t e ds u g g e s t i o n sf o rt h e g o v e r n m e n t h a v eb e e nr e f e r r e dh e r ea tt h es a m et i m e t h en l a i nc o n c l u s i o n s ： 1 t h ea t t i t u d eo f t h eg o v e r n m e n te f f e c t st h ef a r m e r s s e l f - o r g a n i z a t i o nd e v e l o p m e n t d i r e c t l y t h eg o v e r n m e n tc o n c e n t r a t i o nl e v e lo n i ti sac r u c i a lf a c t o rt oe f f e c tt h e d e v e l o p m e n to f f a r m e r s s e l f - o r g a n i z a t i o r l 2 t h e r ei sn o tp r o p e r p o l i c ya n d l a we n v i r o n m e n tf o rt h ef a r m e r s s e l f - o r g a n i z a t i o n d e v e l o p m e n t i nc h i n a 3 o n l y t h e r ei sh a r m o n i o u si n t e r a c t i o nb e t w e e n g o v e r n m e n t a n df a r m e r s s e l f - o r g a n i z a t i o n ，f a r m e r s s e l f - o r g a n i z a t i o nd e v e l o p m e n t c a n d e v e l o ps u s t a i n a b l e a n d r a p i d l y i np r e s e n gl a c k i n g o ft h ei n t e r a c t i o nb e t w e e ng o v e r n m e n ta n d f a r m e r s s e l f - o r g a n i z a t i o n ，i ti sv e r yd i f f i c u l tt od e v e l o p m e n to n l yd e p e n d i n go n f a r m e r st h e m s e l v e s 4 f a r m e r s s e l f - o r g a n i z a t i o n i sak i n do f a g e n c yo r g a n i z a t i o n , a n d i saf u n d a m e n t a l e l e m e n to fc i v i l s o c i e t y , w h i c hi sh e l l ：l f u l f o ri m p r o v i n gt h ei n t e r a c t i o na n d c o o p e r a t i o nb e t w e e ng o v e r n m e n t a n df a r m e r s ，a n dc o m et ot h e p u r p o s eo f g o o d g o v e r n a n c e 5 i no r d e rt o d e v e l o p l o c a l f a r m e r s s e l f - h e l po r g a n i z a t i o n , w e 锄a d o p t i n t e r n a t i o n a l p r o j e c t e x p e r i e n c e w h i c h e n g a g ed e v e l o p m e n t w o r k e r st h a t i n d e p e n d e n t l y m a k et h ei n t e r a c t i o nm e d i u mb e t w e e n f a r m e r s s e l f - h e l p o r g a n i z a t i o n a n d g o v e r n m