（经济法学专业论文）土地征收补偿法律制度研究.pdf

内容摘要 内容摘要 在私有财产权保障体系中，土地征收补偿制度占有重要地位。现代社会， 财产权已是一项具有公私属性的权利，在强调其不可侵犯的同时，又不得不 承认其具有社会义务性，为了社会公共利益的需要，可以被国家合法剥夺或 限制。在合法剥夺和限制财产权的同时，如何最大限度地保障私有财产权， 找到两者的契合点，达到公共利益与私人利益的平衡，则是土地征收补偿制 度本身所要追求和实现的目标。 在我国，无论是相关的理论研究，还是有关的立法规定，都落后于时代 发展的要求，与此相对应的是，随着我国城市化进程的加快，土地征收不可 避免的成为新增建设用地、扩大城市规模的主要途径，土地征收补偿引发的 矛盾冲突也随之尖锐。 土地管理法及相关法律、法规不完善，由此导致实践中被征地农民 徭不到及时充分的补偿，引发了大量土地征收补偿争议，严重损害了被征地 农民的利益，与土地征收补偿制度的初衷相悖2 0 0 4 年宪法修正案正式确定 了土地征收补偿，为确立统一、完善的土地征收补偿制度奠定了坚实的宪法 基础和法律指针，然而，它并没有明确土地征收补偿的原则；此外，具体的 土地征收补偿制度还有赖于一般法律制度具体化的规定，因此，如何补充宪 法修正案土地征收补偿条款、如何在普通法律中完善土地征收补偿的具体制 度是完善我国现行地征收补偿制度的关键所在。 本文对土地征收补偿的基本理论问题做了较为系统深入的研究，考察了 国外和我国台湾地区的土地征收补偿法律制度，在此基础上，针对我国土地 征收补偿领域存在的问题，对完善我国土地征收补偿法律制度进行了思考， 并进而提出了完善我国土地征收补偿制度的设想和建议。 土地征收补偿法律制度研究 本文除g i 言和结语外，分四个部分对我国土地征收补偿法律制度进行了 研究，主要内容及观点如下： 第一部分，土地征收补偿法律制度的基本理论。这一部分主要探讨了土 地征收毒h 偿的理论依据、宪法基础以及补偿原则。对于地征收辛 偿的理论 依据，众多的学者从理论上进行了不懈的探索，开展了广泛而深刻的探讨， 形成了多种观点与学说，本文着重介绍了三种有代表性的观点，通过对其分 析比较，认为应该将特别牺牲理论作为我国土地征收补偿的理论基础。所有 权相对的理念为土地征收提供了可能，平等保护的宪政理念为补偿的必然阐 述了最好的解释，这也构成了构建土地征收补偿法律制度的立法基础土 地征收补偿的宪法基础。土地征收补偿原则是土地征收补偿的准则，决定着 补偿对损失弥补的程度。本文对主要的三种学说进行了评述、比较，为后文 我国土地征收补偿原则的确定奠定了基础。 第二部分，域外土地征收补偿法律制度的考察分析。较为成熟的土地征 收补偿理论研究以及较为完善的土地征收补偿法律制度使得对域外的考察成 为必然。这一部分，依次对域外土地征收补偿的宪法基础、补偿原则以及立 法进行了针对性的考察。可以看出，这些国家均在宪法层面上对土地征收补 偿的原则做出了明确规定，以体现立法目的对政府征收权利的限制和对私有 财产的保障，而补偿原则的发展趋势则是更充分、更完全的补偿通过域外 立法的考察，可以看出：征地补偿立法完备，征地补偿主体中立，补偿范围 宽泛，补偿标准合理，补偿方式多样，补偿程序完善，救济途径有效。这些 方面是域外土地征收补偿法律制度对我国立法的启示，也是是我国土地征收 补偿法律制度可以借鉴的地方。 第三部分，我国土地征收补偿法律制度的剖析。在对土地征收补偿基本 理论以及域外土地征收补偿法律制度的考察基础上，对我国土地征收补偿的 相关立法进行全方位的审视，有助于在一个新的起点之上推动我国土地征收 补偿法律制度的完善。首先，从我国土地征收补偿法律制度的现状谈起。土 地征收补偿虽然从新中国成立起就存在，并经过若干次法律修订，初步形成 了今天的土地征收补偿制度，但是，统一的土地征收补偿制度还没有建立， 内容摘要 土地征收补偿的相关规定散见于有关的法律法规。2 0 0 4 年宪法修正案正式确 定了土地征收补偿，但是，它并没有明确土地征收补偿的原则。接着，分别 从土地征收的补偿范围、补偿标准、补偿方式、补偿程序以及救济方式等方 面对我国现行的土地征收补偿法律制度的具体内容进行了全面审视，结果发 现我国现行土地征收补偿法律制度存在以下诸多问题：补偿范围偏小，补偿 标准偏低，补偿方式不灵活，补偿分配不合理，补偿程序不规范，争端解决 机制不合理随着有中国特色社会主义市场经济体制的逐步建立，形成于计 划经济时代的土地征收补偿制度已经越来越不能适应社会的发展，各种弊端 日益显现。究其原因，既有历史和传统的影响，也有制度方面的原因，具体 说来，有以下几方面的原因：私法、私权观念不至q 位，宪法中土地征收补偿 条款不健全，公共利益的界定不明确，土地征收法律法规不完备。 第四部分。完善我国土地征收补偿法律制度的思考。针对我国现行土地 征收补偿法律制度的问题，在借鉴域外立法经验的基础之上，首先从宏观上 提出了完善我国土地征收补偿法律制度的基本思路，即：注重对私权的保护， 平衡公益与私益的矛盾与冲突，明确征地补偿原则，完善宪法征地补偿条款， 加强土地征收法制建设，适对进行专门立法接着从微观上提出了完善我国 土地征收补偿法律制度的具体构想：合理设定征收权，严格征收权行使的条 件和程序；科学认定公共利益，严格限制地征收的公共利益目的；扩充土 地征收补偿的范围；提高土地征收补偿的标准；丰富土地征收补偿的方式； 合理分配土地征收补偿的费用；科学设定土地征收补偿的程序；建立和完善 土地征收补偿的救济途径。 