（法学专业论文）我国财政监督法律制度研究.pdf

鹾士学使论文 我国燹季政监督法律制度研究 摘要 当前，我国财政领域仍存在不少令人担优的问题，从一定程度上说明我国的 辫敷燕警还缀乏力，舞耋竣夔驽豹法律割爱还缀誉完善。笔者扶题政鉴餐浆理念、 主体、对象、程序、行政处罚等方面进行初步探讨认为，随着我圈公共财政的逐 步完善，需要农原有狯查型箍督理念静蘩穑上，祷立依法整餐豹瑷念、续效燕磐 的理念和分工协作监督的理念。我国现行财政监督主体设黄多头化、关系平行化 和职能划分重叠化带来很多弊端，有登要构建“立法主体+ 彳亍政主体+ 社会主体” 的复会型、层级型财政监督燕体。由于我国各个财政监督主体之阅豹关系尚未理 顺，特别是审计机关和财政部门是同属予政府j 葶列的监督机构，没有明确划清各 垂豹职囊释工佟瓤重，在整餐对象范围土存在交叉襄蓬会，多头捻套、鬟复捻遘 的现象还时有发生，农检查计划上不能相互衔接，工作信息上不熊相互必享，检 查络论上不髓耪互利簏，造波不努簧酶入秀、辫力移辩阗豹浪费。爻遂步爨嵩 两部门监督的综合效能，应根据各自的特点调熬、明确各自的工作职责芹口工你范 围，使之各负冀责，相辅相成。财政监督的程序是财政监督主俸爽施财政监督活 动巾，办理财政监督粤项时必须遵循的曩作顺j 葶和操作规稷。我幽人丈预算监督 程膨不完备，备级人大代表没有比较充分的时间熟悉和审议预算草案，阀时叉缺 乏辩论稷痔，嚣要健全颈冀审奎戴准程廖，增强监餐瓣实效性。瓣兹慰敬规关豹 财政监督检查执法程序仍不太规范，需要加强执法程序类等配套制度建设。同时， 瓣敢蘧督行政楚罚法律稍度 毪需热浚立、改、凌步伐，在实黢串避一步宠善。 关键谪；财政监餐主体；财政箍督对象；财政监黼程序；财政盆督 彳敢处罚； 财效监督法律裁度 我强辫鼗蕊蛰法律靠发磺究 a b s t r a c t n o w a d a y s ，c h i n aw i t n e s s e san u m b e ro fp r o b l e m si nf i n a n c i a ld o m a i n ，w h i c h p r o v e st h ei n c a p a b i l i t yo fi t sf i n a n c i a ls u p e r v i s i o na n dt h ei n e o m p l e t i o ni nl a ws y s t e m o ff i n a n c i a ls u p e r v i s i o nt os o m ee x t e n t 。f r o ma s p e c t so ft h ec o n c e p t ，s u b j e c t ，o b j e e t ， p r o c e d u r ea n da d m i n i s t r a t i v ep u n i s h m e n to ff i n a n c i a ls u p e r v i s i o n ，t h ea u t h o rm a k e s t e n t a t i v er e s e a r c ht os h o wt h a tw i t ht h eg r a d u a lp e r f e c t i o no fo u rp u b l i cf i n a n c e , s u p e r v i s i o nw i t hr e g a r dt ol a w s , a c h i e v e m e n t sa n de f f e c t s ，d i v i s i o na n dc o o p e r a t i o n s h o u l db es e tu po nt h eb a s i so ft h ep r e v i o u sc h e c k - t y p es u p e r v i s i o n o u rp r e s e n t f i n a n c i a ls u p e r v i s i o no r g a n i z a t i o na p p e a r st ob em u l t i p l e ，p a r a l l e la n dr e p e t i t i v ei n a s s i g n i n gd u t i e sw h i c h ，t h e r e f o r er e q u i r e sc o m p l e xo r g a n i z a t i o nc o m b i n i n gl e g i s l a t i o n ， a d m i n i s t r a t i o na n ds o c i e t y d u et ot h eu n c l e a rr e l a t i o n s h i pa m o n gf i n a n c i a ls u p e r v i s i o n o r g a n i z a t i o n ，e s p e c i a l l yt h a tb e t w e e na u d i to r g a n i z a t i o na n df i n a n c i a ld e p