e n t a tp l a c e k e yw o r d s ：f a r m e r s s e l f - h e l po r g a n i z a t i o n ，c h i n a - n e t h e r l a n dp r o j e c t ，p o l i c yi n t e r a c t i o n , g o o dg o v e r n a n c e l 】 独创性声明 本人声明所呈交的论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成 果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发 表或撰写过的研究成果，也不包含为获得中国农业大学或其它教育机构的学位或证书 而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明 确的说明并表示了谢意。 研究生签名：7裳事时间：沏呼年月j 移1 3 关于论文使用授权的说明 本人完全了解中国农业大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留 送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅，可以采用影印、缩印或扫描等复 制手段保存、汇编学位论文。同意中国农业大学可以用不同方式在不同媒体上发表、 传播学位论文的全部或部分内容。 ( 保密的学位论文在解密后应遵守此协议) 研究生签名弛寻 翩虢季鸥 时间：渤毕年石月c 口日 时间：渤毕年j 5 月用日 i i 研究背景和意义 引言 自二十世纪八十年代初在农村开始实施以联产承包、分田到户为主要形式的农村改革以来， 伴随着具有中国特色的社会主义市场经济体制的逐步建立和日益完善，一方面极大地解放了农村 生产力，使单个农户的经济利益得到了尊重和体现，调动了广大农民的生产积极性，促进了农村 生产力的全面发展。另一方面，家庭联产承包自身所具有的一些限制因素也逐步显示出来了。 特别是进入到了9 0 年代以来，成为制约农村发展的最主要的问题。 到了2 0 世纪9 0 年代初期，一种旨在为家庭经营提供信息、技术、购销、加工、储运等服务 的农民经济领域自助组织，如农民专业协会( 最早出现的是专业技术协会) 、专业合作社等相继诞 生。农民自助组织的产生和发展，满足了农民对农业社会化服务体系的需要，为农民走向市场架 起了桥梁。随着经济体制改革的不断深入，农民自助组织作为农民与市场之间的中介组织的作用 也日趋显现。农民自助组织的存在历程向人们昭示了它的强大生命力。( 张晓山，2 0 0 3 ) 在十六届三中全会中央关于完善社会主义市场经济体制决定和今年的一号文件中共中 央国务院关于促进农民增加收入若干政策意见中，我们可以看出，现阶段，农民自助组织已经 引起了国家的充分认识，并且在很多省份都得到了强有力的证明。国家对于农民白助组织这种形 式在解决三农问题中的作用还是很认可的。 但是。现实情况却不容乐观，我国农民自助组织的发展极其的缓慢，远远落后于农民对其的 要求，那为什么会出现这样的局面呢? 从这几年的农村调研实践中发现，农民自助组织的发育只 有和政府实现良好的互动，才有可能形成快速的、可持续发展的道路。但是，迄今为止对农民组 织这方面的理论和实践的探讨尚不充分和深入，还是较侧重于专业协会、专业合作社的一般性论 述和发展概况的经济方面的描述，因此很有必要对农民自助组织和政府的互动进行深入的研究。 而且，从国情来看，我们现在正处于社会主义初级阶段，政府对一项工作关心与否，支持与 否，往往是决定这项工作成败的关键。因此，在农民自助组织的发育过程中。政府的行为是否适 当、是否到位对于它能否健康、顺利发展至关重要。 农民自助组织尽管不是新鲜事物，但是由于我国处于改革的关键时刻，任何一个政策的制定 和落实都是关系到整个改革成败的关键。这也是我国农业合作社法迟迟没有公布的原因。本文运 用国际上最新的参与式影响政策的途径，从农村是基层着手，通过对农民自助组织与地方政府互 动、促进其发展的过程的研究，提出立足于基层实践的政策建议，来对国家宏观政策产生影响a 因为与单个农户相比，组织起来的农民的声音和呼声更容易被倾听、被关注。他们对他们生活的 社区的发言权也更大。他们的意见和观点也会被政府部门、项目援助和实施机构越来越多的采纳 通过这一参与式影响政策的过程、及其产出的采纳，使得农民在发展过程中的主人翁地位得 到了迸一步的认同和确立，在农村发展事业中更加主动，农民自助组织的存在使得政府部门和项 目的工作更容易进行、更富有成效。