（法学专业论文）宪政视角下的公共预算公开制度研究.pdf

摘要 本文研究的目的是为了在我国能够更好更快地建立起预算公开制度。首先，预 算公开制度对于我国的公共财政的建设有着重要的意义。公共财政制度要求国家的 财政大权由全民享有，这需要通过一定的制度运行使公共财政的理念深入下去。公 共财政制度关系到国家的民主法治，关系到财政权能够良好运行。预算公开是公众 能够知悉预算信息并参与公共财政的前提，因此预算公开有利于财政权的民主化、 法治化、透明化。其次，预算公开制度对于我国建立宪政制度、宪政国家有着重要 作用。宪政制度作为现代政治文明的重要标志，是区别于专制制度和落后政治制度 的特征。宪政国家要求国家的权力之间的制衡，要求民主法治。国家权力的制衡的 表现就是公众能够通过一定的途径对政府进行监督和参与政治。预算信息公开制度 能够实现政府信息的公开化，是公众监督政府和参与政治的重要前提，也能实现公 众的知情权和政治参与权。另一方面通过法律确定预算公开制度有利于在法律层面 确立民主法治，这是民主法治的进步。我国经济建设正处于高度发展的时期，任何 不稳定的因素都有可能成为引发经济停滞倒退的原因。经济利益上的矛盾必须通过 一定的制度进行规定来调节，政治应该为经济服务，政治制度中的措施是最有效的 办法。我国现有的政治制度在改革开放3 0 年后的今天，有些规定已经不能适应社 会的需要和发展，也与未来的政治文明进程不一致。我国的经济发展中的矛盾需要 建立相应的制度，而预算信息公开制度也正是为了适应这一发展需要。建立宪政国 家是为了走向依法治国、民主、公平的未来，无论是公共财政的理念还是预算公开 制度都是为了这一理念服务，而预算公开制度建立的时机已经成熟。 本文力图从宪政的视角寻求问题的答案，我国虽然自清末维新时起已对宪政问 题有所研究和尝试，然而政治制度上的弊端总是没有消除。以预算公开为例，国际 中预算信息公开已成为重要的趋势，而我国政府仍然在坚持各种信息的不透明，以 各种保密的理由进行遮掩。如果是为了国家的利益，用法律规定下来，公众也肯定 能够理解，然而事实是各个部门为了自己的私利随意定各种规矩，无法可依，这就 更令人生疑。因此，阳光政府、责任政府、有限政府、责任政府这些称谓一个个都 在表达同一个意思，政府管的太多了。预算公开就是要让人民看到政府的作为，看 看哪些是政府应该做的，做的怎么样，来行使自己的政治权利，保护自己的利益。 本文第一部分首先通过对宪政与公共财政、预算公开的关系，公共财政与预算 公开的关系以及预算公开对于公共财政重要性进行阐述，明确了预算公开的概念。 第二部分用列举的方式对西方部分发达国家的预算公开制度进行了归类总结， 进一步说明了预算公开对宪政制度的建设的重要性，得出了预算公开是宪政建设的 内在要求。 第三部分在进一步通过对我国预算公开中存在的问题的总结和分析，得出了我 国预算公开不能进一步深入的原因。 第四部分在以上的基础上，借鉴发达国家的经验和成功模式，提出了对我国能 够建立良好预算公开制度的几点建议。 关键词：宪政；预算公开：知情权：国家秘密；权利救济 a b s t r a c t 1 kp 呷o o f 也i sa i t i c l ei st 0b u i l d1 ks y s t c mo fq e n s so ff i 姗c i a lb u d g e t s i no u rc 0 衄血yi nar i g h tw a yf i i 赋0 fa l l ，t 1 1 eb u d g e ts y s t 锄f o rc h i j 蛆sp u b l i c 伍l 觚 c 0 碰删i o nl m sa ni i i l p o r t a n tm e 蛐g t h ep u b l i cs y s t e m 托( 1 u i r st l l ec 0 u i 岬sf m a i l c i a l p o w 盱舶ma l lm ep e 叩l ee 坷o y ，m en e e dt 0a d o p tas y s t c