（法学专业论文）我国食品召回制度及其完善.pdf

我国食品召回制度及其完善 中文摘要 我国食品召回制度及其完善 中文摘要 因为一系列食品安全问题引发的惨剧，结合国外成熟的食品召回制度，我国加大 了对食品安全的整治力度，逐步建立了我国自己的食品召回管理制度。2 0 0 7 年食 品安全管理规定出台，2 0 0 9 年食品安全法公布，同年，缺陷产品管理条例( 送 审稿) 也公之于众然而近年来频发的食品安全事件，使得我们认识到食品召回 制度作为一个舶来品，在中国的社会环境中，运作成效尚不显著，建设更为稳妥的食 品安全环境，该制度仍需要进一步的完善。为了使之发挥更好的作用，本文将立足于 我国食品召回制度的现状，从多个方面对此问题进行阐述。结合缺陷食品召回制度的 设计理念，针对我国食品召回主体过窄、缺乏食品安全信息披露制度、食品召回的标 准宽泛，操作性不强、缺少完善的监控体系、监管模式过分依赖行政划分，难以深入 监管、赔偿责任过轻、不具备完善的产品追溯系统的问题，提出了如：完善食品召回 的法律制度体系、扩大食品召回主体范围、设立食品信息披露制度等七个方面的相关 对策，力图争取有针对性有效用的解决中国食品召回制度存在的问题。 关键字：食品召回制度：食品安全；食品召回溯源制度：缺陷食品 作者：夏艺芳 指导教师：冯兵 a b s t r a c tt h es i t u a t i o na n dt h ei m p r o v e m e n to f c h i n e s ef o o dr e c a l ls y s t e m t h es i t u a t i o na n dt h ei m p r o v e m e n to f c h i n e s ef o o dr e c a l ls y s t e m a b s t r a c t b e c a s u eo fas e r i e so ft r a g e d yd u et of o o ds a f e t y ，c o m b i n i n gf o r e i g nm a t u r ef o o d r e c a l ls y s t e m ，c h i n e s ei n c r e a s e dp u n i s hs t r e n g t ho f f o o ds a f e t y ，a n db u i l tu po u ro w nf o o d r e c a l lm a n a g e m e n ts y s t e ms t e pb ys t e p i n2 0 0 7 ，”f o o ds a f e t ym a n a g e m e n tr e g u l a t i o n s ” w a si s s u e d a n di n 2 0 0 9 ，”f o o ds a f e t yl a w ”a n d ”d e f e c t i v ep r o d u c tr e g u l a t i o n s ( m a n u s c r i p t ) ”w e r ea l s or e l e a s e d b u tt h ef r e q u e n ti n c i d e n t so ff o o ds a f e t ya c c i d e n t si n r e c e n ty e a r sr e m i n d su st h a tf o o dr e c a l ls y s t e m ，a sa ne x o t i c ，d o e sn o tw o r kw e l li ns o c i a l e n v i r o n m e n to fc h i n a t ob u i l dam o r es a f ef o o de n v i r o n m e n t ，t h es y s t e ms t i l ln e e d s f u r t h e ri m p r o v e m e n t i no r d e rt om a k ef o o dr e c a l ls y s t e mw o r kb e r e r ，t h i st h e s i s w i l l d i s c u s st h i sp r o b l e mi nan u m b e ro fw a y sb a s e do ns i t u a t i o no fc h i n e s ef o o dr e c a l ls y s t e m c o m b i n a t i o no f d e f e c t si nt h ed e