为我国制定农村政策提出更为符舍农民意愿和实际的建议， 促进国家治理向“善治”的转化。 1 2 研究问题的提出 随着农民自助组织在我国农业现代化中的作_ h j 逐渐显示出来，同时也被许多国际合作项目作 为一种很重要的扶贫途径加以利用，中国的农民自助组织发育显示了自身强大的生命力。 但是，农民自助组织尽管已经发展了将近2 0 年的时间，至今没有为农民自助组织立法，农 民自助组织很大一部分是在缺乏政策指引的情况下发育起来的。队至某些农民自助组织的运行是 违反现行有关法律的条文的。政府对于农民自助组织发育的态度也是随着我国政治经济形势而起 伏变化，在某些时期也制定了鼓励技术推广或经济性合作组织发展的政策，但在实际的推行中成 效甚微，远远不能满足农民对于组织发育、提供服务的需要，原因到底是什么? 解决的出路又应 该是什么? 本文将就以上方面的问题进行了深入的研究、分析和探讨。 1 3 概念界定 1 3 1 农民自助组织的概念和类型 ”农民自助组织”是指农民自我组织、自我教育、自我管理和自我服务的各种正式或非正式的 社区组织。 李鸥等人把农民自助组织按照组建方式划分为以下四类( 2 0 0 3 ) ： 农民自发兴办，一般是由村干部、专业技术能手和专业大户等能人牵头兴办，其最大特点 是组建和运行过程中的自发性和独立性，主要依靠能人开展活动； 企业兴办，一些农业企业为了自身发展的需求，和农民建立了一种很松散的契约关系。主 动权一般都集中在企业方面，农民处于依附地位。 政府推动，通过给予政策和资金的扶持，由政府直接创办成立的： 项目兴办，由多边、双边等政府间合作项目按照项目目标创建成立的： 余永龙从具体形态上将农民自助组织划分为四类：( 2 0 0 0 ) 合作社，即按国际合作社联盟认可的六原则建立的合作社，是合作组织的主体。 合作协会，从专业技术自助组织形式入手，把农民组织起来，按合作社原则从事经营管 理。但还达不到合作社的规范化程序，是合作社的初级形式。 股份合作社，是股份制与合作制相结合的体制。 一 专业技术协会中的一部分。 1 3 2 社会互动的概念和类型( 郑杭生，2 0 0 2 ) 一般来说，社会互动是指社会上人与人、群体与群体之间通过信息的传播而发生的相互依赖 性的社会交往活动。 2 中国农业大学硕士掌位论文引言 社会互动的类型 冲突 冲突是人与人或群体与群体之间为了某种目标或价值观念而互相斗争、压制、破坏以致消灭 对方的方式与过程。包括；经济冲突，政治冲突等 强制 强制指在这种形式中互动的一方被迫按照另一方的某些要求行事。强制的核心是一方力量对 另一放力量的统治和制约。因此，强制意昧着互动双方力量的不平衡，一方力量明显高于另一方 的力量。在强制性互动中，所借助的力量可以是物质的力量，如武器、军队、警察、法庭、监狱， 也可以是精神上的力量，如处分、批判及各种各样的社会压力。 顺从与顺应 顺从和顺应虽然都是与强制相反的结合的互动，但是，两者在意义上还是有区别的。 顺从指互动中的一方自愿地或主动地调整自己的行为，按另一方的要求行事，即一方服从另一方。 所以每个人的顺从性并不一致，但是，实验证明大多数成员对于群体的要求是顺从的。顺从是任 何群体以至社会都不可缺少的互动行为，没有顺从，任何群体、社会都将无法运行。 顺应的含义比顺从更广泛些，除顺从的含义外，它还指互动的双方或各方都调整自己的行为， 以实现相互适应。顺应的种类包括：和解，即互动双方改变敌对态度建立友好关系；妥协， 即双方通过确定一些条件而暂时平息冲突：容忍，即暂时采取克制态度以避免发生冲突。 合作 合作是社会互动中，人与人、群体与群体之间为达到对互动各方都有某种益处的共同目标而 彼此相互配合的一种联合行动。人们之所以进行合作是因为，仅靠某一方的单独行动往往无法实 现这种利益或目标。从广义上讲，人们多当面的社会生活都必须建立在合作的基础上，人们为了 改造自然与社会进行和正在进行着广泛的合作，因此，没有合作就没有群体或社会可言。狭义上 说，合作指人们在从事某一项工作时的联合行动。 1 4 农民自助组织国内j l - 研究进展 1 4 1 国外的研究和实践现状 合作社在许多国家的农业发展中起着重要的作用，虽然各国的情况不一样，发展也很不平衡。 但总体来讲，它是一种非常重要的农业微观经济组织形式。从北美到欧洲乃至亚洲，农民自助组 织都有成功的发展经验。而其中体系最完善、运作最规范、对农民和农业生产发挥作用最大的当 属日本。从二战结束到2 0 世纪7 0 年代中期基本实现农业现代化，日本仅用不到3 0 年的时间， 其中最主要的原因就是日本在充分吸收西方国家农业发展经验的基础上独创了一套适合本国国 情的农协制度。这套制度形成于二战以后，其业务范围包括农业生产资料供应、农业技术推广、 农产品销售、农村金融、农村保险等各个方面，甚至发展成为代表农民政治利益的准政治团体， 并且自下而上形成了独立而完整的体系。