a r t m e n t ， r e p e t i t i v ej o b sa r ef r e q u e n t l yd o n ea n di n f o r m a t i o n , c o n c l u s i o n sc a n tb es h a r e d ， t h e r e f o r e ，t h i sl e a d st ow a s t eo fm a n p o w e r , r e s o u r c e sa n dt i m e t os t e a m l i n et h e s et w o o r g a n i z a t i o n s , s o m ea d j u s t m e n t ss h o u l db em a d e t om a k ec l e a rt h e i ro w n r e s p o n s i b i l i t y a n da c h i e v em u t u a lb e n e f i t sa c c o r d i n gt ot h e i ri n d i v i d u a lc h a r a c t e r i s t i c s f i n a n c i a l s u p e r v i s i o np r o c e d u r ei s a l lo r d e rt h a tm u s tb ea b i d e db yi nh a n d l i n gf i n a n c i a l s u p e r v i s i o na f f a i r s h o w e v e r , o u rb u d g e ts u p e r v i s i o np r o c e d u r eo fn p c i si n c o m p l e t e ； t h e r ei sn oc o m p a r a t i v e l ys u f f i c i e n ta u d i tb u d g e td r a f tf o rn p cm e m b e r sa n da l s oa s h o r t a g eo fd e b a t ep r o c e d u r e b u d g e ta u d i ta u t h o r i z a t i o np r o c e d u r en e e d st ob e s t r e n g t h e n e da n de f f e c t i v es u p e r v i s i o nw a i t st ob ep r o m o t e d ，o u rp r e s e n tf i n a n c i a l e x e c u t i o np r o c e d u r eh a sn o tm e e ts t a n d a r d i z a t i o na n ds o m es y s t e m sa r en e e d e dt ob e b u i l ta n dm a t c hi t m e a n w h i l e , f i n a n c i a ls u p e r v i s i o na d m i n i s t r a t i v ep u n i s h m e n tl a w s y s t e mn e e d st oq u i c k e ni t ss t e p si ns e t t i n gu p ，r e f o r m i n g ，a b o l i s h i n ga n dg e ti m p r o v e d i np r a c t i c e k e yw o r d s ：f i n a n c i a ls u p e r v i s i o no r g a n i z a t i o n ；f i n a n c i a ls u p e r v i s i o no b j e c t ； f i n a n c i a ls u p e r v i s i o np r o c e d u r e ；f i n a n c i a ls u p e r v i s i o na d m i n i s t r a t i v ep u n i s h m e n t ； f i n a n c i a ls u p e r v i s i o nl a ws y s t e m l l 湖南大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本入在导帮盼指爵下独立进行研究 所取得的磅究成果。除了文中特别加以标没弓| 用的内容钋，本论文不包 含任何其他个人或集体己经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出 重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到 本声明酶法律藤莱壹本人琢担。 