（环境与资源保护法学专业论文）完善我国环境保护公众参与制度的思考.pdf

i 摘 要 环境保护公众参与是指公民和社会团体按照按照法定的程序和途径，平等的参 与环境保护活动。目前公众参与已成为许多国家环境法中的一项基本原则，我国环 境法也是如此。环境保护公众参与在环境保护理论与实践中具有举足轻重的地位， 要使环境保护得到有效的实施必须要坚持公众参与原则。 我国目前已经对环境保护公众参与有了明确的规定，这是一个突破性的进展， 但令人遗憾的是，实践中，受制于多种原因，环境保护公众参与原则并未完全落到 实处，与国外相比，仍存在很多问题。本文对如何完善我国环境保护公众参与这个 问题进行了一番研究，期望能对现行环境保护公众参与制度提供一些有意义的参考。 本文共有四个部分。 第一章是“环境保护公众参与制度概述” 。主要介绍了环境保护公众参与的一般 原理，包括三部分，第一部分介绍了环境保护公众参与制度的基本情况，以及历史 渊源。第二部分介绍了环境保护公众参与制度的理论基础，从理论上论证了环境保 护公众参与的必要性。第三部分介绍了环境保护公众参与制度的社会基础。 第二章是“国内环境保护参与现状及问题” 。包括两部分，一部分介绍国内的环 境保护参与现状，主要是将国内有关于环境保护参与的现行法律法规进行整理。另 一部分则指出我国环境保护公众参与目前所存在的问题。 第三章是“国外环境保护公众参与现状” 。分为两部分，第一部分讲国外公众参 与的现状，对国外的公众参与情况进行了论述。第二部分则说明了国外环境保护公 众参与的特点。 第四章是“完善我国的环境保护公众参与制度” 。本章分别从环境保护公众参与 权、环境信息公开制度、环境公益诉讼、社团参与环境保护四个方面，对我国环境 保护公众参与如何完善进行了设想。 关键词：关键词：环境保护；公众参与；信息公开；环境权 ii abstract the environmental protection public participation is refers to the citizen and the social group according to defers to the legal procedure and the way, equal participation environmental protection.at present the public participation has become in many national environment law a basic principle, our country environment law also is so.the environmental protection public participation in the environmental protection theory and the practice has the pivotal status, must enable the environmental protection to obtain the effective implementation to have to have to persist the public participates in the principle. china currently has on public participation in environmental protection had clear rules, this is a ground-breaking progress, but that, unfortunately, as a practical matter, subject to a variety of reasons, public participation in environmental protection is not fully the principles into practice, compared with foreign countries, many problems still exist. this article on how to improve public participation in environmental protection in china the deliberations, expect to be able to present public participation in environmental protection system to provide some meaningful. there are four parts to this article. the first chapter is public participation in environmental protection system overview. focuses on the environmental protection principles of public participation, including