（社会学专业论文）风险与应对：瑞典社会福利制度发展之研究.pdf

摘要 随着社会的不断进步，为了解决各种社会问题而发展出来的社会福利制度 成了各发达国家的重要社会政策。瑞典的社会福利制度是目前世界上最完美的社 会福利制度。从第一次世界大战前开始，瑞典以当时德国的制度为样本，制订和 实施了一连串的社会福利措施。在不断的修正与改革之下，瑞典坚持其福利国家 的主要精神和目标，最终演变成为世人所称道的“瑞典模式”。然而，实行福利 国家政策必须支出庞大的社会福利津贴，这导致了一些经济发展的问题。在面对 人口老年化、失业问题加剧、社会福利公共支出造成国家财政负担的内在问题以 及国际环境改变、加入欧盟等外在的种种挑战，瑞典政府从1 9 8 0 年代到1 9 9 0 年代， 甚至一直到近年来，都不断地推行各项改革政策，以应对多元化社会环境下人民 多元化的社会福利需求。本研究从瑞典社会福利制度发展演变的视角，探讨瑞典 政府如何应对各种内外在因素所造成的经济与社会问题，并评估其社会福利制度 的运作成效和未来发展趋势。 关键词：瑞典社会福利福利政策 a b s t r a c t t h es o c i e t yh a sc o n t i n u a l l yd e v e l o p e d ，i no r d e r t os o l v et h e s u b s e q u e n ts o c i a lp r o b l e m s ，t h es o c i a lw e i f a r es y s t e ma p p e a r e da n dt h e n b e c a m et h em o s ti m p o r t a n ts o c i a lp o l i c yo fd e v e l o p e dc o u n t r i e s s w e d e n s s o c i a lw e l f a r es y s t e mi st h em o s td e v e l o p e do n ei nt h e w o r l d ，a n di tf o r m e d aw o n d e r f u l “s w e d i s hm o d e l ”h o w e v e r ，t h es w e d i s hw e l f a r ep o l i c yd u et o t h eh u g ep u b l i ce x p e n d i t u r e ，i tl e a d e dt os o m ee c o n o m i cp r o b l e m s i n1 9 8 0 ，s a n d1 9 9 0 s ，t h es w e d e ng o v e r n m e n th a st of a c et ot h ec h a n g e sf r o mt h ea g i n g o ft h ep o p u l a t i o n ，f r o mt h eh i g hu n e m p l o y m e n t r a t e s ，f r o mt h eg r o w i n g p u b l i ce x p e n d i t u r ea n d t h ec h a n g e si nt h ei n t e r n a t i o n a le c o n o m i c e n v i r o n m e n t i nr e c e n ty e a r s ，t h e r ea r e al o to fc h a n g e si ns w e d i s h w e l f a r e s y s t e mt oa d a p tt h en e wd e m a n do fp e o p l e i nt h i sr e s e a r c h ，t h es o c i a l a n de c o n o m i cp r o b l e m si ns w e d e nw o u l db ei n t r o d u c e da n dd e e p l ya n a l y z e d f r o mt h ea s p e c to ft h ep r o c e s so fs w e d e n ss o c i a lw e l f a r es y s t e m a n dt h e n t oa p p r a i s et h ea c h i e v e m e n to fs w e d e n sw e l f a r ep o l i c ya n di t sd e v e l o p m e n t o ff u t t i r e k e yw o r d s ：s w e d e n ，s o c i a lw e l f a r e ，w e l f a r es t a t e ，w e l f a r ep o l i c y 2 第一章绪论 一、研究动机与目的 瑞典是北欧斯堪的纳维亚半岛东半部的一个小国，实行君主立宪制，人口总 数近九百万人1 ，密度每平方公里2 0 人2 。