作者躲函弦叫 日期纠年善月，日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保镶、使用学位论文的规定，同 意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和泡子舨，允许 论文被套阕积僚阂。本人授权湖枣大学可以将本学位论文的全部成郝分 内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段 保存和汇编本学位论文。 本学位论文属于 1 保密口，在年解密后适用本授权书。 2 誉绦密囝。 ( 请在以上相应方框内打“4 ”) 篡獭 翮激：扮拙 硕土学伊论t 第1 章绪论 1 1 论文的研究背景与选题意义 财政是政府履行职能的物质基础，是国家安全和社会稳定的重要保证。财政 监督是指具有财政监督权的主体依照法定程序对国家财政收支活动的合法性所进 行的检查与监督。 市场经济是法制经济，经济活动及其经济监督要有相应法律法规来保障。围 绕公共财政体系建设，我国于近年来颁布了一些财政法律法规，初步形成了与市 场经济要求相适应的财政法律体系，这对于实现财政的职能具有十分重要的作用。 但迄今为止，我国还没有部系统地规定财政监督的法律法规，财政监督缺乏独 立完整的法律保障。尽管我国己相继出台了预算法、预算法实施细则、会 计法、注册会计师法等财税法律，但由于这些法律有其自身独特的规范对象， 对财政监督仅作出了原则性规定，并不完整和系统，对财政监督的主体及其职责 权限、监督范围和内容、监督程序和步骤等并无详细规定。从当前实际情况来看， 我国财政领域仍然存在不少令人担忧的问题，如财经违纪违法现象屡禁不止、财 政专款经常被挪用、国有资产大量流失、会计信息严重失真、财政预算随意性大、 财政风险加剧等，这些现实问题的存在，从一定程度上说明我国的财政监督还很 乏力，财政监督的法律制度还很不完善。， 财政监督法律制度的建设是一项系统工程，涉及众多方面，理论界和实际工 作者虽然就如何构建与社会主义市场经济以及公共财政要求相适应的财政监督制 度进行了大量研究，但在具体问题的认识上分歧较大。强化财政监督，加强财政 监督法律制度研究，切实提高财政资金使用的合规性、安全性和有效性，已经成 为越来越紧迫的任务。笔者拟从财政监督的理念、主体、对象、程序及行政处罚 等方面进行初步探讨，期待通过对我国财政监督法律制度有关问题的探索和思考， 为推动财政监督法治化进程尽一份绵薄之力。 1 2 文献综述 针对本文的选题和研究的内容，在收集相关资料的过程中发现，研究财政监 督问题的国内外文献比较少，主要内容集中在：一是对我国财政部门监督的描述、 分析，探讨；二是对国外财政监督制度的现状和经验介绍。至于财政监督深层次 的理论分析和对各种财政监督形式相互关系阐述的专著、文章则非常少，国内专 。参见刘剑文主编：财税法学，高等教育出版社2 0 0 4 年版。第2 8 5 页。 l 我国财政监督法律制度研究 门研究财政监督法律制度的专著也还没有。 归纳起来，比较系统地论述财政监督的研究成果主要有：一是段景泉、欧阳卫 红、王毅合著的财政监督学概论( 1 9 9 2 ) ；二是顾超滨主编的财政监督概论 ( 1 9 9 6 ) ；三是财政部国际司编的国外财政监督考察报告( 1 9 9 9 ) ；四是财政部 “财政监督”课题组编著的财政监督( 2 0 0 2 ) ；五是江龙著财政监督的理论 分析( 2 0 0 2 ) ；六是李武好等著的公共财政框架中的财政监督( 2 0 0 3 ) ；七是 财政部监督检查局编辑的财政监督案例( 2 0 0 4 ) 。 财政监督学概论和财政监督概论是比较系统论述财政监督的两部专 著，具有一定的权威性，由于出版时间较早，书中关于财政监督的一些观点和做 法与近几年来经济体制改革特别是财政体制改革的要求有距离。财政监督一 书是由财政部监督检查局和地方专员办的领导和业务骨干组成的课题组编写的一 部培训教材，是全面论述财政监督问题的专著，但该书论述的财政监督指的是财 政部门监督，对人大监督、审计监督等其他监督形式、相互关系、财政监督体系 建设等阐述很少。财政监督的理论分析一书从委托代理理论和产权理论对财 政监督的理论框架和改革框架进行了研究。公共财政框架中的财政监督一书 主要从财政监督是财政部门及其专门监督机构的监督行为的角度，对我国公共财 政框架中的财政监督运行系统、监督效能、法律建设和干部队伍监督等问题进行 研究，但其研究的出发点仅指财政部门的监督。国外财政监督考察报告主要 介绍了一些国家的财政监督制度和做法，对了解国外财政监督状况和借鉴先进经 验具有一定的参考作用。财政监督案例一书以财政监督案例的形式出版，填 补了财政监督史上的一个空白。此外，发表在报刊杂志上的系统研究财政监督法 律制度的文章也不多见。 在现有研究条件和可得资料的基础上，本文对当前已有的理论研究成果进行 了归纳、梳理和提炼，从财政监督的理念、主体、对象、程序及行政处罚方面进 行了尝试性的研究。 1 3 论文的研究方法与手段 本论文的研究方法是以马克思主义理论为指导，结合当前发展经济学以及现 代财经领域的研究成果，运用理论与实践相结合的方法，对财政监督理论以及我 国财政监督实践进行研究。在论文的写作过程中。参考了来源于图书馆，电视广 播和国际互联网等各方面大量的资料与论文。