mt 0m a ：k ep u b l i c s 、池 s u p p 砥a m o n gm ep e o p l e t h cs y s t e i no fp u b l i cf m a i l c et 0 圮c 0 删时sd e m o c 瑚【c ya n d m l eo fl a w i i lr e l a l i o nt o 血e 丘i l 锄c i a lp o w 盯o p e r 习l t i o n t h eb u d g e ti sm ep u b l i cc 锄s b u d g e ti n f 0 彻a t i o n 舡l dt 0p a n i c i 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预算公开制度作为公共财政的一部分，是公众能够得知财政信息的途径。通过 对预算信息的掌握，公众财政进一步实现参与，才能更好地监督政府的权力，由此 而实现民主政治、政府才能实现责任政府、有限政府。预算公开的意义不只限于对 公共财政制度的重要作用，更重要的意义是对宪政国家建设的推动力。宪政是现代 政治文明的核心，是国家强大和民族精神的凝聚力，建立宪政国家对于社会稳定、 经济发展都将产生深远的影响。预算公开作为财政权力行使的一部分，关乎国家政 治基础，是一项政治制度。宪政国家要求对国家权力的约束和制约，预算公开是走 向这一政治改革目的的前提，没有信息的公开，何谈理解，更没有约束。我国建立 预算公开制度的条件已经成熟，国外成熟的经验很多，重要的是各国的情况不同， 要找到最适合我国发展预算公开的一条道路，需要在借鉴外国经验的基础上考量我 国的情况最终确立良好的预算公开制度。 一、预算公开的宪政意义 ( 一) 预算公开的界定 1 预算的一般定义和内涵 本文中的预算是指公共预算，预算是一个有关收支计划的报告或汇总，可能涉 及到一个家庭的家庭用度计划或财务行动指南，具有前瞻性，涉及未来的收入、支 出，以此控制家庭的储蓄或借贷。上升到一个国家层次上，国家的税收是固定的， 所需要的消耗资源也同样是稀缺而有价值的，因此更需要预算来控制和进行合理的 计划。 公共预算也可以称作国家财政预算、财政预算，我国学者对如何定义公共预算 有不同的见解，不同学科对公共预算的内涵界定也各不相同。预算是公共财政的一 个重要部分。公共财政是指国家集中一部分社会资源，用于为市场提供公共产品和 服务，满足社会公共需要的分配活动或经济行为。我国的公共财政一词源于清末 维新变法运动，在财政学者看来，所谓“公共财政 ，就是指市场经济条件下为了 满足社会公共需要而构建的国家财政模式。可见公共财政是一个很大概念，而公共 预算是公共财政的一个重要部分，是公共财政的存在形式，政府的收支活动最终得 以体现。可以这么说，公共预算是公共财政收支的法律依据。 经济学把公共预算当做是一种配置资源的机制，认为通过预算机制来合理配置 资源，通过政治程序和公共选择机制对市场配置中产生的缺陷进行弥补。政治学上 更看重的是公共预算作为政府管理社会公共事务的工具性能，是民主政治下，纳税 人通过一定的程序例如代议机制，来控制政府的财政经济行为的模式。管理学更看 重的是公共预算作为管理工具的作用，管理学视预算过程为各功能要素的组合，是 控制、管理、组织协调的结合。社会学从社会分工的角度来看待公共预算的，它是 一种社会分配和调整机制。这种再分配通过对社会各阶层的收入进行调整，以求达 到社会公平的目的。本文以宪政为视角，从法学角度来定义公共预算，更多应体现 未来国家的法治建设。这就像我们用的计算机，或许我们不关心里面的程序如何建 立，如何运作，我们关心的是这个制度或者程序能否把我们要达到的目的能够最好 的实现，能够实现社会的民主法治是本文的立足点。现在教材多采用政府预算的名 称，相较之前的国家预算的称谓是有了一定的改变。这是因为我国从建国初期的计 。