国土面积有4 4 9 9 6 4 平方公里，在欧洲居 第四位，仅次子独联体、法国、西班牙，它等于两个英国本土那么大。境内自然 资源很丰富，铁矿总储存量是4 0 亿吨，居欧洲的第二位。在1 9 世纪晚期，瑞典是 欧洲最贫穷的国家，经过两百年的奋斗后，全力发展经济和社会福利立法，使得 瑞典成为世界上最富裕也最进步的国家之一。瑞典近2 0 0 年的和平环境是造成现 在瑞典工业社会的基本条件之一，两次世界大战不但没有对瑞典造成不良的影 响，甚至都进一步加强了瑞典工业的地位。瑞典作为一个中立国，通过向扩充军 备的国家和参战国出口，以及参于欧洲战后重建而从中获利、趁势崛起。然而， 在瑞典实行的社会福利政策，必须支出庞大的社会福利津贴，这导致了一些经济 发展的问题。 瑞典是一个典型的“福利国家”，“瑞典模式”为众人所称道。在过去几 十年中，瑞典社会福利制度的变化引起国际社会广泛关注。近十多年来有人宣称 “瑞典模式”已经衰亡。瑞典社会福利制度前景如何? 是不少人关心的问题。 瑞典社会福利制度萌生于一战之前，当时以德国为样本，对部分在职职工实 行了包括工伤、疾病和养老金等在内的社会保险，后来又实行了失业保险。福利 制度的发展在瑞典国内长期没有遇到什么大的阻力，左右翼政党为争取选民都抓 住福利改革的旗帜，各项福利措施在议会都能较顺利地获得通过。 而社会福利制度在一定程度上是一种把贫富“拉平”的政策，在这一政策的 影响下，许多人对职业的差异和工资的高低不大在乎。慷慨的社会福利还使许多 人陷入了对福利制度的长期依赖，他们觉得工作与否无所谓，因为领取失业补贴 和社会救济，生活照样可以过得去。这一政策显然容易培养懒人。 当许多的福利措施充分实施以后，人们才发现开支比原来预料的要高得多。 瑞典人当前的普遍看法是，福利制度在进入2 0 世纪7 0 年代后发展过快了，从那时 起公共支出占国内生产总值( g d p ) 的比例开始直线上升。 福利支出的增长使国家感受到的财政压力越来越大。过去，国家的财政困难 1 到2 0 0 4 年3 月3 1 日止为8 ，9 8 2 ，2 2 6 人，s t a t i s t i c ss m 如n ：h n p 枷阿妯艘，d e 舢l i _ 一2 1 5 4 a s p 2 瑞典曾在第二次世界大战后接受大量政治移民，所以目前国内约有一百多万的外国人口。 3 可以靠增加税收加以解决，但从2 0 世纪8 0 年代末期开始，提高税收的可能性已 不复存在，因为当时国家的税收收入已经达到相当高的比例，进一步提高税收显 然已不合理。结果是整个国家多年寅吃卯粮，预算连年出现巨额赤字。而瑞典政 府要如何来应对这种情况，以及如何改革其引以为傲的社会福利政策? 此外，瑞 典于1 9 9 5 年加入欧盟后，其本国的社会福利政策的未来发展为何? 相信绝对是值 得讨论的议题。本篇论文将从瑞典的社会福利制度之演进角度来探讨此问题，进 而更加了解社会福利制度实行的复杂性及其重要性。 而本文欲探讨的重点与目标如下： 1 、瑞典是欧洲甚至世界上社会福利做得最好的国家，其社会福利政策的起 源为何，政府社会福利体系架构为何，它是如何发展到目前堪称完善的社会福利 制度的。 2 、瑞典社会福利制度施行的成效如何，有何缺点，遭遇到哪些阻力，而瑞 典政府又是如何来解决问题的。 3 、瑞典社会福利政策改革后呈现何种新面貌，是否社会福利与经济发展是 必然的反比关系? 4 、评估瑞典社会福利政策的运作成效与未来发展。 二、研究方法与架构分析 ( 一) 研究方法 本研究主要是针对瑞典社会福利政策进行探讨，为了达到前述的研究目的， 在方法上采取了历史研究法( h i s t o r i c a lm e t h o d ) 。在历史研究法方面，针对瑞 典社会福利制度的历史背景，探讨其制度的起源，进而深入研究瑞典制定社会福 利政策的特点，并探讨政治、经济的转变对其社会福利政策的影响；此外，本文 参考国内外相关期刊论文、专著、报章杂志、网络资料以及瑞典政府机关和民间 团体之调查统计资料，希望在观察、分析、整理之下，能对瑞典社会福利政策有 深入且透彻的了解。本研究使用社会福利学界“需求与风险”的理论基调作为主 体，以期使本研究具科学性和客观性。 4 ( 二) 研究架构 本论文的架构如下： 图例说明： - 造成瑞典福利问题的主要原因 瑞典政府当局应对危机问题时的调整与改革 _ 改革与危机问题的相互影响 首先，由于本研究之命题为“瑞典社会福利制度发展之研究”，故需先对社 会福利及福利国家的概念进行阐述。内容包括：社会福利的起源与本质、社会福 利的定义与范围、福利国家分类、不同福利国家模型的特点。 其次，对瑞典社会福利制度起源的探讨，针对瑞典社会福利制度的历史沿革 以及瑞典社会福利制度行政体系的架构作一背景式的介绍，借以进一步了解瑞典 5 社会福利政策的特殊性。 其三，讨论瑞典社会福利制度在1 9 8 0 年代产生的问题与危机，以及在1 9 8 0 年 代的改革后，由于一些基本内外在影响因素问题仍未解决，瑞典政府于1 9 9 0 年代 以来面对的新挑战以及近年来的改革方向。并分析瑞典社会福利制度调整改革时 与各项经济问题的相互影响，检测两者之间的因果关系。针对这些经济问题，探 讨瑞典政府如何回应、采取哪些改革措施以及其成效。 最后，在外在因素方面，瑞典政府在石油危机与全球性经济不景气的冲击下 如何大刀阔斧地做了怎样的改革是本研究之重点所在。