（经济法学专业论文）国有企业改制中的职工权益法律保护问题研究.pdf

摘要 l i i ii i ii ii ii i1 1 111 1iil 、t17 4 7 014 摘要 国有企业改制是中国城市化、工业化、现代化进程中必须经历的阵痛，也 是推进社会结构变迁的重要内容，改制中最敏感的问题当属职工安置、职工利 益维护。从我国国企改制实践来看，职工权益虽然得到了一定的保护，但由于 现有职工权益保障法规的不足和种种历史原因，与职工权益密切相关的劳动合 同常得不到规范的变更、解除，职工的社会保险费用往往得不到正常接续，因 改制而退休、待岗、下岗职工处于弱势地位而无法维护自身权益，职工的合法 权益常常受到侵害。 本文分析了国有企业改制中职工权益保护存在的问题及职工权益受侵害的 原因，对现有的职工权益保护制度和企业职工权益保护的基本原则进行了探讨， 在此基础上对如何保障改制职工的经济权益、劳动权益和政治权益的具体内容 进行了分析研究，提出从完善有关社会保障的法律规范、加强失业保障和弱势 群体保障着手健全社会保障体系，加强我国劳动保障立法以健全劳动保障法规 的建议。 关键词：国企改制职工权益社会保障劳动保障 i i a b s t r a c t s t a t e w n e d e n t e r p r i s er e f o r mi nc h i n au r b a n i z a t i o n ，i n d u s t r i a l i z a t i o na n d m o d e m i z a t i o np r o c e s sm u s tb eg o i n gt h r o u g hl a b o r p a i n s ，p r o m o t ec h a n g e si ns o c i a l s 咖c t u r e1 sa ni m p o r t a n tp a r to f r e s t r u c t u r i n gc o m e s a st h em o s ts e n s i t i v ei s s u ei nt h e s e t t i e m e n to fe m p l o y e e s ，s a f e g u a r dt h ei n t e r e s t so fe m p l o y e e s f r o mt h ep r a c t i c eo f s o er e f o r mi nc h i n a , a l t h o u g ht h es t a f fh a sb e e ns o m ei n t e r e s ti nt h e p r o t e c t i o n ， b u tb e c a u s eo fe x i s t i n g r e g u l a t i o n si n a d e q u a t et op r o t e c tw o r k e r sf i g h t sa n dn l e v a r l o u 8h i s t o r i c a l r e a s o n s ，c l o s e l yr e l a t e dw i t ht h ei n t e r e s t so f 咖r k e r s1 a b o r c o n t r a c t so f t e nl a c ks p e c i f i c a t i o n c h a n g e s ，l i f t i n g ，s o c i a lw o r k e r so 疗e na r en o t p 哪f l yf o l l o wt h ei n s u r a n c ec o s t s ，r e s t r u c t u r i n ga n dd u et or e t i r e m e n t ，t h ew a i t i n g l i s t ，l a i d o f fw o r k e r si nav u l n e r a b l ep o s i t i o na n d u n a b l et op r o t e c tt h e i ro w n i n t e r e s t s ，t h el e g i t i m a t er i g h t sa n di n t e r e s t sa r eo f t e nb ev i o l a t e d 1h i sp a p e ra n a l y z e st h er e s t r u c t u r i n go fs t a t e e n t e r p r i s e si nt h ep r o t e c t i o no f w o r k e r s n g h t sa n di n t e r e s t so ft h ep r o b l e m sa n ds t a f ft h er e a s o n s f o ri n f r i n g e m e r i