其中日本最主要的经验有以下几个方面： 1 、政府强有力的支持。农民自助组织是市场经济中弱势之间的互助组织，需要政府在政策 上予以扶持，在日本，体现在各级政府制定的农业政策、税收及金融政策等方面。同时坚持以经 中国农业大学硕士学位论文引言 济手段调整农业，而很少使用行政命令的办法。如政府在新品种推广、农业基地建设、稳定蔬菜 生产等方面都是通过制定相应的补贴政策来完成的。不仅使政府的计划得以实现，也保证农民得 到实惠。在扶持农协开展信用事业上，各级政府都制定了相应的政策，确保农协资金来源，有国 家贴息贷款、县政府的无息贷款及农林渔业金库贷款等支持。在税收政策上，规定农协各种税收 均比其它法人纳税税率低1 0 个百分点左右。各种政策对农协的扶持，使农协的发展具有了强大 的凝聚力。 2 、法律保护。日本早在1 9 4 7 年就颁布了农业协同组合法，并在6 0 年代又进行重新修 订。这是日本为促进和保护农协的发展而制定的专门法律。组合法明确规定了农协不同于经 济团体和政治团体，是特别法人：承认农协自主经营权和民主管理权，以保证不受行政干扰，确 保农民的经济地位，规定农协是不以盈利为目的经营团体，而是服务机构，农协各种事业所获收 入归农协成员所有。此外，还对农协的成立、管理解散等各个方面做了详细的规定。可以说，法 律保护是日本农协得以发展的基本条件。 3 、坚持自愿的原则。专业合作经济组织由农民自愿组织而成，尊重农民的意愿，入退自由， 不改变现有的土地承包关系和生产关系的权属关系。 4 、不仅在经济上促进农业的发展，而且也增强了农民参与政治的力量。日本农协既是合作 经济组织，又是行政辅助机构和政治压力团体。作为日本政府的行政辅助机构，不仅参与日本农 业政策的制定，而且承担着政府农业政策的落实执行责任。因为在社会互动中，如果出现一方的 力量明显优于另一方，那么就会出现很多强制性的政策措施。不能完全保护农民的利益。 1 4 2 国内的研究现状 近几年，随着农业产业化在中国的兴起和发展，对产业化组织形式的探讨也成为理论界研究 的一个热点。而在我国农业化经营的过程中，如何建立合理的利益分配机制。是一个十分重要的 问题。 人们普遍认为，农民自助组织是发展农业产业化经营的天然组织形式。和“公司+ 农户”这 种产业化类型相比，农民自助组织更显示了她强大的生命力。农民自助组织是农民根据自愿互利、 进出自由、民主管理、利润一般按惠顾额返还的法人企业组织。它是农民自己的组织。 农业产业化作为关联产业之问在分工基础上协作关系的深化现象，是历史的必然趋势，但是 在产业化组织形式的宏观导向上却大有“喧宾夺主”、忽视合作化之势。可以说，中国未来农业 产业化发展的主流形式是合作社+ 农户，而不是非台作社的公司企业或中介组织+ 农户。通过合作 社推动产业化是家庭经营基础上农业市场化的客观要求，如果忽视合作化，产业化组织之间的利 益均衡点就会脱离农业发展的正常轨道，从而必将延缓农业家庭经营市场化和现代化的历史进程 ( 阮文彪、杨名远，1 9 9 8 ) 。 根据农业生产的特殊性，以及农业现代化规律，借鉴国外经验，“农户+ 农户合作中介组织( 指 专业合作组织和社区合作组织) + 市场”应是我国农业产业化组织的主体性选择。其理由在于，这 种组织形式有利于提高农户的规模效益，有利于保护和保证农民的利益，提高农业比较效益有 助于降低农户市场交易费用和农户参与市场的风险，在农户合作中介组织中，“从长远发展看， 专业合作组织将是一种发展趋势”( 郭红东、和丕禅，1 9 9 8 ) 4 中国衣业大学硕士学位论文 引言 以社区为基础发展类似华西村、窦店村、刘庄大队式的集体经济，虽然有一些成功的范例， 但投有普遍意义。如果按这种思路发展农民自助组织，会出现以几十年时间进行全国范围试验的 代价，最后成功的不到村总数的1 。各种专业自助组织、研究会终究不是生产经营组织，不是 企业，难以适应市场需要。“公司+ 农户”式的产业化组织也不能代替农民自己的组织。农民自助 组织作为劳动者的联合，是农民自己的组织，目前已成为世界各国农民最普遍、最受欢迎的组织 方式。它所以有如此广泛的适应性和渗透性，从根本上说，是由于它既有利于农业经济的发展， 又有利于农村社会的发展。我们可以利用合作社组织，帮助农民进入产业化生产，促进社会管理 的有序化和社会公平，促进共同富裕和社会稳定，“因此，在家庭分户经营的基础上形成的各种 农民自助组织，应是我国农村微观经济组织的主导形式”( 王西玉，1 9 9 7 ) 。 尽管农民自助组织在中国已经有了2 0 年的历程。