three parts, the first part describes the system of public participation in environmental protection, as well as the basics of history. the second part introduces public participation in environmental protection system of the theoretical basis, in theory cites public participation in environmental protection. the third part describes public participation in environmental protection system of social foundation. chapter ii is the participation of domestic environmental protection status and issues . consists of two parts, part of taiwans environmental protection participation status, mainly domestic on environment protection to participate in the current regulations. others pointed out that public participation in environmental protection in our current issue. chapter iii of the foreign public participation in environmental protection status . divided into two parts, the first part tells the status of public participation abroad, foreign public participation of the paper. the second part describes foreign public participation in iii environmental protection. chapter iv is the improvement of public participation in environmental protection system . this chapter from the right to public participation in environmental protection, environmental information system, environmental litigation, community participation in environmental protection aspects, public participation in environmental protection had a vision to perfect. keywords: the environmental protection; public participation; public information; environmental rights 烟台大学学位论文原创性声明和使用授权说明烟台大学学位论文原创性声明和使用授权说明 原创性声明原创性声明 本人郑重声明： 所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研究工 作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不含任何其他个人或集体 已经发表或撰写过的作品或成果。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已 在文中以明确方式标明。本声明的法律结果由本人承担。 论文作者签名： 日期：2010 年 3 月 12 日 学位论文使用授权说明学位论文使用授权说明 本人完全了解烟台大学关于收集、保存、使用学位论文的规定，即：按照学校 要求提交学位论文的印刷本和电子版本；学校有权保存学位论文的印刷本和电子版， 并提供目录检索与阅览服务；学校可以采用影印、缩印、数字化或其它复制手段保 存论文；在不以赢利为目的的前提下，学校可以公布论文的部分或全部内容。 （保密论文在解密后遵守此规定） 论文作者签名： 导师签名： 日期：2010 年 3 月 12 日 40 版权声明 任何收存和保管本论文各种版本的单位和个人，未经本论文作者同 意，不得将本论文转借他人，亦不得随意复制、抄录、拍照或以任何方 式传播。否则，引起有碍作者著作权之问题，将可能承担法律责任。 