（宪法学与行政法学专业论文）论行政听证笔录的法律效力.pdf

内容摘要 国务院依法行政实施纲要明确提出我国将建立法治政府，有关立法也作了一 系列规范与控制行政权的规定。但在行政听证制度以及听证笔录的法律效力方面，目 前立法中仍存在大量的问题和缺憾，导致实践中各类问题层出不穷。因此，明确行政 听证笔录在行政决策和行政决定中的法律效力，既有实现行政听证制度公正性、民主 性、科学性作用的实践意义，又有学理研究上的必要性和前沿性意义。随着我国立法 及实践中行政听证制度的发展，行政听证制度广受社会公众的关注，但由于缺乏统一 的行政程序法的规定，行政听证制度的诸多制度尤其行政听证笔录的效力尚无明确、 统一的规定，应通过立法明确规定，在行政决策领域听证笔录具有依据效力，通过建 立组织听证的行政主体予以回应的制度来确定。在行政决定领域行政听证笔录应当具 有重要的法律效力，即行政决定的作出必须以行政听证笔录为重要依据，除非有明显 的事实或证据能证明听证笔录没有反映客观、真实的事实，否则行政主体不得作出以 听证会之外、当事人不知晓的证据或事实为依据的行政决定。行政决定作出后，如果 当事人对行政决定不服，申请行政复议或提起行政诉讼的话，在这些行政救济阶段， 行政听证笔录也有一定的法律效力，如其证据效力、对行政主体提交听证笔录的约束 力、对审查机关职权、审查方式等方面也具有相应的法律效力。另外，与行政听证笔 录的效力相关的一些问题也必须予以关注。首先，由于我国目前的立法规定的行政听 证制度既有正式听证，又有非正式听证，但对非正式听证的规定以及重视程度都很不 够。因此，应当对正式听证和非正式听证进行合理定位，以使其更好地发挥作用。其 次，我国学者在行政听证笔录的法律效力的探讨中，大多对确立“案卷排他性原则 予以肯定。但美国“案卷排他性原则与我国目前的制度存在着明显的差异。所以不 能简单移植“案卷排他性原则。 【关键词】行政听证笔录行政决策行政决定法律效力 a b s t r a c t t h es t a t ec o u n c i l ，”i m p l e m e n t a t i o no u t l i n ef o ra d m i n i s t r a t i o na c c o r d i n gt ol a w , ” c l e a r l y s t a t e dt h eg o v e r n m e n to fc h i n aw i l le s t a b l i s ht h er u l eo fl a w , t h er e l e v a n t l e g i s l a t i o n i sa l s om a d eas e r i e so fr e g u l a t o r ya n dc o n t r o lo ft h ee x e c u t i v ep o w e r r e q ui r e m e n t s h o w e v e r , i nt h ea d m i n i s t r a t i v eh e a r i n gs y s t e ma n dt h el e g a le f f e c to ft h e h e a r i n gt r a n s c r i p t s ，t h ec u r r e n tl e g i s l a t i o nt h e r ea r es t i l lal o to fp r o b l e m sa n dd e f e c t s ， l e a d i n gt op r a c t i c ea l lk i n d so fi s s u e sa b o u n d s o ，c l e a r l ya d n f i n i s t r a t i v eh e a r i n gt r a n s c r i p t s i nt h ea d m i n i s t r a t i v ed e c i s i o n m a k i n ga n da d m i n i s t r a t i v ed e c i s i o n sa n dt h el e g a le f f e c to f b o t ha d m i n i s t r a t i v eh e a r i n gs y s t e mt oa c h i e v ef a i r n e s s ，d e m o c r a c y , s c i e n t i f i cr o l eo ft h e p r a c t i c a ls i g n i f i c a n c e ，b u ta l s os c h o l a r l yr e s e a r c ho nt h ef o r e f r o n to ft h en e c e s s i t ya n d s i g n i f i c a n c e a sc h i n a sl e g i s l a t i o na n dp r a c t i c e ，t h ed e v e l o p m e n to ft h ea d m i n i s t