（经济法学专业论文）农村社会养老保险制度建设研究.pdf

摘要 摘要 农村社会养老保险制度作为一项新生的制度在中国有其特殊的意义，经济 的发展、社会的进步、观念的更新，呼唤新的社会保障方式。对于中国这个以 农业人口居多的国家而言，如何妥善解决农村居民的社会养老问题成为摆在这 个经济高速发展的国家面前一个不得不正视的社会问题。社会保障，法律先行。 在9 2 年基本方案( 县级农村社会养老保险基本方案( 试行) ) 生效之后， 大部分省市陆续开始了农村社会养老保险法律制度的探索，多层次的农村社会 养老保险模式已现雏形。在各地纷纷建立起本地的农村社会养老保险制度之后， 一些地区又突破了原有的制度框架，总结过去的经验，结合本地经济社会发展 的实际开始制定并实施新型的农村社会养老保险制度，以期更加全面实现农村 居民的社会保障权益。本文遵循农村社会养老保险制度建设的历程和脉络，以 农村社会养老保险法律制度的构建为研究重点，通过对农村分析和比较，找出 现有制度体系问题的症结所在，从而为农村社会养老保险法律制度建设的健全 和完善提供一些前瞻性的政策性建议，更为农村居民社会保障权益的实现尽一 份绵薄之力。 关键词：农村养老保险法律制度建设 a b s t r a c t a b s t r a c t a san e o n a t a li n s t i t u t i o n , r u r a ls o c i a le n d o w m e n ti n s u r a n c ei n s t i t u t i o nh a si t s s p e c i f i cs i g n i f i c a n c ei nc h i n a i t si m p e r a t i v et od e v e l o pn e ww a y so fs o c i a ls e c u r i t y , d u et oe c o n o m i cd e v e l o p m e n t , s o c i a lp r o g r e s sa n dt h eu p d a t i n go fn o t i o n s s oa sf o r c h i n aw h o s ea g r i c u l t u r a lp o p u l a t i o n ，h o wt os o l v et h em a t t e ro fs o c i a le n d o w m e n t i n s u r a n c eo fr u r a lr e s i d e n t ss e r v e sa st h ei n e v i t a b l es o c i a lp r o b l e mi nf r o n to ft h i s n a t i o nw i t hr a p i de c o n o m i cd e v e l o p m e n t s o c i a ls e c u r i t yi se s t a b l i s h e do nt h eb a s i s o fl e g a ls y s t e m a f t e rt h eb a s i cp r o g r a mo f19 9 2 ( b a s i cp r o g r a mo fc o u n t yl e v e l r u r a ls o c i a le n d o w m e n t i n s u r a n c e ( t r yo u t ) ) ，m o s tp r o v i n c e sa n dc i t i e sh a v eb e g u n t h ee x p l o r a t i o no fl e g a li n s t i t u t i o n so fr u r a ls o c i a le n d o w m e n ti n s u r a n c e ，w h i c hl e d t ot h em u l t i l a y e rm o d e lo fr u r a ls o c i a le n d o w m e n ti n s u r a n c e w h e nl o c a lr e g i o n s h a v ee s t a b l i s h e di t so w nr u r a ls o c i a le n d o w m e n ti n s u r a n c ei n s t i t u t i o no n eb yo n e ， s o m ep l a c e sh a v eb e g u nt o i m p l e m e n tn e wr u r a ls o c i a le n d o w m e n ti n s u r a n c e i n s t i t u t i o n , i no r d e rt or e a l i z eo fs o c i a ls e c u r i t yr i 曲t so fr u r a lr e s i d e n t sm o r e c o m p r e h e n s i v e l y 1 