烟 台 大 学 硕 士 学 位 论 文 烟 台 大 学 硕 士 学 位 论 文 1 引 言 在 18 世纪以前，人类活动对环境的影响并不大，环境问题在人口数量不多、生 产规模不大的情况下并不严重，可随着生产的发展，社会的进步，人类对自然资源 的态度也随之发生了变化，由从恐惧自然、崇拜自然发展到无视自然、霸占自然。 大多数人对环境的认识是因为他们认为环境并没有自身的价值，环境的存在价值只 是为了满足人类的需要，所以人类可以为所欲为的从环境中获取资源而不需要对环 境惊醒补偿。特别是 19 世纪以来，随着第一次工业革命的爆发，社会生产力获得了 极大地提高，这种忽视自然的环境意识观念越来越占据主流地位。在这种观念的支 配下，人们进行了前所未有的改造自然活动。不得不承认，工业革命极大地提高了 生活生产力，提高了人们的生活水平。就像马克思曾经说过： “资产阶级在它的不到 一百年的阶级统治中所创造的生产力，比过去一切时代创造的全部生产力还要多、 还要大” 1。但是，也有别的学者认为： “文明越是灿烂，它持续存在的时间就越短。 文明之所以会在它的故乡衰落，主要是由于人们肆意践踏或者毁坏了帮助人类发展 文明的环境” 2。在人类改造自然的过程中，也对环境造成打了很大的影响。所以在 一定意义上，我们可以认为：人类的文明发展史其实是一部环境资源的破坏史。 人类的生存与发展离不开环境，但是如今环境问题却不断涌现，究其根本还是 人与自然的关系出现了问题，只有正确认识人与自然的关系，才能妥善处理好环境 问题。早在几百年前，恩格斯在自然辩证法一文中就对人与自然的关系就进行 了深入的描述“我们不要过分陶醉于我们对自然的胜利，对于每一次这样的胜 利，自然界都报复了我们。每一次胜利，在每一步都确实取得了我们预期的结果， 但是在第二步和第三步却有了完全不同的、出乎意料的结果，常常把第一个结果又 取消了。美索不达米亚、希腊、小亚细亚以及其他地方的居民，为了想得到耕地， 把森林都砍完了，但是他们梦想不到，这些地方今天竟因此成为荒芜不毛之地，因 为他们使这些地方失去了森林也失去了积聚和贮存水分的中心” 3。 人类社会发展到二十世纪中叶，环境问题日益成为威胁人类生活的重大问题， 特别是著名的“八大公害事件” ，使人们开始深刻认识到环境问题的严重性，为了自 1马克思恩格斯选集第一卷，中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局 1994 年版，第 256 页。 2郑易生： 深度忧患当代中国的可持续发展问题 ，今日中国出版社 1998 年版，第 36 页。 3恩格斯： 自然辩证法 ， 马克思恩格斯全集第 20 卷，人民出版社 1971 年版，第 519 页。 烟 台 大 学 硕 士 学 位 论 文 烟 台 大 学 硕 士 学 位 论 文 2 己的身体健康，为了生活工作环境，各国公众普遍掀起了声势浩大的反公害运动， 纷纷要求政府采取有力措施来遏制环境污染的趋势。公众既是环境问题的制造者， 也是环境污染的受害者，环境问题的治理也离不开公众，环境具有公共性，环境问 题的公害性和环境保护的公益性决定了环境保护从一开始就需要公众的参与，而且 环境保护也正是在公众的推动下发展与成长起来的 1。而公众参与是公众积极自觉参 与环境保护的必然需求，公众参与环境保护具有无可比拟的优点，因为公众参与可 以对行政权力进行制衡，可以参与政府权力的运作，它能提供阳光下的角逐场，让 各种利益充分表达，减少帷幕后角斗环境利益的无力性和道德无诉性 2。而由于公众 既是环境问题的制造者，也是环境问题的受害者，公众对环境问题也就最为关心， 参与环境保护的热情也就最积极，甚至我们可以说公众是实施环境法治的基础。 而从全球视野来说，环境问题在全世界日益严重，环境保护事业的发展也大量 的依靠公众参与环境保护。自 20 世纪 70 年代以来，全世界范围内掀起了声势浩大 的环境保护浪潮。在这一的社会运动过程中，鉴于传统政府治理环境问题手段的不 足，公众通过参与政府决策，发挥公众的保护环境的主动性，积极努力的投入到环 境保护事业中，使得公众逐步的成为环境保护的主要力量，而公众参与环境保护也 由自发的一项行动发展成为一项自觉地行动。公众参与环境保护的理论也获得了极 大的发展，20 世纪 60 年代初，在环境法领域公众参与理论开始形成，公众参与环境 保护逐渐成为一项基本原则予以确立，美国是第一个将公众参与制度引入到环境管 理领域的国家，在 1969 年开始施行的国家环境政策法中，首次提出了环境影响 评价制度，这部法律要求作为政府的行政机关必须公开可能对环境有所影响的信息， 同时，也赋予了公众有权对行政机关影响环境的行动进行评价的权利，这部法律规 定对所有有可能造成环境破坏的行为，公众都有权利参与。 在我国，公众参与环境保护也有了初步发展，1993 年 6 月，国务院多个部委出 台了关于加强国际金融组织贷款建设项目环境影响评价管理工作的通知 ，第一次 明确提出了公众参与环境影响评价这一理论。2002 年， 中华人民共和国环境影响评 价法出台，进一步详细规定了公众参与环境保护的内容，公众参与环境保护的基 本结构已初步完成。