to f t n e e x l s t i n gp r o t e c t i o no fw o r k e r s r i g h t sp r o t e c t i o ns y s t e m sa n d e n t e r p r i s e e m p i o y e e st h eb a s i cp r i n c i p l e sd i s c u s s e d o nt h eb a s i so fr e s t r u c t u r i n go nh o wt o p r o t e 吼t h ee c o n o m i ci n t e r e s t so fw o r k e r s ，l a b o rr i g h t sa n dp o l i t i c a lr i g h t s o ft h e s p e c l n cc o n t e n to ft h ea n a l y s i sp u tf o r w a r dt op e r f e c tt h el e g a ln o r m so ns o c i a l s e c u n 吼u n e m p l o y m e n ti n s u r a n c ea n dv u l n e r a b l eg r o u p st oe n h a n c es e c u r i t ya n d 1 m p r o v et h es o c i a ls e c u r i t ys y s t e mz h a os h o u , s t r e n g t h e nc h i n a sl a b o ra i l ds o c i a l s e c u r i t yl e g i s l a t i o nt oi m p r o v el a b o ra n ds o c i a ls e c u r i t yr u l e sa n dr e g u l a t i o n s k e y w o r d s ：s o er e f o r m r i g h t so fw o r k e r ss o c i a ls e c u r i t yl a b o r p r o t e c t i o n i i i 目录 目录 引言1 第1 章国有企业改制与职工权益法律保护相关概念3 1 1 国有企业的概念及其界定3 1 2 国有企业改制的含义及其必要性4 1 3 职工权益的含义及其保护对国有企业改制的意义5 第2 章国有企业改制中的职工权益保护现状7 2 1 国有企业改制中职工权益保护存在的问题7 2 1 1 职工的劳动权益难以保障7 2 1 2 职工的经济权益难以保障8 2 1 3 职工的民主权益难以保障9 2 1 4 职工的政治权益没有保障1 0 2 1 5 职工的人身等权益没有保障1 0 2 2 改制企业职工权益受侵害的原因1 0 2 2 1 部分管理者在改制的思想认识上存在误区1 1 2 2 2 大量职工从公有制企业转移到非公有制企业就业的结果1 1 2 2 3 国有企业改制过程中权力寻租和监管不力的结果1 1 2 2 4 劳动力供求矛盾的制约1 2 2 2 5 工会组织的维权能力太低1 2 2 2 6 职工自我维权意识淡薄1 3 2 2 7 政府职能转换和定位偏差带来的结果1 3 2 2 8 社会保障体系缺位的影响1 4 2 2 9 企业普遍缺乏社会责任意识1 4 第3 章在改制中强化职工权益法律保护1 5 3 1 现有的职工权益保护制度1 5 3 2 企业职工权益保护的基本原则1 6 i v 目录 3 3 企业职工权益保护的具体内容1 7 3 3 1 保障改制职工的经济权益1 7 3 3 2 保障改制职工的劳动权益2 0 3 3 3 保障改制职工的政治权益2 4 3 4 健全社会保障体系2 7 3 4 1 完善有关社会保障的法律规范2 7 3 4 2 要特别重视和全面加强失业保障2 8 3 4 3 加强弱势群体的社会保障2 8 3 5 加强我国劳动保障立法2 9 3 5 1 我国的劳动保障法制建设历程2 9 3 5 2 现行法律法规在职工权益保障方面的不足3 0 3 5 3 健全劳动保障法规3 l 第4 章结论与下一步研究的方向3 5 4 1 结论3 5 4 2 下一步研究的方向3 5 致谢3 6 注释3 7 参考文献3 9 攻读学位期间的研究成果4 3 v 引言 引言 从1 9 9 2 年开始，我国国有企业改革不断深化，对市场经济体制的建立和国 民经济的发展起到了积极推动作用，到如今，国有企业的改革已进入改制这个 攻坚阶段。通过改制建立规范的现代企业制度，形成国家与企业之间、企业与 企业之间、企业与职工之间的规范关系，实现国有企业管理模式从行政手段、 政策措施调整转变到主要依靠法律调整，成为了当前亟需完成的任务。 本轮国有企业改制，无论从形式上还是内容上，从广度上还是深度上都经 历了前所未有的发展和变化，并从根本上触及了职工的体制性身份转换。