1 1 i st h e s i st a k e st h ec o n s t r u c t i o no fr u r a ls o c i a le n d o w m e n t i n s u r a n c ei n s t i t u t i o na sr e s e a r c he m p h a s i s ，a l o n gw i t ht h eh i s t o r ya n dc o u r s eo f c o n s t r u c t i o no fr u r a ls o c i a le n d o w m e n ti n s u r a n c e i n s t i t u t i o n ，b y m e a n so f c o m p a r i s o na n da n a l y s i s ，s oa st of i n dt h ec r u xo ft h ep r o b l e mo fc u r r e n ti n s t i t u t i o n a l s y s t e m ，w h i c hs e r v e sa sa p p r o a c h e st oo f f e rs o m ep r o s p e c t i v es u g g e s t i o n sf o rt h e c o n s t r u c t i o no fr u r a ls o c i a le n d o w m e n ti n s u r a n c ei n s t i t u t i o na n df u r t h e r m o r e c o n t r i b u t e sw h a tw ec o u l dt ot h ep r o t e c t i o no fs o c i a ls e c u r i t yr i g h t so fr u r a l r e s i d e n t s k e yw o r d s ：c o u n t r y s i d e ，e n d o w m e n ti n s u r a n c e ，l a w , i n s t i t u t i o n ，c o n s t r u c t i o n i i ， 中国科学技术大学学位论文原创性声明 本人声明所呈交的学位论文，是本人在导师指导下进行研究工作所取得的 成果。除已特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含任何他人已经发表或 撰写过的研究成果。与我一同工作的同志对本研究所做的贡献均已在论文中作 了明确的说明。 作者签名：盔邋 签字日期：二堑西雌 中国科学技术大学学位论文授权使用声明 作为申请学位的条件之一，学位论文著作权拥有者授权中国科学技术大学 拥有学位论文的部分使用权，即：学校有权按有关规定向国家有关部门或机构 送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅，可以将学位论文编入有 关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论 文。本人提交的电子文档的内容和纸质论文的内容相一致。 保密的学位论文在解密后也遵守此规定。 口公开口保密( 年) 作者签名：盈数 签字日期：2 超：立，皇 导师签名： 签字日期：已_ ! 二乒 第l 章建设农村社会养老保险制度的必要性和紧迫性 第1 章建设农村社会养老保险制度的必要性和紧迫性 1 1 经济社会的变革加速了农村社会老龄化进程 几千年来，农业人口的绝对多数是中国社会结构的基本特征，男耕女织、 自给自足的小农经济几乎贯穿了中国社会经济发展的全过程。生产力水平的低 下、地区间封闭、宗族亲情观念的影响，以及社会道德的约束，将农村地区的 青壮年牢牢地束缚在以家庭和宗族为核心的传统生活方式上，农村居民几乎世 世代代过着面朝黄土、背朝天的生活，土地和家庭相结合的养老方式基本上可 以满足在农村地区居民晚年生活的基本需要。但这已成为过去，经济体制的改 革及其深化发展，使农村地区的生活方式和社会经济状况也发生了前所未有的 变化：从宏观上看，尽管城乡二元化的社会结构造成了城乡居民间生活水平的 差距，但并不妨碍农村居民或多或少的分享到经济发展的成果，改革开放三十 年，农村地区的生活水准也已实现了质的飞跃，从总体上看，以家庭式的生产 为基础的农业经济发展模式已经无法满足农村居民总体的社会保障需要。另一 方面，出生率的降低和医疗、保健水平的提高，也使得农村的人口老龄化问题 日渐突显。微观层面上，农村人口跨地区或跨城乡迁移的速度和规模在不断提 高，而迁移者大多为青壮年，大部分农村家庭的主要劳动力已经逐渐脱离传统 的农业劳动生产方式，他们或是进城务工，或是进入乡镇企业从事加工。经济 的发展、社会理念的更新、教育程度的逐渐提高，对传统养老方式赖以存在的 基础以农业家庭为核心的生活方式，产生了不同程度的冲击。 家庭结构的变化、家庭规模的缩小、家庭养老功能弱化，使得农村老人老 有所养的问题日益突出。n 1 第五次全国人口普查统计表明：中国平均家庭户规 模降到每户3 4 4 人，加上大量年轻农民进城打工，代际不平衡的情况日渐严重。 