但是，我国关于公众参与的规定并不详细和明确，对公众参与 环境保护的规定仍属于原则性的规定，缺乏实践性，这样就使公众参与的实际执行 1李艳东： 公众参与环境保护的法律制度建设以非政府组织为中心 ，载浙江社会科学 ，2004 年第 4 期， 第 85 页。 2丁晓阳： 试论环境法的公众参与机制 ，载2003 年中国法学会环境资源法学研究会年会论文集 。 烟 台 大 学 硕 士 学 位 论 文 烟 台 大 学 硕 士 学 位 论 文 3 效果大打折扣，无法满足不断恶化的环境保护的需要。本文的出发点就是以完善我 国环境保护公众参与制度为目的，借鉴学习国外先进国家环境保护公众参与的优点， 提出了如何完善我国环境保护公众参与的几点建议。 烟 台 大 学 硕 士 学 位 论 文 烟 台 大 学 硕 士 学 位 论 文 4 第一章 环境保护公众参与制度概述 第一节 环境保护公众参与的内涵 一、公众参与 环境问题与公众密切相关，故此“公众”的定义应作广义理解。公众通常是指 具有共同的利益基础、共同的兴趣或关注某些共同问题的社会大众或群众。由于就 “公众”词义来说其自身的外延和内涵都具有不确定性，常常因人们使用的时间和 地点的不同而有不同的含义 1。故一直以来， “公众”这个词往往是作为普通生活用语 来使用，但是，随着政治经济的不断发展和社会生活的多样化， “公众”一词的适用 范围也在不断扩大，不光在传统社会科学领域使用量不断提高，而且在以准确严谨 著称的法律条文中也开始使用，原因主要有两点，第一越来越多的对整个社会有影 响的事务出现，政府要想很好的处理好此类事务，政府就需要将公众作为一个不确 定的整体来对待，第二，有一些利益是事关全体社会公众的，所以公众不得不被视 为一个统一的整体。基于以上原因，法律条文越来越多的使用公众这个词，特别在 环境法中，没有公众一词的准确表达，那么法律条文将难以准确的表达环境保护立 法的目标和价值。联合国21 世纪议程中第 3 部分根据不同群体在可持续发展中 作用不同，将不同群体分为以下几种，分别是当地居民、非政府组织、工人和贸易 联合体、地方政府、妇女儿童和青年、商业和工业界、科技界、农民。这些群体中， 除了地方政府不能作为“公众参与”的“公众”范围外，其他几个群体都可以作为 “公众” 。 “公众参与”中的“参与”是指对某项事物决策的介入、咨询，而并不是决策 本身。在西方， “参与”一词有多种表述方式，如 participation、involvement、 consultation，通常在法律文件中使用 participation 2。世界银行一般使用 consultation，欧盟国家一般使用 involvement，美国一般使用 participation。 participation、involvement、consultation 因为所站的角度不同，这三个词的含 义还是有些细微差别，但基本涵义都是指参加、咨询、参与。在我国， “参与”二字 在古代也曾被大量使用，比如， “参加” “参预” “参豫” ，如“预闻而参议其事”等。 1李艳芳： 公众参与环境影响评价制度研究 ，中国人民大学出版社 2004 年版，第 2 页。 2李艳芳： 公众参与和完善大气污染防治法律制度 ，载中国行政管理 ，2005 年第 3 期总第 237 期，第 52 页。 烟 台 大 学 硕 士 学 位 论 文 烟 台 大 学 硕 士 学 位 论 文 5 晋书唐彬传 三国志吴志桓传 宋书薛安都传都有大量的史料可供 参考，但是，古代的参与与现在社会的参与的含义并不同，古代的“参与”一般是 指君臣共商量国事，现在社会的参与的含义则是指“参加事务计划的讨论、处理” 。 通过对中外古今参与这一词的追溯，我们不难看出参与的含义都是指参加、咨询。 所以参与应是一种外部力量向内部力量渗透的过程，所以，参与的主体应是通过影 响内部的意志，从而使内部的决定有利于外部的一种形式。 因此，我们结合前面对“公众”一词的理解，可以把公众参与定义为指具有共 同利益、共同兴趣的社会群体对政府的涉及公共利益事务的决策的介入，或者提出 意见与建议的活动 1。公众参与根据参与的主体及范围过程不同，有广义与狭义之分， 参与的范围要受到客观实际的影响，因为无限制的参与是不现实的 2。狭义上的公众 参与仅仅指公众参与政治活动，通过投票选出代表参与政治生活的行为，而广义上 的公众参与政治上的参与仅占一部分，还包括在社会事务、公众事务上公众积极参 与。 二、环境保护公众参与 公众参与目前已被作为一项基本原则被许多国家的环境法所确认。 “所谓公众 参与原则是指在环境保护中任何单位和个人都享有平等参与环境管理、环境决策的 权利。 ”有的学者把环境法的公众参与原则称作“环境保护的民主原则” 3。 目前，对环境保护公众参与的涵义仍有不同的说法，根据对公众参与的主体及 参与的阶段范围界定不同，基本上可将环境保护公众参与的涵义分成三种，即广义 公众参与、狭义公众参与、相对狭义公众参与。广义的公众参与是指“在环境资源 保护中，任何单位和个人都享有保护环境资源的权利，同时也负有保护环境资源的 义务，都有平等地参与环境资源保护事业，参与环境决策的权利” 4。