s i g nc o n c e p to f t h ef o o dr e c a l ls y s t e m 、n a r r o wv i e wo f t h e m a i nf o o dr e c a l l 、l a c ko f i n f o r m m i o nd i s c l o s u r es y s t e mo ff o o ds a f e t y 、t h es t a n d a r do ff o o d r e c a l li st o ob r o a d 、w e a kp r a c t i c a l 、t h el a c ko fas o u n dm o n i t o r i n gs y s t e m 、r e g u l a t o r y a p p r o a c hb yo v e r - r e l i a n c eo na d m i n i s t r a t i v e ，h a r df o rr e g u l a t o r s ，l i a b i l i t yi st o ol i g h t ，t h e u n c o m p l e t ep r o d u c tt r a c e a b i l i t ys y s t e m t os o l v et h e s ep r o b l e m s ，g i v et h ef o l l o w i n gw a y s ： i m p r o v et h el e g a ls y s t e mo f t h ef o o dr e c a l l 、e x p a n dt h es c o p eo ft h em a i nf o o dr e c a l l 、t h e e s t a b l i s h m e n to fi n f o r m a t i o nd i s c l o s u r es y s t e mo ff o o d r e l a t e dm e a s u r e si ns e v e n a r e a s ，t r yt os o l v ep r o b l e m so fc h i n e s ef o o dr e c a l ls y s t e me f f e c t i v l y k e yw o r d s ：f o o dr e c a l ls y s t e m ；f o o ds a f e t y ；t r a c i n gs y s t e m ；d e f e c t si nf o o d i i w r i t t e n b y ：x i ay i f a n g s u p e r v i s e db y ：f e n gb i n g 我国食品召回制度及其完善 引言 _ _ 】- 目 2 0 1 0 年9 月1 日下午，湖南金浩茶油股份有限公司在官方网站发表致广大消 费者致歉信承认该公司9 个批次纯茶油产品致癌物苯丙芘超标食物危险，社会 已深深中毒食用小龙虾导致肌溶解、麦当劳产品中含有塑料添加剂、三聚氰胺、 毒奶粉等负面新闻至今仍在刺激我们的神经。据中国食品科技网整理，近十年，中国 可统计的全国性恶性食品中毒事件超过五十起，受害人数无法统计。近年来，三鹿的 三聚氰胺导致众多婴幼儿患泌尿系统结石症乃至失去生命，耳熟能详的伊利、蒙牛等 免检产品也经不住检验，被查出含有三聚氰胺，产品下架，受害群众住院治疗去年， 根据连锁经营协会的调查，中国的食品合格率超过9 8 ，然而在另一面，商务部对中 国2 5 个省市进行的一项调查，消费者对食品安全的总体打分只有6 0 分。食物的危险， 不仅仅摧毁了群众对于民族品牌食品的信任，也反映出政府对于食品安全控制的乏 力，“民以食为天”，不能保证食品的安全，也同样会使人民对政府的信任崩溃，是不 容小觑的问题。虽然食品安全法出台，食品召回管理规定也已经运作多年， 却没能唤起民众的认可，因此，如何保证我国食品安全，完善食品召回制度，加强民 众对食品的信任感已经迫在眉睫。 民以食为天，食物不安全危害甚重：其一，引发了消费者的恐慌心理，影响了公 共安全；其二，影响了中国的国际形象。因此，完善我国食品召回制度是必然的选择， 既是迅速处理食品安全突发事件，安抚人心的迫切需要，也是保障消费者权益，维护 我国国际形象的必然举措。 第一章缺陷食品召同制度的概述我国食品召同制度及其完善 第一章缺陷食品召回制度的概述 一、相关概念 ( 一) 食品安全的概念 1 9 7 4 年1 1 月，联合国粮农组织( f a o ) 第一次提出了“食品安全 概念。