随着我国进入老龄化社会，家庭养老的功能不断弱化，广大农民的养老问题变 得日益尖锐，直接影响了农民的切身利益乃至整个社会的稳定。嵋。 1 2 传统养老模式无法解决农村人口的养老问题 原有的农村养老方式与其说是一种社会保障方式，不如说是一种历史传统 的传承，它的存在已有数千年。几千年传统习俗的沉淀，使人们的理念、习惯、 意识定格，不可能在一朝一夕间就改变。但商品经济的发展，劳动力的跨城乡、 跨区域流动，人均教育程度的普遍提搞，思想意识的转变等到一系列因素的影 第1 章建设农村社会养老保险制度的必要性和紧迫性 响，很大程度上使农村地区原有家庭生活模式发生解体，滞留在农村的年老居 民，一方面因年老体弱不能不能继续从事农业生产劳动，另一方面，其子女大 多进城务工，较重的生活负担使他们无法留够足够的资金以赡养老人。一系列 主客观因素的相互作用，推动传统的家庭养老模式的逐渐解体。“养儿防老”的 观念在一些地区虽然还是比较普遍，但在客观现实面前只能是“一厢情愿 ，农 村地区的养老压力已经区显现，潜在的农村地区养老压力也正在持续积累。农 村老龄化社会的到来和传统养老模式的解体突显了农村人1 3 养老问题的严峻， 同时加速了农村地区养老保险模式重构的进程。养老问题客观存在，尤其是对 于中国仍以农村居民为多数的国度而言，农村社会养老保险问题如果不能得到 相对妥善的解决，将会引发一系列家庭、社会方面的负面问题，甚至影响到整 个国家、社会的长治久安。 1 3 现有的社会保障制度忽视了农民养老问题 针对人口的日益的老龄化以及劳动力的跨区域流动趋势的加强，对于保证 社会安定的社会保障制度的全面建立与完善已愈加紧迫。巨大的人1 3 基数和相 对狭小的生存空间以及农村人口素质的相对低下和生产力的落后，使得农村的 社会养老问题日益严峻。在城乡“二元 经济社会结构下，我国的农村养老保 险过分依赖家庭和土地保障，已经无法适应当前农村经济社会发展的要求。口1 当前的状况是，社会养老保险覆盖面太窄。社会养老保险仅适用于国有企事业 单位和国家机关，城镇非公有制单位的劳动者和占中国人口总数7 1 的农民被 排除在社会养老保险范畴之外；我国广大农村实行的是传统的家庭养老，即以 家庭为单位、以血缘为纽带、由家庭成员对老人提供衣食住行、医疗、丧葬等 费用。由于农村家庭的小型化，大量青壮年农民流向城市，老年农民社会地 位下降等原因造成了近年来农村家庭养老功能的逐步淡化、弱化。而土地、家 庭储蓄和农民自身的养老能力都难以担负起老年农民的生活保障。即便原有的 生活方式发生改变，但对于农村居民来固有的观念已经形成，社会保障制度措 旋在推进的过程中，会遭遇各种诸如传统习俗、意识等非正式制度的阻碍。另 一方面，受二元结构下思维惯性的影响，政府等其他公共部门对于农村社会保 险制度建设的积极性也并非很高，社会保障制度首先覆盖的还是城镇地区的居 民，国家对城镇地区居民的社会养老保险制度建设投入了大量资源，尽量规避 自己应该承担的法定义务，政府及集体经济组织的财政补贴长期无法及时、足 额到位，制约了社保制度的建立和运作。 农民养老保险制度属于社会保障立法的范畴，而社会保障法以维护社会公 2 第1 章建设农村社会养老保险制度的必要性和紧迫性 共利益为己任，社会保障立法以法律的形式规定国家、单位和公民个人在社会 保障方面的权利和义务。法律作为最正式的制度，不仅规定了法律关系主体享 有的权利，更通过义务和法律责任的设置，推动社会保障制度的实施。是否参 加农村社会养老保险不仅是农村居民个人权利的取舍，其实施的效率或质量更 关系到国家的长治久安和经济社会的可持续发展。所以，农村社会养老保险制 度的建设要以法律等正式制度为基础，尤其是最高立法机关的正式立法，不仅 明确政府、单位和公民享有的权益，更通过对各方法律关系主体的义务和责任 作出强制性规定，有利于扫除制度构建中的非正式制度性障碍。社会保障法律 以国家强制力为后盾，通过法律的形式推进新型的社会养老模式，对于有意违 反法律的单位或个人予以制裁，促使人们回归到正式的制度框架之下。在以法 律手段消除新制度构建中的障碍的同时，更要通过经济的发展和教育水平的提 高不断提高普通民众的法律意识和公民权益理念，实现思想观念的与时俱进。 农村社会养老保险法律制度构建应融入新农村建设的整体工程之中，消除不利 的非正式制度的影响的，引导人们自觉自愿的参与到社会生活方式的转变之中。 总之，健全和完善农村社会养老保险法律制度势在必行。 第2 章农村社会养老保险制度建设的历程及现状 第2 章农村社会养老保险制度建设的历程及现状 2 1 探索阶段( 1 9 8 1 - 1 9 9 2 ) 建国后相当长的一段时期内，国家的主要任务是医治战争创伤、恢复生产， 受社会经济发展水平所限，对广大农民主要采取临时性社会救济的保障制度。 2 0 世纪8 0 年代在以前，农村社会养老保障是以家庭养老为主，以集体保障为 辅，并以农村“五保”的社会救济为主要特征。农村经济体制改革之后，农村 社会保障制度被提下议事日程。1 9 8 6 年，召开了全国农村基层社会保障工作座 谈会。此后，一些地区开始了农村社会养老保险的试点工作，并形成了以乡镇 企业职工为主体的农村社会养老保险制度。