相对狭义说则 认为“公众参与是公众及其代表根据环境法赋予的权利义务参与与环境保护，是各 级政府及其有关部门的环境决策行为、环境经济行为以及环境管理部门的监管工作， 听取公众意见，取得公众认可及提倡公众自我保护环境” 。 5而狭义说则认为“公众参 与是指在环境保护领域里，公民有权通过一定的程序或途径参与一切与环境利益相 1李艳芳： 公众参与环境影响评价制度研究 ，中国人民大学出版社 2004 年版，第 3-16 页。 2方洁： 行政的意义 ， 行政法学研究 ，2001 年第 2 期。 3汪劲： 中国环境法原理 ，北京大学出版社 2000 年出版，第 98 页。 4吕忠梅： 环境法新视野 ，中国政法大学出版社 2000 年版，第 236 页。 5陈建新： 试论环境保护民主原则及其贯彻 ，载南方经济 ，2003 年第 9 期。 烟 台 大 学 硕 士 学 位 论 文 烟 台 大 学 硕 士 学 位 论 文 6 关的决策活动，使得该项决策符合广大公民的切身利益” 。 1 美国政治学家萨缪尔亨廷顿曾经对制度的涵义做过非常经典的描述“制度化 是组织和程序获取价值观和稳定性的一种进程” 2。所以将环境政策制度化可以有效 实现公民参与社会事务的治理，如果公众参与缺乏可实践性的程序性规定，公众参 与则无法实施。将公众参与社会事务制度化和具体化，不光可以提高立法的准确性， 能使法律顺利施行，还可以满足公众与国家立法的需要。根据以上分析，我们可以 将环境法上的环境保护公众参与制度，设想为根据国家法律授权，公民可据此参加 环境保护活动，参与政府保护环境的行动，政府或者环境保护主管机关应以公众的 利益为基础，制定环境保护法律法规，确定新建设项目对环境造成破坏的分析，对 环境法的实施进行监督，治理环境污染，保护良好环境与生态的制度。这种定义将 公众参与的主体及范围阶段做了很好的解释。 第二节 环境保护公众参与的理论基础 一、公民环境权理论 环境法中最为核心的问题则是环境权问题， 环境权问题是有关环境立法和执法、 环境管理、公众参与和环境诉讼的基础和依据，是实现绿色文明、绿色法治，保障 未来生态社会健康发展的基础。 1994 年联合国颁布的人权与环境纲领宣言中，将环境权定义为一项基本人 权，该宣言称全人类享有在“安全、健康、生态合理的环境”生活的权利，以及“既 能满足当代人的需求，又不妨碍后代人的发展需要”的权利。这项权利包括了七项 权利子目录 3。环境权是由生存权、发展权等基本人权发展而来的一项新型基础权利， 也属于基本人权的范畴。权利环境是人类生存的必要条件，是人类作为生物所需要 的居住场所和空间的提供者。环境人人都生而需要，再加上人人平等的原则，环境 权就可以与发展权、生存权一样，视为一项基本人权。从某种程度上来讲，环境权 是人类最不可缺少的基本权利之一，环境权与别的基本权利不同，环境权具有私益 性和公益性两个属性，两个属性的区别主要是体现公民环境权的具体权利不同，前 者主要体现实体权利，后者主要体现程序权利，但二者并没有严格的划分。作为一 1汪劲： 中国环境法原理 ，北京大学出版社 2000 年出版，第 100 页。 2美塞缪尔亨廷顿著,李盛平译.变革社会中的政治秩序m.北京：华夏出版社，第 66 页。 3详见 ecosoc，human rights and the environment,final report(1994),un doc.e/cn.4/sub.2/1994/9,p.59 烟 台 大 学 硕 士 学 位 论 文 烟 台 大 学 硕 士 学 位 论 文 7 项新型的基本权利，公民环境权的定位必须既体现在实体权利上，也要体现在程序 权利上，环境权若能在法律上得到明确确立，这样相应的环境利益自然变成了公民 的合法权利，也能使公众的环境利益得到更好的保护。 有的学者认为“宪法中若应有环境权，则此权应以肯认民众适度参与环境决策 的程序权为妥。宪法上以参与为本位的环境权，并不先验地判定谁拥有环境，或谁 应让步，而容许民众透过立法与行政程序，确定资源分配以及利益调和的方向与原 则法院基于代表强化的理论依据，亦得以于认定环境价值无以于正常政治 运作获得适度考量时，以判决适度弥补政治运作的缺失” 1。 我们认为，环境权是指在适宜、安全的环境中，人类完全当然有权享有在开放、 自由和安宁等生活条件生活居住的基本权利，并且不光承担了保护和改善现存环境 的责任，还需承担保护改善将来环境的责任。在现代社会，公民环境权理论是针对 日益严重的环境问题提出的，要使环境符合人类生存的需要，就需明确环境权，公 民保护环境才能师出有名。因此，我们认为公民环境权应该具有以下特点:环境权是 一项基本的人权，它不光是一项法律权利，也是一项自然权利，是人生而具有，不 能剥夺的的基础权利。环境权是由多项子权利组成的权利群，一般应当包括实体性 权利和程序性权利，前者主要是指通风权、日照权、清洁水权、风景权、安宁权、 清洁空气权等，后者主要是指环境知情权、参与权、监督权、清求权等。 “没有无义 务的权利，也没有无权利的义务” ， 2环境权同时也是一项与义务离不开的权利，因为 环境权益为人类共同享有，所以每个个体享有的环境权也应该是平等的，每个权利 主体主体当然有资格享受和利用环境权益，但是也需要承担不伤害别的权利主体享 有和利用环境权益的责任，而且，一代人在享受和利用环境权益的时候，还必须承 担不伤害后代人合理享有和利用环境权益的责任。 