r a t i v e h e a r i n gs y s t e m , a d m i n i s t r a t i v eh e a r i n gs y s t e mo fw i d ep u b l i cc o n c e r n ，b u tb e c a u s eo ft h e l a c ko fu n i f i e da d m i n i s t r a t i v ep r o c e d u r el a w , t h ea d m i n i s t r a t i v eh e a r i n gs y s t e mo fm a n y s y s t e m s ，p a r t i c u l a r l yt h ee f f e c t i v e n e s so fa d m i n i s t r a t i v eh e a r i n gt r a n s c r i p t sn oc l e a r , u n i f o r m , s h a l lb ec l e a r l yd e f i n e db yl e g i s l a t i o n ，t r a n s c r i p t so fh e a r i n g si nt h ea d m i n i s t r a t i v e d e c i s i o n - m a k i n gw i t hab a s i s f o rt h ee f f e c t i v e n e s so ft h eo r g a n i z a t i o nt h r o u g ht h e e s t a b l i s h m e n to ft h ea d m i n i s t r a t i v eh e a r i n gt or e s p o n dt ot h em a i ns y s t e mt ob ed e t e r m i n e d i nt h ef i e l do fa d m i n i s t r a t i v ed e c i s i o n s ，a d m i n i s t r a t i v eh e a r i n gt r a n s c r i p t ss h o u l dh a v e i m p o r t a n tl e g a lv a l i d i t y , t h a ti s a na d m i n i s t r a t i v ed e c i s i o n m a k i n gm u s tb eb a s e do n t r a n s c r i p t sa sa ni m p o r t a n tb a s i sf o ra d m i n i s t r a t i v eh e a r i n g ，u n l e s st h e r ei sc l e a rp r o o fo f f a c t so re v i d e n c et ot h eh e a r i n gt r a n s c r i p td o e sn o tr e f l e c tt h eo b j e c t i v er e a lf a c t s ，o r a d m i n i s t r a t i v eb o d ys h a l ln o tb em a d et ot h eh e a r i n g ，t h ep a r t yi sn o ta w a r eo fe v i d e n c eo r f a c t b a s e da d m i n i s t r a t i v ed e c i s i o n a na d m i n i s t r a t i v ed e c i s i o ni sm a d e ，i ft h ep a r t i e sa c c e p t t h ed e c i s i o no ft h ee x e c u t i v et oa p p l yf o ra d m i n i s t r a t i v er e c o n s i d e r a ti o no fi n s t i t u t e a d m i n i s t r a t i v ep r o c e e d i n g si f , i nt h e s ea d m i n i s t r a t i v er e l i e fp h a s e ，t h e r ea r ec e r t a i n a d m i n i s t r a t i v eh e a r i n gt r a n s c r i p t so ft h el e g a le f f e c to ft h ee v i d e n c ea si t se f f e c t ，t h e h e a r i n gt r a n s c r i p t ss u b m i t t e dt ot h ea d m i n i s t r a t i v eb o d yo