对于瑞典各项社会福利具 体政策的改革以及发展更是做了详细的介绍与分析。通过欧盟政策以及经济自由 化的影响来探讨瑞典社会福利政策的未来发展趋势。 三、研究范围与限制 社会福利政策所涉及的范围甚广，最广义的界定是指一切福国利民的措施。 光是其涵盖的范围就已经很大了，而与其相互影响的层面则更多，故无法一一深 入探讨。因此本研究仅以瑞典的财政经济政策与社会福利政策之关联性以及其对 社会福利政策改革之影响为主要范畴，并探析瑞典社会福利制度未来发展之趋 势。 社会福利制度又是一个复杂的领域，范围相当广泛，且囿于国内论述瑞典社 会福利制度的专著有限，且大多是在探讨各国政策与欧盟经济及政治层面的议 题，而使得本篇论文无法将瑞典的社会福利制度作更深入探讨研究。所幸网络信 息发达，通过这条渠道可以获取瑞典官方的部分资料，虽不尽完整，但亦对本文 之完成有莫大的助益。笔者试图从此有限的文献资料中，凭借个人菲薄的能力对 此作一粗浅研究。 第二章社会福利及福利国家的基本概念 一、社会福利的起源与本质 社会福利的起源很早，它是基于个人与社会的需要而产生的。当需要无法满 足时，就会形成社会问题。这种问题在世界各个角落都会发生，只要有人类、有 发展出社会，这问题就会产生。所以，这种问题很久以前就存在人类社会中，为 了解决这个问题，人类在很久以前就有远大的福利思想以及具体的福利措施。以 我国儒家思想为例，礼运大同篇的终极思想就是“大道之行也，天下为公”， 就是以老幼孤寡皆有所养为目标的。还有，所谓的“老吾老以及人之老，幼吾幼 以及人之幼”、“亲其亲、子其子”也是这个道理。我国的政治理想就是朝着这 个方向前进，进而达到大同世界的。在西方来说，早在古希腊、古罗马时代时期 就有福利思想了。古希腊的幸福论( e u d e m a n i s m ) 就认为幸福是跟别人共享得来 的，富者要达到幸福，是应该要施舍一些财富给穷人的。而借着这种论点，穷人 也才能就此获得福利。古罗马则是基于宗教上的责任，认为富者有义务为不幸者 解除痛苦( 白秀雄，1 9 7 6 ) 。 除了政治与宗教的特殊意义之外，人类的生命价值是在追求好的( w e l l ) 生活 处境，这不仅是人类与生俱来的本能，也是福利( w e l f a r e ) 思潮的起源。人类在 追求福利的过程中，有两个基本特质，第一是生活内涵的扩大，第二是人类结合 的扩大。早期人类所追求的福利是在满足基本生活的需求，其后是在追求环境生 活的满足，最后是在促进生活品质的提升。人类最早的结合体就是家庭，其次就 是部落，最后是国家。生活内涵与人类结合的扩大是互为因果，而逐渐形成目前 这种庞大结合体下的复杂生活内涵。但是，人类追求福利的本质依然不变，而且 透过各种结合体的运作，使人类的生活处境更为提升，这就是社会福利的本质。 因此，社会福利的原始意义似可解释为：人类为了追求好的生活处境，能过社会 结合体的运作，以提升成员生活品质，促进社会整体发展的社会行动。( 王顺民、 郭登聪、蔡宏昭，1 9 9 9 ) 二、社会福利的定义及范围 ( 一) 社会福利的定义 最广义的社会福利是指一切福国利民之措施。一般来说是指由公私立团体或 机构，依据有关法令，运用有目的之组织及系统方法，提供有关公共福利之社会 服务：包括设置各种社会调整性设施，如慈幼、养老、救助残寡孤独的院所；提 供医疗照顾、公共卫生服务、国民住宅、社会给付、康乐设施与文教服务等，以 协助个人能与其社会环境之相互适应，获得生活上与健康上的适当满足，充分发 展其才能，提高其人格与尊严。( 唐文慧、王宏仁，1 9 9 4 ) 社会福利乃指一个国家之福利方案、社会保险、津贴养老金，以及社会服务 体系，用来满足人民之生活需求与维护一个社会生活之稳定，凡是社会的、经济 的、教育的，与保健需要之满足，均称为社会福利。 社会福利也就是一个国家之社会服务机构与现金津贴方案之组织体系，其功 能在协助个人、家庭和群体获得日常生活需要之满足，支持个人之发展潜能，达 成个人独立自主、贡献社会之人生目标。( 江亮演，2 0 0 0 ) 社会福利必须是以自助为主，扶助为辅的政策取向，以家庭关怀为起点，充 分就业的自助、社会保险的互助、公共扶持的济助为核心，塑造经济、社会互补 性的福利架构，而不是恩惠似的滥发津贴，以免增加就业人口赋税和降低工作意 愿；强调应建立家庭、社区、政府多层次的组合网络，号召民间以委办、合作， 补助等不同方式和政府并肩参与社会福利事业。( 江亮演，2 0 0 0 ) ( 二) 社会福利的范围 人民生活基本上可以包括健康、经济与精神三个层面，所以社会福利的范围 也以这三个层面为保障的基础。各国社会福利制度的内涵虽有不同，但是基本上 都涵盖健康保障、经济保障与精神保障三种福利措施。在健康保障方面，大都涵 盖健康保险、医疗补助及各种卫生保健措施。在经济保障方面，大多实旌失业保 险、养老金保险及社会救助等措施。在精神保障方面，主要是通过各种福利服务， 保障国民的精神生活。关于健康和经济的保障范围，虽然每一个国家所实施的制 度不尽相同，但是，在划分社会福利与非社会福利项目时是比较清楚的。尽管有 人主张，把卫生保健摒除于社会福利之外，那是对社会福利本质的误解，因为健 康乃是人类最重要的福利需求，摒除卫生保健，无异否定了社会福利的意义。