对此， 国内专家学者也有不同的定义，有学者认为：“食品安全 有三方面的含义：一是从 数量的角度，要求人们既能买得到又买得起需要的基本食品；二是从质量的角度，要 求食物营养全面，结构合理，卫生健康：三是从发展的角度要求食物的获取注重生态 环境保护和资源利用的可持续性。1 另一种观点认为，“食品安全是指食品本身对消 费者的安全性，即食品中的有毒有害物质对人体的影响。在我国食品安全有两方面的 意义：一是政府给老板姓提供食品安全的保障；二是食品中无有毒有害物质危害人体 的安全。2 ( 二) 缺陷食品 是指有证据证明对人体健康已经或可能造成危害的食品，包括已经诱发食品污 染，食源性疾病或对人体健康造成危害甚至死亡的食品：可能引发食品污染、食源性 疾病或对人体健康造成危害的食品；含有对特定人群可能引发健康危害的成分而在食 品标签和说明书上未予以标示或标示不全、不明确的食品：有关法律、法规规定的其 他不安全食品。3 ( 三) 食品召回制度 是指由于生产商生产的食品存在设计缺陷后者制造缺陷，并已经进入流通领域， 为避免缺陷食品危及人身安全及财产损失，生产商必须及时将缺陷食品进入流通领域 的情况向国家有关部门进行报告，并提出召回申请。如果生产商不主动召回，政府可 以强行将缺陷食品进行召回，由此所确立的制度即为缺陷食品召回制度。 1 丁松林：食品安全与道德规范，中国食物与营养，2 0 0 4 年1 2 月，第1 8 页。 2 陈家华：食品安伞让您吃得更健康，t 海科技报，2 0 0 4 年5 月1 1 日。 3 岗训芳：论环境权的本质。h t t p ：w w w r i c l 。w h u e d u 。c r i 。 2 我围食品召回制度及其完善 第一章缺陷食品召回制度的概述 二、食品召回制度的特点 ( 一) 预防性 不安全食品对消费者的身体健康和生命安全危害甚大，避免和减少不安全食品的 危害，从而消除不安全食品对人体健康安全的威胁是建立食品召回制度的目的，食品 召回制度是有效防范不安全食品进入市场的措施，因而其具有预防性的特点。4 ( 二) 安全性 食品召回制度是用来消除缺陷产品危害风险的一种制度，食品市场的安全性关系 重大。目前，我国2 8 大类5 2 5 种食品都被纳入了食品安全质量准入制度，并且，用 来统一收集、分析与处理有关食品安全危害信息的信息管理系统也已经由国家质检总 局建立完毕，力保将与消费者生活息息相关的食品都纳入召回的范围，确保食品市场 的安全性得到保障。 ( 三) 有期限性 食品是否安全直接影响人们的生存利益，所以一旦确定不安全的食品，必须在有 限的期限内召回。生产者必须立即停止生产和销售不安全的食品。 ( 四) 无偿性 生产者生产的食品一旦被确定为食品召回范围的不安全食品，必须无偿的按照法 定程序召回，并承担相应的经济损失责任。5 三、完善我国食品召回制度的必要性 ( 一) 迅速处理食品安全危机的需要 拥有产品召回体系，完备的产品追溯系统可以在发生食品安全危机时准确迅速的 找到问题环节，更有效率和针对性，在第一时间处理问题，防止危害扩大，减少不必 要的损失。 ( 二) 保护消费者正当权益的需要 生命权、健康权是人的最基本权利，国家、社会都有义务维护公民的这种权利。 4 韩利林：从“卡斯尔伯革食品案”看我国食品召问的法律规制，河北法学第2 6 卷1 2 期。 5 韩利林：从“卡斯尔伯里食品案”看我国食品召回的法律规制，河北法学第2 6 卷1 2 期。 3 第一章缺陷食品召l o i , n 度的概述我国食品召回制度及其完善 自从1 9 4 8 年1 2 月1 0 日联合国大会巴黎会议通过世界人权宣言，规定“人人有权 享有生命、自由和人身安全 以来，6 尽管认识上还存在分歧，但世界各国无不把维 护人权放在重要的位置。消费者权益是人权的一个具体体现，食品安全关系到消费者 的安全权与知情权，关乎消费者最基本的权利。按照我国目前的法律规定，只有在某 一食品造成消费者伤害后，才可以启动解决该食品存在问题的程序，如果建立了食品 召回制度，只要生产商发现批量产品存在质量问题，已经或者有可能对消费者造成伤 害，就有义务将缺陷产品召回，从而避免对消费者权益的进一步损害。 ( 三) 规范企业健康发展的需要，提高生产商的信誉 打击以牺牲公共利益为代价发展自身的企业，杜绝为牟巨额利益生产不安全食品 的行为，为企业的发展创造一个健康发展的环境。同时，企业勇敢的承担责任，将不 安全食品召回，在一定程度上为自己树立了奉公守法的良好形象，同样有利于企业健 康发展。 ( 四) 避免公信力缺失，维护公共安全的需要 维护消费者权益是政府的应尽的义务，食品安全市场不规范，政府应该也必须加 以干预。尽管目前我国政府已经建立并实施了以食品安全为重点的市场准入制度，但 是收效不大。因此建立更为完善食品召回制度，是政府作为公共管理机构的职责。 