罗超群：政府公共财政信息公开法律问题研究 2 0 1 0 年6 月江西师范大学硕士研究生学位论文 2 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 划经济开始，一直未摆脱国家社会建设的各领域的经济干预。直到1 9 9 8 年以来， 外国的各项制度和名词引入我国，我国财政改革选择了构建中国公共财政框架的改 革方向，开始出现政府预算这一说法。本文使用公共预算，希望预算的功能最终能 够回归到公共的本质，使每个公民能够认识到参与公共预算是每个公民的权利，也 是公民认识到自己在社会中作为国家一份子的地位公民。本文公共预算指通过 立法程序的审核批准的，能够反映一国的一定时段内国民经济状况的，具有法律效 力的计划，是公共财政制度中的重要一部分，具有法定性、公共性、综合性等特点。 ( 1 ) 公共预算必须经过立法机关的批准，因此最终形成的文件具有法律效力， 我国颁布的中华人民共和国预算法为公共预算编制、执行、调整的法律依据 ( 2 ) 公共预算是对一定的年度内的财政进行计划，通常一个年度为一个预算 周期，各国的预算周期有长有短。 ( 3 ) 公共预算涉及到公共的税收财政，因此具有公共性，它本身的目的也是 为了保证满足社会公共的需要，因为财政的绝大部分来自公共税收，公民有权利知 道众人的钱财是否被用来为人民服务的事务上了。 ( 4 ) 公共预算涉及到国家的一切活动，因此具有很强的综合性，在预算的编 制和执行过程中，人们能够更全面了解国家的整体建设和发展状况。 2 预算公开的定义 简而言之，公共预算是公共财政的一部分，而公共财政制度中所反映的内容是 政府公共信息的一部分。按照广州市政府信息公开规定中的政府信息，是指各级人 民政府及其职能部门以及依法行使行政职权的组织在其管理或提供公共服务过程 中制作、获得或拥有的信息。 从这个定义上来说，公共预算所包含的信息完全符 合此处的政府信息的定义，因此公共预算所要公开的信息是政府信息的一部分。政 府信息在西方称作行政信息，是指与行政相对人相对应的在行政权力运行过程中产 生和保存属于公共范畴的信息。预算公开的范围显然相对于政府信息或行政信息小 的多，是指政府从编制公共预算制作成文本到预算通过审查执行这一阶段，所有形 成或保存的书面形式，都要可以通过不同的途径对公众开放。这里面所包含的内容 包括，公开的主体为政府行政机关，内容包括预算编制形成的文件直到最后审批通 过形成的书面文件，公开的范围是除涉及国家秘密及商业秘密之外的各种信息，公 开面向的对象包括各个公民及团体。 。参见2 0 0 3 年1 月1 日起实行的广州市政府信息公开条例 第一章第三条。 3 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 3 预算公开制度 一种制度的确立，是一种社会现象的书面化，体现了它的合理性和社会的需求。 之所以要通过一定的制度规制社会现象，是因为是客观世界复杂具体表象和各种关 系，人的多变，这些客观上要求任何的好的规范必须要通过制度规定下来。公共预 算制度就是人们在公共预算运行这一过程中形成的限制政府的权力，体现公民的民 主法治、公平正义这些权利的一系列抽象化、体系化的规范体系。预算公开制度是 指预算信息公开主体依照法定程序公开预算信息的制度，包括预算法以及相关法律 规定、预算公开的主体、内容、公开的对象、程序、救济方式。 4 预算公开与国家秘密 2 0 0 9 年1 0 月广州市财政局在李德涛等志愿者的申请下，公布了本级部门预算 的申请，虽然公布内容不够细化，但无疑是一种进步。然而早在2 0 0 8 年李等人就 曾向广州市财政局提过同样申请，然而广东省财政厅及广州国家保密局研究后决定 不予公开。李等人在2 0 0 9 年同样向上海市财政局申请上海市级部门预算公开，上 海市财政局同样以相同的借口拒绝公开。 国家秘密，是指不应公开的或公开后会给国家政府带来损害的信息。预算信息 的公开是否会给国家或政府带来损害，这里我们就不得不讨论下国家秘密的范围问 题。各国的保密范围随不一样，但大多数国家均确认“公开是原则，不公开是例外 这一原则。