有 些国家( 如英国) 把卫生保健和社会福利的体系分开，是因为两者的行政业务已庞 大到不得不分开的阶段，但是，两者关系还是十分密切且相互支持的，在探讨社 会福利制度时，仍将两者合并讨论。因此，卫生与福利的分与合，并不影响社会 福利范围的界定。每一个政府都可视其行政业务的程度，加以合并或分立，那完 全是行政具体实施的问题，与社会福利的本质无关。至于社会救助，主要是以贫 民和灾民为对象，至于城市最低收入保障低、贫穷地区农民的援助计划、农产品 价格的保护计划等，严格说来，既非社会救助的项目，也非社会福利的项目，那 是政府基于政治与经济上的理由而非福利上的考虑所采行的措施。( 蔡宏昭 】9 9 8 ) 三、福利国家的本质 所谓福利国家( w e l f a r e s t a t e ) ，是一种政权模式，其是以市场经济和民主政 制为基础，所以有些学者称之为“民主福利资本主义”。在资本主义前加上民主、 福利是指国家通过公权力介入自由市场，达到分配社会化。 福利国家最早出现于4 0 年代的英国，起源可追溯到1 8 8 3 年德国铁血宰相俾斯 麦受到抨击而实施的疾病及工作伤害保险。福利国家理念刚刚萌芽发展时，政府 介入的范围是零星和有限的，因此被批评为范围狭窄、保障有限的控制劳工之手 段。 福利国家理论在英国发端以后，北欧国家陆续有社会法案提出。国家介入人 民生活的项目越来越多，包括健康保险、工作灾害保险等，且逐渐由志愿性走向 强制性。另外，在欧洲也出现了儿童营养午餐、子女家庭津贴等社会福利。 福利国家的概念并不科学，因为它使国家的阶级性质模糊不清了，但它早已 在欧洲成为一个特定的概念，它是泛指西欧及其它实行了社会福利制度的资本主 义国家，其基本内容是：在混合经济制度下，由政府来推行“充分就业”、“公平 分配”、“社会福利”等政策，以消除资本主义制度造成的失业、贫困和不平等的 弊端。所谓充分就业、公平分配和社会福利政策，实际上就是国家通过就业政策、 分配政策、税收政策对生产、分配、消费的一种干预，而“福利国家”的核心实 际上就是社会福利政策。 “福利国家”的内涵是政府通过税收制度将所得重新分配，以各种福利措施 照顾、解决人民生活中所面临的问题。即主张人民除了有“参政权”，还具有包 括就学、就业、医疗、保健、社会服务等基本保障的“社会权”。 有些国家或学者对福利国家有不同的名称：例如德国称为社会福利国家：北 欧、英国称为福利国家：美国可称为是边缘福利国家或是福利资本主义。( 林万 亿，1 9 9 5 ) 福利国家有三个模型( 林万亿，1 9 9 5 ) ：l 、俾斯麦模型，这是最早的社会 福利国家模型，其主要是以强制性的社会保险制度来取代传统的济贫式社会政 策；是以男性劳动者为主的社会保险制度，有工作而有缴保费的人才有保障，是 属于保守的福利国家模型；2 、贝佛里奇模型，其特点：1 ，普及型，涵盖全民； 2 ，均一给付：3 ，维持国民最低基本生存保障；4 保险费支付原则，而非税收 支付原则。其实践的典型代表为1 9 4 8 年的“国民健康服务”( n a t i o n a lh e a l t h s e r v i c e s ) 。由此可见，贝佛里奇模型的范围比俾斯麦模型广泛( 林万亿，1 9 9 5 ) 3 、瑞典模型，瑞典福利国家模式的理念就在认为国家或社会即“人民之家”， 并以公平、关怀、合作以及帮助为基本原则。除了将养老金制度视为社会权之外， 瑞典福利国家也非常重视充分就业以及工作权。所以，瑞典的福利国家模式也被 称为是“工作福利的文明版本”( c i v i l i z e dv e r s i o no fw o r k f a r e ) 。 1 0 第三章瑞典社会福利的起源 一、瑞典社会福利制度的历史沿革 不论是否为瑞典模式的支持者，都一样认可瑞典为是在资本主义的架构下实 施资源再分配的福利国家，是社会民主模式或社会民主福利制度的典型( a l l a n c o c h r a n e 、j o h nc l a r k e 、s h a r o ng e w i r t z ，2 0 0 1 ) 。瑞典的社会福利制度发展至 今已有7 0 年以上的历史。随着时间的流逝，瑞典发展出一套“从摇蓝到坟墓”的 社会福利制度，成为发达国家中最典型的福利国家。 瑞典的社会保障系萌发于十五，十六世纪的“救贫法”。当时，制定这些法 律的基本目的是要解决贫穷所带来的社会问题，以及维护社会秩序。而这些救助 贫穷以及教育的责任则落到教会的身上。由于当时经济水平落后，有相当长的一 段时间，救助工作成为教会的主要活动，也是其最大的支出项目。十八世纪中期 以后，这些救助工作甚至正式被定为教会的法定职责( d o r t h yw i l s o n ，1 9 7 9 ) 到了十九世纪，瑞典进行了一连串社会与经济方面的改革。由于这些改革， 重大的财务压力使得教会再也无法独力承担社会救助的工作，于是这些社会救助 的工作就逐渐地转移到政府的身上了。像是1 8 6 2 年瑞典地方政府进行改革，实行 政教分离，而由政府接管了教会的部分救助职责，例如兴办教育、创建医院等， 但最为重要的是，此时地方政府有了征税的权利，这使得社会救助工作有了一项 可靠的财源。