本论文试图在以下方面有所创新： 1 尽管行政补偿的研究甚多，但专门的土地征收补偿制度的研究较少， 而且理论深度普遍不够。，本文有意加大了土地征收补偿基本理论的研究，力 图使我国土地征收补偿法律制度建立在扎实的理论基础之上例如对土地征 收补偿理论依据、宪法基础以及补偿原则的评价、分析。 2 本文通过比较分析的方法，加大了对不同观点、学说的评价与批驳， 并能够在此基础之上提出自己的观点，例如国家土地征收补偿理论基础的确 3 七地征收补偿法律制度研究 定、我国土地征收补偿法律制度中存在问题的原因剖析。 3 本文努力结合最新的立法规定，对其进行解读，例如文中对物权法 相关条款的评析、对“足额支付”的理解，在法律实践中具有一定的参考价 值。 4 本文有针对性的进行了域外考察，并尽量结合我国实际，对如何完善 我国土地征收补偿法律制度进行了较为全面的思考，力图丰富我国土地征收 补偿制度的立法参考。 关键词：土地征收补偿制度公共利益补偿原则补偿范围 补偿标准补偿方式 4 a b s t r a c t a b s t r a c t c o m p e n s a t i o ns y s t e mo ft h el a n de x p r o p f i a t i o np l a y sak e yr o l ei nt h ep r i v a t e p r o p e r t yr i g h t sg u a r a n t e es y s t e m t o d a y , t h ep r o p e r t yr i g h t sp o s s e s sb o t hp u b l i c a n dp r i v a t ea t t r i b u t e s a n dw h e nw ee m p h a s i z ei t s i n v i o l a b i l i t y , w eh a v et o a c k n o w l e d g et h a ti ts o m e t i m e sn e e dt ob el i m i t e do re v e nb ed e p r i v e df o rt h e p u b l i ci n t e r e s t k e e p i n gb a l a n c eb e t w e e np u b l i ci n t e r e s ta n dt h ep r i v a t ei st h e o b j e c to f t h ec o m p e n s a t i o ns y s t e mo f l a n de x p r o p r i a t i o n i n0 1 1 1 c o u n t r y , w i t ht h ec i t ye x p a n s i o n , l a n de x p r o p r i a t i o ni su n a v o i d a b l e , w h i c hm a k e st h ec o n 丑i c t sb c t w e a 一 ng o v e r n m e n ta n dt h el a n dn s e r ss h a r p e r b u t l l o wo u rt h e o r ya n dt h el e g i s l a t i o no nt h ec o m p e n s a t i o ns y s t e mc a n n o ts a t i s f y p e o p l e sr e q u i r e m e n t 啦t h e s i sh a sd o n eas y s t e m a t i cr e s e a r c ho nt h eb a s i ct h e o r i e so fl a n d c o l l e e t i n gc o m p e n s a t i o n , a n dg i v e nar e v i e w t of o r e i g nl e g i s l a t i o n sa n do u rt a i w a n l e g i s l a t i o n t h e nt h i st h e s sg i v e ss o m es u g g e s t i o n so nt h ec o n s u m m a t i o no ft h e l a n de x p r o p r i a t i o nc o m p e n s a t i o ns y s t e m t h i st h e s i sc o n s i s t si n 仃o d u c t i o n , f o u rp a r t sa n dt h ec o n c l u s i o n f i r s tp a r t , b a s