据不完全统计，截至1 9 8 9 年，全国 已有1 9 个省、自治区和直辖市的1 9 0 多个县( 市、区、旗) 尝试实行农村社会 养老保险制度，8 0 0 多个乡镇建立了乡( 镇) 本位或村本位的养老保障制度。 1 9 9 1 年6 月，原民政部农村养老办公室制定了县级农村社会养老保险基本方 案( 以下简称基本方案) ，并于1 9 9 2 年1 月在全国公布实施。至1 9 9 2 年底， 农村社会养老保险工作在全国9 5 0 多个县、市展开，其中，1 6 0 多个县、市基 本建立了农村社会养老保险制度，参加保险人数达到2 6 0 0 多万，收缴保险费8 亿元。 5 】 2 2 推广阶段( 1 9 9 2 - 1 9 9 9 ) 1 9 9 2 年，民政部正式发布的县级农村社会养老保险基本方案( 试行) ， 要求各地结合实际情况认真贯彻执行，正式在全国推行储备积累制的农村社会 养老保险制度，农村社会养老保险进入了全面的推广阶段。其主要特点：一是 基金筹集以个人缴费为主、集体补助为辅、国家政策扶持，突出自我保障为主 的原则。二是实行储备积累，个人缴费和集体补助全部记入个人账户；个人领 取的养老金取决于缴费额和积累时间。三是农村务农、经商等各类从业人员实 行统一的社会养老保险制度。四是采取政府组织引导和农村居民自愿相结合的 工作方法。1 从立法的角度上看，其应属于部门规章，具一定的约束力，对于 指导地方农民养老保险法律制度的建设有指导作用。该方案以县级为统筹 单元，对农民养老保险的保险对象、范围，基金的筹集、收付、管理，以及养 老保险金的发放做出了规定。 该方案的出台具有一定的积极意义。自方案实行之后，部分省份 4 第2 章农村社会养老保险制度建设的历程及现状 和直辖市，甚至一些经济发达地区的地级市政府，以方案为蓝本，通过地 方立法陆续建立了当地农村社会养老保险的规范性法律文件，对新时期下国内 农村社会养老保险制度的构建和完善进行了有益的探索和尝试，并逐渐形成了 各具特色的地方性的农村社会养老保险制度体系。学界对其加以概括，并归纳 出以下几种模式： 2 2 1 苏南模式 该模式主要存在于乡镇企业发达的上海、江苏和浙江地区，其基本特征是 “以家庭保障为基础，社区保障为核心，商业性保险为补充”。它是建立在乡镇 企业经济发达的基础之上，以社区保障为核心，农村社会养老保险资金主要依 赖社区公共财政资金的投入，而社区的公共资金又主要来源于乡镇企业的盈利。 此区域内，以乡镇企业为主要形式的农村集体经济或私营经济发达，农村社区 的发展程度较高，经济实力充裕，有助于社会养老保险的开展的推广。上海市 于1 9 9 7 实行上海市农村社会养老保险办法( 修正案) ，江苏省于1 9 9 7 年出 台的江苏省农村社会养老保险办法，均强调集体经济组织对社区农民养老保 障方面的作用，其共同的基本特征是：其一、农村社会养老保险覆盖乡镇企业 的员工，且以其为主要保障对象；其二、基金筹集方式远高于基本方案中 的1 0 个等级，以适应当地的生活水平。 2 2 2 广东模式 它通过股份合作制乡镇企业中的年龄股和集体股来实现对农村老年人口的 经济保障。所谓年龄股就是个人所拥有的股份数额随年龄的增长而增加，因此 老人总能拥有较多的股份。集体股是属集体经济组织或企业所有者所有，集体 股的主要用途之一是作为公益金，老年福利支出是公益金十分重要的一个组成 部分。1 在方案实施后的十几年内，广东省并未以地方立法的形式出台有 关农村社会养老保险的规范性文件，但广东省地处对外开放前沿、享受较多的 优惠政策、交能便利，故整体经济发达，为农村社会养老保险的建设奠定了充 实的物质基础。长期以来，广东的农村社会养老保险主要是一种社区保障模式 进行运作的，区别于其他地区，故这一社区保障模式又被称为广东模式。同江 浙地区一样，广东省的私营经济和乡镇企业发达，乡镇企业遍布乡村地区，企 业产值及乡村社区化程度较高，有利于社区保障为特征的农村社保模式的运作。 2 2 3 山东模式 第2 章农村社会养老保险制度建设的历程及现状 以山东省为例，整个山东省的农村养老保障仍以家庭保障为主，但它是全 国农村社会养老保险几个试点地区之一，也是全国投保绝对人数最多的省区。 哺1 1 9 9 4 年，山东省出台山东省农村社会养老保险试行办法共2 3 条，养老 保险金采取“储蓄积累式的缴纳办法，由个人按月交纳，集体给予适当补助， 全部记入个人账户名下。集体补助一般只限于乡镇企业职工，养老保险基金以 县( 市、区) 为单位，统一筹集、核算和支付。省、市、县分级储存，承担风 险，确保保值增值。值得一提的是，在资金筹集方面，该地区基本是按照( 基 本方案) 的规定来实行，以个人交纳为主。集体补助的比例 t t d , ，只占已交纳 保险基金的约1 5 。而且其中的绝大部分补助给村干部、乡镇企业职工等“特 殊职业 的人口，山东省农民的投保标准普遍很低，一般都是2 _ 4 元月的水 平因此未来的养老保障能力也很低。阳1 而山东省的乡镇企业不如江浙一带发达， 能享受集体补助的农村人口相对较少。 与此同时，一些经济欠发达地区也着手开始农村社会养老保险的第一轮地 方性制度建设。在河北、山西、陕西等省份中，并没形成以基本方案为依 据的省级的有关农村社会养老保险的规范性法律文件，由于在这些省份内部同 样存在着经济社会发展不平衡的现象，而且其不平衡程度相对严重，所以这些 地区的农村社会养老保险主要以县市统筹为主。