到了1 8 7 1 年议会又通过了新的“救助法”，新法的重点在于减轻教 会负担、加强救助工作以及增加收入来源这三个项目，这使得教会的压力减轻不 少( d o r t h yw i l s o n ，1 9 7 9 ) 。 1 8 9 0 年代欧洲开始工业化，英国的工业革命往北传到了瑞典，而工业革命所 带来的劳资对立问题、贫穷问题以及人口外流都需要更多更大的社会保障制度来 解决。此时，工人成为社会结构的主体，工会组织也随之成为社会的重要力量， 对于推动社会改革及社会政策的发展起了很大的作用。后来瑞典工人就在1 8 8 9 年组成了瑞典的社会民主党，该党向德国1 8 7 5 年的社会民主党学习，使得德国社 会民主党的经验传到了瑞典。值得注意的是，瑞典社会民主党的成立是象征着瑞 典政治和社会生活的一个新阶段，工人的权益在社会民主党的支持下获得了逐步 的改善。由于该党代表劳工群体的利益，有广大的民众支持，故崇尚自由放任主 义者以及资本家的政策与主张均不得不做一定程度的让步，于是在1 9 0 1 年颁布了 劳工灾害补偿法，成为瑞典社会保障的先驱性立法。自此以后，社会保险的 思想渐渐地表现在各项实际的政策上，例女f f l 9 0 2 年对青少年犯罪的立法以及教会 所推动的“儿童寄养法”，都是一时之创举。 相对地，对于工人组织的蓬勃发展，资产阶级为维护自身的权益也于1 9 0 2 年成立了“瑞典雇主联盟”，其首要工作就是维护雇主的利益。 这两大阵营明显对立，而在工会及社会民主党的影响下，工人阶级更加地积 极争取其政治权利以及经济利益，进而在1 9 0 0 年代发生了激烈的冲突。雇主使用 停产、关厂的方式来对付劳工：劳工则用罢工的方式来回击雇主。在1 9 0 3 和1 9 0 4 年全国都不断的发生大大小小的罢工斗争，虽然在1 9 0 6 年时工会与雇主联盟曾签 订一项所谓的“十二月协议”。该协议的内容规定，工人必须尊重企业主分派工 作、指挥生产以及解雇工人的权力；而另一方面，工人则有参加社团活动以及与 企业主进行谈判的权利。 但是这个协议却没有结束两者之间的冲突，在1 9 0 6 与1 9 0 7 年仍然不断地发生 罢工事件。在1 9 0 9 年总工会更发动了总罢工，参加罢工的劳工高达三十万人。这 次大规模的抗争最后失败，有些全国性的工会甚至跟着瓦解，工会的人数亦急剧 地减少了一半以上。这次罢工的发生以及失败，对后来瑞典政治经济发展影响巨 大。因为社会民主党发现，在资本主义制度的架构下进行经济的改革，会比实行 社会主义的革命更有益处。于是，在劳资双方都认为以合作代替冲突能带来较大 的利益后，一连串被视为使劳资冲突“降温”的措施便纷纷出笼了。例如1 9 1 3 年通过的“全国养老金法案”31 9 1 8 年通过的职业事故保险法、1 9 1 9 年通过的 八小时工作制度以及1 9 2 1 年妇女取得普遍参政权、废止因财产因素而无法投票的 规定、老人福利法的修正、失业保险制度的完成、禁酒法的提出都是此一时期的 产物( a r t h u rg o u l d ，1 9 9 3 ) 。 到了1 9 2 0 年代后，瑞典面临第一次世界大战后的种种问题以及经济危机，瑞 典的政经局面对发展社会改革非常不利。为了应对经济危机所带来的失业及工资 下降，工会对两者的要求亦与日俱增；而雇主则是要求削减公共支出以改善经济。 在1 9 2 2 年到1 9 3 2 年的这短短十年中，劳资双方的冲突愈演愈烈。在这种情形下， 社会民主党人称这十年为“失去的十年”或是“停滞的十年”，当时社会福利政 策的发展状态可见一斑。 瑞典福利国家思想上最显着的改变是发生在1 9 3 0 年代的时候，社会民主党放 弃了部分的马克思主义和新古典经济学派的经济政策，改而采用凯恩斯经济学派 的经济政策，例如：公共措施的扩张以及食物价格的补贴等。1 9 3 0 年代同时也是 劳资双方妥协折衷的时代，在私人资本方面，其获得了经济自由的保障( 尤其在 国有化政策的威胁下) ；而劳工方面则得到福利制度的重重保护。“人民之家” 的诉求，就是此时由社会民主党主席p e ra l b i nh a n s s o n 在1 9 2 8 年所提出的。这 个“人民之家”的概念到现在仍广泛地被使用，甚至是被当成福利社会( 强调平 等、关怀、合作以及协助) 的同义词了( a l l a nc o c h r a n e 、7 0 h nc l a r k e 、s h a r o n g e w i r t z ，2 0 0 1 ) 。 1 9 3 2 年瑞典举行大选，结果由标榜克服失业问题的社会民民主党获得压倒性 的胜利( d o r o t h yw i l s o n ，1 9 7 9 ) ，并单独组成内阁。为了推动其社会政策，社 会民主党与当时的农党妥协，达成了所谓的“母牛协议”( c o wd e a l ) ，而使得之 后的2 0 年间，社会民主党得以顺利地推行其社会改革政策( 林万亿，1 9 9 5 ) 。虽 然社会民主党在1 9 3 6 年时曾一度下台，但在同年的大选中又取回政权，并成为长 期稳定的执政党。 3 0 年代，经济大萧条影响着西方各国，虽然瑞典未如其它西方国家遭受严重 的打击，但是也未能幸免经济上的一些冲击，最显而易见的就是大量的失业问题。 