二、环境正义理论 环境正义与环境公平理论发起于 20 世纪 80 年代， 最早产生于美国等西方国家。 “环境正义”理论除了继续像传统理论强调人们应当尽力保护环境，使环境免受破 坏的同时，更为注重全体公众生存权力的平等性，强调要平等的保护所有公众的权 利。首先环境正义理论非常注重环境破坏，提倡保护环境，另一方面则认为，造成 1叶俊荣： 环境政策与法律 ，中国政法大学出版社 2003 年版，第 32 页。 2马克思恩格斯选集第 2 卷，第 137 页。 烟 台 大 学 硕 士 学 位 论 文 烟 台 大 学 硕 士 学 位 论 文 8 环境破坏的一个主要原因是强势群体能够轻易地对弱势群体进行迫害，两个群体地 位并不平等，故此坚持环境正义理论的人们认为，并没有对所有人都造成影响的环 境问题，也不存在绝对客观的、统一的对自然环境的理解 1。所谓的环境问题，对于 弱势群体与强势群体来说，意义并不同，有些环境问题会影响到一部分人，但另一 部分人也有可能从中受益。而对于一些处于弱势群体公众，生存权和生活权是第一 位的，人类只好按照客观规律，人类的环境权利与环境义务也应获得平均分配，不 能对所有公众刻以相同的标准。环境正义理论要求立法机关在制定法律法规和执行 环境保护活动时，对全体社会公众都应当赋予平等的保护环境的权利和义务，以使 所有公众都能平等的参与到环境保护中来。环境公平，则是与环境正义密切联系的 一项价值原则，包括环境机会公平和环境结果公平两层含义。只有保持公平才能维 护和保证不同的利益主体应享有的合法权利和自身利益，失去了公平，也就意味着 失去了可持续发展的可能性。公众参与环境保护是环境正义理论的必然要求，只有 公众参与才能有效的平衡环境弱势群体的地位。 三、环境的公共财产理论与公众信托理论 传统民法关于所有权的理论认为，物是指存在于人身之外的能够为民事主体所 支配或实际控制并能满足其社会需要的物质资料 2。而那些“取之不尽、用之不竭” 的自由财产或无主物，如空气、海洋、自然资源等，并不属于物的范畴，任何人也 都可以对这种自有财产随意无偿使用或实行先占，因而向大气、河流排放污染物的 行为也就有了合法依据。但是自 20 世纪 60 年代，环境污染问题越来越严重，甚至 发生了多起影响深远的公害事件，这样就使得人们对传统的权利理论进行反思，环 境要素权利的归属问题就引起了大家的思考。环境的公共财产理论便是基于环境问 题日益恶劣的情况下，由经济学家基于公共物品经济学理论提出的。环境的公共财 产理论认为，环境问题的根源或环境污染之所以日益严重，其最根本的原因就在于 传统民法所规定的人们使用的环境资源所有权和使用权不够严密和周全 3。1960 年， 美国密执安大学的萨克斯教授针对公民有权在适宜的环境中生活的法律依据提出了 1环境正义认为，环境伦理在使用“人类”这样的一个全称的名词的同时，实际上谋取了与他们有差异的种族、 阶层或性别团体的代表权，使之被湮没在无差别主体的抽象论述之中，正是出于对这一举动的严厉批评，台湾学 者纪俊杰指出“我们没有共同的未来” ，纪俊杰： 我们没有共同的未来：西方主流环保关怀的政治经济学 ， 台 湾社会研究季刊 ，1998 年总第 31 期，第 141 页。 2郭明瑞： 民法 ，高等教育出版社 2003 年版，第 87 页。 3王金南编著： 环境经济学：理论、方法、政策 ，清华大学出版社 1994 年版，第 100 页。 烟 台 大 学 硕 士 学 位 论 文 烟 台 大 学 硕 士 学 位 论 文 9 环境公共财产论理论和公众信托理论，该理论认为有些环境要素就像空气、阳光、 水等人类所不可或缺的，不能再像传统理论视为自由财产而应将其视为所有权的客 体。这就打破了传统民法的观点，而萨克斯教授的观念主要依据有三：第一，人类 的生活生存条件都是来源于自然环境，因此与各个企业相比，环境权益对各个公众 是平等，所以全体公众都有自由享有和利用环境权益的权利；第二，传统私的所有 权的对象应该是准确的，但是环境权益对于全体公众有着极其重要的作用,所以环境 权益也应视为客体；第三，政府的主要目的就是满足社会公共利益，满足公众的需 求，就连公共物也不能为了私的利益将其从可以广泛的、一般使用的状态而予以限 制或改变分配形式 1。 著名的“共有地的悲剧”是由美国生物学家 g哈丁提出的，它形象的展示出 了传统所有制结构不严密不周全所导致的环境资源权利滥用所导致的恶果。因而， 环境公共财产理论就认为，一些人类生活所必需的环境要素如大气、水等，如果再 像传统理论观点视为取之不尽、用之不竭的自由财产，环境要素就会因人类的滥用 而枯竭，为了正确的对待环境要素，我们应将环境要素视为全社会的共同财产，从 而使任何个体都不能随意对环境要素滥用。对于环境要素的管理与使用，应当由全 体公民投票选举出来的代表机构来管理使用，并引入经济学上的科学决策的方法程 序，比如成本效益分析、公众参与等，只有这样才有利于环境品质得以维护提高 2。 该理论认为国家与全体公民形成委托关系，国家为受托人，全体国民为委托人，受 托人应该按照委托人的意志，妥善合理的管理环境。