可见所谓的政府信息的保密内容是应该限定在比较小的范围之内。从国 际共性上看，国家秘密的范围限定在国家安全、军事、外交、司法调查领域，除了 通过法律明确规定下来的各种信息作为国家秘密之外，政府的各种信息都是要让公 众知悉的。为了限制政府的无限权力，同样在这个问题上不应该含糊其辞，应该避 免认定国家秘密的内容的随意性。公共预算是公共财政制度的一个重要部分，关系 到国家的权力运行和公共利益，如果财政权没有经过很好的审查和监督，那么权力 的滥用将不可避免。秘密的地方往往容易藏污纳垢，因此在认定预算信息能够公开 的问题上，应该充分认识到在界定秘密的标准之外没有任何秘密。以什么作为界定 的标准，应该根据各自国家的经济政治实际情况，选择最有利于发挥法治民主、有 利于宪政制度建设为标准，应该以保护公民权利为标准。 ( 二) 预算公开与宪法中公民权利的关系 1 预算公开的权利理论依据 预算公开虽然作为一种社会现象出现，有其合理性，说明社会需要，但原因何 4 在，需要我们从权利这一角度来进行分析。法律上的权利与其他权利例如道德上的 权利，自然状态下的权利不同的是，法律权利是可以通过法律保障来实现的权利。 这也是为什么人们想到权利是通常只限于法律规定的权利，因为这才是可以实现的 有效的权利。法律权利在于强调法律规定的行为的可能性和合法性，而这种可能性 和合法性是能够满足公民或其他组织所需要的。 宪政的本质是分权，国家和人民之间利益的博弈是宪政存在的基础。财政作为 公共权力的资源配置机制，是近代民主政治确立和市场经济发展相适应的产物。这 是提倡公共财政的理论基础。公共财政是市场经济条件下，纳税人通过税收养活政 府，政府为了经济和社会的良好运行而收税，因此财政是公众的财政，要求民主， 又因为无论政府的权力还是民主的权力都要受到约束，否则就可能成为暴力，就要 体现法治性。预算公开作为公共财政理念的一个部分，理论依据是人民主权的思想。 国家的一切权利属于人民，这是我国宪法明确确认的。国家的公共财政预算来自于 国家的税收，公众有权力理解国家的钱花在了什么地方。而预算是公共财政的运行 机制，应该是一个开放的平台。在市场经济下，预算的公开对于公民了解参与国家 的经济建设，对于建立责任政府，民主政治，对于未来建立宪政国家都有着不可小 觑的意义。满足公共需要是财政的目的，而预算这个核心制度，更应该反映公共财 政的社会需要。预算作为现代宪政国家的财政体系的核心制度，与生俱来的追求民 主、法治等基本价值。 洛克在政府论中说：“无论国家采取什么形式，统治者应该以正式公布和 被接受的法律，而不是以i 晦时的命令和未定的决议来进行统治，因为如果以公众的 力量给予一个人或少数人，并迫使人们服从这些人根据心血来潮或直到那时还无人 知晓的、毫无拘束的意志而发布的苛刻和放肆的命令，而同时又没有可以作为他们 行动的准绳和根据的任何规定，那么人类就处在比自然状态还要坏的多的状况中。 因为人们对于事务的判断只能通过自己能够掌握的材料进行判断，预算公开的理论 也是建立在此宪政体系的基础上。建立宪政国家是政治文明的最高成就，因为只有 通过宪法把公民的权利最大程度的保护起来，在另一种程度上才能够对政府的权力 进行最有效的约束。有社会学家说，人类今天的最伟大的成就之一就是把权力关进 了笼子里，这个笼子就是宪政。利益是权利的实质。可以说公民权利实现与预算公 开是相互推进的过程。 2 人民主权原则 公共财政民主原则的理论依据主要是称为人民主权的思想。人民主权观念始于 自然法思想，这成为美国独立及法国大革命的理论根据，是各国宪政运行的基础原 则。知情权的前提便是人民主权原则下丰富的信息情报能够自由流通，公民能够充 分得到启发，百家争鸣，只有这样比较才有进步。不论是公共财政制度建立的需要 还是知情权所反映的矛盾，他们都指向的是共同的焦点预算信息的公开。而他 们的理论依据和所要达到的理想状态也是一个一人民主权。因此对预算信息的公 开是保障公民权利，检验人民主权的状态是否正常的标准。预算公开反映了财政权 应该由谁主导的问题，财政权历来是统治阶级的权力，但只有财政权掌握在人民手 中，才能最终实现财政权的最终目的，才能实现人民主权。 