为了应对这种情况，社会民主党采取当时斯德哥尔摩经济学派和英国凯恩斯学派 国家干预的新理论，认为庞大的福利支出与赤字不但不会阻碍经济的发展，反而 会促进需求和投资，并进而刺激生产、减少失业和增加国民收入。在这个理论架 构下，社会民主党政府不使用传统控制进口关税以及紧急救济的方式来解决问 题，取而代之的是借助国家干预，推行改良主义路线，在“人民之家”的号召下， 逐步推行膨胀性的经济计划以及积极的社会福利政策。在公共救济部门方面，他 们给予失业者工作，并按照市场的价格给付工资，而全部的支出则由税收来解决。 瑞典此时的经济政策基本上跟当时美国罗斯福总统推行的“新政”十分相似。 在社会福利政策方面，在“人民之家”的概念下，社会民主党推动的社会福 利计划大体上可分为两大方面：一是提供免费或低廉的社会服务，例如教育、医 3 虽然多数劳工由于保险税过高而未蒙其利但其仍然是【 界上第一个全国性的社会保障措施。 1 3 疗、托儿、老年住宅等等；另一方面是建立各项社会保险制度，例如失业保险、 养老金制度、健康保险、儿童津贴等等。这就是社会民主党所标榜的“从摇蓝到 坟墓”的社会福利计划，它的目的是缩小阶级差别，使全体公民享有更多的社会 保障和均等的机会。值得注意的是，社会民主党主张的“人民之家”是一个资本 家与劳工共存共荣的大家庭。所以政府也同样的关注资本家的利益。例如拨大笔 的预算来支持私人企业度过经济危机，提高农产品的价格来增加资本家和地主的 利益等。而在这个大家庭的前提以及国家的干预下，1 9 3 8 年劳工联盟和雇主联盟 达成了对薪资的协定，这提供了劳资双方合作的基础，并成为后来生产力提高的 一项重要因素( a r t h u rg o u l d ，1 9 9 3 ) 。 而在政策的具体实行上，1 9 3 4 年对房屋建造实行补贴，并建立了失业保障制 度。1 9 3 5 年政府大幅增加退体人员的基本养老金。1 9 3 6 年通过调整基本工时的法 律。1 9 3 7 年扩大了对家庭福利的补贴，年轻的夫妇购房成家可申请国家贷款。新 的养老金立法也在同年通过。1 9 3 8 年规定全体劳工享有两周的带薪假期。不过这 些计划在1 9 3 0 年代未能充分的实施，而且有些政策由于经费短缺而徒具虚名。等 n - 战爆发整个福利计划就中断了。 二战期间，虽然瑞典是严守中立的立场，但列强的环伺与战争的威胁仍促使 瑞典进行一定的动员。也就是说，在经济上促成了提高公共支出以及赋税的效果。 所以，在战时虽然瑞典的社会福利改革呈现停滞的状态，但是战后政府将战时所 提高的公共支出以及赋税转而使用在经济的发展上，不但经济增长率令人惊羡， 也为社会福利制度的建立奠定了良好基础。4 战争的影响加上1 9 3 0 年代的改革基础，瑞典社会民主党政府便在这有利的状 况下，以英国贝佛里奇1 9 4 2 年“社会保险与联合服务”报告书的思想架构积极地 推动各项社会福利政策的改革。战后社会福利措旌的推行有下列几项重大的发 展： ( 一) 对于一战前就已经确立的养老金制度，对于保险金过高而未能普及的 问题，经过1 9 5 0 年代的热烈讨论，议会终于决议：自1 9 6 0 年起不但对全体老年人 实施基本养老金制度，还对退休老人实施补充退休金制度，以达到贯彻“普遍原 则”的目的。 4 有两大原因：一是人民对政府的干预以及庞大的公共支已经习以为常；二是各政党也因战争而联合起 来。 1 4 ( 二) 1 9 5 5 年政府将医疗保险制度的范围扩大到全体人民，并正式赋予地方 政府经营医疗服务的责任以及授予征收税赋以筹措经费的权力。到了1 9 7 0 年代社 会民主党政府更进一步地将制药厂和零售药房国有化。 ( 三) 1 9 6 0 年代中期政府大兴土木，完成建造1 0 0 万套住屋的计划，使战后 政府最关心的住房问题获得了暂时的缓解。另外，在1 9 6 9 年时又进一步的改革了 房租津贴制度。 ( 四) 1 9 7 0 年代中期广泛的推行失业保险制度，并把伤病劳工的现金补贴 提高到工资的9 0 。 ( 五) 把劳动者的一部份保险税转由企业主承担。 ( 六) 在教育上实施免费制度，并从1 9 6 2 年起实施义务综合教育，降低阶 层差距。 ( 七) 1 9 7 0 年代政府采取了激进的工业民主措施。包括：1 9 7 4 年规定的“就 业保证法”，内容为资方不得任意解雇劳方；1 9 7 6 年的共同决定法，这项法律最 重要的意义在于它破除了雇主联盟自1 9 3 8 年以来一直坚持的解雇及雇用权，使工 人在企业中的地位相对提升许多，形成了民主制度在企业中的进一步落实。 ( d o r t h yw i l s o n ，1 9 7 9 ) 。 总而言之，瑞典的社会福利政策在1 9 4 0 年代和1 9 5 0 年代只有适度平稳的成 长，但是到了1 9 6 0 年代和1 9 7 0 年代以后，我们则看到社会福利津贴以及公共服务 部门的急速扩张。同时，政府也与中产阶级达成了一定的政治妥协。在1 9 6 0 年代， 在社会民主党的领导下，政府面对各种社会运动，有一定的压力要去达成阶级与 性别上的平等，例如：1 9 6 9 年社会民主党草拟的关于“社会平等”的政策文件。 这一连串的“社会平等运动”是由左翼政党以及妇女团体所主导支持的，此对于 社会民主党在1 9 7 0 年代的政策思想决策上有相当大的影响。