ft h eb i n d i n g ，t e r m so fr e f e r e n c e o ft h er e v i e wb o d i e st or e v i e wt h em e t h o d sa l s oh a v et h ea p p r o p r i a t el e g a le f f e c t i n a d d i t i o n ，t h ee f f e c t i v e n e s so ft r a n s c r i p t sa n da d m i n i s t r a t i v eh e a r i n g sr e l a t e dt oan u m b e ro f i s s u e sm u s ta l s ob ec o n c e r n e da b o u t f k s t ，b e c a u s ec h i n a sc u r r e n tl e g i s l a t i v ep r o v i s i o n si n t h ea d m i n i s t r a t i v eh e a r i n gs y s t e mf o rb o t ht h ef o r m a lh e a r i n g ，a n o t h e ri n f o r m a lh e a r i n g ， b u tt h ei n f o r m a lh e a r i n gr e q u i r e m e n t sa n de m p h a s i sa r et o t a l l yi n a d e q u a t e t h e r e f o r e ，i t s h o u l db ef o r m a lh e a r i n g sa n di n f o r m a lh e a r i n g so nt h er e a s o n a b l ep o s i t i o nt om a k ei tp l a y ab e t t e rr o l e s e c o n d , c h i n e s es c h o l a r si nt h ea d m i n i s t r a t i v eh e a r i n gt r a n s c r i p t so ft h el e g a l e f f e c to ft h em o s tr i g h tt oe s t a b l i s h ”f i l e se x c l u s i v i t yp r i n c i p l e ”b ea f f i r m e d b u tt h eu n i t e d s t a t e s ”f i l e se x c l u s i o np r i n c i p l e ”w i t ho u rc u r r e n ts y s t e mt h e r ei sac l e a rd i f f e r e n c e t h e r e f o r e ，w ec a nn o ts i m p l yt r a n s p l a n t ”f i l e se x c l u s i o np r i n c i p l e ” k e yw o r d s ：a d m i n i s t r a t i v eh e a r i n g ， e x e c u t i v ed e c i s i o n ， a d m i n i s t r a t i v ed e c i s i o a s ， t l l ef o r e eo f l a w 原创性声明 本人郑重声明：本人所呈交的学位论文，是在导师的指导下独立进 行研究所取得的成果。学位论文中凡引用他人已经发表或未发表的成 果、数据、观点等，均已明确注明出处。除文中已经注明引用的内容 外，不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文 的研究成果做出重要贡献的个人和集体，均己在文中以明确方式标明。 本声明的法律责任由本人承担。 论文作者签名：盎丝：叁 日期：翌! ! ：! ：2 关于学位论文使用授权的声明 本人在导师指导下所完成的论文及相关的职务作品，知识产权归属 兰州大学。本人完全了解兰州大学有关保存、使用学位论文的规定，同 意学校保存或向国家有关部门或机构送交论文的纸质版和电子版，允许 论文被查阅和借阅；本人授权兰州大学可以将本学位论文的全部或部分 内容编入有关数据库进行检索，可以采用任何复制手段保存和汇编本学 位论文。本人离校后发表、使用学位论文或与该论文直接相关的学术论 文或成果时，第一署名单位仍然为兰州大学。 保密论文在解密后应遵守此规定。 论文作者签名：嫩导师签名：论文作者签名：! 盖耋：! 整导师签名： 囹 研究缘起与视角 ( 一) 问题的缘起 绪论 自1 9 9 6 年行政处罚法规定了行政听证制度以来，行政听证笔录已然成为我 国行政法治的重要制度。随着我国法治政府的逐步构建，以及行政许可法等立法 领域对行政听证制度的拓展，这一制度的重要性越来越凸现出来。