3 预算公开与知情权 在公民所享有的各项权利中，知情权最能清楚而直接地表达公民对公共财政信 息的权利。知情权作为现代宪法权利被各国普遍承认是不可争议的事实，然而真正 说出什么是知情权的内容却有各种的争议。这是因为随着政府信息的内涵和外延的 展开，知情权的范围也在变化，但不论如何，知情权作为一种被宪法保护的公民权 利是最符合这一阶段公民要求政府信息公开的权利名词了。 知情权这一权利概念并非是宪法明确规定下来的。我国宪法只是规定国家的 “一切权力属于人民 ，“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务， 管理经济和文化事业，管理社会事务。一观看各国宪法也大多未曾规定这一权利， 可以说它的出现跟信息公开这一要求是息息相关的。知情权的出现是对宪政的其他 价值的逻辑引申出来的，例如人民主权、言论自由。它指由法律规定的公民或组 织获取应当能获取的信息的权利。因此知情权既是一种自由也是一种权利，属于请 求权的范畴。公共预算属于政府信息的一部分，公民有权利知道国家的财政资金花 在了哪些地方，这也是公民进一步实现其监督权的前提。然而正如一个公民生活在 社会中，一个国家的信息在一定范围内也是需要保密的，这其中就涉及到知情权的 范围或者信息公开的程度问题了。保密制度问题在以后章节论述，需要说明的就是 知情权促使公共预算公开逐渐在我国成为一种更为常见的现象。 4 预算公开与参与权 宪法规定国家的权力属于人民，因此参与国家的运作，参与政治是公民的基本 政治权利。公共预算公开不仅是一个财政制度的问题，更重要的它是政治制度的问 题，由此我们有必要分析一下它与公民政治参与权的关系。通常我们讲的参政议政， 就是参政权。人们能够参加到国家事务中去，前提条件是人们对政治环境是知悉并 有一定的途径参与。如果行政不透明，则根本无从提起参政议政。因此公共预算作 母刘飞宇：转型中国的行政信息公开 ，中国人民大学出版社2 0 0 6 年5 月，第“一5 2 页 6 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 为公共财政制度中的重要一环，不仅要使预算审批的立法机构了解知道预算的信 息，更重要的是人们能够参与到预算公开制度中，就是要掌握国家的经济、文化和 社会事务的情况。政治围绕的中心仍然是利益，而预算正是围绕这一中心心形成的 政治制度。参与权的行使能够更好更有效的促进公共预算的公开，使其更透明，详 尽，更能够贴近普通公民的生活，使我们能够感受并认识到自己是作为一个公民存 在的，明白自己与国家是息息相关的。有人说破坏民主的最好的方式就是使人民什 么都不知道，这是很正确的。公民如果不能了解自己的国家究竟在干什么，那如何 还能体现作为一个公民的身份。“民可使由之，不可使知之 的时代已经终结，如 果还希望回头看，那就是逆流而动，这样的政府、国家也只是独裁和专断的权贵阶 级的政府，不能代表人民的政府。 5 预算公开与监督权 公共预算的监督主体有多个，包括财政部门，审批部门，审计，当然也包括舆 论。然而在此处是公共预算公开的监督主体，主要是指社会公众的监督。监督权是 指公民有权利监督国家机关及其工作人员的各种公务活动。随着社会的发展，社会 公众对预算的监督的作用越来越明显了，虽然在权威性上和法律性上不能与其他预 算监督主体相比，但是其有着更为重要的优势，以及更重要的政治意义。对预算公 开的监督可以有效地防止行政权力的乱用，在信息时代可以通过更广泛的形式公开 曝光预算资金运行过程中的暗箱操作问题，在促进预算资金资金运行过程的透明度 方面有很好的作用。监督权作为想法中明确规定的公民权利，预算公开能够更有效 的使监督权得以具体实现，在建立宪政国家的过程中预算公开制度将与公民的监督 权更有效地结合起来，使得各项工作更顺利完成，达到制度设计所要达到的目的。 ( 三) 宪政价值下的预算公开 1 宪政与宪政价值 宪政通常不单独使用，而通常表述为宪政国家、或宪政主义。