6 1 9 4 8 年1 2 月l o 日联合国大会通过并颁布世界人权宣言，第3 条。 4 我国食品召网制度及其完善第二章食品召问制度的设计理念 第二章食品召回制度的设计理念 制度是构建人类相互行为的人为设计之约束。他们由正式约束( 如规则法律和宪 法) 、非正式约束( 如行为规范、习惯和自我强加的行为准则) 以及这些约束事实的 特点组成。7 食品召回制度从属于召回制度，实施食品召回制度的目标是：( 1 ) 停止销售会产 生健康风险的食品；( 2 ) 就有关问题食品通告相关机关和公众；( 3 ) 快速有效的从市 场上收回不安全的食品；( 4 ) 保持商业声誉，保持公众信任。8 理念，指的是人们对 于某种理想的目标模式及其实现基本途径和方式的一种信仰，期待和追求。它包括对 于理想目标的憧憬和对于通过某种基本途径和方式实现理想目标的信念两层含义。9 而食品召回制度的设计理念应当突出安全原则，预防原则，及时原则，监督原则。 一、安全原则 在马斯诺的需求论中，安全被放在金字塔的底端。同样，食物安全也是人们生活 最基本最重要的要求。一系列的食品安全事件已经引起了群众的恐慌，因此不安全食 品必须召回，这也是食品召回制度存在的基础价值。食品召回管理规定第三条： 不安全食品即指有证据证明对人体健康可能造成危害的食品。包括：( 1 ) 已经诱发食 品污染、食源性疾病或者对人体健康造成危害甚至死亡的食品：( 2 ) 可能引发食品污 染、食源性疾病或对人体健康造成危害的食品；( 3 ) 含有对特定人群可能引发健康危 害的成分而在食品标签和说明书上未予以标示，或者标示不全、不明确的食品；( 4 ) 有关法律、法规规定的其他不安全食品。 二、预防原则 近年来，食品安全危机事件的频发使得大量消费者受害，安徽阜阳的劣质奶粉事 件，苏丹红事件、雀巢奶粉事件、膨化食品事件即使事后不法企业进行了赔偿， 7n o r t h dc ： e c o n o m i cp e r f o r m a n c et h r o u g ht i m e ) ) ，( a m e r i c a ne c o n o m i cr e v i e w ) ) ，1 9 9 4 年第兰期第3 5 9 - 3 6 8 页。 8 魏益民，刘为军：澳人利亚新西兰食品召回体系及其借鉴，中国食物与营养，2 0 0 5 年第四期，第7 - 9 页。 9 漆多俊：经济法基础理论，第3 版，武汉大学出版社，第1 5 8 - 1 6 6 页。 5 第二章食品召同制度的设计理念我国食品召t o l 铝, l 度及j e 完善 然而因为食品消费的特殊性，一旦吃下去就造成损害后果，不可逆转，因此对于消费 者造成的损害很难得到真正合理的补偿，尤其是诸如奶粉这类婴幼儿食品，不安全的 食品对消费者的损害是不言而喻的。发生了食品安全事故，再对消费者进行补偿，并 不能从根本上解决问题。实施食品召回制度，就是为了防患于未然，在争取产品离开 生产线进入消费者口中前就能被召回，尽力减少不安全食品造成重大事故，这也是食 品召回制度存在的关键。 三、及时原则 近年来我国经济取得了高速发展。作为国民经济中的重要产业之一的食品工业更 是取得了令人瞩目的成就，我国食品工业持续快速健康发展，经济效益稳步提高。据 统计，2 0 0 6 年全国规模以上食品工业企业实现总产值2 1 5 8 6 9 5 亿元人民币( 不含烟 草) ，占全国工业总产值的6 8 ，同比增长2 3 5 。其中，粮油加工、肉类加工、乳 制品加工等行业的工业增加值和利润增长率均超过2 0 。1 0 飞速增长的同时也使得食 品污染的机会增加，各种新的问题可能会不断涌现。因此，实施食品召回制度要求在 发生现实或潜在的食品安全危险时，企业和食品监管部门必须做出快速反应，尽最大 可能及时消除危险因素，避免危害发生。 四、监管原则 一起又一起的食品安全事件，暴露了食品安全监管的严重缺失。几乎每一次的食 品事件都是造成严重的危害后果才引起有关部门的重视，被动的进行调查处理，这种 现象反复出现，政府部门的工作效率和公信力都受到公众的怀疑。科学技术的发展 和熟人社会的解体，使信息不对称越来越明显的体现在消费者与生产者之间。消费者 很难靠自己的知识和观察去判断食品的内在质量以及是否可以安全食用。因此需要依 靠政府对食品市场进行调节，解决信息不对称造成的不平等问题，避免经营者控制市 场信息。食品召回制度能在一定程度上限制食品生产者对食品信息的隐瞒欺骗，起到 平衡信息不对称的作用。 1 0 国务院新闻办公室，中国的食品质量安全状况白皮书，2 0 0 7 年7 月1 8 日。 1 1 隋洪明：我固食品安全制度检讨与重构以 颁布为背景，法学论坛，2 0 0 9 年5 月第3 期。 