而在云南、贵州、甘肃、西藏 等贫困的边远地区、少数民族地区，也开始了农村养老保险制度的探索。以云 南省为例，1 9 9 8 年1 月1 日云南省农村社会养老保险暂行办法正式施行。 该暂行办法采取自愿参保的原则，由各级民政部门组织实施。资金筹集方 面，以个人交纳为主，若按年度缴纳，以每年度2 4 元为起点，强调自我保障、 家庭保障与社会互助相结合。由于经济发展水平较低，目前政府在这类地区的 主要任务就是加大转移支付力度，搞好社会救济和社会福利工作，建立农村老 年人生活最低保障基金，把养老保障与社会救济工作统一起来。n 叫考虑到农 村居民的实际收水平低，故其规定的养老保险费缴纳标准也较低，即便农民按 照这样的标准按年度交纳保险费至所规定的退休年龄，每月也只能取几十元的 养老金，根本发挥不了养老保险所应有的职能。所以在确立农民自愿参保的同 时，也重申了家庭保障和社会互助的重要性，社会化的保险职能又以家庭保障 为底盘，可以说当时在这些地区农村社会养老保险制度只是于试验性阶段的前 期。 2 3 整顿阶段( 19 9 9 - 2 0 0 2 ) 到1 9 9 7 年底，已有8 0 0 0 多万农民参加养老保险。但是，由于当时我国农 第2 章农村社会养老保险制度建设的历程及现状 村尚不具备普遍实行社会养老保险的条件，所以随着推广范围的扩大，相当多 地区农村社会养老保险工作出现了参保人数下降、基金运行难度加大等问题， 一些地区的农村社会养老保险工作甚至陷入停顿状态。1 9 9 8 年政府机构改革之 后，农村社会养老保险工作从民政部移交到劳动与社会保障部。1 9 9 9 年7 月， 国务院发布了相关文件，将农村社会养老保险列入了清理整顿范围，文件指出： 目前我国农村尚不具备普遍施行社会保险的条件。对民政系统原来开展的农村 社会养老保险进行清理整顿，停止接收新业务，区别情况，妥善处理，有条件 的可以逐步将其过渡为商业保险。1 9 9 8 年至2 0 0 2 年农村社会养老保险工作进 入整顿规范时期，但未出台相应的规范性文件，基本方案的效力未被否定。 2 4 发展阶段( 2 0 0 2 至今) 2 0 0 2 年1 1 月，党的十六大报告提出：“有条件的地方，探索建立农村养老、 医疗保险和最低生活保障制度 ，标志着我国农村社会养老保险工作进入了新的 发展阶段。2 0 0 3 年，劳动和社会保障部相继印发了关于做好当前农村养老保 险工作的通知和关于认真做好当前农村养老保险工作的通知。农业税费改 革的全面展开为农村社会养老保险制度的建设提供了良好的契机，一些地区在 原有保险办法的基础上，通过加大政府引导和支持力度，扩大覆盖面，创新体 制机制，相继探索建立新型农村社会养老保险制度，2 0 0 3 年以来，新型农村社 会养老保险工作在全国不同程度展开，北京、河北、山西、江苏、浙江、山东、 河南、广东、陕西等省市相继开始了新农保的试点。到2 0 0 7 年底，全国已有 3 1 个省区市的近2 0 0 0 个县( 市、区、旗) 不同程度地开展了新型农村养老保 险试点工作，有5 0 0 0 多万农民参保，积累保险基金3 0 0 多亿元，有3 0 0 多万参 保农民领取了养老金。在探索构建新型农村社会养老保险法律制度方面取得了 一定的进展。 大部分地区的地方政府在原有法律制度的基础上，通过出台规范性文件的 方式加强农村社会养老保险的落实和推广，积极推进个人缴费、集体补助、政 府补贴和以个人账户为主、保障水平适度、交费方式灵活、适合农民实际特点 的农村社会养老保险制度。与原先的农村社会养老保险模式相比，主要有以下 几方面的改进： 2 4 1 重视制度创新 依据劳动和社会保障部关于认真做好当前农村养老保险工作的通知出 台的地方性农村社会养老保险专项制度，标志着农村社会养老保险向专项化方 第2 章农村社会养老保险制度建设的历程及现状 向发展。在新型农村社会养老保险制度探索的过程中，各地采用的方式有所不 同，一些地方结合新的实际通过正式地地方性立法，对原有体系进行了根本性 的变革，或是以政府或所属部门的规范性文件的形式对原有保险办法进行解释 或补充，以明确标准、扩展农村社会养老保险的适用。同时在新的制度办法中 多冠以“新型”二字，以突出新一轮农村社会养老保险制度的制度革新之处。 2 4 2 突出政府责任 与以往的政策不同的是，新时期下的制度建设突出了政府的责任，尤其是 政府的财政补助责任，无论是在发达地区、中等发展地区还是欠发达地区，地 方政府的资金补贴都发挥着重要作用。南京市的新型农村社会养老保险办法 更是将政府的补贴比例提高至5 0 ，以确保农村社保基金的充裕和及时发放； 江苏省苏州市2 0 0 3 年就出台了苏州市农村基本养老保险管理暂行办法，在 全国率先建立了低水平、广覆盖的新型农村社会养老保险制度。他们把从事农 业生产( 种植业、养殖业) 为主的务农人员纳入了农村基本养老保险制度，对 所有参保的务农人员，县级和镇级财政补贴5 0 左右，有的县( 市) 达到6 0 。 在2 0 0 3 至2 0 0 5 年间，全市各级财政对务农人员的参保补贴额达到1 3 3 8 亿元， 且每年的补贴资金呈上升趋势。政府主动承担社会保险基金的筹集义务，一方 面减轻了农民的缴费负担，同时也提高了养老保险的待遇水平，从而有利于提 高农民的参保积极性。 