国家作为全体共有人的委托代 理人，必须对全体国民负责，不得滥用委托权 3。同时，受托人也就是国家政府在行 使环境管理使用的行政权利时，会因为环境问题的全面性和复杂性而享有一定的自 由裁量权，这种自由裁量权的存在和合理的，但是这种自由裁量权有存在扩大的可 能性，一旦自由裁量权扩大则将轻易损害到处于弱势群体的全体公民的环境利益， 具体表现就是环境立法不当、环境执法不严、环境违法不究等，所以对这种自由裁 量权还需要加以约束。因此，为了防范此种风险，保护公民的环境权益，必须让公 众也就是环境权利的主体参与到环境保护中来，以此限制国家的自由裁量权，监督 国家的环境管理行为，以满足公众的环境权利需求。这样政府管理环境行为的合法 性与合理性也就得到了支持，政府和公民也有此形成了一定的法律关系，公民也就 1汪劲： 环境法律的理念与价值追求 ，法律出版社 2000 年版，第 240 页。 2汪劲： 中国环境法原理 ，法律出版社 2000 年版，第 101 页。 3吕忠梅： 环境法新视野 ，中国政法大学出版社 2000 年版，第 105 页。 烟 台 大 学 硕 士 学 位 论 文 烟 台 大 学 硕 士 学 位 论 文 10 有了合法合理依据对国家的环境管理行为进行参与与监督。这种理论的最佳安排就 是让公众参与到对环境的管理中，对政府行政权力进行监督制约，防范自由裁量权 的过度扩张，保护公民的环境利益。 第三节 环境保护公众参与的社会基础 一、国家行政民主化的需要 环境问题的最突出特点便是利益冲突严重，在环境问题上，公众的利益一般来 说往往并不一致，事实上经常大量的存在着利益的激烈冲突，这种冲突是复杂、多 方面、多方位的。在这种情形下，仅仅依靠政府环境管理行为是无法满足环境利益 冲突的解决，彻底解决环境利益冲突就必须在环境管理中坚持民主理念和引入公众 参与，将政府行政权利与公众的积极参与结合起来。一方面，在环境保护中引入公 众参与，为环境保护信息公开畅通必须让公众享有知情权和参与权，如此民众才会 对政府的环境管理行为理解与支持，也有利于减小冲突的可能性，从源头上防范环 境利益冲突。也只有这样，才能够协调在环境保护中多方主体的利益冲突，才符合 “正义、公平、民主”的行政民主化要求。另一方面，公众参与环境保护也能制约 和监督政府环境管理行为，监督政府环境管理行为，制约政府环境管理权力滥用。 环境问题的承受者就是广大公众，环境具有别的社会资源不同的特点，环境利益的 公共性、整体性要求国家在进行环境管理行为中更要坚持平等大局观念。只有让公 众积极参与环境保护，对环境管理行为全程监督和参与，才能使政府的管理行为满 足公众的需求，更有效的解决环境问题和环境冲突。因此，公众参与环境保护制度 最重要的目的就是使环境管理活动更具有民主性因素。 我国行政民主化要求公众必须参与社会事务，公众参与环境保护。行政民主化 的一个重要体现就是人民有权参与与其自身利益密切联系的政治事务、社会事务。 具体到环境保护方面，第一，是指公民有权参与环境立法工作。环境法律要体现公 众的意志，那么公民自然有权参与。第二，公民有权参与环境执法和环境决策等环 境管理活动。第三，公民有权参与环境诉讼活动，赋予公民诉权是公民参与环境诉 讼的前提和基础。即公民有权对破坏环境侵害自己和他人环境权益的行为提起诉讼， 公民享有诉讼权利是民主社会的必然需求，是民主价值的本质。而公民参与环境诉 讼的核心就在于确立环境公益诉讼制度，这种环境诉讼制度的本质就是公民或者非 烟 台 大 学 硕 士 学 位 论 文 烟 台 大 学 硕 士 学 位 论 文 11 政府组织可以根据法律的规定，按照相应的程序性规定代表公众或者公共利益向侵 犯环境权益的企业或者政府提起法律诉讼，得到国家司法力量的保护。美国著名的 环境团体-野生生物保护者(defenders of wildlife)曾经说过， “我们提起环境诉讼 的目的并不是仅仅为了提起诉讼，最终目的是为了保护环境和资源，但是假如公民 个人没有提起诉讼的机会，我们相信保护环境和资源的目的也得不到实现。尽管政 府应该承担其环境保护的义务，但是，最终公众利益要得到保护只能依靠公众才能 实现”由此可见，环境诉讼原告的目的并不只是提起诉讼，公众参与是实现环境法 律顺利实施，实现环境民主的重要方式。正义是法律最重要的价值，人们在对社会 制度做出道义判断时，关注的主要是这个制度如何对待身处其中的个人，最主要的 就是这个制度能否公正地对待所有人，其至少涉及两个方面：一是公平的身份，二 是公平的分配 1。 公众是环境问题的最终承受者，有着强烈的参与到环境管理的愿望，公众通过 参与环境立法、环境决策、环境执法、环境诉讼等途径参与环境管理，并对环境管 理进行监督，表达自己的环境利益要求，使政府在进行环境管理活动中，要充分考 虑公众的意见，以避免社会地位不平等的双方发生环境利益冲突，损害一部分人的 环境权益。我们通过完善相关法律法规，为社会地位相对弱的一方提供参与环境管 理活动的途径，保障弱势群体的环境权益，使政府在进行环境管理活动中，充分考 虑弱势一方的利益和需求，在环境利益的管理中国家行政民主化的需要。 二、公民权利的需要 环境资源是一种公共财产， 任何公民都享有管理权。 