这些社会活动导致了 社会福利的扩张、社会平等的实现以及1 9 7 1 年的所得税制改革( a l l a n c o c h r a n e 、j o h nc l a r k e 、s h a r o ng e w i r t z ，2 0 0 1 ) 。 从战后一直到1 9 7 0 年代的社会福利政策的改革获得了大多数人民的赞扬及 支持，使瑞典成为世界上福利制度最完善的国家。但庞大的财政赤字、通胀压力、 生产效率的目渐低下、国际竞争力的下滑以及政府官僚的腐败，各种的问题终于 使得执政长达4 4 年的社会民主党于1 9 7 6 年下台。这也就代表着，瑞典此时的社会 福利制度必须做适当的修正及改革了。 二、瑞典社会服务体系 ( 一) 瑞典社会福利体系 由于社会福利保障和社会服务主要以政府为主体，所以瑞典社会服务体系基 本上也依照瑞典政府体系，在各级政府职能划分的基础上建立及运作。瑞典的政 府体系主要分中央、郡、市三个层级5 ，各层级有其各自的预算，相对独立，中 央层级主要负责国家法律和政策方针框架，具体负责外交、国防、社会安全、司 法、高等教育、国家基础建设、劳工市场、社会保障以及国家文化建设等事务； 郡一层级则主要负责郡内的法规制定、社会经济发展的规划以及在郡范围内对于 3 瑞典的行政管理模式分为三级：中央、区域以及地方。另外，瑞典于1 9 9 5 年加入欧盟后，又增加了 欧洲这一层级。1 、在中央层级，瑞典人民经由“r i k s 4 a g ”( 瑞典国家议会) 来行使其立法权。“r i k s d a g ” 是国家立法机关- 社会保障法律就是由议会批准生效的。在行政法案的操作上，政府有立法提案权，同时 议会所作的决定也是要交由政府来实施。政府在行政执行上是由“政府办公室”( g o v e r n m e n to f f i c e s ) 来协助处理的它由许多的部会以及约3 0 0 多个中央政府机构和公共行政部门所组成的。各个部会各司其职， 例如与社会保障相关的立法和预算事务主要由社会事务部( m i n i s t r yf o rs o c i a la f f a i r s ) 负责；与失业 保硷有关的立法和预算事务在1 9 9 b 年以前由原劳动部负责，1 9 9 8 年后则由工商劳动部( m i n i s t r y f o r i n d u s t r y e m p l o y m e n ta n dc o m m u n i c a t i o n s ) 负责；国家社会保障委员会( n a t i o n a ls o c i a li n s u r a n c eb o a r d ) 承担具体执法工作并监督检查各地方社会保障办公室工作；而国家健康和福利委员会( n a t i o n a lb o a r do f h e a l t ha n dw e l f a r e ) 负责监督除了社会保障办公室以外的其它公共社会服务机构的工作。2 、区域层级， 瑞典行政上划分为2 1 个郡。行政任务在这一层级一方面是由郡民直接选举出来的郡议会以及行政区的决策 者来承担，另一方面是由身为郡政府机关的郡行政委员会( c o u n t ya d m i n i s t r a t i v eb o a r d s ) 来负责执行。 有些公共部门也是会经由区域及地方两层级的协调来执行，例如通过郡行政委员会。以社会保漳体系为例 说，瑞典在2 1 个郡都设有郡级的社会保障管理办公室，郡级管理办公室在其管辖的主要城市设有地区办事 处，其主要职责是督促检查基层社保工作人员是否依法办事。3 、地方层级，瑞典有2 9 0 个自治市。每一个 自治市都有一个经选举产生的市议会，它对市政议题有决策权。而相对于市议会的就是被视为市行政委员 会的市政府当局。瑞典的社会保障办公室( f o r s a k r i n g s k a s s a n ) 就是设在各市、区基层的，它是直接面对 公民的社保机构，承担具体的决定、支付和服务工作。而提供社会保障、社会保险和社会服务的就是基层 社保工作人员。在各政府层级的责任划分上，瑞典的宪法上有条文明确规定在决策和执行权力上的关系划 分。1 9 9 2 年瑞典的“地方自治法”( l o c a lg o v e r n m e n ta c t ) 对于地方范围的划分、地方的组织以及地方政 府与地方议会的权力都有详细的规定。它也规范了选举事务、市议会、行政委员会( e x e c u t i v eb o a r d s ) 及 一般委员会( c o m m i t t e e s ) 的相关事项。4 、欧洲层级，在1 9 9 5 年加入欧盟以后，瑞典就获得了比中央政府各 高的层级一欧洲层级。身为欧盟的会员国，瑞典必须遵守欧盟的规范以及参与欧盟起草并通过的决策。 瑞典中央政府与自治地方责任范围的划分是两者长期搏弈的结果。基于民主化的诉求，很多权力都逐 渐从中央转移到地方政府身上。 1 6 国家政策方针具体行政措旌的细目补充，并在社会政策具体措施上承担医疗保 健、区域通讯等相关事务：而在市这一层级主要是负责市级的相关立法、地方的 经济发展计划以及中央、郡这些上级指示的政策方针在市政范围内具体措施的细 臣补充。在行政上负责初中及其以下的教育、各类社会服务、住房建设、火警和 消防服务以及饮水和污水处理等事项。以此为基础，瑞典构建了三级社会服务体 系。