2 4 3 保障制度更切合实际 农村社会养老保险不存在类似城镇职工养老保险的转制消化债务问题。考 虑到实际情况，大部分实行新型养老保险办法的地区只规定设立个人账户，参 保农民原则上按年缴费，实行完全个人账户积累，将农民个人缴纳的保险费、 集体补助和财政补贴全部归入个人账户。任何“理性”的农村居民，只要接受 过一定的文化教育，具备一定的自我判断能力，在剔除资金时间价值的影响的 情况下，都不会拒绝接受这种收益大于成本支出的制度产品。采用个人账户完 全积累，既增加了农民参保的积极性，同时也有助于农村居民养老保险金的计 发，也为将来农村社保的跨地区转移创造的条件。 2 4 4 以当地的经济社会发展水平为依据，各具地方特色 在所有试点的经济发达省市中，又以北京和南京两地的新农村社保探索最 具代表性，两地的制度建设坚持以“广覆盖、高保障 为基本原则，最大限度 第2 章农村社会养老保险制度建设的历程及现状 地涵盖本行政区域的所有农村居民，同时增加市财政和区县财政对参保农民的 补贴；另一方面，加强城乡统筹明确规定农民转为城镇居民时，农村社会养老 保险缴费可按相应年度折算入城镇居民基本养老保险，从制度上解决了全市农 民的养老保障问题，促进农村居民由传统的家庭养老向家庭养老与社会养老相 结合转变。马鞍山、烟台、宝鸡等中等发展地区的农村社会养老保险制度建设 无法与经济发达地区相媲美，但却相对细致和详实，明确划分地方政府间的财 政补贴责任，注重政府的财政补贴的作用，更在本级及本级以下各级人民政府 间明确划分政府的财政责任，保障对象也更加切合实际。经济欠发达地区农村 社会养老保险制度建设本身就先天不足，自9 0 年代我国开始探索农村社会养老 保险制度以来，大部分欠发达地区的农民并没有因此而受益，甚至许多地方尚 没有开展农村社保的第一轮制度建设。农村社会养老保险作为一种的公共产品， 在欠发达地区长期以来处于供给不足的局面，因此在新一轮制度变革中，诸如 陕西、山西、宁夏这样的欠发达地区陆续出台了地方规章或规范性文件以确保 新农保的实施有法可依，如0 8 年年初，陕西省日前出台了关于开展新型农村 社会养老保险试点工作的指导意见；另一方面，通过优先解决重点人群的参保 问题，多渠道筹集社保资金，明确政府财政责任等政策措施，力求重点推进、 以点带面、寻求突破。 按照个人缴费、集体补助、政府补贴相结合方式建立的新型农村社会养老 保险体制，不仅在一定程度上有效地解除了广大农民参保的后顾之忧，而且有 利于未来缩小城乡差别、加快城镇化进程。统一的新型农村社会养老保险制度 的建立，需要政府和农民的合作。单独依靠政府无法建立起覆盖全部农村居民 的养老保险体系。而农民的负担减轻、收入增加，通过建立适当的外部制度环 境，可引导农民做出符合自身利益的理性选择，农民不会拒绝在事关切身福利 的养老保险上进行适当的支付，并辅之以政府专项资金和集体的财政补贴完全 有能力建立与国情发展状况相吻合的养老保险制度体系。 9 第3 章农村社会养老保险制度建设存在的主要问题 第3 章农村社会养老保险制度建设存在的主要问题 从其产生和发展的历程来看，我的农村社会养老保险制度建设在不断进步 和成熟。但农村社会养老保险制度在中国作为新生事物，其健全和完善是一项 系统性工程。一些地方积极探索建立新型农村社会养老保险制度，尽管取得了 明显的成效，但从整体上看仍存在诸多不足之处。农村社保，尤其是新型农村 社会养老保险，存在一些我们不得不面对的问题。 3 1 缺乏系统、完善的法律制度体系 3 1 1 中央基本法律制度建设滞后 社会养老保险的社会性本质决定了农村社会养老保险的建立、完善和发展 本身就是一种政府行为，没有足够的法律保障，农村社会养老保险难以整个社 会层面广泛推进。农村社会保险是一种强制性的制度设计，对制度的依赖性很 强。农村社会养老保险具有普遍性、强制性和非盈利性，这就决定了国有在社 会保障体制建设中应承担主要责任。然而，占我国人口总数7 0 的农民所享有 的社会养老保险法律资源很少，从某种意义上说，甚至可以说目前我国农村社 会养老保险仍处于“无法可依”的状态。f l 中国虽不是联邦制国家，但中央与地方二元立法并存。9 2 年的县级农村 社会养老保险基本方案( 试行) 以部门规章形式出台，显然满足不了构建新型 农村社会养老保险法律制度的需要。其一、社会法以维护社会公共利益为本位， 通过社会调节的方式实现社会公共安全，社会立法应反映社会现实，随社会经 济发展而不断发展和完善。方案从生效至今已逾1 7 年，当今社会经济发展 状况远非数十年前可比，农村社会也发生了较大变化，原先的政策法律已经无 法适应当前的发展需要；其二、方案属于部门规章，法律效力低，执行情况 不好，虽具有普遍的约束力，但无法排除地方性法规和地方规章的法律效力， 具有立法权的地方立法机关和地方政府可以自身的规范性文件替代中央的低位 阶立法。于此情形，中央的立法意图容易被地方曲解，甚至改头换面。无论是 方案还是将来可能出台的指导意见都遭遇到相同的致命伤，即法律位 阶较低。从法理和法律实践上看，规章或规范性文件在实践中的法律效力常常 无法使中央维护社会法统一性的意图无法得到忠实地贯彻，法律制度供给不足 的现状阻碍了农村社会养老保险制度的有序开展。