i ct h e o r yo fc o m p e n s a t i o nr e g i m eo fl a n de x p r o p r i a t i o n t h i sp a r t h a sm a i n l yd i s c u s s e dt h e o r yb a s i so ft h el a n de x p m p r i a t i o nc o m p e n s a t i o n , t h e c o n s t i t u t i o nf o u n d a t i o na sw e l la st h ec o m p e n s a t i o n p r i n c i p l e s s e c o n dp a r t , a n a l y s i so ft a i w a na n df o r e i g nc o u n t r i e s l e g i s l a t i o n t h i s p a r t a n a l y z e st h em a t u r e df u n d a m e n t a lr e s e a r c ho fl a n de x p r o p r i a t i o nc o m p e n s a t i o n s y s t e ma sw e l la s i t sl e g a lr e g i m e t h e s ec a nb eu s e df o rr e f e r e n c ei no u r l e g i s l a t i o no f l a n de x p r o p r i a t i o nc o m p e n s a t i o n t h i r dp a r t , a n a l y s i so ft h el e g a lr e g i m eo ft h el a n de x p r o p r i a t i o nc o m p e n s a t i o n i no u rc o n n t l y t h i sp a r tf i r s ta n a l y z e st h ee x i s t i n gs i t u a t i o no ft h ek g a lr e g i m eo f l a n de x p r o p r i a t i o nc o m p e n s a t i o ni no u rc o u n t r y t h e n , t h ec o m p e n s a t i o ns c o p e , c o m p e n s a t i o ns t a n d a r d ，c o m p e n s a t i o nw a y , c o m p e n s a t i o np r o c e d u r ea sw e l la s r e l i e fw a ya r ed i s c u s s e dc o m p r e h e n s i v e l y 1 t h ef o u r t hp a r t ，s u g g e s t i o n sf o rt h ec o n s u m m a t i o no ft h el e g a lr e g i m eo ft h e l a n de x p r o p f i a t i o nc o m p e n s a t i o ni n 0 1 1 1 c o u n t r y t h i sp a r tp r o p o s e sh o wt o c o n s u m m a t et h el e g a lr e g i m eo fl a n de x p r o p r i a t i o nc o m p e n s a t i o nr e s p e c t i v e l y f r o mam a c r o p e r s p e c t i v ea n d m i c r o p e r s p e c t i v e c o n t r i b u t i o n so ft h i st h e s i s ： f i r s t ，t h i st h e s i sf u r t h e r st h es t u d yo nt h eb a s i ct h e o r i e so fl a n de x p r o p r i a t i o n c o m p e n s a t i o n s e c o n d , t h i st h e w sa n a l y z e sd i f f e r e n tv i e w sa n dt h e o r i e so nt h el a n d e x p r o p r i a t i o nc o m p e n s a t i o n ，a n db a s e do t lw h i c han o v e lv i e wi sp r o p o s e d t h i r d t h i