在论文写作过程中，得到了导师的 理论指导和支持，力求从一个正确的角度入手，对财政监督法律制度的有关问题 进行尝试性和探索性的研究。 1 4 论文的基本框架 2 硕士学位论文 包括绪论部分，本论文的正文共分六章。 第一章绪论的主要内容是介绍论文的研究背景j 选题意义、文献综述、研究 方法与手段及论文的基本框架介绍。 第二章的主要内容是关于对财政监督理念的分析。主要对建国以来我国财政 监督理念的演变进行了简要介绍，并对这一时期财政监督理念指导下的财政监督 工作得失情况进行了分析，认为建国以来的财政监督主要停留在对资金的安全性 和合规性的检查上，其理念是在特定历史条件下，为解决财政、税收、财务管理 方面的问题而产生的。随着我国公共财政的逐步完善，需要在原有检查型监督理 念的基础上，树立科学的监督理念。 第三章的主要内容是有关财政监督主体的设置及权限问题。通过对我国现行 财政监督体系中财政监督主体设置及其职责权限划分的分析，认为在我国目前的 财政监督体系中，财政监督主体设置的多头化、主体关系的平行化、职能划分的 重叠化是我国现行财政监督体系设置中存在的最为突出的问题。在遵循目的性、 整体性、系统优化等原则的基础上，提出了构建“立法主体+ 行政主体+ 社会主体” 的复合型、层级型财政监督主体的设想。 第四章的主要内容是有关财政监督的对象和范围问题。本部分首先介绍了在 我国目前实行的多头监督体制中，国家权力机关、财政部门、审计部门监督的对 象和范围，以财政机关为重点，对公共财政框架体系下财政监督对象和范围的重 新界定问题进行了初步探讨。 第五章的主要内容是关于财政监督程序方面的问题。指出财政监督程序是影 响财政监督效果和效率的重要因素。对现行人大、财政机关的财政监督程序现实 样态进行了介绍，指出了其中存在的问题，并提出了改进和完善的设想。 第六章的主要内容是关于财政监督中行政处罚的问题。以国务院关于违反 财政法规处罚的暂行规定和财政违法行为处罚处分条例为例，介绍了我国 财政监督行政处罚的法律依据及基本内容，对现存的问题提出了完善的设想。 我国财政监督法律制度研究 第2 章财政监督的理念 2 1建国以来我国财政监督理念的演变 2 1 1建国初期我国财政监督的指导思想o “财政六条”是上世纪5 0 年代特定历史时期财政监督工作的理论依据和指导 思想。新中国成立之初，百废待兴，财政经济困难，财经局面混乱。为迅速恢复 国民经济，国家实行了高度集中的“统收统支”的预算管理体制。为充分发挥这 一预算管理体制“统”的功能，1 9 5 0 年1 1 月，政务院颁布了中央人民政府财 政部设置财政检查机构办法，财政部下发了为设置各级财政检查机构补充规定 的通知。办法和通知下发后，各地相继成立了财政监督机构，管理体制 逐步形成，新中国财政监督由此诞生。1 9 5 3 年，兼任财政部长的邓小平同志提出 了著名的“财政六条”，他指出，“财政上的浪费是很大的，因此，要加强财政监 察。”他针对建立健全防范滥用职权的监督约束机制的问题，还严肃地指出“最重 要的是要有专门的机构进行铁面无私的检查。”这成为当时财政监督工作的理论依 据和指导思想，由此也确立了当时财政监督的主要职权，即检查政府机关、公营 企业、国家拨助基金设立的合作组织、人民银行金库、其他国营金融机构、公私 合营金融机构、国家保险公司、海关、税务总局、粮食管理总局、盐务总局和专 卖机关执行财政政策、法令、制度之检查事项。1 9 5 4 年1 2 月，财政部根据各大 行政区撤销后财政监督工作的新形势召开了全国监察工作会议，在深入研究财政 监督工作的目的、地位、作用，财政监督机构与财政部门各有关业务单位的工作 分工及财政监督人员编制等问题的基础上，对一个时期内的财政监督工作在系统 检查、重点检查、临时案件检查、推动自查等方面提出了具体要求。随后，财政 部又陆续制发了系列关于财政监察工作的政策、法规和规章制度，指导和规范 了财政监察工作，为财政监察工作的顺利开展提供了重要保障。 2 1 2 上世纪6 0 至8 0 年代“财政驻厂员”理念的提出与发展 在上世纪6 0 至8 0 年代这一特定的历史时期，各地的国有企业对国民经济发 展和财政收支平衡关系很大，而地方财政部门对这些企业难以进行监督管理，其 主管部门又“鞭长莫及”。在这种情况下，为了严肃财经纪律，加强财政监督，财 政部于1 9 6 2 年提出了“财政驻厂员”的理念，建立了财政驻厂员制度。在这一理 念的指导下，财政驻厂员制度经历了1 9 7 2 年的加强和1 9 8 6 年的壮大两个阶段。 1 9 6 2 年财政部提出派设中央企业财政驻厂员后，1 9 6 3 年4 月财政部制定了关于 。资料来源：陈如龙主编，中华人民共和国财政大事记( 1 9 4 9 - - 1 9 8 5 ) ，中国财政经济出版社，1 9 8 9 ，2 顾超滨主编，财政监督概论，东北财经大学出版社，1 9 9 6 4 4 硕七学位论文 中央国营企业财政驻厂员工作的暂行规定。1 9 8 2 年1 月财政部根据国务院批转 国家经委、国务院体改办的要求，在国营大中型企业以及商业一、二级批发站、 大型商店、铁路、交通港口( 站) 派驻厂员，大型联合企业派驻厂小组。同时，各 省、自治区、直辖市财政厅( 局) 开始派驻驻厂员试点工作，并分别下达了中央企 业、地方企业驻厂员编制。地方驻厂员有的延伸到地市县级工业、交通、商业、 粮食、医药和供销等企业，有的选调一些驻厂员在财政部门内办公。