从理想的状态看， 行政听证制度打破了传统的以实体法控制行政权的模式，形成了以程序控制行政权的 突破，在规范与控制行政权、保证社会公众的权益等方面起着十分重要的作用。 行政听证制度在我国的起步发展较晚，从现有的立法来看，关于这一制度的有法 律、法规、规章等不同层级的法律规范。各个法律规范中关于行政听证制度的规定也 存在很大差异：有的立法的规定比较具体，既规定了行政听证制度，又规定了行政听 证的程序；有的立法的规定比较简单，缺乏具体操作的程序性规定；有的立法仅仅规 定了行政听证是行政活动过程的一个环节，但没有具体的、可操作的规定。在行政听 证笔录的效力方面，各个法律规范的差异就更大，总体上说，对行政听汪笔录的效力 没有做明确的规定。从实践中看，行政处罚法颁布实施后，有许多国务院各部委、 各地方省、市级政府等行政机关制定了相应的实施细则并广泛适用于行政处罚行为 中。但由于这些部门规章和地方规章本身存在着较大的差异性，所以在实践中行政听 证制度尤其在听证笔录的效力方面的差异也很大，导致很多地方仅仅把这一法律制度 作为其关注民意的一个工作方式而已，对其重视程度不够。尤其在行政价格听证方面 没有发挥其应有的作用，被老百姓冠以“涨价会、“走过场 等名称，既不利于法 治政府的构建，也不利于这- n 度的良性发展。由此可见，行政听证作为规范和控制 公共权力行使的一项重要法律制度，其价值取向和最终目的都是为了使行政决策权和 行政决定权得以公正地行使，实现行政的民主化和法制化。但是，基于实践的分析， 我们会遗憾地发现，行政听证制度远远没有发挥其应有的功能。听证会成为有名无实 的一种制度。同时，近年来，社会公众对行政听证制度的关注逐渐升级，通过行政听 证会提出意见、提交证据成为社会公众保护其合法权益的重要途径。 行政听证制度存在的问题较为普遍，成为法治政府建设中的个突出问题。已有 1 的研究以及对实践中凸现问题的观察表明，导致行政听证制度制度难以发挥作用、社 会公众对其不信任、行政主体对其不重视等一系列问题的主因并非制度本身，而是目 前有关立法中对这一制度的规定不够完备，尤其在适用范围、听证主持人的确定、听 证笔录的效力等方面尤为明显。而听证笔录的效力不确定成为这一制度发挥其作用的 最大障碍。面对这样的情况，我们必须正视现实，研究、分析并解决问题。笔者所关 心的是，行政听证笔录的理论界定和立法现状如何；行政听证笔录的效力有哪些模式； 行政决策行为和行政决定行为中听证笔录的效力如何确定；应该怎样协调解决与听证 笔录相关的问题。这些正是本文研究的核心问题。 ( 二) 研究的视角 目前，行政法学界对行政听证笔录的研究并不少见，但这些研究大多以行政决定 中听证笔录的效力和确立案卷排他原则为视角的研究。这些研究是非常必要的，但仅 有这些研究又是远远不够的，也是不完全符合我国目前的实际情况的，并不能从制度 上去保证行政活动的法治化、制度化和行政听证制度的科学化。 行政听证制度在实践中的适用逐渐广泛，社会公众的关注度也不断提升。这一制 度最终要转化为具体的、能发挥其作用的行政实践，必须借助行政程序法及相关立法 的明确规定，以法制的力量来保证其实施和其效果的实现。行政听证制度虽然是一种 为社会公众提供参与机会、保障其参与权的制度，但是，根据我国现有立法的规定， 行政听证由行政主体组织，行政主持人为组织听证的行政主体的工作人员，听证结束 后仍然由行政主体作出决策或决定。从性质上讲，行政昕证制度是规范行政主体控制 行政权、实现行政公正的行为，同时也是行政活动的过程之一。在建设法治政府的大 趋势下，这种行政性制度理应遵循“依法行政 的基本原则，纳入法治的轨道，使其 功能真正得以发挥。另外，我国目前关于行政听证制度的立法将这一制度引入行政决 策和行政决定两种行政活动领域，并且规定了正式听证和非正式听证的不同形式。由 于行政活动的复杂性、广泛性，不同领域的行政听证亦有其不同的制度表现。 基于以上分析，本文的研究视角为行政决策领域的行政听证制度和行政决定领域 的行政听证制度。从这两个视角出发去研究行政立法、行政价格决策、行政规划决策 等方面行政听证笔录的效力和行政决定中听证笔录在证据的提供、当事人的义务、对 行政救济中审查机关职权和审查方式等方面的效力等内容。总而言之，本文的研究视 角是明确行政听证笔录的效力。 2 二、研究文献综述 行政法学界关于行政听汪笔录效力的相关研究主要集中在行政决定领域。国外如 英国、美国、德国、日本以及我国台湾地区也有相应的研究。 ( 一) 国外的研究现状 在国外的行政法学界，笔者并没有找到行政听证制度方面的专著，但是在国外学 者的行政法论著中，对行政听证笔录的效力有所研究。英国学者威廉韦德所著行 政法( 徐炳等译，中国大百科全书出版社，1 9 9 7 年版) 、美国学者欧内斯特盖尔 霍恩、罗纳德m 利文所著行政法和行政程序法概要( 黄列译，中国社会科学 出版社，1 9 9 6 年版) 、伯纳德施瓦茨所著行政法( 徐炳译，群众出版社，1 9 8 6 年版) 、德国学者哈特穆特毛雷尔所著行政法学总论( 高家伟译，法律出版社， 2 0 0 0 年版) 、日本学者室井力所著日本行政程序法逐条注释( 朱芒译，上海三联 书店，1 9 9 9 年版) 等著作中都有关于行政听证制度的阐释，亦涉及昕证笔录的效力 问题。 ( 二) 我国的研究现状 在我国台湾地区，对行政听证制度及笔录的效力也是有所研究的。如台湾学者朱 瓯所著两岸行政程序法制之比较研究( 中国入民大学出版社，2 0 0 8 年版) 对行政 听证制度有一定的研究。 在大陆行政法学界，近几年对行政听证制度的关注较多。比较具有代表性的专门 研究行政听证笔录的法律效力的学术论文主要有：石佑启发表在法学( 2 0 0 4 年 第4 期) 上的文章行政听证笔录的法律效力、黄学贤发表在苏州大学学报( 1 9 9 9 第4 期) 上的听证笔录在行政决定中的意义、罗利丹听证笔录的效力“两分法 ( 法制与社会2 0 0 8 年第2 期) 、叶必丰等从行政许可法看行政听证笔录的法 律效力( 法学评论2 0 0 5 年第3 期) 、刘飞听证笔录在行政复议中的法律效力 初探( 唐山学院学报2 0 0 5 年第1 期) 等。此外，早在行政处罚法颁行不久， 蒋勇、刘勉义在其专著行政听证程序研究与适用( 警官教育出版社，1 9 9 7 年版) 和杨惠基在其专著听证程序理论与实务( 上海人民出版社，1 9 9 7 年版) 中就有 关于行政听证笔录效力的分析。之后，汪全胜立法听证研究( 北京大学出版社， 3 2 0 0 3 年版) ，彭宗超、薛澜、阚珂听证制度一透明决策与公共治理( 清华大学出 版社，2 0 0 4 年版) 等著作中也对行政听证笔录的法律效力作了一定的研究。另外， 应松年、姜明安、王锡锌、张树义、章志远等学者所著有关行政程序法的教材和专著 中也有关于行政听证制度的研究。 以上学术研究大部分是建立在行政决定听证的立法和实践基础之上的。尤其在各 位学者的学术论文中，都以行政处罚法和行政许可法的法律条文为基础展开 研究。反观我国行政法学界的已有研究，虽然学者的关注和研究成果都较多。但遗憾 的是，现有的研究对行政听证笔录的法律效力的研究并不尽如人意。有关研究的问题 凸现两个方面：其一，这些研究很少关注我国现行立法中涉及行政听证制度的两种分 类，即行政决策和行政决定。大多数的研究都是集中在行政决定听证制度上的，对行 政决策领域的听证制度缺乏专门的研究；其二，在行政决定领域关于行政听证笔录的 法律效力，学者的观点都集中在建立“案卷排他原则 上，缺乏符合我国行政和司法 实践及相关制度协调性的考量。而这两方面的缺憾，恰恰又都是行政听证制度的关键 性问题，应当予以重视和研究。 三、研究思路和框架 本论文的研究缘起是行政听证制度的法律效力。在沦文的写作过程中，以行政听 证制度的构建和功能为逻辑起点进行分析，旨在从这一视角明确行政听证制度的重要 性；其次，针对大量存在的有关行政听证制度的法律规范进行现状分析，旨在从规范 的视角揭示目前行政听证制度存在的法律问题；再次，分别就行政决策领域和行政决 定领域行政听证笔录的法律效力作具体分析，阐释行政听证笔录在我国立法和实践中 的法律效力；最好，就与行政听证笔录的法律效力有关的非正式听证制度的构建和案 卷排他性原则在我国的适用进行分析，去进一步完善行政听证笔录法律效力确定的制 度性内容。根据这一思路，并围绕着本文拟解决的主要问题，将按以下框架展开研究： 第一章，行政听证笔录的理论界定与现状分析。首先对行政听证笔录的概念特征 功能进行界定：其次，通过对行政听证的功能的分析，揭示行政听证笔录在我国目前 行政管理体系中的重要意义；再次，对我国现有的有关行政听证制度的立法进行梳理 和分析，查找我国行政听证制度的立法中存在的问题。 第二章，行政听证笔录效力的模式。首先从国外有关行政听证笔录的法律效力出 4 发，对典型国家有关制度进行类型化分析，归纳总结出国外行政听证笔录的法律效力 模式主要有“具有一定的约束力 和建立“案卷排他性原则两种。其次，对我国学 者关于行政听证笔录效力的理论进行检视，其中最具有代表性的是建立案卷排他性原 则，但这一观点由于其与我国司法及行政的相关制度不能协调存在，因此对其也有质 疑。此外，还有“主要依据 、“重要依据、“般依据 等观点。 第三章，行政决策听证笔录的效力。对我国目前立法规定的在行政决策领域听证 制度的效力进行分析和明确。目前行政决策领域的听证制度主要在行政立法、行政规 划和行政价格决策等方面，将在这一章中对这三个方面行政听证笔录的法律效力逐个 进行分析，明确听证制度是行政决策领域法治化、民主化、科学化的重要制度，这一 制度的价值主要体现在对行政听证笔录的运用和建立回应制度上。 第四章，行政决定听证笔录的效力。这一章不再作涉及行政听证制度的行政行为 的类型化分析，而是直接以行政决定中听证笔录的效力以及行政主体作出行政决定之 后在行政复议、行政诉讼等行政救济过程中听证笔录的法律效力的揭示。具体体现在 行政听证笔录的证据效力、对作出行政决定的行政主体提交听证笔录的义务方面的效 力、对行政复议或行政诉讼审查机关的职权以及审查方式上的效力等方面。 第五章，与行政听证笔录的效力相关的问题。首先，由于我国目前的立法规定的 行政听证制度既有正式听证，又有非正式听证，但对非正式听证的规定以及重视程度 都很不够。反观国外的行政听证制度，非正式听证占据着重要的地位，而正式听证的 适用范围是非常有限的，因此，应当对正式听证和非正式听证进行合理定位，以使其 更好地发挥作用。