st h e s i sa n a l y z e st h eu p d a t el e g i s l a t i o n ，s u c ha st h ep r o p e r t yl a w i s s u e dm a r , 2 0 0 7 f o r t h ，t h i st h e s i sg i v e sar e v i e wt ot h et a i w a na n df o r e i g nl e g i s l a t i o n , a n d p r o p o s e sh o w t oc o n s u m m a t et h el e g a lr e g i m ei no u rc o u n t r y k e yw o r d s ：l a n de x p r o p r i a t i o n , c o m p e n s a t i o ns y s t e m , p u b l i ci n t e r e s t , c o m p e n s a t i o ns c o p e ，c o m p e n s a t i o ns t a n d a r d , c o m p e n s a t i o nw a y 2 西南财经大学 学位论文原创性及知识产权声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下， 独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外， 本论文不含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对 本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均己在文中以明确方式标 明。因本学位论文引起的法律结果完全由本人承担。 本学位论文成果归西南财经大学所有。 特此声明 学位申请人：枷料罚 2 0 0 7 年4 月2 0 日 导论 导论 1 问题的提出 行政补偿在规制政府权力、保障公民权利以及协调公益与私益矛盾冲突 等方面发挥着至关重要的作用，是现代法治国家极其重要的法律制度。作为 行政补偿制度核心的土地征收补偿制度历来都是各国行政补偿制度的重点， 也一直是各国理论研究与立法规定的重点。 长期以来，我国行政权力异常强大，从行政补偿的视角来看，就是片面 强调私人利益对国家利益、公共利益的依赖和服从，忽视对政府征收权的控 制和对公民财产权的保护，这样的文化传统和背景折射在土地征收补偿制度 中自然是牺牲私权以保障集体利益、公共利益。然而，在人权保障日益彰显 的今天，建立于计划经济时代背景之下的我国土地征收补偿制度已经不适应 当今社会发展的需要，其弊端日益显现，与我国现代法治主义的要求也格格 不入 从新中国成立起，我国土地征收补偿就已然存在，经过若干次法律修订， 逐步形成较为成套的土地征收补偿制度但总体来说，现行土地征收补偿制 度较为粗糙，很不成熟。我国土地征收补偿制度的规定散见于宪法、土地管 理法、土地管理法实施条倒、征用土地公告办法、国土资源听证办法等法律 法规中，这些规定既不系统，也不全面由现行土地管理法的规定可以看出， 我国土地征收补偿制度，无论是补偿的范围、标准，还是补偿的方式、程序 等，仍然保留着计划经济时代的痕迹，缺乏对农民利益的保护 为了充分利用土地资源，保障征地农民利益，协调国家征收权与私人权 益冲突，完善我国现行土地征收补偿制度，已是势在必行。2 0 0 4 年宪法修正 案正式规定了土地征收补偿，这一规定意义重大虽然没有明确土地征收补 偿的原则，但是，已经预示着我国对私人权益的保护趋势，为确立统一、完 善的土地征收补偿制度奠定了宪法基础。当然，宪法规范本身具有原则性、 土地征收补偿法律制度研究 抽象性的特点，宪法征收补偿条款不可能对土地征收补偿制度本身做出具体 化的规定，而只能是指出建立制度的方向和精神。宪法规范的贯彻落实必须 靠普通法律的具体化，所以，如何在普通法律中完善、补充宪法修正案的内 容是完善我国现行土地征收补偿制度的关键所在。 2 研究现状 土地征收补偿制度是行政补偿制度的一部分，因而对土地征收补偿的理 论研究常常附带在行政补偿理论的研究之中鉴于此，可以从行政补偿理论 的研究现状中看出土地征收补偿理论的研究现状。 对行政补偿的理论研究起源于对国家责任理论的探讨。德国行政法学之 父奥托麦耶( o t t om a y e r ) 在提出公法权利时，就研究了行政补偿，其提出 的特别牺牲说等相关理论一直影响至今。二十世纪以来，行政补偿引起了日 本公法学界的广泛关注，出版了一大批研究行政补偿的著作和论文，如今村 成和的国家补偿法、田中二郎的赔偿与补偿、下山英二的国家补偿 法、古崎的国家补偿法、近藤昭三的行政之补偿、雄川一郎的 行政 上之损害补偿等。我国台湾地区的行政法学者也很早就开展了对这一课题 的研究，取得了较为丰硕的成果，如史上宽的( - k 地法原论、曹竞辉的 o 、司坡森的论国家补偿口等。不过，近几年，许多以土地 征收补偿为主题的论文。