改制 对于国有企业来说，是一场脱胎换骨的变革；对国企职工来说，是一次前所未 有的身份转换，关系到职工的切身利益。【l 】虽然从历史角度来看，国有企业改 制只是一种过渡性的制度安排；但考虑到中国国情的特殊性和从西方发达国家 的现实经验来看，我国国有企业的存在将是长期的。因此，总结探讨国企改制 中的职工权益问题，对加强职工的合法权益保护，推进劳动保障立法，完善职 工的社会保障，有着较强的社会现实意义。 与此同时，随着经济的飞速发展，企业间重组、兼并、收购等改制事件时 有发生。企业改制不仅仅是资本的重组，还牵涉到员工的劳动关系、工资保险 等诸多切身利益，因此，改制过程是企业劳动关系最不稳定的时期，也是劳资 纠纷的一个集中爆发时期。如何依据各地规定的不同和改制企业自身情况依法 妥善处理改制企业员工的劳动关系，无疑是改制企业管理者面临的重要问题， 也是企业改制能否成功的关键。 从法律上看，企业改制有多种具体形式：改制企业分立、合并，包括企业 间兼并、收购、国有企业主辅分离等；改制企业改变所有制形式，如国有企业 转为私营企业，国有企业与外商合资等；改制企业改变企业组织形式，如原国 有企业改为国有独资公司，有限责任公司改为股份有限公司；改制企业转变经 营机制，如国有企业承包或租赁经营等。对不同改制形式的企业劳动关系，处 理依据相应的不同。研究分析不同形式的企业改制如何保障职工合法权益，对 于非公有制企业加强职工权益保护无疑具有一定的指导意义。 另外；以国有企业改制为例，加强对职工权益保护的研究，从法律角度探 引言 讨如何合法通过各种方式筹集资金解决职工的经济补偿金、养老保险、医疗保 险和失业保险的问题；如何在现有法律框架下从制度创新入手，坚持依法、民 主、阳光操作，经企业职工代表大会( 职工大会) 讨论通过企业改革方案和职 工安置方案，妥善处理职工劳动关系，维护职工权益，充分尊重职工的参与权、 知情权、监督权；如何以贯彻实施就业促进法为重点，全面推进解除劳动 关系职工的就业和再就业；如何以加强制度建设为重点，加快完善社会保障体 系；如何以贯彻落实劳动合同法和劳动争议调解仲裁法为重点，构建 和谐稳定的劳动关系；如何在按照已有政策规定执行国企改制过程中准确适用 各种相关法律法规，以法律指导国企改制的顺利推进。从经济法角度加强 这些方面的研究，对总结国企改制的成功经验和存在的不足，有着较强的现实 意义。 2 第1 章国有企业改制与职：= 权益法律保护相关概念 第l 章国有企业改制与职工权益法律保护相关概念 1 1 国有企业的概念及其界定 国有企业，又称全民所有制企业，章迪诚中国国有企业改革编年史 ( 1 9 7 8 - 2 0 0 5 ) 认为“国有企业指企业全部资产归国家所有，并按中华人民共和 国企业法人登记管理条例规定登记注册的非公司制的经济组织。不包括有限 责任公司中的国有独资公司。资产的投入主体是国有资产管理部门的，就是国 有企业。 2 1 显然，章迪诚的这一说法将公司制国有企业排除在外，是计划经济范畴中 的国有企业概念，也是企业改制前的存在形态。在市场经济背景下，企业的存 在形式将主要以公司制为主，改制后的国有企业同样基本采用公司制的形式。 对于公司制国有企业的认定标准和范围，法律没有明确的规定，学术界主要有 三种观点：第一种是国有全资说，认为只有当公司的资本全部是国有资本时， 该公司才是国有企业，国有资本只是控股或参股的公司不是国有企业。第二种 是国有控股说，认为国有资本在公司中处于控股以上地位时，该公司就是国有 企业。第三种是国有参股说，认为只要公司中有国有资本，该公司就是国有企 业。在司法实践中一般采用“国有全资说，原因是如果将国有控股或参股的 企业扩大化视为国有企业，将造成极大的司法界定困难。在市场经济条件下， 企业的股权是可以自由转让的，国有资本参股控股企业的股份必然会不断发生 变化。随着股权结构的变化，企业的性质及工作人员身份也将发生变化。如果 将国有资本参股控股的企业统统视为国有企业，必然会使企业是否属于国有、 企业工作人员是否属于国家工作人员处于无法界定的状态，对他们的行为定性 将会出现极大的困难。d i 有鉴于上述状况，本文采用的国有企业概念、标准和范围也是“国有全资 说”。笔者认为，改制前的国有企业有的是非公司制的，尚未进行现代企业改 造；有的是公司制的，已进行现代企业改造，只是未进行职工身份转换或改造 得不彻底。正因如此，才需要进一步推进改制，过渡成为现代企业，成为市场 经济的微观主体，从而完善市场经济体制和健全现代企业制度。 3 第1 章国有企业改制与职工权益法律保护相关概念 1 2 国有企业改制的含义及其必要性 国有企业改制是国有企业制度的改革与创新，在我国主要指国有企业为适 应现代商品经济和市场经济的要求而进行的转换企业经营机制和建立现代企业 制度的社会系统工程，是在原国有企业旧的利益格局的基础上对企业的出资结 构、债权、债务、经营业务、治理机构、人员、收益分配等所作的全面调整和 重组，这种利益格局的调整变化在法治化的改制模式下就表现为国家、其他出 资人、企业、企业债权债务人、企业员工等主体之间的民事权利、义务的变化 和调整，其本质就是旧的权利安排框架解构到新的权力框架建构的过程。