其次，我国学者在行政听证笔录的法律效力的探讨中，大多对确立 “案卷排他性原则”予以肯定。“案卷排他性原则 是美国听证制度的核心内容，在 美国发挥着十分重要的作用。但美国的行政听证制度以及司法制度中确立的“案卷排 他性原则 有其特有的背景和其他制度保障，如听证主持人的“行政法官”制度，这 与我国目前的制度存在着明显的差异。而且美国的“案卷排他性原则 所指案卷也并 非仅包括行政听证笔录。 结论部分，针对我国行政听证笔录法律效力的现实困境，在借鉴国外成功经验的 基础上，提出现行立法和实践基础上对行政听证笔录法律效力的明确界定。 5 四、研究意义与研究方法 ( 一) 研究意义 国务院依法行政实施纲要明确提出我国将建立法治政府，有关立法也作了一 系列规范与控制行政权的规定。但在行政听证制度以及听证笔录的法律效力方面仍存 在大量的问题和缺憾，因此，明确行政听证笔录在行政决策和行政决定中的法律效力， 既有实现行政听证制度公正性、民主性、科学性作用的实践意义，又有学理研究l 的 必要性和前沿性意义。 ( 二) 研究方法 l 、问题导向。“关注真实世界中的行政法 ，要求从社会实践、社会现象出发， 以问题为导向，提炼出所要解决的行政法问题。本文从行政听证制度实践中的听证笔 录的法律效力不明确导致听证制度的价值不能实现这一问题入手，探讨本文所要解决 的问题，即如何在行政决策领域和行政决定领域确立行政听证笔录的法律效力。 2 、类型化分析。在行政听证制度的实践中，涉及行政立法、行政规划、行政价 格决策等是行政决策领域的听证制度，与行政处罚、行政许可、行政裁决等行政决定 领域的听证制度以及听证笔录的效力存在一定的差异性。因此，本文中对不同类型的 行政听证笔录的法律效力，从不同的角度分别作类型化的分析，以期能合理确定行政 听证笔录的法法律效力。 3 、文本与实证分析。本文的写作目的在于完善行政听证制度，为这- n 度的法 治化提供理论支持，但理论研究必须以实践为基础。我国目前关于行政听证制度的法 律、法规、规章有几十件之多，这些法律规范中关于行政听证制度的规定存在着很大 的差异性。本文选取其中关于听证笔录效力的文本进行分析。而在实践中，有关立法 听证、行政价格决策听证、行政处罚听证、行政规划听证等方面出现的问题比较突出， 也为社会公众所关注。对这些实践中的问题也做具体分析，从而提出相应的解决措施。 4 、比较与借鉴。行政听证制度在国外一些国家的发展已经比较成熟了，而在我 国还处于起步阶段，因此，比较分析不同类型的效力模式，找出具有普适性的方法， 对我国行政听证笔录法律效力的确定寻找可资借鉴的内容，提出完善或改进意见。 6 第一章行政听证笔录的理论界定及立法现状分析 “听证 一词，本意为诉讼过程中应听取各方当事人的意见，作为一种法律制度， 它最初是司法审判活动实现公正的必经程序，称之为“司法听证 。后来，这种制度 移植到立法程序中，形成了立法听证制度。要求立法机关为制定合理、可行的法律， 一方面要听取利害关系人的意见，为公众提供一个参与立法的机会从而体现民主；另 一方面，听取专家学者或有关人士的意见，以弥补立法者学识或经验之不足，防止立 法的偏颇与缺失。2 0 世纪初，伴随着各国行政权的不断扩张，听证被适用于行政领 域，形成了行政听证制度。听证制度的价值能否实现，相当程度上取决于对听证笔录 的效力认定。听证制度的内涵是“听取对方的意见 ，尤其是在对当事人作出不利的 决定之前，应听取当事人的意见，从而体现行政的公平、公正。作为公正原则的基本 制度之一，听证制度在现代社会被广泛适用于立法、行政、司法等各公权力运行领域， 是权力运行的基本程序规则之一。 行政听证笔录的理论界定 听证笔录是指组织听汪的行政主体在行政听证过程中对行政调查人员和当事人 针对听证事项的陈述、举证、质证和辩论等活动过程及内容所作的一种书面记载，是 对整个听证过程的客观记录。听证笔录在听证程序乃至整个行政活动中具有重要的意 义。按照这样的界定，我们可以从以下方面理解行政听证笔录的涵义： 首先，行政听证笔录是主持听证的行政主体对听证过程的客观记录。行政主体主 持听证，必须由听证主持人或记录人员对听证过程中行政调查人员、当事人的陈述、 申辩、质证、辩论以及听证过程中提交的各种证据做客观的记录。听证笔录中的记载 应当是全面的，并能真实反映听证的过程。 其次，听证笔录所记载的内容应当是听证的过程和证据。听证笔录应当记载听证 过程中听证的参加者，即行政调查人员、当事人所作的行政行为依据、理由的说明、 对是否影响当事人的权益的陈述申辩，当事人与行政调查人员的质证辩论，以及各方 提供的证据。 再次，行政听证笔录是确定行政主体是否听取当事人的陈述与申辩以及是否接纳 证据的凭据。在行政主体作出行政决策或决定之前听取当事人的陈述申辩，可将行政 7 决策或决定建立在合法、适当的基础之上。避免违法或不当的行政决策或行政决定给 当事人带来不公正的影响。而行政听证笔录正是这一过程的客观记录，是行政主体是 否听取当事人陈述与辩解的凭据。 从学术思想史考查，听证制度的源头一直要追溯到英国自然公正原则。自然公正 原则作为英国非常早的一个原则，最初适用于司法程序，它要求法官在作出判决前， 必须通过公开审判，就案件涉及的事实问题和法律问题，听取当事人和证人的意见。 