问世，如：赵红梅的我国土地征收制度的政府、社 会联动模式之构想，王兴运的土地征收补偿制度研究，杨文静的土地 征收补偿制度的国际比较及借鉴，郭洁的土地征用补偿法律问题探析， 沈卫中的 ，香港杜会科学出版社1 9 9 7 年第1 版，第3 2 5 - - 3 2 7 页 1 6 1 土地征收补偿法律制度的基本理论 是自由资本主义时期较为通行的征收补偿原则。o 但完全补偿说侧重于反映个 人主义思想的观念，不符合现代社会理念，而且，由于附随利益的损失却可 能包括被征收入的主观价值，并且被征收入的主观价值会因被征收财产的不 可替代性而盲目膨胀，因而使得政府与被征收人之间合意难以达成，这不仅 加剧了个人利益与公共利益之间的冲突，增加了征收的成本和国家实施征收 行为的难度，甚至会导致个人随意滥用其所有权而损害他人利益和公共利益 的状况。从现实来讲，大多数发展中国家不承认完全补偿说的一个重要原因 是由于这些国家的经济实力有限，采用完全补偿的做法，国力承担有些困难。 另外，从征收补偿的理论基础上来看，补偿是对特别牺牲由公共平等分担， 既然是公共负担，人人皆有承受的义务，那么补偿理应扣除相对人个人应当 承担的部分，因此补偿额低于其所受损失也属正当。 适当补偿强调个人对社会所应承担的义务，主张个人应受社会的制约， 有忍受难以量化的精神上的损失、生活权的损失等个人主观价值的损失，忽 视了只有对公民个人权利进行全面的保障，才能构成其承担社会义务的基础 的前提。对国家征地行为造成的损失主张不完全补偿，客观上也容易激化社 会矛盾，破坏国家与相对方之间已经形成的稳定关系 进入2 0 世纪以来，随着社会经济、政治的发展变化，特别是团体主义的 盛行，法律思想和法律价值观也由个人主义的权利本位观向团体主义的社会 本位观转变。这种社会化的法律一方面要求消除绝对个人主义的自由权利的 弊端，另一方面要求国家担负起增进社会公益、维护社会公众福利的责任。 这样，以市价为基础的完全补偿原则在各国立法和实践中逐渐被放弃，合理 补偿原则通行于各国补偿制度和实践中。o 合理补偿原则以充分考虑土地所有者利益为出发点，以相当于被征收土 地的市场价格，赔偿土地所有者由征地造成当前的和将来的以及相关的利益 损失第一次正式宣告征收补偿采用公正补偿原则的是1 7 8 9 年法国的人权 宣言。另有德国现行法律实行合理补偿；美国奉行公平、合理补偿的原则； 台湾地区多数学者主张完全补偿原则，实务上则多采合理补偿原则。相当补 其典型的观点认为。损害赔偿基本上系私法上的概念，土地征收补偿金则为公法上的请求权，就 此点而言，二者自有差异，但就填补损失而言，则无不同参见王泽鉴：民法学说与判例研究 ( 7 ) ，中国政法大学出版杜1 9 9 8 年第1 版，第1 2 4 页 王太高：行政补偿制度研究 ，北京大学出版社2 0 0 4 年第1 版，第1 4 3 页 1 7 土地征收补偿法律制度研究 偿说并不等于不完全补偿说。虽然相当补偿说侧重于强调对公共利益与相对 人利益进行公正的权衡，但相当补偿说并不排斥对相对人的损失给予完全补 偿。经过利益的权衡，如果认为相对人遭受的损失超过了其必须承担的特别 牺牲的限度，结合具体的情况，就可以对其进行完全补偿。实际上，相当补 偿说在某种程度上是结合了完全补偿与不完全补偿两种观点。也就是说，现 在的相当补偿说，以完全补偿为原则，只是限于社会改革等例外场合时，才 认为较低额的相当补偿就便足够了。回 综上可见，适当补偿，完全补偿、合理补偿之间存在一定的差异：完全 补偿侧重于被征用人，适当补偿则侧重于社会公共利益，而公平补偿是在被 征用人利益与社会公共利益之间进行衡量后的做出的判断。但公平补偿并非 一种独立的手段，它必须是在衡量后做出采取完全补偿或者适当补偿的决定。 【日】桥本公亘：宪法士的补偿和政策上的补偿，载于成田赖明编： 行政法的争点 ，有斐阁 1 9 8 0 年第l 版，第1 7 7 页转引自杨建顺：日本行政法通论) ，中国法制出版社1 9 9 8 年第1 版，第 6 0 6 页 2 域外土地征收补偿法律制度的考察分析 2 域外土地征收补偿法律制度的考察分析 我国的法治现代化主要是一种“外源型的法治现代化”，这种类型的特点 是立法主导、自上而下。土地征收补偿法律制度的完善也是如此。现有的普 通法律中已经存在一套征用补偿制度，但是，从实践的效果来看，并不理想， 2 0 0 4 年宪法修正案在条文设计和内在精神借鉴了国外宪法的经验，标志着我 们国家在土地征收补偿态度上的巨大转变，而这一改变必然导致相应的具体 法律制度发生变化。显然，如何完善我国现行的土地征收补偿制度已不是传 统的法律制度资源可以解决的。我们必须把视线转向国外，借鉴国外先进的、 适合我国国情的理论基础和具体的法律制度。 所以，本文选取了考察比较的角度，结合我国现行土地征收补偿制度的 问题有针对性的从基础理论和立法两个方面对具有代表性的国家进行考察分 析，通过土地征收补偿制度的不同比较，发现我国现行土地征收补偿制度的 缺陷和差距，以寻找域外制度与我国现有制度的契合点，从而最终为完善我 国现行的土地征收补偿法律制度提供借鉴。 2 1 域外土地征收补偿的基础理论考察 2 1 1 域外土地征收补偿的宪法基础考察 世界各国的宪法中，大多数都在宪法中规定了私有财产神圣不可侵犯的 原则，并对国家补偿义务予以明确的规定。 