宪政简单言之就 是立宪政治，前提是有一部宪法，内容是限制政府的无限权力，保障公民的有限自 由，通常表现为的民主政治。由此为基础建立起来的政治制度，就是宪政制度。因 此可以看到宪政价值的核心内容包括：民主法治、保障人权、公平正义。我国正逐 步向宪政国家的方向行进，公共预算公开制度的建立对我国的宪政建设将有着很好 的促进作用。利益是价值的基础，预算公开这一公共财政的核心制度正是宪政价值 体现的基础。 7 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 2 宪政与公共财政的内在联系 预算公开与公共财政制度建立是从属关系，因此在谈到预算公开与宪政的联系 必须要先理解公共财政与宪政的联系。从根本上说，公共财政和宪政国家的联系， 犹如房屋对根基的依赖不可分割。社会的物质财富需要国家进行保护和政府进行调 和，国家的存在需要国家财政的支持才能良好运行。在传统的历史社会中，西方封 建社会由于政治宗教经济各方面原因，西方形成了比较多元的社会结构，这是公共 财政能够快速在西方建立的基础。中国封建社会皇室和官僚贵族垄断了政治经济各 种资源，占绝对的优势，由此形成了一元化的中央集权体制，因此公共财政在中国 没有这方面的传统。西方随着工业革命的发展，财富集中到资产者手上，宪政国家 的财政来源从家计财政变为公共财政，公共财政更快地在西方国家建立起来，随着 建立起来的就是宪政制度。 公共财政的运行是宪政制度实现的保障，宪政制度的建立是公民财产权实现的 制度基础。公共财政制度属于宪政国家制度体系中的一个系统，在市场经济的条件 下，国家为了稳定的需要，公共财政显得更为重要，也促进了民主法治的发展，最 终促使国家走向宪政体制的建立。而宪政体制在发展的过程中又能促进国家的财政 改革和公共预算信息公开的进程，从而形成良好的经济政治氛围。公共预算作为公 共财政的重要部分对宪政制度的建设同样重要。 3 宪政价值与预算公开制度 ( 1 ) 公平正义与预算公开制度 公平正义作为宪政的重要价值，它是社会进步和发展的首要价值，因为制度的 公平是制度建立所要达到的首要价值，宪政国家是指国家的政治权力的运行有宪法 进行规范和指导并受宪法的约束。可见宪政制度作为一种限制国家权力滥用的现代 政治制度，而政治制度的又该从哪些方面的考量是我们应该思考的。历史上的政治 制度的抉择很大程度是当权者的任意施为，人们还没有意识到或者没有途径来制定 和执行深思熟虑的政府制度。立法宪政的出现使这一梦想变成了可以触摸的现实。 公共预算公开制度首先是一种制度，所以最先要体现的便是公平正义这一人类最本 质的愿望。公共预算的公开使作为国家细胞的公民通过各项规定的制度了解到公共 财政的运行，在行使宪法赋予的各项权利时能够有依据，有数据来进行决定，显示 了这项制度的正义性。而预算信息的公开使每个公民都能够公开地看到，进而认识 到自己作为社会的一份子的作用，这显示了预算公开制度的公平。宪法规定人人生 而平等，这是一种对人格的承认和尊重，尽管现实中每个人的天赋不同，背景各异， 8 但这使公民认识到法律的公平是绝对的公平，是可以通过各项制度的建立来达到 的，公共预算公开制度是使这一价值得以体现的重要制度。 ( 2 ) 民主法治与预算公开制度 传统宪政理论认为，宪政的实行基于两方面的认识：一是权力以及权力运行机 制是社会存在的必要前提，而这种权力有扩张的空间，显然没有约束的权力都具有 这种可能性；二是公民在一个国家是以公民而不是其他身份能够生存和发展，国家 能够提供其生存和发展的条件。预算公开的理论依据在于主权在民的思想，而这是 基于宪政实行的认识上的。公民是国家的所有者和拥有者，是国家权力的主人，也 正是因此，我国才要坚持人民民主专政，坚持权力在人民的手里。预算的编制和审 批，都应该通过一定的形式争取得人民同意，并且通过人民代表大会的批准。贯彻 民主原则，一则可以保障公共预算的科学性，得到公众的讨论，可以使预算的内容 得到更充分的认识；二则有利于对政府滥用职权的监督。 法治是从另一个意义上来阐述民主的价值的。