但其发展规模和水平并不尽人意，主要原 因是由于农村目前存在许多制约其发展的因素，有些人将这些因素概括为以下几个方面： 经济体制方面的制约因素。包括农产品计划收购体制、农用物质专营体制、条块分割体制 等： 政府行为的制约：政府介入经济领域和自助组织业务，在推动自助组织发展的同时，也使 一些自助组织消亡或难以自主地开展活动： 社会环境及宏观政策与法规的制约：来自社会环境方面的限制因素首先表现为对自助组织 的歧视以及一些部门从自身利益出发，沿用计划体制下的手段，对自助组织进行种种限制：其次 表现为对自助组织的恐惧，惟恐自助组织力量壮大，形成强有力的压力集团，对政府和部门构成 威胁。来自政策法规方面的限制因素主要表现为对专业自助组织属性尚缺乏统一规定i 相关政策 与法规欠缺，自助组织缺乏法律地位； 农民和自助组织自身的限制因素：农民方面的原因主要表现为一些地区农民对自助组织的 需求不足、农民的“恐合”心理以及农民缺乏自我管理、自我组织的能力；自助组织自身的原因 主要表现为基础薄弱，活动范围狭窄，缺乏适应和开拓市场的能力。( 潘劲，1 9 9 6 ) 农业合作化的错误实践破坏了合作社在农民心目中的形象。中国以及前苏联等原社会主义 国家所搞的农业合作化运动严重地违背了合作制的根本原则，实际上是把合作社作为市场经济的 对立物，想通过合作化来限制商品经济，以至最后消灭商品经济，因而造成了及其低下的经济效 率。农民合作化给农民留下的更多的是沉重的教i i i 和难忘的回忆，以至于到现在农民还谈合色变。 中国目前还没有合作社法，人们不知合作社真正为何物。而现在社会中的所谓合作社又五花八门， 人们可以挂合作社之名，实际上实行的却是股份制、集体经济甚至私人经济。圣洁的台作社之布， 已经被涂上了数不清的色彩。( 李秉龙，2 0 0 3 ) 7 针对这些问题，各方面的专家又提出了很多的对策性建议。归纳起来既是在加强自助组织自 身建设基础上为自助组织发展创造良好的外部环境，有以下几点： 加强自助组织领导班子建设。将肯为群众办实事的人推上岗位( 陈军，1 9 9 3 ) 。 加强自助组织组织建设。只有健全组织、明确章程、理顺利益关系，才能使自助组织行为 制度化、民主化、有序化，才能产生更大的社会经济效益( 杨立明，1 9 9 3 ) 。 严格入会条件。对要求入会的群众进行严格审查，通过一定的组织形式来确定，将会员与 非会员区别开来( 陈军，1 9 9 3 ) 。 兴办经济实体。通过兴办经济实体，一方面可以促进技术与经济的统一，加快商品生产的 5 中国农业大学硕士学位论文引言 发展。另一方面可咀使产品增值，增强自助组织的经济实力，解决经费不足的问题，并提高自助 组织在经济活动中的地位和作用( 陶崇民，1 9 8 8 ) 。 建立健全各种规章制度，明确自助组织的法律地位( 郑重，1 9 9 3 ) 。 选择典型加以宣传和推广，使农民了解自助组织的作用，从而自觉自愿地组建和参加协会 f 龙正，1 9 9 4 ) 。 农民自助组织是多种因素的产物，需要个部门的共同扶持才能更好地成长和发挥作用，各 部门不要简单地把农民自助组织当成是自己部门在基层的一条腿，应避免部门之间在白助组织问 题上画地为牢( 罗海刚，1 9 8 8 ) 。 加强领导，坚持政策倾斜：加强舆论领导，组织社科领域和政策研究、部门研究探索我国 农业产业化的内涵及农民自助组织这种形式：支持农民自助组织的发展，对于其在发展过程中遇 到的资金、科技、税费等方面的问题给予解决；督促农民自助组织贯彻合作社原则，防止官办化、 公司化等；减少有关方面对农民自助组织的限制、排斥和干扰，保护农民自助组织的权益( 马华 珩，1 9 9 8 ) 。 1 5 政府角色的历史演变 1 5 1 “守夜人”时期 历史实践表明，自1 7 世纪以来的2 0 0 多年里，虽然存在着各种各样的经济模式，但最终还 是自由竞争模式占了上风，占据了主导地位。最先对这种模式做出系统理论总结的是亚当斯密认 为，最能满足人类生活需求的经济体制，就是让人们自由劳动、自由交换的市场机制。在市场机 制中，“人人想方设法使自己的资源产生最高的价值。一般的人不必去追求什么公共利益，也不 必知道自己对公共利益有什么贡献。他只关心自己的安康和福利。这样他就被一只看不见的手引 领着，去促进原来不是他想要促进的利益。在追求自身利益时，个人对社会利益的贡献往往要比 他自觉追求社会利益时更为有效。”斯密认为政府的作用主要是保护财产，具体说就是三项职能； 保卫本国不受他国侵犯，保护社会成员的财产和人身安全不受他人侵犯，建设和维持一些公共工 程和公共事业。在这里，政府的作用形象和行为方式就像一个“守夜人”。 1 5 2 “道德人”时期 2 0 世纪2 0 年代末3 0 年代初爆发的经济危机使政府“守夜人”角色出现了危机，导致了政府 道德人”角色的产生。