在宪法中明确规定对公民财产权进行必要的限制以及对这种限制必须给 予补偿，是以1 9 1 9 年德国魏玛宪法为标志的。该法第1 5 3 条第2 款规定，“公 用的征用，仅限于禅益于公共福利及有法律根据时，始得行之。为公用的征 收，除联邦法律有特别规定外，应予以相当补偿。”战后德国基本法第1 4 条 1 9 土地征收补偿法律制度研究 第3 款规定，“为公共利益起见，财产可以征收。公用征收须以法律或基于法 律为之，而该法律须同时规定补偿之种类与范围。征收补偿之确定，应就公 共利益与当事人利益为合理之衡量。关于征收补偿额度之争议，由普通法院 管辖之。”o 德国宪法第1 5 章规定，“土地，自然资源和生产资料可以为社会 化的目的丽转为公有制或其他形式的集体企业，必须有确定补偿的性质和范 围的法规，其补偿原则适用第1 4 章第3 节。”o 美国宪法第5 条修正案为财产所有入提供了最重要的保障，“凡私有 财产，非有正当补偿，不得收为公用”，该保障条款意味着若不做出公正的补 偿，则不能因公共利益的目的而征用财产所有人的财产。 1 9 4 7 年生效的日本宪法第2 9 条规定，“私有财产，在正当的补偿下，得 为公共利益而使用之。”田 可见，土地征收补偿的原则是地征收补偿制度中一个非常重要的闯题， 正因为如此，世界各国均在宪法层面上对土地征收补偿的原则做出了明确规 定，以体现立法目的对政府征收权利的限制和对私有财产的保障。 从西方发达国家有关现代财产权的宪法保障规范的内容来看，它们大都 蕴含了三重结构，即：不可侵犯条款( 或保障条款) 、制约条款( 或限制条款) 和征用补偿条款( 或损失补偿条款) ，由此可见补偿条款在财产权的宪法保障 中占有重要地位。所谓补偿条款，即规定国家根据公共的需要而对私人财产 进行征用时必须予以正当补偿的条款。在近代宪法中，基于对“神圣不可侵 犯”的财产权的保障，一般均作了这种规定。进入现代福利国家之后，西方 各国宪法一方面否定了财产权的神圣性，另一方面也并未把对财产权的限制 加以绝对化，而是根据规范体系内在的逻辑要求，沿袭和发展了近代宪法中 的补偿规定，并使之成为一个相对独立的条款，构成了现代财产权保障规范 体系中的一个不可或缺的部分。 综观西方多个国家的宪法，征用补偿条款存在两个重要的模式：第一是 德国式的征用补偿条款，其特点是条文的表现比较具体详细，如魏玛宪法第 一百五十三条第二款规定：“公用的征用，仅限于裨益于公共福利及有法律根 王太高： 行政补偿法律制度，北京大学出版社2 0 0 4 年第1 版，第9 1 页 转引自司坡森：论国家补偿) ，中国法制出版社2 0 0 5 年第1 版，第5 6 页 同上 林准、马原主编；井国国家赔偿制度人民法院出版社1 9 9 2 年第1 版，第2 9 0 页 2 0 2 域外土地征收补偿法律制度的考察分析 据时，始得行之为公用的征用，除联邦国家有特别规定外，应予以相当补 偿。有关补偿的金额，如发生争议，除联邦法律有特别规定外，可向普通法 院提起诉讼。”原西德基本法第十四条第三款基本上沿袭了这一条款。第二是 美国式的征用补偿条款，其特点是条文比较简单、原则。如美国宪法第五条 修正案规定：“没有正当补偿，任何人的私有财产均不得被征用为公共使用”， 日本宪法第二十九条第三款规定：“私有财产，在正当补偿之下可收归公共所 用。” 2 1 2 域外土地征收补偿原则的考察 土地征收补偿的原则问题，由于直接关系到受损害人可得利益的多少， 因而备受关注，不同的国家和地区，土地征收补偿的原则各不相同。 法国是世界上最早建立土地征收补偿制度的国家，“公正补偿”原则是由 人权宣言和法国 民法典中确立的公正补偿的原则是法国私有财产 权保障的重要制度，它要求被征收不动产的所有者及其他权利人的全部损失 都得到补偿，同时也不能通过他们的损失得到更多的补偿。o 在德国，土地征收补偿原则经历了由“完全补偿”到“相当补偿”，再到 目前的“公平补偿”的演变，即：十九世纪采用完全补偿的理念，魏玛宪法 则采用适当补偿，而基本法则采用公平补偿原则。根据 基本法第1 4 条第 3 项第2 句的规定，立法机关不但要规定补偿的范围与种类以及对征用侵害的 法律效果和补偿义务的内容，给出法律根据，同时要斟酌公共利益与参与人 利益后，才能公平决定。 美国在建国初期，征收土地是没有补偿的。现在的美国，土地完全商品 化。美国宪法第五条修正案规定：“任何人不经正当法律程序，不得被剥夺生 命、自由或财产。不给予公平补偿，私有财产不得被公共所征用。”从此在美 国的宪法中确立了“公平补偿”原则，但公正补偿原则具体要由法官在司法 实践中用判例确定。公平补偿是一个抽象的概念，4 何谓公平补偿? 根据美国财 产法，公平补偿是指补偿所有者财产的公平市场价格，包括财产的现有价值 和财产的未来盈利的折扣价格，具体为参照同类私有土地近期自由买卖的价 王名扬著；法国行政法 ，中国政法大学出版社1 9 鹤年第1 版，第3 6 6 ，3 9 3 页 土地征收补偿法律制度研究 格而确定o 日本战后宪法第二十九条第三款“对于财产权之剥夺或限制，必须给予 正当之补偿”的规定，确立了“正当补偿”的原则，但是由于宪法条文未使 用确切的概念，何为“正当补偿”的问题，一直是日本学者争论的焦点。