钱卫 清、李智慧认为国有企业改制指国有企业的产权和制度创新，是以产权制度改 革为核心，以建立现代企业制度为目的，以员工持股为手段，通过资产重组， 实现国有资本在竞争性领域的基本退出和在非竞争性领域的部分退出。1 4 】国务院 国有企业改制发展研究中心认为“对国有企业改制有多种理解：改变企业形态， 改变企业股权结构，改变企业的基本制度。改变企业形态即改变规范企业资本 组织关系、治理结构的企业法律形式，如按企业法规范的企业变为公司法规范 的独资公司，有限责任公司变为股份公司等。改变企业股权结构即引入新股东 或改变企业股权比例。股权结构变化的另一含义是可以安排股东权利不尽相同 的股东，如可有黄金股股东、优先股股东等。企业法律形式变化有时是企业股 权变化的前提。更广义的企业改制还包括企业内部制度的广泛变革，如改变经 营者激励制度、劳动工资制度等。这些方面的变化未必是狭义的企业改制的基 本要素，但它往往是企业改制的诱因或结果或条件，与企业改制密切相关，是 进行企业改制时，尤其是以激励效应为主要目标的改制时，必须关注的重要问 题。”【5 】 在我国经济体制改革不断取得新的进展的情况下，国有企业却面临着越来 越严峻的形势，国有企业改制的必要性日益显现出来： 第一，随着市场化程度的提高和非公经济的迅速发展，国有企业的不可替 代地位在大部分行业中已不复存在。市场准入的逐步开放使大量的民营企业与 外资成为了中国市场的参与者，并逐渐进入更高领域。国有资本在政府的保护 下独占各个行业和领域的局面已经消失，绝大多数国有企业面临巨大的竞争压 力。 第二，随着政府职能转向市场监管和致力于创造公平竞争的市场环境，政 4 第l 章国有企业改制与职工权益法律保护相关概念 府与国有企业的关系逐渐得到理顺。要实现建立社会主义市场经济的目标，政 府必须对不同所有制企业采取一视同仁的做法，鼓励它们公平竞争。对丧失竞 争力的国有企业，政府不能再用传统方式和手段进行挽救，应深化改制，解决 旧体制沉积于国有企业的各种问题。 第三，加入w t o 使中国的对外改革开放进程进入了新阶段。一方面，在我 们可以更多地利用国际市场和资源加快经济发展，另一方面企业竞争也将进一 步国际化。在那些国际化程度较高的行业领域，技术与服务能力低于国际平均 水平的企业将难以立足或面临淘汰。【6 】 1 3 职工权益的含义及其保护对国有企业改制的意义 邓新华、陈一兵认为：“所谓权益，是指权利和利益。职工权益则是职工 在企业中所享有的权利和应得的利益。，【7 】职工权益包括劳动权益、政治权益、 经济权益、人身权益、民主权益和心理健康权益。维护职工合法的权益，不仅 要维护职工的上述权益，更要注重维护职工的精神文化需要，维护职工接受职 业技能培训的权利，帮助职工提高文化素质和道德素质等。 加强职工权益保护对国有企业改制有着重要的意义： 首先，保护职工合法权益是国有企业顺利改制的前提。在国有企业改制前， 国有企业的职工是“国家职工 ，国有企业职工的劳动成果归国家所有，国家 则为职工直接提供生活保障( 工资与住房) 、社会保障( 养老保险与退休金) 与 医疗保障。在国有企业改制后，职工不再是“国家职工”，将成为“社会人”， 以劳动获取劳动报酬；国家只以出资额为限对企业承担有限责任：企业依法自 主经营、自负盈亏，享有民事权利并承担民事义务，对全体股东负责。在国有 改制过程中，企业职工身份由“国家职工 向社会人 转换最为关键，职工 的权益如果不能得到充分保障，他们的抵触情绪将使企业改制难以进行下去。 其次，保护职工的合法权益是建立现代企业制度的关键。在现代企业中， 职工权益是与股东权益、其他利益相关者权益同样重要的权益。职工权益保护 问题实质上是企业与职工的劳动关系问题。恰当处理好这种劳动关系，企业的 运转将会非常顺畅；如果处理不当，极有可能导致改制失败。保护好职工的合 法权益，有助于国有企业迅速转制成为现代企业，完成劳动关系转换。同时， 保护职工的合法权益，也是现代企业制度应有之义和企业社会责任的要求，有 第l 章国有企业改制与职丁权益法律保护相关概念 企业的长远发展和正常运转。 再次，保护职工的合法权益是构建和谐社会的要求。国有企业改制是一种 的政治性转型和过渡性安排，其最终目的是建立正常的企业制度和实现国 企业、职工良性关系与责任。构建和谐社会要求不仅在改制过程要做到和 在改制后也要做到和谐，其关键就在于保护职工的合法权益。职工合法权 到保障，企业改制和正常经营才能顺利和可持续，改制目的才能实现，过 结果才能和谐。 6 第2 章国有企业改制中的职_ t 权益保护现状 第2 章国有企业改制中的职工权益保护现状 2 1 国有企业改制中职工权益保护存在的问题 作为一种利益和社会关系调整方式，企业改制过程必然存在大量利益的博 奕空间，作为劳动关系调整主要对象的职工的权益保护必然存在着这样那样的 问题： 2 1 1 职工的劳动权益难以保障 1 、国有企业职工遭大量裁员，劳动就业权益受到侵害 在国有企业改制过程中，新企业出于追求利益最大化的驱动，时常以改制 为由，采用各种方式改变与原有企业职工的劳动用工关系，将大量的原企业职 工尤其是老弱病残职工推向社会，使失业下岗的职工人数大大增加，以此逃避 社会保障责任。