1 9 8 6 年国务 院根据财政部的报告，在中央大型企业较多、盈利和亏损数额较大的北京等1 8 个 省、直辖市单独成立中央企业财政驻厂员处，在地市设立中央企业财政驻厂员组、 对中央企业财务收支实施就地监督。1 9 8 7 年底，又批准在其他省区( 除西藏外) 也 设立同样的派出机构。中央企业驻厂员在保留原来工作任务的基础上作了改进。 一是工作方式由固定驻厂改为集中办公，随时进厂，生活福利与企业脱钩；二是 管理体制上，业务工作由财政部直接领导，日常工作由财政厅( 局) 代管，处级干 部由财政部任命；三是强化充实了就地监督职能；四是由单一的就地监督发展为 财政部直接组织开展异地交叉检查。各省、市、自治区财政厅( 局) 比照中央财政 的做法，又进一步扩大了财政驻厂员规模。这样，从上到下形成了一个较完整、 系统的财政驻厂员组织机构体系，并且为后来财政监察专员办事机构的设置奠定 了基础。在这一时期，财政监督虽然经历了“大跃进”、“文革”等三次中断而后 又三次恢复的变革，但每次变革后又前进了一步。随着改革步伐的加快，特别是 国有企业的改革改组改造后，财政驻厂员制度在完成其历史使命后，慢慢地淡出 了历史舞台。 2 1 3“大检查”财政监督理念的提出与实施。 在8 0 年代中期，我国财经领域偷逃骗税、截留国家财政收入、挥霍浪费国家 财政支出等问题相当突出，财经秩序比较混乱，严重影响改革与发展的顺利进行。 针对这种情况，1 9 8 5 年，党中央、国务院决定由各级政府统一领导，人大、政协 参与，财政、税务、审计、物价等部门共同组织开展大检查，发挥权威性高、力 度大、范围广的优势，对财经领域的违法违纪问题进行集中整治。1 9 8 5 年8 月， 国务院批转了财政部关于开展税收、财务大检查报告的通知，决定在全国范围 内开展税收、财务、物价大检查，同时决定设立非常设机构一一税收、财务大检 查办公室( 1 9 8 6 年更名为税收、财务、物价大检查办公室，以下简称“大检办”) ， 同时国务院要求各地层层设立“大检办”。国务院大检查办公室颁发了关于税收 财务物价大检查处理经济违纪问题的若干政策界限，供各地在检查中掌握运用。 1 9 8 9 年8 月，“大检办”变为常设机构，挂靠同级政府的财政部门( 也有的与财政 。资料来源；柳标主编，税收财务物价大检查理论与实务，企业管理出版社，1 9 9 2 ，2 ：李武好等著，公 共财政框架中的财政监督经济科学出版社，2 0 0 3 4 ：财政部“财政监督”课题组编著，财政监督， 中国财政经济出i 钣社，2 0 0 3 5 我国财政监督法律剐嗖硎笕 部门并列) ，负责本地区“大检查”的日常工作。税收、财务、物价大检查工作也 是在特定历史条件下，为解决财政、税收、财务管理方面的问题而产生的，是国 家运用法制手段、经济手段、行政手段对企事业、行政单位和个体工商户执行财 经政策、法规情况进行的综合性监督检查，是财政监督发展过程中的重要监督形 式。由于“大检查”工作具有一定的历史局限性，在市场经济不断深入和财政管 理体制改革日趋科学、规范的情况下，“大检查”这种明显带有突击性、运动性的 事后算总账的单一工作形式，不适应形势的发展，没有形成一个较为完善的政策 体系和运作机制，从而使财税大检查所能发挥的作用越来越小。1 9 9 4 年政府机构 改革，财政部把“大检办”并入财政监督司之后，各地也纷纷效仿，到1 9 9 8 年“大 检查”正式取消，“大检办”也随之撤销。 2 1 4 公共财政框架初步形成中的管理型财政监督理念 随着我国改革的深入，我国在1 9 9 8 年提出了建立公共财政框架。有别于计划 经济年代专注于国有经济单位的财政收支格局，公共财政体制最突出的特点，就 在于它是以公共化为取向，就在于公共财政资金取之于公众，必须由公共权力部 门有效地用之于提供公共物品和公共服务，以满足人民大众不可分割的公共需要。 为确保公共财政这一本质的实现，既有赖于构建一整套民主化、科学化的收支决 策机制和财政资金运行机制，也有赖于建立起一套强有力的监督机制。强有力的 财政监督机制的建立，首先有赖于财政监督理念的提升。在我国推进公共财政体 制改革的过程中，围绕着公共财政框架的发展，各地加强了对财政监督理念的探 索和创新。如有的地方把“财政监督与党的执政能力建设、财政改革与财政管理 相结合”，“寓监督于管理之中，寓管理于监督之中”，以确保财政资金合规、安全 和有效。各地的积极探索，使财政监督的理念和方向更加明确。原财政部长刘仲 藜在致全国财政监督工作会议的信( 1 9 9 7 年9 月2 6 日) 中指出：财政监督是 财政管理的重要内容，是社会主义经济监督体系的重要组成部分。o 近年来，我国 逐步完善社会主义市场经济体制的建设，推进公共财政框架的构建，推行部门预 算、国库集中支付制度、所得税分享和“收支两条线”管理等各项财政改革，各 级财政监督机构围绕财政改革和财政管理需要，在改革中寻找定位，在创新中谋 求发展，积极参与财政政策执行、国库集中支付审核、收支两条线改革等，突出 财政管理特色，服务于管理、服务于改革的自主性和目的性不断增强。在不断调 整和完善监督职能的基础上，财政监督的基本思路在实践中日益明晰，具有财政 管理特色的财政监督理念逐步形成，初步实现了“三个转变”，即实现由突击性检 查向经常性监督转变；实现由事后监督向事前、事中、事后全过程监督转变；实 现由被动监督向主动监督转变。 