学 者们虽然没有对正当补偿做出明确的界定，但是学说上基本可以分为完全补 偿说和相当补偿说两种。o 相当补偿说已经成为日本土地征收补偿原则的通 说，并且已被司法实践所承认。实际上，相当补偿只适用于实行社会公共政 策的情况，在其他为了公共利益而征收私有财产的情况下，无论采取完全补 偿说还是相当补偿说，损失的内容“基本没有什么不同”。曲 综上所述：关于土地征收补偿的原则，各个国家不尽相同，即使是同一 国家，随着权利观念从权利私有化向权利社会化的转交，也有不同的规定。 如德国、日本等国大多经历了完全补偿不完全补偿相当补偿的阶段。 目前，合理补偿已为多数国家所采用。 但就世界整个发展趋势来看，对于国家合法行为所造成的损失，其补偿 范围与标准均呈日渐放宽之势，以便对人民所遭受的损失予以更充分、更完 全的补偿。回从现在的理论发展来看，强调保护人权、强调实质正义的理念有 使公平补偿倾向于完全补偿的趋势。o 2 2 域外土地征收补偿制度的立法考察 2 2 1 域外土地征收补偿制度的宏观立法考察 当今世界各国( 和地区) 都建立了土地征收制度，美国法学上称为“最高 土地权”之行使，英国法称之为“强制收买”或“强制取得”，德国、法国及 我国台湾法称为“土地征收”，日本法则称为“土地征用”或“土地收买”。 这些国家和地区都有完备的立法，建立了较为健全的土地征收法律制度。这 参见马新彦：美国财产法与判例研究，法律出版社2 0 0 1 年第1 版，第3 3 6 页 杨建顺著：日本行政法通论 中国法制出版社1 9 9 8 年第1 版，第6 0 5 - 6 0 7 页 杨建顺著； 日本行政法通论，中国法制出版杜1 9 9 8 年第1 版第6 0 6 页 郭洁： 土地资源保护与民事立法研究，法律出版社2 0 0 2 年第1 版。第3 1 7 页 张韵声、王锴：比较法视野中的征用补偿兼论我国征用补偿制度的完善 ，载于法学家) 2 0 0 5 年第6 期 2 域外土地征收补偿法律制度的考察分析 些立法，对土地征收的条件、补偿的主体、程序、方式等内容进行了详细规 定，在各国( 地区) 土地征收补偿制度中占有的较高的地位，为征地补偿提供 了切实的法律保障 美国宪法明确规定：只有用于公共目的，而且必须有公正的补偿，政府 及有关机构才能行使征收权。其征收补偿条款条文比较简单、原则，如美国 宪法第五条修正案规定，“没有公正补偿，任何人的私有财产均不得被征收为 公共使用。”美国虽没有全国统一的土地征收法律，但在美国法典中多处规定 了联邦政府部门及其相关机构可以通过购买、协议和征用的方式来取得土地 及不动产，而且，联邦政府各个机构如联邦高速公路署、联邦航空署和各个 州对土地的取得包括征用都有各t l 的法律规定英国对土地征收补偿作了较 详尽的规定，包括土地征收补偿原则、补偿范固和标准、土地征收补偿的估 价日期、补偿争议的处理等。在英国，土地征收制度在多部法律中都有规定， 如1 8 4 5 年颁布的 土地法、1 9 6 5 年修订的 强制购买法、1 9 8 1 年的强 制购买法、1 9 8 1 年的土地取穆法，另外还有城乡规划法以及1 9 9 2 年的交通与工程法等都对征地制度作了规定。在加拿大，征地制度主要 是规定在联邦及各省的 土地征用法) 中在德国，土地征收补偿主要规定 在德国基本法以及联邦建设法等法律中。此外，日本有土地收用法，韩国 有土地征收法，我国香港地区有官地回收条例。 2 2 2 域外土地征收补偿法律制度的具体内容的考察 1 德国的土地征收补偿法律制度 德国现行的土地征收补偿制度也称重返全额补偿的。双类补偿体系”，包 括：权利损失( 即实质损失) 及其他财产上之不剩益( 即结果损失) 。与不动产 联系在一起的财产性或者强制性权益，如抵押、公务负担、租赁关系等，原 则上因征收而终止，但必须予以补偿而间接的后果损失则不在补偿范围之 内。 德国的土地征收补偿范围和标准包括：( 1 ) 土地或其他标的物损失的补 偿，其标准为征收机关在裁定征收申请当日的移转价值或市场价值；( 2 ) 营 业损失补偿，其标准为在其他土地投资可获得的同等收益；( 3 ) 征收标的物 土地征收补偿法律 斜度研究 上的一切附带损失补偿。德国被征收土地的补偿价格计算与英国一样，也是 以官方公布征收决定时的交易价格为准。对补偿额有争议时，应依法律途径 向辖区所在地的土地法庭提起诉讼，以充分保障征地人的合法权益。同时各 类补偿费由征地受益人直接付给受补偿人，且各类补偿应在土地征收决议发 起之日起一个月内给付，否则征收决议将被取消。 在土地征收补偿的方式上，德国采用的是以金钱支付补偿费为原则、以 替代地补偿为例外的补偿方式，而且金钱以外的补偿方式必须有法律的明文 规定并以被征收入的申请为条件。o 在德国的征收补偿程序中，协议价购制度较有特色，所谓协议价购制度 是为了贯彻最小侵害原则，使征收措施成为国家不得不采取的最后手段，这 是德国许多征收法律明文规定的制度，在此制度下，政府在实行征收以前， 有义务进行价购的协议程序，以买卖或互易的方式获得征收所需土地，因此 “价购程序”即成为征收行为的前置程序要件这种协议价购的好处在于便 利政府与私人的沟通，促使政府尽量采取温和而非强硬、自愿而非强制的手 段取得公益所需财产，努力缓和征收制度的矛盾冲突，提高征收制度的效果， 以进一步维护政府和私人之间的和谐关系，这种做法符合现代服务行政的观 念，事实上也取得了良好的效果。 