凯恩斯认为：“政府的活动就是向社会提供公共物品，增进社会福利， 因而政府官员都是公道公义的“道德人”，他们的动机和行为与社会公共利益必然致的，政府 行为目标就是社会福利函数的最大化。”从历史的实践过程来看，“道德人”全面干预经济的行为 有其有效性。 1 5 3 “经济人”时期 在市场经济的发展过程中，相继发生了“市场调节失灵”和“政府干预失灵”后，政府行为 面临着转化过程中的又一次重大转折。其标志就是新自由主义思潮的兴起和“经济人”角色的出 6 中国农业大学硕士学位论文 引言 现。新自由主义思潮是以自由市场经济为基础的，从本质上就是自由市场经济；但它与斯密时代 的“自由放任”不同，它是一种受政府调控的市场经济。一方面，新自由主义认可政府对经济一 定程度的调节和控制；另一方面，它又主张这种调控必须有个限度。政府不应当去干预具体的经 营活动，而是要为之提供一个稳定的经济环境，以保证自由竞争的正常运行。“经济人”角色是 布坎南( 为此获得1 9 8 6 年诺贝尔经济学奖) 等人创立公共选择理论的基本假定之一。他指出，“过 去没有任何相似的假设( 指追求效用最大化的行为假设) 被延伸至那些以投票人或国家代理人身 份参与政治或公共选择的人们的行为上。这样的假设还没有从古典经济学家或他们的继承人那里 产生。从个人选择行为中还没有引申为政治的经济理论”。这种“政治的经济理论”第一次揭 示了政府行为角色的“经济人”特征。新自由主义批判了政府过度干预经济的不良后果：政府过 度干预必然导致浪费和低效率、难免导致偏离最初目标的倾向、有可能导致政治专制。不过，在 政府调控经济“度”的问题上，经济学家还未达成一致意见。比如，布坎南认为政府应当干预“市 场长久失灵”的地方，而不是其“暂时的失灵”：科斯认为政府应当干预产权界限不清的经济领 域。 1 6 有关“善治”的研究 随着全球化时代来临，人类的政治生活发生了重大的变革，其中最引人注目的变化之一就是 人类政治过程的重心正在从统治( g o v e r n m e n t ) 走向治理( g o v e r n a n c e ) ，从善政( g o o dg o v e r n m e n t ) 走向善治( g o o d g o v e l t l a n c e ) ，从政府的统治走向没有政府的治理( g o v e r n a n c e w i t h o u t g o v e m m e n t ) ， 从民族国家的政府统治走向全球治理( g j o b a lg o v e r n r l c e ) 。 西方的政治学家和管理学家之所以提出治理概念，主张用治理替代统治，是他们在社会资源 的配置中既看到了市场的失效，又看到了国家的失效。 治理可以弥补国家和市场在调控和协调过程中的某些不足，但治理也不是万能的，他也内在 地存在着许多局限，它不能代替国家而享有政治强制力，它也不可能代替市场而自发地对大多数 资源进行有效的配置。事实上，有效的治理必须建立在国家和市场的基础上，它是对国家和市场 手段的补充。 在社会资源配置中不仅存在国家的失效和市场的失效，也存在着治理失效的可能。因此提出 “有效的治理”或“善治”。自从有了国家及其政府以后，善政便成为人们所期望的理想政治管 理模式。要素包括：严明的法度、清廉的官员、很高的行政效率、良好的行政服务。 从9 0 年代以后对善政构成调整的是“善治”。善治是使公共利益最大化的社会管理过程。其 本质特征在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系， 是两者的最佳状态。 公民社会是国家或政府之外的所有民间组织或民间关系的总和，其组成要素是各种非国家或 非政府所属的公民组织，包括非政府组织( n g o ) 、公民的志愿性社团、协会、社区组织、利益 团体和公民自发组织起来的运动等，它们又被称为“第三部门”( t h e t h i r d s e c t o r ) 而其中民间组织或公民社会组织( c s o ) 是公民社会的主体。离开民间组织就无所谓公民社 会。所以，人们常常简单地将民间组织直接等同与公民社会。 公民社会组织的显著特征； 7 中国农业大学硕士学位论文引言 - 非官方性，即这些组织是以民间的形式出现的，它不代表政府或国家的立场： 独立性，即他们拥有自己的组织机制和管理机制，有独立的经济来源，无论在政治上、管 理上还是在财政上它们都在相当程度上独立于政府； - 自愿性，参加公民社会组织的成员都不是强迫的，而他们是自愿的，因此这些组织也叫公 民的志愿性组织。 公民社会组织发展壮大后，他们在社会管理中的作用也日益重要，或是独自承担起社会的某 些管理职能，或是与政府机构一道合作，共同行使某些社会管理职能，由他们独自行使或与政府 一道行使的社会管理过程，便不再是统治、而是治理。 