正像政府的权利如果没有限制会 无限扩张，民主的力量正是权力形成的基础，而一旦民主的力量形成巨大的力量， 不加以制衡，同样是会产生暴力。而在这两者形成制衡的正是要实行法治，用法律 等书面的约定来规定各自的权力。预算公开涉及到公共财政的目标能否得以正确地 实现，法治在防止权力滥用有着很大的作用。通过法治来强化国家的权力，既能够 加强国家权力，又能够达到保护公民权利的目的。我国正处于市场经济的建设中， 而市场经济讲的是法治经济、法治政府、法治国家，因此公共预算公开制度虽然作 为国家财政制度中的一个环节，却与国家民主法治建设有着密不可分的关系。 ( 3 ) 保障人权与预算公开制度 宪政下的预算公开制度首先应以保障人权为宗旨。宪政制度中的宪法除了限制 政府权力外以保障公民权利为目的，公民的财产权和经济自由权是重要的内容。另 一方面它用代议制度、分权制度和司法独立的理念对政府的权限进行有效的限制， 使政府发展成为一种新的体制“有限政府 。宪政的一个基本目标就是分权和限权， 把权力关进笼子里，在现代发达的政治制度中是可以而且能够做到的。在公共财政 制度中的预算公开制度，对有限政府的追求，要求公民即纳税人的基本权力应该得 到充分的保障和尊重。公共财政的出发点和归宿是为了最大限度地保障公民的合法 权益，而作为其中的预算制度则是为了公共财政行为能够很好的完成而设置的，公 开这一环节能够更确切地符合人权保障的宗旨。 9 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 二、发达国家预算公开制度历史以及与宪政建设 ( 一) 西方发达国家预算制度的历史沿革 1 美国的预算公开制度 虽然知情权作为信息公开的第一公民权利，但同样美国1 7 8 7 年制定的美国宪 法中同样没有知情权的条款，更没有明确规定知情权的内容。这是因为宪法的制定 本身是为了限制政府的权力，而对公民的具体权利没有做详细规定，但在美国的宪 法修正案中为防止政府以未规定为由，否定公民的权利，修正案第9 条规定：“本 宪法对某些权利的列举，不得被解释为否定或轻视人民保留的其他权利”，知情权 随着社会的发展不断充实着自己的内容。预算公开制度作为知情权实现所要求的制 度也确立了下来。 美国的预算体制并非一蹴而就，而是经历了一系列改变的过程。美国在建国前 后的百年时间里，一直十分重视财政权对控制政府，保障人民权利的意义。美国建 国后国会结构的重塑为收支权利的分配打下了基础，即财政预算有了民主的基础。 国会在美国政治体制中有着很高的地位，对于财政权的掌握也是如此，然而到了1 9 世纪末2 0 世纪初，代表民众利益的国会对于债务增长，政府的无节制浪费，却越 来越不能控制。此时的预算公开处于不透明状态，由此滋生腐败在所难免。1 9 0 5 年 不满的民众和民间机构成立了“纽约市政研究所”，旨在推进纽约预算改革，随后 在1 9 0 8 年纽约市公布美国历史上第一份现代预算。在之后为了弥补国会不能控制 预算的局面，总统提议确立了美国现在预算管理体制的基本框架，即现代意义上的 首长负责制。预算体制中国会和以美国总统的行政首长负责制达到了共同平衡和推 进预算制度的完善发展。美国关于信息公开的法律是1 9 6 6 年制定的信息自由法 经过多次修改，编入美国法典。随着2 0 世纪7 0 年代订立 联邦政府阳关法案， 预算公开开始慢慢走向公众的视野。为了处理公开与隐私的关系，又订立了联邦 政府隐私权法。美国的信息公开制度，经过多年的发展，形成了比较完备的制度。 从美国法律规定，美国的预算由行政管理与预算办公室和财政部进行预算编 制，财政的收入支出预算都有国会审议，最后由总统签字生效产生法律效力。美国 的预算体制从编制程序开始，编制体制过程复杂，但主要包括两个方面：一定时间 内预算收入的确定和开支量、开支内容的确定。美国的预算年度是从当年1 0 月1 日起指次年9 月3 0 日，美国政府向社会公开的预算文件包括：一是预算；二是附 录，包括部门和其他独立机构的预算：三是分析与展望；四是预算体系和概念；五 1 0