。参见金淑莲主编：财政监督l o 年，吉林人民出版社2 0 0 5 年l o 月版，第2 0 5 页。 6 砷 # 伊论t 2 2 我国目前财政监督理念的得失评价 回顾新中国财政监督理念的演变过程，可以看出其与我国经济发展和财政管 理的脉络高度一致，都带着深深的时代烙印。从财政监督历史演进过程可以看出， 财政监督理念的发展变化与政府职能的转变相吻合，与政治经济体制改革相一致， 与社会经济的发展和财政管理活动相伴丽生。不论是“财政六条”、“财政驻厂员 制度”，还是税收、财务、物价大检查，都是在特定历史条件下，为解决财政、税 收、财务管理方面的问题而产生的监督理念，为促进当时社会经济发展和加强财 政管理发挥了很好的指导作用。由于有了符合当时特定历史条件下的监督理念作 指导，建国以来的财政监督工作为我国经济和社会的发展做出了突出贡献。刚刚 起步的新中国财政监督就为当时国民经济的恢复和发展立下了汗马功劳。在1 9 5 0 年到1 9 5 6 年间，各级财政监督机构共检查了3 5 0 0 0 多个单位( 次) ，查出贪污浪 费违反财经纪律问题5 7 6 4 6 件，涉及款项4 2 亿余元。财政驻厂员制度在6 0 至 8 0 年代那一特定的历史时期同样发挥了重要作用，正如财政部党组成员、纪检组 长金淑莲曾经总结的那样，财政驻厂员通过开展多层次的财政监督检查，不仅为 国家财政挽回了许多损失，为企业增加了经济效益；还通过开展调查研究，为健 全财务管理制度和加强宏观调控提供了大量有价值的经济信息。历时1 3 年的财 政、税务、物价大检查也功不可没。1 9 8 5 年以来，大检查查处各种违法违纪问题 金额累计2 0 4 4 亿元，挽回流失的财政收入1 3 3 1 亿元，平均每年为国家挽回财政 收入1 0 0 多亿元。o 然而，不论是财政六条，还是财政驻厂员制度及随后的大检查 的监督理念，都是在特定的历史条件下产生的，有其必要性，但其局限性也客观 存在。在计划经济体制下，实行“统收统支”的财政管理体制，收入全部上缴财 政，支出由财政安排，财政分配无所不包。实现收支平衡是当时财政管理的主题， 财政工作的重心就是千方百计保收入，与之相适应的财政监督理念仅局限于收入 征缴的监督。为了增加财政收入，防止收入流失，财政监督的重点是组织财政收 入，监督的对象和内容是企业的财务收支活动，采取的手段是检查企业财务账目， 衡量监督检查工作的成效是查补税费的多少以及入库率的高低。这一粗放式的监 督模式甚至把监督检查作为增加财政收入的一项临时性措施，将查补税费和收缴 罚款作为财政收入的重要来源之一，通过合规性检查，查补国家财政收入，达到 平衡财政预算、严肃财经法纪的目标，具有鲜明的检查特征。那时的财政监督说 得更确切一点，是对企业的财务核算、会计基础工作进行的财务监督，对企业微 观经济活动的干预较多，一定程度上千扰了企业的正常经济活动，同时又未从根 本上解决国家收入和支出上存在的问题，更多的财政职能并没有体现出来，显然 。数据来源：财政监督编辑部，历史决定定位从半个多世纪的发展历程看财政监督的历史地位，财 政监督2 0 0 5 年第7 期第4 7 页 7 我国财政监督 ，：律：l 】l ! 哆明究 这不能体现“财政监督就是更高层次的财政管理”的定位。 随着我国经济体制改革的深入，这些特定历史时期产生的监督理念必将退出 历史的舞台。在我国推进公共财政体制改革的过程中，围绕着公共财政框架的发 展，我国的财政监督理念也逐步从检查型监督理念向管理型理念过渡，在这一理 念指导下，各级财政监督机构虽然围绕财政管理中心，坚持监督与管理相结合、 监督与服务相结合，对保障政策执行、加强制度建设、约束预算行为、规范财政 管理发挥了积极的推动和促进作用。但应该看到，建国以来我国的财政监督理念 主要停留在对资金的安全性和合规性的检查上，即通过对财政资金的拨付、管理 和使用的监督，发现和减少挤占、挪用、贪污、浪费财政资金等违纪现象，通过 纠偏堵漏来规范财政管理、提高资金使用效益。这只是对预算执行情况进行的监 督，虽然可以反作用于预算编制，但是至于预算编制是否科学、预算外用途是否 必需等，尚没有一套完整的评判标准。这种对事前的财政支出分配环节缺乏有效 监督、事后缺乏对财政支出科学性进行有效监督评价的监督方式，客观上造成各 部门、单位把大量的时间和精力放在争项目、争资金上，财政资金支出分配容易 导致行政成本加大和公共成本的浪费。合规性监督理念反映到财政监督工作实践 中，就是对财政监督工作的考核以查处的违规违纪金额、收缴结余或闲置的财政 资金为标尺，由于发生的问题己造成财政资金的损失和浪费，而处罚的又往往是 单位的资金，财政监督的效果不理想。导致一些问题得不到根治，屡查屡犯。 综上所述，1 9 9 8 年以前我国财政监督的理念，是以检查为主要手段，通过合 规性检查，查补国家财政收入，达到平衡财政预算、严肃财经法纪的目标，具有 鲜明的检查特征，财政监督与财政管理界限比较明显，财政监督贯穿于财政运行 全过程的特色没有很好地体现出来。随着建立公共财政目标的确立，各级财政监 督部门虽然及时调整工作思路，逐步改变过去单一检查的工作模式，突出了财政 监督服务于财政改革、服务于财政管理的特色，实现了由检查型监督向管理型监 督理念的转变，实现了监督理念的创新，但这种转变只是初步的，尚处于探索阶 段。