有些新企业在改制后又将原企业再次转让，部分职工在转让过 程中再次被解除劳动关系。大量企业的职工劳动权益因此受到侵害，就业权利 难以保障。 2 、改制后的职工劳动合同短期化现象较为普遍，企业劳动用工不规范 在国有企业改制过程中，新企业为降低劳动力成本，普遍会利用其优势地 位与留用职工签订对企业方有利的劳动合同，缩短劳动合同的期限，致使大量 改制企业劳动合同短期化现象严重。调查发现，许多改制为非公有制企业的职 工与新企业重新签订劳动合同的期限大多为1 年至3 年，相当多的是一年一签。 许多企业不按照劳动合同法和劳动部门提供的样本去制订合同，合同条款 内容不全面且权利义务不对等，片面强调用人单位的权利和职工的义务，对职 工权益不作明确规定或者规定空泛。此外，一些企业为了降低劳动力成本根本 不与职工签订劳动合同，个别企业劳动合同甚至含有违法的内容。 更为严重的是，许多企业根本没有认真去履行与企业职工签订的劳动合同， 用工很不规范，任意解除劳动合同，随意开除和辞退员工的现象大量存在。弘j 3 、改制后留用企业职工的就业质量普遍下降 新企业管理层改制国有企业后，出于尽快控制改制企业的目的，往往会派 7 第2 章国有企业改制中的职工权益保护现状 遣人员控制企业重要部门和核心岗位，并尽量将国有企业原有职工排除在核心 管理层和技术层之外。出于降低劳动力成本的考虑，新企业管理层还会参照当 地平均工资标准调整职工工资水平( 一般而言，改制前国有企业的职工工资水 平普遍高于当地平均工资水平，这种调整实际上就是降低职工收入水平) 。有些 新企业为避免支付解除劳动合同补偿金，往往变相迫使职i n 班加点，提高工 作强度，降低职工劳动条件，迫使老弱病残职工主动辞职。1 8 】有些异地前来重 组国有企业的新企业管理层还会制定区别对待的工资标准，使派遣员工参照发 达地区标准享受高薪，人为制造差异，降低职工就业质量和在新企业中的地位。 4 、改制后职工劳动境况恶化 在国有企业改制后，绝大部分国有企业职工不能再分享企业经济发展的成 果。改制后仍留用在企业的职工成为了雇员和打工者，社会地位明显下降；在 国有企业改制中下岗失业的人员已成为公认的社会弱势群体，在就业方面倍受 歧视，生活压力及与社会平均收入差距日益加大。在改制过程中，一些地方对 改制前已内退的企业职工和因工伤失去工作能力的职工作了妥善安置，但有不 少企业改制时将这些职工在协议中打包托付给新企业，而新企业一般不愿承担 其保障开支，再加之地方有关部门监管不力，这些职工的基本生活来源、社会 福利、医疗费用等往往没有着落。与企业改制的不断推进相伴随的是企业劳动 争议逐年增多。但大多数改制企业的内部劳动争议协调机制尚未建立或不完善， 有关调查显示仅有不超过六分之一的改制企业建立了劳动争议协调委员会，且 发生劳动争议时，职工仍更愿意找上一级领导进行解决。劳动报酬问题是产生 劳动争议的首要原因，其次是工伤或职业病问题。近两年我国社会保险的覆盖 面有所扩大，但是职工的社会保险参保率仍然很低。f 9 】 2 1 2 职工的经济权益难以保障 国有企业改制的重点是职工安置问题，而职工安置问题的核心是职工的补 偿金问题，包括理顺劳动关系的经济补偿金、社保并轨的费用、偿还对职工的 各种债务如拖欠的工资、福利及集资款等。在改制过程中，职工的经济权益时 常受到侵害，难以妥善保障。 1 、国有企业职工工龄买断的补偿金标准偏低，应得的福利待遇被剥夺 根据现有政策，改制时职工的经济补偿金标准是按职工改制前1 2 个月的平 均工资计算的，企业改制买断工龄的经济补偿金标准偏低，难以满足职工基本 8 第2 章国有企业改制中的职工权益保护现状 生活需要。更有甚者，有的企业仅仅按照当地最低标准来给职工发放经济补偿， 极大地侵害了职工的合法权益。 在国有企业改制过程中，无论职工是否解除劳动关系的，新企业出于减轻 企业负担和减少麻烦的考虑，大多采取一次性结清“身份置换补偿金或“买 断工龄费用 的做法，强制买断职工工龄。由于我国现有的国有企业改制补偿 标准较低，在我国目前社会保障制度不健全和保障水平较低的情况下，这是职 工过去劳动贡献和应得福利待遇的一种剥夺和侵害。 2 、职工补偿金在改制过程中变相受损，经济权益遭到侵害 在改制过程中，一些企业由于资金缺乏，而地方又没有给予相应的支持， 致使很多企业职工在离开原工作单位时连基本的补偿金都没有拿到。一些企业 因为资金缺乏或为了多保留保留周转资金，采取“补偿金股权化 和“补偿金 债务化方式买断企业职工工龄。这种做法本亦无可厚非，但由于各地相关政 策的不统一和在操作过程中补偿金管理措施的不完善，常常造成职工经济权益 的变相受损和被侵吞。u o j 3 、改制前后的职工一些相关经济权益无法保障 很多国有企业改制前存在社会保险金欠缴情况，有些企业在发展中进行过 职工集资，另有一些经营较为困难的企业在改制前还存在拖欠职工工资款的现 象。凡此种种，在改制中没有作出妥善安排和解决处理的企业，职工的经济权 益往往受到侵害。