2 。美国的土地征收补偿法律制度 现在的美国，土地完全商品化。按照“公正补偿”的原则，美国财产法 中确立的土地征收补偿标准是该土地被征收时的公平市场价值，包括财产的 现有价值和财产未来盈利的折扣价值。公平市场价值是买卖双方在无强迫的 情况下，经验丰富、信息灵通的买方愿付给卖方的土地价格。公平市场价格 是一般公正补偿可接受的衡量标准，它充分考虑到土地所有者的利益，不仅 补偿被征土地现有的价值，而且考虑补偿土地可预期、可预见的未来价值， 同时，还补偿因征地而导致邻接土地所有者、经营者的损失，充分保障了土 地所有者的利益。在土地征收补偿责任的承担方式上，美国立法规定，非经 当事人同意，必须采取金钱补偿的方式。“公正补偿就意味着用金钱做出补偿， 被征收财产的价值必须完全用金钱来衡量，政府不能强迫财产所有人接受实 王太高：行政补偿制度研究) ，北京大学出舨社2 0 0 4 年第1 贩，第1 5 6 页 2 域外土地征收补偿法律制度的考察分析 物补偿。” 3 英国的土地征收补偿法律制度， 英国对土地征收补偿作了较详尽的规定，包括土地征收补偿原则、补偿 范围和标准、土地征收补偿的估价日期、补偿争议的处理等。 在土地征收补偿原则上，英国以愿意买者与愿意卖者之市价为补偿的基 础，补偿以相等为原则，损害以恢复原状为原则。 英国的土地征收补偿的范围和标准包括：( 1 ) 土地( 包括建筑物) 的补偿， 其标准为公开市场土地价格。( 2 ) 残余地的分割或损害补偿，其标准为市价 的贬值价格( 3 ) 租赁权损失补偿，其标准为契约未到期的价值及因征收而 引发的损害( 4 ) 迁移费、经营损失等干扰的补偿。( 5 ) 其他必要费用支出 的补偿( 如律师或专家的代理费用、权利维护费用等) 。 在补偿的估价日期上，英国的土地征收机关在行使土地征收权时，应通 知被征收土地之所有权人及其他权利人，但其取得土地往往会在通知后的几 个月或更长时间。在地价上涨的情况下，土地征收补偿的估价日期成为十分 关键的议题。英国土地征收评估准则规定，假如补偿金额为双方所同意时， 则以土地征收通知日期为估价日期。假如存在土地征收补偿争议上诉时，则 以土地法庭听证的最后一日为估价日期， 与其他国家不同，英国设有专门的土地法庭，土地征收补偿金额的确定 既可以通过征地当局和所有当事人双方之间达成的一致意见，又可以采用土 地法庭裁决补偿费，法庭的裁决原则是公正、公平地确定补偿。 4 加拿大的土地征收补偿法律制度 加拿大土地名义上归国家所有，但各级政府对土地都拥有处置权，而且 大部分土地实质上归私人所有。加拿大土地征收制度沿用的是英联邦体制， 对土地征收的补偿是建立在被征土地的市场价格基础上，依据土地的最高和 最佳用途，按当时的市场价格补偿，一般涉及以下几个方面：( 1 ) 被征地部 分的补偿。必须依据土地的最高和最佳用途，根据当时的市场价格补偿。( 2 ) 有害或不良影响补偿( 如严重损害或灭失价值) 主要针对被征收地块剩余的 非征地，因建设或公共工作对剩余部分造成的损害，可能还包括对个人或经 营损失及其他相关损失的补偿。这种补偿不仅包括被征地，还包括受征地影 响相邻地区的非征地。( 3 ) 干扰损失补偿。被征地所有者或承租人因为不动 土地征收扑偿法律制度研究 产全部或基本征收，因混乱而造成的成本或开支补偿。( 4 ) 重新安置的困难 补偿。 加拿大的征地补偿一般通过法定征地单位与被征地者的非正式谈判来解 决，如果双方不能达成协议，则在取得土地前的一定时间，由征地机构为被 征地者提供。法律出价”o 服务，同时法律需要征地机构对征收财产权益进行 正式评估。如果征地机构提供“法律出价”服务后，仍达不成协议，出现矛 盾通常请求赔偿委员会仲裁，若不同意赔偿委员会的仲裁，任何一方当事人 均可向法院提起诉讼。 5 ，日本的土地征收补偿法律制度 日本土地收用法规定，国家对被征收财产的补偿主要限于对财产权自体 的补偿，即财产权补偿，包括收用损失补偿和事业损失补偿，前者的补偿额 为财产权的客观价值，即是斟酌一般的交易价格( 市场价格或者是再取得价 格) 来算定，后者为在使用该被收用财产的事业的执行过程中产生的损失， 其范围包括残余土地补偿、工事费用补偿、迁移费补偿、物件补偿、通常所 受损失补偿等。 日本的土地征收补偿包括五个部分：( 1 ) 征收损失补偿。即对征地造成 的财产损失的补偿，按被征收土地的经济价值即正常的市场价格进行补偿 ( 2 ) 通损补偿。土地被征收后产生的原土地所有者搬迁费和营业损失费等附 带损失。c 3 ) 少数残存者补偿即对因征地使得人们脱离开生活共同体而造 成的损失的补偿( 4 ) 离职者补偿。对因土地征收造成业主失业损失的补偿， 其补偿原则是在离职者寻找工作所需的时间内，对他支付不超过原工资的适 当补偿金。( 5 ) 事业损失补偿即因公共事业开工后而造成的噪音、废气、 水质污染等损失的补偿。 在土地征收补偿方式上，现行的土地法规定，以金钱补偿为原则，现物 法律出价是根据征地法，不动产所有者在仍然行使其权利要求得到更多补偿时有权保留的一种“没 有偏见”的补偿出价法律一般要求补偿出价建立在被征