治理和善治的本质特征是公民社会组织对社会公共事物的独立管理或与政府的合作管理，善 治需要公民社会的发展，没有健全的公民社会，不可能有善治；反之，公民社会的发展必须直接 地或间接地要影响治理的变迁。这一结论不仅已经为国际社会许多国家的经验所证实，也同样适 用于改革开放后中国的实际情况。 正在兴起的中国民间组织成为沟通政府与公民的一座重要桥梁。是社会走向善治的必要环 节。因为善治的实质在于政府与公民的良好合作，但这种合作并不总是直接的，相反常常需要一 个中介组织的协调，民间组织就是这样一个中介。一方面，各种民间组织及时把其成员对政府的 要求、愿望、建议、批评集中起来，转达政府：另一方面，又把政府的政策意图和对相关问题的 处理意见转达其成员。民间组织这一利益表达和利益协调过程中，推动了政府和公民的合作，促 进了善治。许多民间组织不仅要求和鼓励其成员积极参加组织内部的事物，也鼓励他们积极参与 国家的政治生活。从案例研究情况来看，民间组织对社会政治参与的程度要远远高于普通的公民， 特别是在农村和城市的基层。1 9 8 0 年代后成长起来的众多的民间组织已经成为政府决策的重要因 素和推动政府改革的强大动力源。 同时民间组织对政府行为构成了强有力的制约，政府的权利和行为必须受到一定的制约。改 革开放前，对政府行为的制约主要来自政府内部和权利制衡。民间组织大量生长起来后，政府开 始受到来自外部的制约。一些民间组织在发现本地或本部门的政府政策明显不合理或违反国家法 律后，有组织地抵制这些政策，在许多情况下政府迫于民间组织的压力往往能够改变原来的政策。 民间组织越是强大的地方，政府的压力就愈大。一个很明显的例证是，在村民委员会十分健全和 有力的村，乡镇干部违纪的现象就比其他村少的多。 同时，市场机制在农村运行的是最差的：由于家庭联产承包，在广大农村存在着广泛的小规 模的农场经营，这就造成了不仅在经济上农民处在一个被剥削的地位，政治上的发言权更是微乎 其微。因此，要想实现真正的善治，必须在广大农村建立农民自己的组织。( 李鸥等，2 0 0 3 ) 1 7 研究基础和方法 1 7 1 研究基础 由于本人有幸得到安徽省霍山县中荷扶贫项目办的资助，2 0 0 3 年在当地进行了为期三个多月 的实地调研，除此之外，前后还去了五次。总共加起来的时间长打5 个月之久。而农民自助组织 又是中荷扶贫项目办发展当地农村经济的一个重要手段，在全县的2 4 个乡镇中大部分都有农民 8 中国农业大学硕士学位论文 引言 自助组织的试点，从项目1 9 9 7 年开始到今年已经走过了7 个年头，这为笔者收集本文所需要 的一手材料提供了必要的基础。 同时笔者的导师是中荷扶贫项目的社区专家，参与了整个项目的规划、实施、监测和评估， 特别是在农民自助组织发育方面，因此对项目的整个情况都非常的熟悉，可以为本文的撰写提供 大量的二手资料。 1 7 2 研究假设 1 、政府对农民自助组织的重视程度直接影响到自助组织当前的发展和未来的局面。 2 、我国农民自助组织的发展缺少适当的政策和有利的法律环境。 3 、农民自助组织是现阶段有效解决“三农”问题的途径之一，同时能提高农民在社会中的 地位，增强了农民参与国家政策制定过程中的说话权。有利于形成政府和农民之间良好的互动 合作，促进自助组织自身的发展、以及“善治( g o o d g o v e r n a n c e ) ”的形成。 1 7 3 研究内容和框架 1 7 3 1 研究内容 针对本文的研究假设，制定出以下的研究内容： 1 、在政府不同支持力度的情况下，农民自助组织运作的情况对比。 2 、现行的政策和法律对农民自助组织发育的影响分析。 3 、政策互动过程对农民自助组织的发育和成长的作用分析。 4 、农民自助组织的发育对促进“善治”的作用分析。 汇总以上的研究结果，提出建议。 1 7 3 2 研究框架 政府支持力度不同对 自助组织的影响评价 政府制定政策的依据 现有的政策和法律对 自助组织发育的作用 分析 自助组织只有和政府 实现良好互动才能得 罩l 悱谁、i t 辑嫜枯屎 促进“善治” 项目和发展工作 者的介入 研究结论和建议 图一、论文研究框架 9 1 7 4 研究方法 前期的基本工作主要是文件检索，通过文献综述了解相关领域的研究成果和研究现状，并据 此确定研究假设，得出论文的大致框架；后期的基本工作主要是实践调查，利用实证研究检验研 究假设，并确定论文的具体内容。具体研究方法如下： l 、本文主要采用定性的研究同时也有少量的定量研究，因为定性研究基于描述性分析， 它在本质上是归纳的过程。即从特殊情景中归纳出般的结论。