加之我国财政监督法制建设严重滞后、各监督主体职能互相交叉重叠、财政 监督效能不高等问题的存在，迫切需要进一步创新和完善财政监督理念。 2 3 我国财政监督理念的科学化 随着我国社会主义市场经济的确立、公共财政框架的逐步建立以及各项财政 改革的继续深入，我国财政改革己进入一个新的阶段。形势的发展呼唤新的财政 监督理念。笔者认为，加强财政管理、推进财政改革、深化财政监督和公共财政 职能，需要在原有的基础上，迸步创新监督理念。具体来说，应该树立依法监 督的理念、绩效监督的理念和配合协作监督的理念。 8 硕士学位论文 2 3 1 依法财政监督的理念 依法开展财政监督，是指财政监督要由具有法定监督权的差体、根据法定权 限、依照法定程序予以监督，即财政监督的各个环节都要具备明确的法律依据， 都要严格依法进行。依法监督理念是在财政监督中需要首先遵循的基本理念，为 确保财政监督的准确、及时和到位，财政监督本身必须是合法的，如果财政监督 本身都是不合法的或合法性不足，那么财政监督的结果就可想而知了。树立依法 监督的理念，其前提必须是有法可依。我国目前的财政监督领域迫切需要加强监 督，但目前，我国财政监督法律基础薄弱，法制建设还比较落后，至今没有一部 完整系统的财政监督法，尚没有完善的财政监督法可以依据，国家预算法、预 算法实施条例、会计法、注册会计师法等有关法律法规对财政监督虽然做 了一些规定，但不完整、不系统，特别是实施财政监督的程序性法规和行政规章 比较缺乏，因此，在很大程度上损害了财政监督的权威性与严肃性，也使财政监 督的合法性大打折扣。树立依法监督的理念，有助于我国加快财政监督的立法工 作，也有助于我国财政监督法律体系的完善。 2 3 2 财政绩效监督的理念 所谓财政绩效监督，是指财政监督部门在对财政资金安全性与规范性进行监 督的基础上，按照绩效管理的要求，运用科学的绩效监督标准和分析方法，对财 政资金绩效目标和效果进行客观、公正的制约和反馈，从而不断提高财政资金绩 效，落实绩效责任，实现绩效目标。受托经济责任理论认为，随着人类社会的发 展，人类所拥有的财产规模不断膨胀，致使财产所有者无法直接经营和管理所掌 握的财产和资源，由此必然导致财产所有权和财产经营管理权的分离。财产所有 权和财产经营管理权的分离，又客观上导致了财产委托者对财产受托者进行经济 监督的需要。因此，政府作为纳税人的代言人，代表纳税人筹集财政资金并分配 使用财政资金，有责任对财政资金进行绩效监督，以确保财政资金在安全、规范 使用的基础上提高使用效率，强化使用效果，达到最大的效益。从国外来看，西 方国家很早就开始积极探索财政绩效监督。如荚国在2 0 世纪4 0 年代末开始实行 绩效预算。2 0 世纪9 0 年代，西方各国都已经基本实行了财政绩效预算，建立了 较为完善的绩效评价制度和体系。与此同时，许多发展中国家也在研究和建立绩 效监督制度，如马来西亚和韩国等国家都已建立了比较好的绩效评价制度。当前， 财政资金的“效益”、“效率”和“效果”问题己成了财政支出的核心更成了各 级政府和公共财政建设的核心，解决财政资金的绩效问题己成为财政监督的重中 之重。近年来，我国虽然开始积极探索开展财政绩效监督，也取得了一定的成效， 但仍面临诸多困难：财政监督理论严重缺失，无法为财政绩效监督提供理论支持 。参见财政监督编辑部，以制度确保财政资金的续效，财政监督2 0 0 6 年第3 期第8 9 页 9 我| j ! t 败豁臀法律制度研究 和指导；财政绩效监督缺乏基础，绩敬监督的法律法规不够健全，尚未建立起各 方都接受的绩效标准，绩效预算未能实施；在实际开展财政绩效监督的过程中面 临众多阻力等等。这些都阻碍了财政绩效监督工作的开展。因此，要开展财政绩 效监督工作，必须坚持在积极探索的同时，有条件的地方可以先行制定财政资金 绩效监督操作办法，尝试在地方财政法规中体现绩效监督的理念，努力在预算 法等财政基础法律法规的修订中引入绩效监督的理念，明确相关责任和义务， 树立绩效监督的权威性和严肃性，使绩效监督系统化、规范化、科学化。 2 3 3 分工协作监督的理念 分工协作监督，是指各财政监督主体要按照法定权限予以科学分工，在监督 过程中要密切配合、互相协作，从而确保财政监督能够顺利和高效运转。分工是 现代社会化大生产的必然要求，也是完成各种复杂事业的基本保证。财政监督所 涉及的范围和领域都是十分广泛的，需要各监督主体在不同的阶段，以不同的方 式对财政活动予以监督，只有这样，才能真正起到监督的作用。分工要想取得高 效的产出，还必须要求各主体的密切协作和配合，没有各主体的密切协作和配合， 分工将导致低效率，甚至导致整个体系的瘫痪。因此，在明确财政监督体系中各 财政监督主体及其职责和权力范围后，加强各财政监督主体之间监督工作的沟通 和协调尤为重要。通过这种沟通和协调，第一，可以进一步明确各种监督之间的 职责划分，尽量减少监督“盲区”，保证监督到位，不留死角；第二，可以减少监 督的盲目性和随意性，避免重复监督、交叉监督；第三，可以防止监督“垄断”， 实现监督成果共享，提高监督效率。具体的协调方式可以是多种多样的，但在监 督环节上应加强监督检查的事前、事中、事后协调。 