改制后的企业所有者常以这些被拖欠的职工工资和未缴纳的 社会保险金是在企业改制前发生为由拒绝承担，以此逃避应对职工承担的补发 工资和补交社会保险费的义务，从而使拖欠的职工工资和未缴纳的社会保险金 难以兑现。有些改制后的企业的所有者对集资款不认账，以种种理由拒绝退还 职工集资款，使职工经济权益受到侵害。j 此外，一些改制为股份合作制或出售为私有的企业在改制后还出现拖欠职 工工资和欠缴社会保险费等侵害职工权益的现象，由此引发大量劳动争议。 2 1 3 职工的民主权益难以保障 根据有关法律法规和国家规定，国有企业改制方案尤其是职工安置方案必 须提交企业职工代表大会或职工大会审议通过，充分听取职工的意见后方可实 施。然而，这一规定在国有企业改制实际过程中却没能得到认真的对待和遵守： 有些企业在短期内突击完成改制，根本没有按照相关规定要求提前3 0 天通知职 9 第2 章国有企业改制中的职工权益保护现状 工并听取职工的意见；有些企业的改制方案和职工安置方案根本不通过企业职 工代表大会或职工大会，只通过企业管理层研究并报经有关管理部门同意后即 告实施：有些企业虽然按规定将企业改制方案和职工安置方案提交企业职工代 表大会或职工大会审议，但通过改制方案时却仍采用举手、鼓掌等方式，未按 规定以无记名投票方式进行表决；有些企业在改制过程中实行暗箱操作，改制 程序、政策规定和改制方案均不对职工公开，也不召开企业职工代表大会或职 工大会审议改制方案，而是通过采取对职代会代表个别谈话、威胁利诱等不合 法的方式通过改制方案，改制过程不仅简单，甚至违法。职工的知情权、表决 权难以得到正常行使，职工民主权益遭到极大侵害。【1 2 】 2 1 4 职工的政治权益没有保障 企业改制后，职工在企业中的社会地位和对企业的归属感明显下降。有关 调查显示，认同“老板或领导是企业的主人，职工只是雇佣劳动者 的人数超 过被调查者的一半，显著多于认同“职工是企业的主人翁的人数；60 以上 的职工从未参与过企业生产技术的改进、经营方针的制定、企业管理人员的任 命、工资薪酬的调整、劳动保护方案的拟定和财务状况的监督等企业经营管理 活动；70 以上的职工认为向企业提出建议没有作用或作用不大。企业职工的 主人翁意识下降，职工的参与权和发展权没有保障。【1 3 】 2 1 5 职工的人身等权益没有保障 改制后，企业职工的加班频度显著增加，休息休假权没有得到切实执行。有 关调查显示，职工每周正常休息2 天的仅占一半左右，企业职工加班大多是企 业的硬性规定要求的被迫加班。同时，企业职1 3 1 班很难得到法定补偿，劳动 法规定职工在工作日、休息日、节假日加班，企业应分别支付不低于1 5 倍、 2 倍和3 倍的正常日工资，但职工在这三种时间加班得到法定补偿的比例很低。 随着企业改制的不断推进，但我国企业职工的工资水平却增长缓慢，收入始终 慢于g d p 的增长，工资总额占g d p 的比重不断下降，目前降至1 1 左右，不仅 大大低于发达国家的水平，甚至低于许多发展中国家的水平。【1 4 】 2 2 改制企业职工权益受侵害的原因 l o 第2 章国有企业改制中的职工权益保护现状 2 2 1 部分管理者在改制的思想认识上存在误区 在国有企业改制方面，不少地方有关部门的管理者和企业管理层在观念上 存在着误区，认为国有企业改制就是私有化，就是让职工全面下岗。这种错误 观点在许多中小国有企业改制过程中普遍存在，是造成大量改制企业职工下岗 的重要原因。他们认为，国有企业改制是“国退民进 ，只有让企业职工下岗 才能彻底断绝其与原企业存在的千丝万缕关系，从而使国有资本成功退出改制 企业，尽快实现企业的转型。很多有关部门的管理者都认为，只要国有资产不 流失、企业和税收仍留在本地，国有企业改制怎么推进都无所谓。正是这些观 念，造成了改制企业在职工权益保护方面存在不少的问题。 2 2 2 大量职工从公有制企业转移到非公有制企业就业的结果 国有企业的改制必然导致公有制企业数目的减少和非公有制企业数目的增 多。有关调查表明，无论改制前后，国有企业的职工权益保护状况普遍高于非 公有制企业。国有资本控股或参股的企业，在职工权益保护方面都要做得要比 非公有制企业更好，国有资本占有比重越高的企业，对国家劳动法规的执行和 对职工的劳动保护做得越好，职工的的政治地位越高，工会和职代会的规范程 度更高。相反，改制后国有资本占有比重越低的企业，追求利润最大化的单一 目标趋向越来越明显，企业为提高企业效益不断降低职工工资水平和福利，对 职工的权益保护越来越弱化，甚至影响到那些没有改变公有制性质的国有企业， 也不断地向这方面趋势转变。 1 4 1 2 2 3 国有企业改制过程中权力寻租和监管不力的结果 国有企业改制的过程实际上就是国有资本逐步市场化运作的过程，也是一 种利益调整和市场洗牌的过程。只要有利益的存在，就会有权力寻租现象产生， 何况国有企业改制涉及大量的资产转移和国退民进带来的市场机遇。在国有企 业改制过程中，权力寻租现象表现的方面有：一、人为低估国有资产。通过交 易信息垄断和贿赂卖方，对转让的国有资产进行高值低估，以低廉的价格获得 改制企业优良资产。二、在改制过程中转移国有资产。