后来法官成功通过判例将这一原则贯彻到合法权利或地位受到行政权侵害的所有案 件中，成为约束行政机关活动的程序规则。原则要求行政机关在实施行政行为给公 民权利带来不利影响时，必须听取当事人的意见，只有公正地听取了当事人的意见后， 行政行为的实施才有效。人们获得“听取针对他的指控并提出自己理由的公平机会” 的权利对文明的法律制度来说是如此的重要，以至于可以假定一会的意旨是：“没有 遵守它应使任何违背这要求而作出的决定无效 。雪 如果从制度史的角度分析，听证制度最早可以追溯到英国1 2 1 5 年的自由大宪 章。 后来听证制度的核心发展为用一种形式正义来确保实质正义，用程序公平来 确保实体公正。自然正义在英国所起的作用大体相当于法律正当程序在美国宪法中所 起的作用。听证制度从英国传到美国，美国又把它移植到立法和行政实践中，作为增 加立法和行政民主化以及获取信息的主要方法。触美国宪法上正当法律程序的意义就 是公正行使权力。要求行政机关对当事人作出不利的决定时，必须听取当事人的意见。 法国、德国等大陆法系国家，崇尚秩序，有着重实体、轻程序的传统。即使在资 产阶级革命取得胜利后，也没有确立程序正义的原则。第二次世界大战后，德国、意 大利等战败国在立法中开始强调国民的主体地位，反映在行政领域，开始重视国民对 行政活动的事前、事中的参与。联邦德国于1 9 7 6 年制定的联邦行政程序法对行 政听证制度作出明确规定。意大利、西班牙、瑞典等其他大陆法系国家也在行政程序 法典中规定了听证制度。同时，二战后听证制度又传到日本和南美洲一些受美国法影 响较大的国家。随着民主观念的逐步拓展，听证制度逐渐成为司法、立法和行政领域 中一种行之有效的、普遍的民主程序。 。【英】威廉韦德著行政法f m 】徐炳等泽北京中国大百科全书出版社，1 9 9 7 1 3 1 。【英j 威廉韦德著行政法【m 】徐炳等译北京中国大百科全书出版社，1 9 9 7 1 5 9 。该自由大宪章第3 9 条规定：“自由民非依据国法予以审判者，不得逮捕或禁铟，也不得剥夺其财产，放逐 外国，或加以任何危害”。 固美国联邦宪法修正案第5 条规定：“未经正当法律程序不得剥夺任何人的生命、自由、财产”。 8 行政法上的听征，作为体现行政公正、民主的核心制度，已成为各国行政程序法 的一项共同制度。但各国在使用这个概念时，听证的含义有广义和狭义两种。广义的 听证泛指行政主体听取当事人意见的程序，美国就是采用这种定义方式的典型国家。 美国将行政听证统称为听取利害关系人意见的程序，分为正式听证和非正式听证两 种，行政机关可以采取从审判型听证到非正式会谈等2 0 多种听证形式。咄狭义的听证 是指行政主体以正式听汪会的形式听取当事人意见的程序。在采取狭义听证概念的国 家，行政主体听取当事人意见的方式除听证外，还有其他的形式，并有专门的概念与 听证相区分。如日本将行政机关听取当事人意见的形式分别规定为：“听证”、“公听 会 、“辨明 等几种形式。 在我国行政听证是指有关行政主体在作出行政决策或彳亍政决定之前，由行政主体 告知当事人拟作出的决策或决定的主要内容、理由、依据当事人的权利，当事人据此 向行政主体提供证据、发表意见或进行质证与辩解，以及行政主体听取意见、接纳证 据的程序制度。其目的在于广泛听取各方面的意见，通过公开、合理的程序形式，作 出合法、适当的行政决策与行政决定。我国于1 9 9 6 年实施的行政处罚法中第一 次规定了听证制度。之后，行政听证拓展适用至行政立法、政府价格决策、城市规划、 行政许可、环境行政规划、行政裁决等领域。根据上述法律规范规定的听证制度，在 我国行政听证的概念也有广义和狭义之分。广义的行政听证包括正式听证和非正式听 证。正式听证是指行政主体在作出行政决策和行政决定时，举行正式的听证会，使当 事人得以提出证据，进行陈述、申辩、质证和辩论，行政主体基于听证笔录作出决定 的程序。非正式听证指行政主体在作出行政决策或行政决定时，只须给予当事入口头 或书面陈述意见的机会，以供行政主体参考，行政主体参考笔录作出决定的程序。非 正式听证在我国立法中一般以座谈会、论证会的形式规定。正式听证与非正式听证的 区别主要在于公众参与的方式和程度不同。在非正式听证中，公众参与表示意见的方 式以书面提出为主，很少当面陈述申辩或相互质证和辩论，行政主体作出决策或决定 时不受参与人意见的限制。而正式听证中行政主体必须举行审判型的口头听证，当事 人有权在律师的陪同下出席听证会，有权提出证据，进行口头陈述申辩或质证。狭义 的行政听证仅指行政主体主持的审判型的行政听证。 听证笔录是对听证活动的完整记载。行政听证笔录，又称行政听证记录，是指由 。王名扬美国行政法【m i 中国法制出版社1 9 9 5 5 3 6 9 听证主持人或记录人代表行政主体在正式听证过程中对整个听证活动所作的客观记 载，是确定行政机关是否听取当事人的陈述与申辩的凭据。回 二、行政听证的功能 ( - - ) 行政听证制度是体现现代行政法治控权理念的重要途径 行政听证作为规范和控制公共权力行使的一项重要法律制度，其价值取向和最终 目的都是为了使行政决策权和行政决定权得以公正地行使，实现行政的民主化和法制 化。在人类社会发展演进的过程中，权力虽然是重要的推动力量，但其破坏性也非常 明显。人们一直在寻求将权力纳入正义之中的方法。