在市场经济条件下，资源配 l o 第3 章农村社会养老保险制度建设存在的主要问题 置主要由市场进行，政府则在市场“失灵 的领域发挥作用，以弥补市场机制 的不足，社会保障具有消费上的非竞争性和非排他性，市场无法完全充分有效 地提供。因此，政府具有义不容辞的责任和义务提供农村养老保险这种公共产 口 【1 2 】 日n0 部分地区开始的新型农村社会养老保险探索仍然没有解决也无法解决农村 社会养老保险的低层次法制现状。农村社会养老保险不仅关系到几亿农民的社 会福利，更涉及社会的长远安定和经济的平稳发展，应遵循法律保留的原则， 由最高国家立法机关制定基本法律。对农村社会养老保险的资金来源、增值方 法、投资方向、保障标准、发放模式、执行政策监督等都要有明确的法律规定， 规范操作行为，以最具权威的法律制度安排将农民这一合法权利确定下来，从 根本上解决农民的社会养老问题，促进经济和社会的可持续发展。 3 1 2 地方立法缺乏协调 另一方面，不管是原有的养老保险模式，还是自0 3 年新型农村社保试点以 来的新型农村社会养老保险办法，由于一直没有统一的法律准则可循，各地的 地方性养老保险立法间存在着较大的差异，模式、标准、办法不尽相同。发达 地区、中等发展地区和贫困地区虽然在新型农村社会养老保险办法体现出一些 相同或相近的原则、宗旨和基本的制度方针，但在具体内容和运作模式上仍然 存在诸多差异，这不仅增加了养老保险在不同地区转移、接续的困难，而且分 散性立法也增加了未来社会统一保障制度整合的成本。制度具有一定的刚性， 不同地区的养老保险制度从制度耦合层面难以实现无缝对接，但人口流动和劳 动力转移的加快是不容回避的事实，受不能相互衔接的各种区域性农村养老保 险制度约束的制度客体发生空间上的流动和法律层面的权利义务关系转移时， 必然导致矛盾和冲突。 区域立法各自为阵、差异明显，没有形成新形势下的制度化体系，不可否 认，地方行政立法的稳定性虽不如国家的基本法律，但作为一种正式的制度安 排，仍然具有一定的刚性。当本地区的参保农民群体已习惯于本地既成的养老 保险模式时，那么整个国家再为弥合制度间差异而加以整合时而付出的成本要 远大于制度供给不足而导致的福利减损。 3 1 3 地方政府立法存在不稳定性和随意性 农村社会养老保险存在制度上的不稳定性。各地农村社会养老保险办法基 本上都是在民政部颁布的基本方案的基础上稍作修改形成的，这些办法普 第3 章农村社会养老保险制度建设存在的主要问题 遍缺乏法律效力。因此各地对这一政策的建立、撤消，保险金的筹集、运用以 及养老金的发放都只是按照地方政府部门，甚至是某些长官的意愿执行的，不 是农民与政府的一种持久性契约，因此具有很大的不稳定性。实际上，我国政 府对农村社会养老保险的态度也时常发生动摇，导致了本来就心存疑虑的农民 更加不愿投保。这也是缺乏法律保障的结果。n 3 1 诚然，在中国的社会保障法领域，分散立法是一种普遍现象，农村社会养 老保险立法方面也概莫能外。实践中，缺乏系统的立法也的确迟滞了各领域社 会保障制度的统一和完善。社会保障涉及的范围较广、利害关系人群体构成复 杂，仅以一部社会保障法根本无法涵盖所有的社保领域，但并不妨碍对某 一领域或某一人群形成统一的法律规范。 3 2 覆盖范围有限 现有的农村社会养老保险立法不仅未形成完整的法律体系，条文简单，缺 乏具体的操作性规范，而且其内容涵盖范围也相当有限。农村社会养老保险， 顾名思义是以农村居民或农民为保障对象的一种社会保险形式。“农民 一词， 在中国主要是指具有农业户籍，并且主要生活在农村地区以农业生产为主要生 存手段的人口。随着经济社会的发展和农村居民生产生活观念的转变，部分农 业人i ：3 脱离农业生产，或进入城镇地区务工，或就近转入乡镇企业从事工业生 产，或因城市化工业化进程的加快被征用土地，故而现实中，“农民 这一群体 应一般应包括农业劳动者、农民工和失地农民，农村社会养老保险的保障对象 一般应包括农业劳动者、农民工和失地农民。现实中，农村社区居民经常在以 上三种群体中实现身份的频繁转换，但多数情况下无法被已有的城镇居民养老 保险所涵盖，加之现有的农民工养老保险、失地农民社会保障尚有诸多不完善 之处，所以农村社会养老保险应发挥“兜底 作用。 截至目前，除少数地方的农村社会养老保险办法将失地农民和农民纳入农 村社会养老保险的范围内，大部分地区的农村社保立法还是以相对宽泛的表述 确定农村社会养老保险的对象的范围。我国城市化进程中出现的农民工和失地 农民这样的特殊群体的社会养老问题困难重重：其一、虽然部分地区将农民工 归入城镇职工养老保险范畴或建立专门农民工养老保险，但受到时思想认识偏 差、制度设计不合理、制度执行不力等方面多重因素的影响，农民工的养老保 险基本处于制度真空状态；其二、农村居民土地被征用后，通常会得到一次性 的补偿，但不等于其今后的生活就有可靠的保障，失去土地后农民若转为城镇 户口，但城镇地区的房价和其他生活成本很高，再加上他们在居住、就业、福 第3 章农村社会养老保险制度建设存在的主要问题 利等方面又受到不同程度的歧视，征地补偿费用远远无法满足其养老保障需要。 另一方面，已老农民的养老保险问题也未得到妥善解决。基本方案规定参加 农村社会养老保险农民年龄为2 0 周岁至6 0 周岁，这使得年龄超过6 0 周岁的农 民无法参保被排斥在该制度之外。 