权力寻租者利用企业改 制过程中存在的制度漏洞，采用仅作账面审计，不作真实资产核查，更不与往 来单位进行账面核对的机会，虚报成本、库存、废品，虚开呆滞账、亏损坏账， 第2 章国有企业改制中的职工权益保护现状 隐匿、转移固有资产。三、在改制后转移国有资产。非公有制企业改制国有企 业后，受市场不确定因素的影响，改制企业在得不到预期利益时，常放弃改制 时的承诺，私自转移企业资产，拒绝承担社会责任，为此不惜贿赂有关管理部 门。【1 5 1 权力寻租的结果，国有资产的有关管理部门放弃了对改制应有的监管：一 是放弃了对改制企业清产核资全过程的监督，只看清产核资结果，不对过程进 行严格监督，给买方可趁之机。二是放弃了对改制后国有资产的监督，为企业 方侵吞国有资产大开方便之门。三是放弃了对改制企业管理机制转换的监督， 失去了将国有企业改制成为规范的现代企业的初衷。权力寻租和监管不力，最 终损害了职工的经济权益、政治权益和劳动权益。 2 2 4 劳动力供求矛盾的制约 从较长期一段时间来看，我国劳动力市场供过于求的矛盾将得不到显著改 变。这种状况不可避免地影响到改制企业职工权益保护的状况。随着国有企业 改制的不断推进，城市不仅面临大量的农村劳动力转移人口和高校的大学生毕 业生，还存在大量改制失业人员等待就业。按照市场经济规律，如果一种商品 供过于求，则必然会导致其价格下降，劳动力生产要素也不能例外。劳动力市 场的供过于求势必令劳动者争相竞夺有限的就业机会，甚至接受企业的不合理 要求及不公正待遇，使企业更加丧失改善职工劳动条件的动力，改制企业职工 的权益更加无法保障。 2 2 5 工会组织的维权能力太低 ，一 l- - 虽然我国工会法早在19 92 年就已颁布，但工会组织的维权能力仍 然较弱。较之西方发达国家的工会组织，我国工会组织形式化现象非常明显。 一般而言，公有制企业工会和职代会组织比较完善，维权意识和维权能力较强， 但依然存在行政化的痼疾。非公有制企业连工会组织也难以建立，遑论为职工 维权和组织集体谈判。在国有企业改制过程中，改制前行政化的工会组织只是 企业管理层的附庸，主要秉承管理层的意志行事，无法对企业管理层形成制约； 改制后的企业工会组织普遍缺乏独立性和自主性，大多被企业方操纵和控制， 工会工作人作为企业的职工，无法与资方进行抗衡，职工的合法权益无法在工 会组织中得到支持。 1 2 第2 章国有企业改制中的职工权益保护现状 2 2 6 职工自我维权意识淡薄 我国当前改制中的国有企业大多成立较早，企业职工文化素质相对较低， 大多职工根本没有维权意识，维权能力更低。绝大多数企业职工不清楚自己享 有哪些合法权益，权利受到侵害时应当怎样去维护。相关抽样调查显示，我国 企业职工对劳动法律法规的了解非常欠缺，企业职工了解劳动法的比例为 6 2 4 ，劳动合同法的比例为2 5 5 ，企业劳动争议处理条例的比例为 9 6 ，对其他法律法规了解的比例更低。同时，由于维权需要支付诉讼费、仲 裁费、交通费、误工费等一系列的费用，成本较高；职工一旦与企业方对簿公 堂维权往往意味着失业下岗，这使得企业职工不到万不得已根本不敢举起维权 大旗，职工的劳动权益维护异常艰难。1 1 6 1 2 2 7 政府职能转换和定位偏差带来的结果 在社会主义市场经济体制构建过程中，政企分开要求政府由职工权益的直 接保护者转变为职工权益保护的间接调控者，政府职能的转型和重新定位必然 导致我国职工权益保护在一定程度上的弱化。首先，政府职能的转换扩大了企 业与劳动者之间利益博弈的空间，削弱了对劳动者权益的保护。由于政府职能 向经济调节、市场管理、公共服务和社会管理方面转换需要有一个过程，政府 在劳动管理工作方面的角色定位尚不十分清晰，在维护职工权益方面有了一定 的削弱。其次，地方政府片面追求g d p 的非科学政绩观，导致企业与职工的利 益博弈天平向企业方倾斜。片面追求g d p 的政绩观使得地方政府普遍以牺牲职 工的权益、降低工作环境和劳动条件标准来迎合企业的利益，为企业提供各种 优惠和保护。再次，政府的劳动监察保护做得不够。地方政府出于招商引资的 考虑，对劳动违法行为往往睁一只眼闭一只眼；而劳动监察部门因力量不足和 工作人员短缺，不能及时严格查处劳动违法案件，无法有效开展劳动执法和检 查活动。【1 4 】恩格斯指出，资本和劳动的关系，是我们现代全部社会体系所依以 旋转的轴心。这就迫切要求政府找准自身在劳资关系中的角色，对劳资关系实 行行之有效的政府干预，把应承担的劳动者基本权利的保护者、集体谈判与雇 员参与的促进者、劳动争议的调停者、就业保障与人力资源的规划者和公共部 门的雇佣者这五种角色充当好。 第2 章国有企业改制中的职工权益保护现状 2 2 8 社会保障体系缺位的影响 我国至今尚未建立全国统一的社会保障体系，这种社会保障体系缺位的状 况对我国的职工权益保护影响非常不利。由于国有企业职工的生、老、病、死 都是由企业在承担，企业承担了政府应该承担的社会职能，这既是企业改制的 缘起与初衷，又导致了企业改制的困难重重。在社会保障体系不健全的情况下， 企业一旦改制，职工的生、老、病、死基本生活保障将面临真空，如果改制时 设计方案由参与改制的企业方承担这些负担，这又将导致改制的不彻底和半途 而废，有违企业改制的初衷。