法律制度最重要的意义之一，就 是它可以被视为一种控制和约束人们权力的一个工具。人们因而达成共识，即“法律 的基本作用之一乃是约束和限制权力。这些规则迫使掌权者按一定的行为方式行事。 “与西方重视法律程序的理念相观照，中国的法律家在考察法制建设时，更侧重于 强调令行禁止，正名定分的实体法合法方面，而对在现代法治中理应占枢纽地位的法 律程序则缺乏应有的关注和理解。 传统的控权模式随着行政权的不断膨胀而面临危机。由于行政主体要向社会公众 提供广泛的公共服务，这就必然要求行政主体具有一定灵活的自由裁量权，以摆脱法 律对行政权严格规则主义模式的控制。因此，通过对行政行为全过程的程序控制来解 决这一弊端，并有效地防止行政自由裁量权滥用的正当程序控权模式日益兴起。行政 程序法因此丽受到各国政府的重视。行政听证制度作为行政程序法的核心制度，它的 完善足以代表一国行政法治化的程度。 行政听证制度对自由裁量权控制的优势主要在于：其控权的实质是，通过授予当 事人对行政主体的程序性抗辩权或程序防御权，平衡当事人权利和行政主体权力之间 的固有差异，建立起对等的程序机制，达到既保护当事人的权益又控制行政主体的自 由裁量权的双重目的。行政主体在作出行政行为过程中，应当尽可能为当事人提供参 与行政行为的各种条件和机会，使当事入有权对行政活动提出意见，并且使之受到应 有的重视，从而维护当事人的权益。其法律价值在于行政主体的行政权尤其是自由裁 量权得到有效的控制。 o 石佑启行政听证笔录的法律效力分析 】j 法学2 0 0 4 ( 0 4 ) 。博登海默，法理学法律哲学与方法【m 1 ，邓正来译，中国政法大学出版社，1 9 9 9 。季卫东，论法律程序的意义【j 】，中国社会科学，1 9 9 3 ，( 0 1 ) 。 1 0 ( 二) 行政听证是公众参与行政的有效渠道 现代民主宪政的运行和发展，关键在于政治参与，民主政治从根本上说就是民意 政治，参与是民主政治的基石，民众的参与程度即在多大范围内参与和在什么事情上 参与是衡量民主发展的标尺。行政听汪制度的建立一方面是给予当事人合法权益保护 的途径，另一方面就是要贼予公众参与权，从行政决策和行政决定这两个方面为公众 参与渠道的畅通提供法律保障。就行政决策而言，行政听证制度一方面要求行政主体 在立法及其他行政决策过程中必须事先向公众通告制定中的法规、规章或行政规范性 文件草案或者草案的主要内容，给予公众参政议政的权利；另一方面规定公众或当事 人可以采取口头辩论、提出书面意见、参与座谈会、论证会等多种形式，对行政决策 的内容发表意见、作出评论，并反馈至行政主体，供其参考和吸纳，从而将行政主体 的单方决策行为，转变为由公众与行政主体共同参与的双方性活动。在行政决策过程 中，设置听证程序可以使公众参与行政决策，使民意在决策中得到最大限度的体现。 就行政决定而言，由于行政决定对当事人的权益产生直接影响，行政主体在作 b 行政 决定之前，向当事人通告拟作出的行政决定并告知当事人参与行政听证的权利和途 径，使当事人在听证过程中能与行政主体的调查人员质证、辩论或提出证据以排除或 减轻行政决定对自己的不利影响。 ( 三) 行政昕证是行政公正的程序保障 “公正一词的内涵十分丰富，当然社会公众对其含义的理解角度也颇多。在西 方近代思想家那里，它主要被看做是社会制度的首要价值，用作评价社会制度的道德 标准。从法学的角度来审视公正，公正是要为民主程序提供一种能够广泛地为社会公 众接受的价值基础，合理分配公民的权利与义务，妥善划分社会利益和社会责任，从 社会角度对待和排除由于社会的、历史的、自然的原因造成的社会成员之间实际的不 平等因素，达到不同利益群体的和睦相处和机会均等。因此，只有把公正原则作为民 主程序核心内容，才能确立一种公平、合理的法律秩序，从而防止权力分配中的两极 分化过程，使社会公众不仅在形式上而且在实质上趋于平等。行政听证制度渊源于英 国普通法上自然公正原则中“听取两方面意见 之法理，这- n 度的确立为政府行政 权力的公正行使提供了程序保障。回顾行政权运行的发展轨迹，我们不难发现行政主 体的行政权不断膨胀，为防止巨大的行政权力危害社会公众的合法权益，以程序制约 实体，以程序的自然公正最大限度地保障实体的合法公正，从而达到规制行政权、保 障社会公众合法权益的目的，便成为行政听证程序的设置初衷。 ( 四) 行政听证是社会利益平衡的制度体现 如果说，法治的基本功能是控制政府权力的话，那么，就控权的方式而言，传统 法治注重的是组织法控权，现代法治则更注重程序法控权：就控权的手段而言，传统 法治强调的是以权力控制权力，现代法治则更强调以权利控制权力；就控权的时机而 言，传统法治重视的是事前、事后控权，现代法治则更重视事中控权。w 作为传统控 权机制的重要环节的司法审查制度虽然在现代法治中仍然发挥着其他制度不可替代 的作用。但司法审查是人民法院对政府违法行为所实施的事后监督，当事人通常情况 下只有在自己的合法权益受到违法行政行为的侵害，甚至造成实际损害的情况下才能 诉诸法院寻求救济。并且有的损害目前还不在行政诉讼救济的范围内。即使在救济的 范围内，当事人也可能因为种种原因的考虑，放弃诉讼救济。由于行政主体的行政行 为往往涉及国家利益、社会公共利益、公众的合法权益等多方权益。因此，如果仅仅 是注重某一方面利益的保护，可能