它更注重现象与背景之间的关系， 更加注重现象的变化过程，注重现象和行为对于主体所具有的意义。定性研究的主要目标是深入 地“理解”社会现象。定性研究重视现象和行为的背景，相信特定的自然和社会环境与人类的行 为有很大的关系。当然，我们不排除定性和定量研究的结合。 2 、在实地的调查中，将主要采用参与式发展的研究方法。通过作图、分类和排队，对农户 进行生活状况类型的划分，采用分层抽样和寻找典型知情人的方法，选择研究对象，进行农户经 营系统的研究、典型实证研究、农户状况问卷调查和发展取向调查。 3 、案例研究，本文主要采用人类学的研究方法，这种访谈形式的显著特点是侧重于信息的 分析价值而不是样本的代表性。他们只有很少的案例却能得到可靠的具有普遍意义的结论。 4 、分析方法，主要是对个体的访谈进行案例分析，同时着重案例农民自助组织以及案例农 户之问的比较。 1 8 研究区域、对象介绍 1 8 1 霍山县的介绍 霍山县地处安徽西部，大别山腹地，东邻舒城县，南连岳西县，西接金寨县和湖北省的英山 县，北与六安市金安、裕安两区按壤。全县总面积20 4 3 平方公里，辖2 4 个乡，镇、2 8 0 个行政村， 人口3 6 5 9 万人，其中农业人口3 2 0 9 万人。境内地形复杂，地貌多样，山、丘、盆、谷均有， 其中山地面积2 3 0 万亩，园地6 万亩，耕地面积2 7 万亩，水域2 1 万亩，村庄道路2 0 万亩，是 “七山一水一分田一分道路和庄园”的山区县。 霍山县是一个集老区、库区和山区为一体的国定贫困县。主要的贫困地区位于该县的西部山 区。由于历史的原因，长期以来，霍山县的经济发展落后。1 9 7 8 年以前，全县人均纯收入在1 5 0 元以下的贫困户有3 3 8 万户，j 6 j 万人，占农业人e l 的5 3 。1 9 7 8 年以来，经过实施以工代赈 等扶贫措旌，极大地改善了贫困地区的基础设施条件，加快了对外信息交流，有力地改善和提高 了贫困群众的生产生活条件，促进了霍山县的经济、社会全面快速发展。2 0 0 0 年全县g d p 总值 1 6 4 3 亿元，财政收入1 5 2 亿元，农民人均纯收入15 7 5 元，综合经济实力有所加强，人民生活 水平得到了改善和提高。但就总体而言，发展还相当不平衡。按国家现行的贫困标准，2 0 0 1 年， 该县仍有5 9 3 万人处于贫困线下，其中3 0 2 万人是返贫入口，涉及2 4 乡，镇8 7 个行政村。具体 是：人均纯收入6 0 0 元以下的有2 4 9 万人，占总人e l6 ，8 ；8 0 0 元以下的人1 2 1 有4 5 万人，占总 人口的1 2 1 3 ：l0 0 0 元以下的人口有5 9 3 万人；占总人e l 的1 6 2 。全县现有人均耕地面积仅 0 7 6 亩，有效灌溉面积o 4 2 亩，人均粮食产量2 6 9 、5 公斤，仍有2 1 个行政村不通公路，3 8 万人、 1 0 中国农业大学硕士学位论文 。 引言 o 5 5 万头大牲畜饮水困难。造成贫困的主要原因在于：人均可耕地少，土地生产率低，健康状况 不佳，水土流失严重，基础设施薄弱等。 霍山县的贫困原因主要表现在：交通闭塞，信息不灵，且农民的文化水平较低，掌握科学技 术的能力较差，极大地束缚了生产力的发展；农村地区人多地少，农业生产力水平低下； 水土流失严重，自然灾害发生频繁，且防洪抗旱设臆不健全，抗御灾害能力差：生活条件恶劣， 人民群众的身体健康受到严重危害。 霍山县的自然资源比较丰富，主要有竹、茶、桑、中药材等。该县以国家实施天然林保护工 程为契机，大力实施封山育林、退耕还林，逐步形成了防护林、经济林、用材林共同发展的良好 格局。2 0 0 2 年，全县林业总产值己超过2 亿元，森林覆盖率达到6 9 7 。项目区内约占7 5 的行 政村属于以林为主、以农为辅的山地农业类型，有2 5 的行政村属于农林结合的低山丘陵农业类 型。在两个农业类型中，间或分布着为数不多的完全依靠纯林业收入或完全依靠纯农业收入作为 生活必需的村民组。 1 8 2 中荷项目介绍 1 9 9 6 年3 月，中荷两国政府签署了关于发展与合作计划的谅解各忘录荷兰王国政府愿意在 为中国的可持续发展和协调发展方面做出贡献，双方同意在霍山实施一项为期五年的双边合作项 目。由荷兰王国援助2 0 0 0 万荷兰盾。项目于1 9 9 7 年1 2 月正式启动。 项目以参与式思路为核心，注重社会性别意识和环境保护意识，在霍t h i i 部的9 个乡镇1 0 8 个村开展了为期5 年的综合性扶贫活动。中和项目在6 年时间工支持成立了基础设施管理型协会、 社区基金、农村妇女小组、茶农协会、竹农协会等1 3 5 个各种农民自助组织。农民白助组织已经 成为中荷项目的一个重要的手段。