基本上来说，采取“哪一层级最贴近人民的生活、最能了解人民的需要，就 由谁负责提供服务的”原则，进而进行职责的划分。 因此，总体而言，瑞典的社会福利体系由下列三个层级构成：1 ，在中央方 面，主要负责社会福利和社会服务法规的制定，并指导社会政策的主要方针，拟 定社会福利和服务发展的未来规划。在教育上，则负责高等教育的管理；2 ，郡 政府方恧，负责执行中央订定的社会福利和社会服务政策方针，并在郡的管辖范 围内作各种细项的补充工作。在行政措旌上负责提供医疗保健服务和医疗机构的 管理，教育上则负责高中教育管理。3 ，市政府方面，市政府是国家基层的行政 单位，它负责基于国家社会福利和社会服务政策基本方针下的所有基础性社会服 务措施。它涵盖的范围很广，诸如幼儿教育、小学和初中教育以及儿童、残障、 老年人照护、社会救助、灾害救援服务等都是市政府所要执行的事项。市政府一 般会在社区内设立“市区管理处”来具体落实该社区的社会福利服务。由于其在 政府层面最接近人民，市级政府是各类社会福利和社会服务的最大承担者，直接 向人民提供除医疗外各种社会福利和社会服务或负责相应费用的支出。 ( 二) 社会工作机构管理 在瑞典，社会工作机构在过去主要是以政府设置的服务机构为主体。但近年 来随着社会福利政策的改革以及新自由主义的影响，一些非政府组织的社会工作 和社会服务机构的补充地位益发重要。另外，还有一些私人机构参与社会服务。 因此，可以将瑞典社会工作机构的管理分为以下三种主要模式。 1 、政府直接管理的机构： 根据国家社会福利政策的规定，许多社会服务机构如老人安养院、社区老人 活动中心、临时儿童寄养中心、职业训练中心、医院等都是e h 对应层级的政府所 设置实施的。这些机构均由政府派人直接进行经营与管理，性质属于非营利事业， 所有工作人员均为政府的公职人员，由政府支付工资。社会服务的经费由服务机 构根据服务对象所需要时问及单位时间服务价格申报预算，由对应层级的政府或 议会从相应的服务开支项目中支付。服务对象所提出的服务需求和服务机构申报 的政府服务项目，需经过政府指定的评估人员进行评估确定。政府通过网路系统 可以监控服务机构每天提供服务情况和服务费用的开支情况。在这些服务机构 中，有些也需要缴纳部分服务费用，例如住进老人安养院的老人，必须向社区政 府缴纳房租以及服务费用等，但具体数额主要依老人本身收入而定，多者多交， 少者少交，主要还是依靠政府的补贴。 2 、政府设立、私人经营的机构： 以老人安养院为例，私人机构主要负责安养院的经营以及服务的管理、服务 经费的合理使用以及服务院对外开放经营部分例如餐厅、医务室、咖啡厅等措施 的经营。如果该年度经营有盈余，这盈余的部分将用于奖励工作人员。如果有人 检举某私人机构未能提供应有的服务，政府可随时收回其管理权。 3 、非政府承办，但政府补助的机构： 在瑞典，除了政府设立的社会服务机构之外，还存在一些由非政府组织成立 的一些社会服务机构，用以补充政府社会服务系统照顾不到的地方。如国际邻里 协会在瑞典成立了1 5 个社区邻里中心。其提供的服务项目主要分为两部分，其一 是承办相关政府项目，帮助政府提供一些社会服务，例如儿童照护、老年人活动 中心等相关服务，此外还开办了幼儿园、小学、成人学校、老人夜间学校、失业 者职业教育、移民语言训练等教育项目；其二是创办一些收费性的服务项目或办 理一些收费性活动，例如夏令营、艺术活动等。其经费来源主要是来自政府服务 项目拨款和基金会募集资金两部分。 兰、小结 瑞典社会福利制度之完善是有举世闻名的，但是任何完善的制度都有它的起 源，再经由不断地发展延伸而成为现今的制度模式。瑞典的社会福利制度从十五 世纪开始，从由教会负责的社会救助工作演变到后来的由政府承担的社会保险制 度，其历史的起源可以从本章中了解一二。瑞典社会民主党政府把德国的经验以 及观念带到了本国，并顺应本土的民情背景发展出一套具有自己特色的社会福利 制度。在社会主义的思想上，亦从原本传统马克思主义转变为后来的改良主义； 在经济理论的采用上，也放弃了固有新古典经济学派的观点，而改采用凯恩斯经 济学派的经济政策。劳资妥协与“人民之家观念”的提出，更是广泛地影响了之 后瑞典社会福利制度的发展。俗话说：“鉴古知今”，从本章对瑞典社会福利制 度起源的探讨以及对其社会服务体系架构的介绍，可以对瑞典社会福利体系以及 瑞典的基本民情有基础的认识，对于接下来要讨论的福利制度危机与改革也更能 掌握了。 1 9 第四章1 9 8 0 年代的危机与应对 一、1 9 8 0 年代的经济问题与福利危机 瑞典经过长期的努力，特别是在二战之后，加速并扩大了各项社会福利措施 及建设，到了1 9 7 0 年代，瑞典政府在社会福利措施及服务上花费了很大比例的国 家收入，其社会福利系统规模已经相当的庞大且广泛。在成为世界福利制度最完 善之国家的同时，有些经济上的问题亦伴随而来。水能泛舟亦能覆舟，当社会福 利制度的规模大到超过国家本身经济基础所能负荷的程度时，由经济所产生的危 机就不容忽视了。瑞典的一些经济问题无疑地是瑞典的社会福利制度所造成的， 例如为保障劳工所提出的高工资水平，最后却造成成本推动型的通货膨胀；无所 不包的社会保障使得人民认为没有储蓄的必要，进而使得投资不振、资金短缺； 而优裕的福利及高税收也使得部分人民对工