自从 20 世纪 60 年代以来， 随着环境污染的加剧，公害事件的频发，环境问题越来越严重，严重影响到广大公 众的生产生活，人类逐步清醒的认识到环境要素的重要性和不可或缺性，人类生存 和发展都需要环境作为载体提供能量。环境是全人类的共同资源，是全人类公共财 产已被越来越多的人所认同，作为人类的一员，公众对环境都享有保护和利用的权 力，同时，也承担着不破坏环境的义务。环境污染和环境破坏所造成的恶果也都是 由公众进行承受，所以公众有资格也有热情去参与到环境保护中来。环境管理行为 是否有效，环境破坏的严重程度，公众都能切身感受得到，对于环境问题，他们往 1冯敬尧： 公众参与的机制研究以环境法律调控为视角 ，载王树义主编环境法系列专题研究（第一辑） ， 科学出版社 2000 年版，第 9 页。 烟 台 大 学 硕 士 学 位 论 文 烟 台 大 学 硕 士 学 位 论 文 12 往能给与最客观最准确的评价。不光如此，人类生活在环境中，是整个环境体系的 生产中和消费者，公众的行为最终都会反映到环境中，所有的环境问题的产生也都 来源于公众。公众对环境保护有着非常重要的作用，假如公众能够意识到环境问题 的严峻性，切实采取有力措施来保护环境，那环境问题状况会得到彻底改观，如果 公众对环境保护的意识提高，对自身的环境权益会更加重视，那么面对损害自己环 境权益的行为，将采取有力的行动去面对，而造成环境污染的企业，就会面对公众 的直接质疑，企业为免遭受公众质疑，就会加大力量来防止污染，从而提高环境质 量。公众环境意识提高的优点还不仅于此，环境意识提高了会更加准确的认识到环 境污染的严峻形势，他们在进行消费的过程中会特别注重环境污染较少的产品，而 生产厂家为免于被市场抛弃，就需要不断提高生产技术水平来保护环境，对所生产 的产品也会更加注重环保因素。正因为公众行为对环境保护的重要作用，政府要想 彻底进行环境保护就需要欢迎公众参与，没有公众的积极参与，环境保护肯定很难 达到目的。在我国，公众除了可以间接影响到环境管理行为，也可以直接影响政府 的环境管理活动。在我们社会主义的国家中,是由人民选举出各级代表机关来行使国 家权力，所以政府需对人民负责。社会舆论也会通过各种方式直接影响到环境主管 机关的决策。公众完全有能力参与环境保护中来，通过各种方式参与环境决策、环 境管理活动，并对环境保护活动有巨大的促进作用。让公众参与到环境保护中来， 已经成为世界各国越来越多的做法。我们可以预见，随着公民权力的不断完善和国 家保护公民权利的保障，公众会有更多的机会参与到环境保护中。越是经济发达人 民素质较高的国家地区，公众参与环境保护的程度越高。随着社会发展，公众参与 对环境保护的作用会越来越高，有效建立并完善公众参与环境保护的途径，完善相 关法律法规，让公众有机会有能力有热情去参与到环境保护活动中，将会极大的促 进环境保护事业的发展。发挥公众保护环境的作用，改变传统的政府环境管理模式， 努力适应新时代的需要，为公众参与环境保护创造更加宽松的环境，公众与政府各 自发挥作用，二者团结合作，这种模式也会促进我国的民主建设，发挥人民的积极 性。使环境问题能够实现一定的自我管理，让复杂的的环境利益得到充分的表达， 社会各个阶层都能表达自己的意愿，满足各个阶层的环境需要，实现社会公平，满 足公民环境权利。 烟 台 大 学 硕 士 学 位 论 文 烟 台 大 学 硕 士 学 位 论 文 13 三、环境问题全方位管理的需要 国际社会环境保护主要是政府唱主角，政府发挥着重要作用，公众对国家政府 机关在环境保护方面的作用都持充分肯定态度，但是仅仅靠政府是不够的，我们还 需要公众参与。彼得斯曾说过： “不论公共部门还是私人部门，没有一个个体行动者 能够解决综合、动态、多样化问题所需要的全部知识和信息，也没有一个个体行为 者有足够的知识和能力去应用所有有效的工具。即使是官僚体制内的专家也无法获 得制定政策所需要的全部信息，甚至得不到正确的信息，因此，排除公众对重大决 策的参与，将会造成决策上的失误。 ”国家进行环境保护活动只有依靠公众支持才能 有成效，这是国外先进国家地区在环境保护活动中所总结出来的经验，同时这也是 国家职责所决定的，健康民主的国家政府必须要代表该国公众的利益，在进行环境 管理活动中，需要充分考虑公众的需求。同时国家的职责也决定了国家有义务为公 众参与创造机会和途径，用法律来保障公众参与的权利。公众积极参与环境保护可 以促进国家环境保护活动的成效，使国家政府的决策决定更具有公开性和民主性， 更加客观真实的反映公众的环境需求和公众权利，有利于公众和政府共同进行环境 保护活动，减少环境利益冲突。通过适当的公众参与,“对于决策者，有广纳信息和 集思广益的作用，可以及早发觉问题洞察问题的深度和广度，掌握当地居民的关切 事项，谋取因应对策，避免决策极端才发现问题，陷入进退两难境地，徒然浪费资 源。另一方面，在决策早期听取各方人士的意见和关注点，决策者和参与者沟通， 消除分歧，协调利益冲突，提高最后决定被普遍接受的程度，为后期项目实施铺平 道路” 1。 1张一心，吴婧，朱坦： 中国公众参与环境管理的研究 ，载城市环境与城市生态 ，2005 年，第 8 期。 烟 台 大 学 硕 士 学 位 论