正因为社会保障体系的缺位，国有资产管理部门 和有关管理部门在国有企业改制时往往束手缚脚，不能理直气壮的放胆维护职 工合法权益。【l ，j 2 2 9 企业普遍缺乏社会责任意识 在我国现有的经济发展阶段，由于现代企业制度改造尚未完成和社会主义 市场经济体制尚未完全建立，企业普遍缺乏社会责任意识，企业经营目标片面 化和短期化现象普遍，绝大多数企业不愿也不会主动去履行职工权益保护等社 会责任。未完成改制的公有制企业称不上是真正意义上的企业，所有者的缺位 使其即不以利润最大化为目标，也不会以履行社会职能、保护职工合法权益为 目标，企业经营管理层以上执行上级指示为最主要经营方针，基本谈不上什么 企业社会责任。非公有制企业普遍以追求短期利润最大化为目标，只要能获得 更大的利润，不惜降低职工劳动条件和薪酬水平，延长工作时间和迫使职工加 班加点，甚至违反劳动法律法规以逃避企业应承担的社会责任。企业缺乏社会 责任意识的状况，从根本上制约了企业对职工权益保护水平的提升。【1 8 】 1 4 第3 章在改制中强化职工权益法律保护 第3 章在改制中强化职工权益法律保护 3 1 现有的职工权益保护制度 我国现有的职工权益保护制度主要体现在劳动法、劳动合同法、公 司法、工会法等相关的法律，以及国务院及相关部委、地方人大颁布施行 的有关规定之中。现代各国常见的职工权益保护制度主要有： 1 、工会制度 工会组织是由劳动者组成的社会组织。工会制度是多数国家所采用的保护 劳动者权益的制度之一，是保护职工权益最有力的制度。虽然各国的的政治、 经济、文化背景不同，但工会组织在代表劳动者开展企业集体谈判，签订企业 集体劳动合同，参与制定福利报酬、企业分红、职业培训制度，维护劳动者的 劳动权益等方面发挥着不可替代的作用。【1 9 j 2 、劳动合同承继制度 劳动合同承继制度是指在企业转让或并购中，原企业与其原有职工签署的 未到期的劳动合同完全由受让公司承继，劳动合同继续存在并有效。劳动合同 承继制度源自民商法、经济法理论的概括承继原则，即原企业所有的资产和负 债、权利和义务由受让公司继承。由于劳动合同的存废延续关系到劳动者的劳 动就业权益与各种经济权益，因此很多国家都立法规定股东与经营管理者在决 定公司合并、分立方面必须受到来自劳动者合法权利的合理限制。 3 、职工董事监事制度 职工董事监事制度指通过公司职工代表大会或其他民主形式，选举出担任 董事、监事的职工代表，代表职工参与企业管理、决策和监督的制度。职工董 事监事制度是公司治理结构中的一种形式，能够促进公司决策的民主化、科学 化，强化公司内部的监督和对职工权益的保护。各国的职工董事制度在内容上 有所不同。我国在公司法中对职工董事监事制度进行了规定。【2 0 j 德国的职 工参与制( 又称为职工共同决策制) ，是公认的最典型的、最有效的职工董事监 事制度，这种制度与其他国家不同的是在公司的治理结构中赋予监事会大于董 事会的权力，董事会只是作为监事会的下属机构而存在，且对职工监事的权利 义务规定具体而明确。【2 1 l 第3 章在改制中强化职工权益法律保护 4 、职工持股制度 职工持股制度是指公司内部职工出资或以其他合法的方式获得本公司的股 票，并委托公司进行统一管理的制度。西方发达国家称之为员工持股计划 ( e s o p ) ，其实现方式有两种：非杠杆式员工持股计划( 员工以现金认购公司股 份或公司将红利、奖金或累计的公益金转换为公司股份给员工) 和杠杆式员工 持股计划( 亦被称为负债式持股方式，员工通过向公司借钱或向银行借贷的方 式认购公司股份) 。职工持股制度实际上是公司治理中的一种股权激励模式，它 通过职工持有股票，将企业的利益与职工的利益紧密地结合在一起，完善了公 司的治理结构，提高了职工的劳动积极性，并为职工参与公司决策、运营与监 督创造了条件。【2 2 】 我国现有的“员工持股制 是在原有的“内部职工股 基础上发展而来的 一种新的制度安排，目的是为了增强公司职工的凝聚力，增加员工对公司的认 同感，并使员工的制衡力量在公司法人治理结构中得到体现，实现劳动与资本 的有机结合。【2 3 l 3 2 企业职工权益保护的基本原则 l 、合法性原则 法律是处理问题的最高原则和最后底线。在国有企业改制中也应把依法改 制当成是必须遵守的原则和方法，也就是说，合法性原则应是国有企业改制过 程中保护职工权益的基本原则，只有合法的东西才能得到法律支持和保护。合 法性要求职工的权益在各种法律中得到确认，并在法律条文中明确提供实现权 益的条件，做到有法可依，有法必依。 。- 2 、合理性原则 在坚持合法性原则的前提下，要坚持合理性原则。这就是说，对改制企业 职工的权益保护应合理，不能一味强调对职工的权益保护，也应维护和尊重企 业的权益，在企业和职工之间取得利益上的平衡。当企业经营状况良好时，应 鼓励企业创造各种有利条件保护好职工的合法权益，使职工的生产积极性能够 得到更好的保持，这对企业的生产经营显然是有利的。当企业经营状况发生困 难时，应对企业调整职工的政策给予理解，当然，前提是企业的行为必须是合 法的。阱】