农村社会养老保险制度的健全和完善，旨在尽可能大的范围内惠及农村居民， 解决农民的社会养老问题，维护社会稳定，促进经济发展，进而推进整个社会 的发展和进步。然而中国的“三农 问题又极其复杂，对于农民的福利保障又 涉及到城市化进程加快、土地征收规模的扩大，这就决定了当前新型的农村社 会养老保险法律制度建设不能仅局限于社会养老保险制度建设本身，农村社会 养老保险必须对失地农民、农民工的养老保险问题做出规定。 3 3 统筹层次低 当前，大部分省份的农村社会养老保险以市级或县级统筹为主，以县或区 为单位收取参保费用、投资运营社保基金、支付养老金、管理参保人信息。分 散管理的现状的制约了农村养老保险制度的规范化、制度化和规模化。一是管 理层次较低，监督机制就较为缺乏，基金管理的安全性就会受到影响。挪用和 侵占保险基金的行为在实践中屡见不鲜，部分地方更是违规挪用农村社会保险 基金用于解决内部办公经费和人员待遇问题：二是县级统筹，管理层次低，又 必然导致管理水平低。日常管理制度不规范、管理人员素质不高、信息化管理 建设滞后等现象的普遍存在严重影响了农村社保制度正常运行，管理水平低又 为社保资金的流失埋下了“隐患 ；三是实行县级统筹，伎本来基数就有限的农 村社会保险基金更加分散，造成了不应有的“化整为零”。基金分散，数额有限， 既不能分散投资风险，不能形成规模投资效应。目前全国3 1 0 亿元农保基金分 散在1 9 0 0 个县市。由于管理体制不顺，全国清理整顿农保后，农保机构和人员 的办公经费、工资多数没有纳入财政预算，挪用农保基金发工资的事情相当普 遍。总之，以县级为主的统筹层次在实际运行中引发一系列负面效应，并在各 个方面导致农村社会保险的低效率运作。 社会经济发展不平衡是当前中国社会的基本特征，北京、。上海、浙江、江 苏、广东等发达地区的生活水平已与初等发达国家持平，而中西地区的大多数 省份的人均收入却相对较低，甚至还有几千万人口尚未脱贫。与此相对应，各 地制度建设也存在不平衡，发达地区与欠发达地区间的差异也反映在具体社会 经济政策的制定和执行层面。于此种情形下，在农村社会养老方面，实现全国 范围内的统筹不合实际，但以县级为主的统筹模式又影响到农村社会养老保险 第3 章农村社会养老保险制度建设存在的主要问题 的正常运作，而省际间的差异基本上能反映社会经济发展状况和农民的生活水 平上。一般而言，统筹层次越高，资金的调剂能力就越强，其管理要求也相对 较高。 3 4 农村社会养老保险基金筹集存在问题 迄今为止，我国实行的是“以个人交纳为主，集体补助为辅，国家予以政 策扶持的农村社会养老保障制度。当前，农村社会养老保险基金的来源主要 有三个渠道，农民缴纳的参保费、集体经济组织的补助和政府补贴。但在实际 运作中又遇到问题，一是财政补贴如何到位，二是中央与地方政府间的财政责 任划分。 虽然已有的关于农村社会养老保险的法律政策明确规定政府及集体组织应 承担财政补助的义务。但长期以来，在农村社会养老保险的实际运作中，保险 费的缴纳基本上是由农民个人承担长期以来，大部分农村地区经济发展滞后， 农村集体经济实力相对薄弱，不能为农民养老保险提供足够的资金支持，农民 所属的集体组织是无法兑现其补助义务，集体难以到位。另一方面地方政府财 力不足，难以全面提供以政府为主的养老基金支持。在新型农村社会养老保险 制度试点之前，各级政府，尤其是基层政府及集体组织也没有完全履行其法定 义务，加之由于受到国际金融危机的冲击，国内经济形势严峻，世界经济何时 走出低谷不可预知，政府的财政日益吃紧，各级、各地方遇到的经济困难都可 谓是“前所未有 。那么在财政收入大幅减少的情况下，受自身“理性”的思考 的局限，各级地方政府就更不愿承担其财政责任了。由于农民收入增长缓慢， 大部分开支用于解决日常生活和子女教育问题，更没有多余的钱缴纳养老保险 金。农村养老保险实际上又陷入了“保富不保穷”的制度困境，“马太效应的 影响有被复制的可能。虽然广东、江浙等发达地区的乡镇集体经济比较发达， 一定程度上弥补了农民个人缴费的不足，但这只存在于个别发达地区；南京的 新型农村社会养老保险确立了政府在财政补贴方面的法定义务和责任，但实际 运作中政府的补贴能否及时到位又是一个待验证的问题。政府的财政收支状况 也在不断变化，不能保证每年都有固定的资金投入到农村社会养老保险基金之 中。这就需要与政府的财政预算制度相结合，以立法机关法定预算的形式确保 政府财力支持的到位。新型的制度框架下，确保政府履行其应负职责仍需相关 财政配套措施的积极跟进。 2 0 世纪5 0 年代，公共财政理论的代表经济学家马斯格雷夫提出政府三大 职能便是资源配置职能、收入分配职能和经济稳定职能。公共财政理论认为， 第3 章农村社会养老保险制度建设存在的主要问题 由于历史条件、竞争能力的差别，收入分配过程中通常会出现社会难以承受的 不平等现象，产生一系列的社会问题，这也是市场机制的一个重要缺陷。财政 通过自身的收支活动进行全社会范围的再分配，以实现社会分配的相对公平。 公共财政是为弥补市场失效，提供公共产品的政府分配行为，它是与市场经济 相适用的财政模式。农村社会养老保险金作为国家社会保障的重要组成部分， 是一种国民收入的再分配，也是政府履行收入分配职能的主要方式。而中央政 府的财政政策安排更能从宏观层面有效消除地方经济发展水平的不