1 0 硕士学位论文 第3 章财政监督的主体 3 1我国现行财政监督主体状况分析 3 1 1 我国现行财政监督主体的设置 财政监督主体是根据法律规定，有权利对财政活动实施监督的组织。我国现 行的财政监督主体主要包括人民代表大会及其常务委员会、政府部门和社会中介 机构等。政府部门监督主体包括审计、财政、税务、证监会、银监会、保监会和 国资委以及其他经济管理事项的部门。在上述主体中，人民代表大会及其常务委 员会、政府审计和财政部门是最主要的监督主体。 ( 一) 人大对财政的监督 我国实行的是人民代表大会制度，全国和地方人民代表大会及其常委会的监 督权力是宪法赋予的重要职能之一，人大及其常委会作为监督主体，监督的对象 是广泛的。包括国家行政机关，审判和检察机关，各政党和社会团体，企业和事 业单位以及公民。人大对财政的监督主要是国家权力机关依据宪法及相关的 法律，对财政部门执行财政政策、财经法律的情况和预算编制、执行情况实施监 督的一种国家管理活动。人大财政监督的机构包括代表大会及其常务委员会、财 经委员会、预算委员会和特定问题调查委员会。代表大会的作用是审议表决预算 草案，通过后表明人大批准了政府的预算决议，对预算、预算执行和决算进行监 督。财经委员会主要审查预算及其执行情况的报告，提出审查意见；审议和处理 同级人大及其常委会交付审议的有关财经方面的议案；起草并提出经济法律议案， 组织或联系政府有关经济立法起草部门，督促法律起草工作；就重大财经问题调 查研究，检查经济法律的执行情况，向同级人大或常委会提出建议。预算委员会 是在1 9 9 8 年成立的，主要是协助财经委承担人大审查预算、决算、决算的调整方 案和监督预算执行等，它的成立使人大对中央预算实行监督得到了实质性的推进。 特定问题调查委员会是人大的一种临时委员会，县级以上各级人大及其常委会根 据代表的提议请求，为查清某一财政问题，按法定程序可成立特定问题调查委员 会，任务完成，委员会即告结束。 ( 二) 审计机关对财政的监督 审计，是指审计机关依法独立检查被审计单位的会计凭证、会计账簿、会计 报表以及其他与财政收支、财务收支有关的资料和资产，监督财政收支、财务收 支真实、合法和效益的行为。审计机关的监督，是指国家审计机关依据中华人 母参见财政监督编辑部，历史决定定位第4 7 页。 找l q 翳欺麓餐法律翩袋骄冤 , i1 1 1 民共和国审计法的授权，对管理、生成和使用财政性资金以及配置国有资产的 郝门、单饿嚣被枣计对象执行财经政策、法律、法疆、规章靼制度的情况，以及 财政收支、财务收支帮有关经济活渤的真实往、龠法往帮效藏性进霉亍审鸯，评价 经济责任，维护财经纪律，维护国容利益和被审计对象的合滋权益的一种经济管 理活动。我鼹审计监督的主体是国务院和县级以上地方人民政府设立的审计机关。 窜诗撬关豹鬏戆主要惫矮经济整替，经滂浮徐纛缀导蠹部窜诗，其孛经济簸督叛 能是审计机关的基本职能，具有愆的独立性。 ( 三) 财政部门对财政的监督 财政黢餐是财政橇芙懿重要联爨之一。我圜财政部门翡财政鉴督 零系楚按照 分级财政体制建立起爰乏豹，强调缴向体系豹建立。旗财政部门内部看，髓媛蕊督豹 实施主体包括各级财政机关的专职财政监督机构和其他业务管理机构。专职财政 监督机构怒指财政部门专司财政监督职责的机构，业务机构豢要是从事财政日常 管理翌务，嗣曩季受有露鬻薤餐驭囊翳撬撬，其开震篷警矮凄楚器鑫掌管毽续合起 来的。财政部门的专职脏督机构和其他业务机构在监督工作中有着相辅桕成、相 互配合的哭系。按照中华人民共鞫国预算法规定，中国实行分级财政体制， 与蓝摆适您，财政监整壤橡分为中央黠政监督税梭积缝方财竣监督极梅。中央财 政专职溢餐祝梅包括财政部监督梭亵局帮财政部派驻各省、翻治区、壹辖市帮计 划单列市的财政监督专员办事处，地方财政专职j | 矗督机构是指各省、市、县各级 财政部门内设的监督机构和派出机构。财政部监督检查局按照职责分工，负责全 霉熬薅致簸督检查王俸；专瑟蠢缛凳戆致嫠熬滠滋凝秘，藏媳疆蠢中夹澍竣整謦 检查职能。地方财政簸督机构的主瓣职责是围绕本级政府部门预算编制、执行情 况开展监餐检查。 3 ，2 我辫褒蠢主要辫羧整警主体瓣联奏投隈 从我圈当前的财政监督体系构成和监督层次的划分来肴，人大监督、审计监 督、财政般督等构成了我国国家财政监督的主鬻内容，与社会监督等一起麸同构 成了我国豹财黢夔驽体系。盘于瑟疑财政整督王 擘懿法律袄撰不霹，各主要整督 主体的驳爨权限也不爆相同。 ( 一) 人大财政监督的主要职责权限 人民代表大会是我臻的立法枫必移权力极关，人民代表大会监督财政的职权 是壹我嚣宪法赋予黪，鬏蕹2 0 0 4 年3 嚣第十弱全鏊久氐谯表大会逶j 霪鹣中 华人民共和国宪法修藏案修正的我国( 宪法篇六十二条第( 十) 、第( 十一) ，第 六十七条第( 五) ，第七十条，第九十九条等内容归纳，人大财政监督的主要职责 权限包括叛下聂项：( 1 ) 久民代表大会事查程羝准黠政 燹舞攀案弦及财教预算撬 行情况的报告；( 2 ) 程入民代表大会闭会期间。人民代表大会常务委员会负责审 硕士宁p 记z 查和批准财政预算调整方案；( 3 ) 全国人陀代表大会常务委员会对中央和地方的 财政预算、决算情况进行监督，县级以上地力j 各级人民代表大会及其常务委员会 对本级和下一级的财政预算、决算情况进行监督：( 4 ) 人民代表大