6 我国食品召回制度及其完善 第_ 二章食品召回制度的设计理念 食品召回制度的四个设计理念是相互作用，相互依赖的。安全原则是食品召回制 度最主要的理念，它是食品召回制度的出发点和根本目的。预防原则是食品召回制度 区别于其他食品安全监管制度、措施的重要一点，体现了防忠于未然的思想。及时原 则是预防原则的保障。只有快速、及时对潜在的和现实的食品安全危险做出反应，才 能够达到预防食品安全事故发生，实施食品召回制度的结果。食品召回是在政府监管 下进行的，安全原则、预防原则、及时原则都要依靠政府监管原则。1 2 1 2 杜波，彭亚拉，王仕平，张睿梅：对我国食品召【口j 制度冉认识，食品科学2 0 0 9 年l l 期2 9 3 页。 7 第三章现行食品召同制度的现状及其不足我困食品召回制度及其完善 第三章现行食品召回制度的现状及其不足 我国食品召回制度早在1 9 9 5 年的食品卫生法第4 2 条就已经被提出，但是由 于其规定过于含糊，缺少具体在现实生活实行的可能性，所以并未实施。此后，全国 各地也出现了一些地方性质的召回制度，如吉林、杭州、厦门等地相继推出了菜肉召 回制度。但是，由于缺乏全国性的召回体系，其收效甚微。如何有效进行食品安全监 控和召回制度成为一道难题，我国为此作出了极大努力。这是我国加入世贸组织后与 国际惯例接轨迈出的重要一步，因此借鉴了许多发达国家的经验。它要求：食品生产 加工企业必须获得食品质量安全生产许可证后，方可生产加工食品；”对食品出厂实 行强制检验；获得食品质量安全生产许可证的企业，其生产加工的食品经出厂检验合 格的，在出厂销售之前必须在最小销售单元的食品包装上标注食品质量安全生产许可 证编号，并加印或者加贴食品质量安全标志。根据这几个条件，许多家庭作坊被强制 出局，食品行业得到重组。”加之“三鹿奶粉事件极大地推进了我国产品安全领域 立法的步伐。2 0 0 8 年1 2 月，缺陷产品召回管理条例( 征求意见稿) 公布并进行了 立法听证会，2 0 0 9 年2 月2 8 日通过的食品安全法，在法律层次上确立了我国食 品召回制度，成为食品安全领域的一项重要法律制度。4 月8 日，缺陷产品召回管理 条例最后送审稿公布。 一、我国食品召回制度的现状 ( 一) 食品召回主体 食品召回管理规定第四条规定召回的主体主要是指生产者，食品安全法 第五十三条规定食品召回的主体是生产者，经营者有停止营业并报告的义务。澳大利 亚、新西兰的法律认为，食品召回( f o o dr e c a l l ) 来源于产品召回的含义，就是使一 些对公众健康和安全产生不可接受风险的食品撤出销售、分销和消费领域的行动。1 4 在 美国，通常认为食品召回制度是指食品的生产商、进口商或者经销商在获悉其生产、 1 3 信文：我国亟需推行“食品召同”制度，中国知网。 1 4 f o o di n d u s t r yr e c a l lp r o t o c o l ，ag u i d et ow r i t i n gaf o o dr e c a l lp l a na n dc o n d u c t i n g af o o dr e c a l l ) ，5 t he d i t i o n s e p t e m b e r2 0 0 2 , f o o ds t a n d a r d sa u s t r a l i an e wz e a l a n d2 0 0 2 8 我国食品召回制度及其完善第三章现行食品召刚制度的现状及其不足 进口或销售的食品存在可能危害消费者健康、安全的缺陷时，依法向政府部门报告， 及时通知消费者，并从市场和消费者手中收回问题产品，予以更新、赔偿的积极有效 的补救措施，以消除缺陷产品危害风险的制度。1 5 由此可见，在我国食品召回的主体是生产者，而国外的召回主体一般包括生产商、 进口商和经销商三个部分。当然，两者的义务内容和承担的民事责任各有不同。食品 流通消费包括直接消费和间接消费：直接消费即经销商直接销售给消费者食用。间接 消费，即经餐饮服务者直接销售或者经再加工后再销售给消费者食用，如用豆腐制作 的菜等。依本法第2 条第1 款第l 项的界定：“食品生产和加工( 以下称食品生产) ，食 品流通和餐饮服务( 以下称食品经营) ， 食品生产者主要包括食品生产者和加工者， 食品经营者包括食品的直接销售者和经营食品的餐饮服务者。食品生产者是召回义务 的主要主体，食品经营者是召回义务的协同主体，食品经营者的召回义务主要限于食 品缺陷的一般注意义务和食品的收回义务：即发现“经营的食品不符合安全标准”的 义务、停止经营义务和通知情况义务，根据生产者对产品召回必要性的认定而实施主 动召回行为的义务，但食品召回后的无害化处理义务则由食品生产者完全承担。 按照食品流通的一般情况，生产商将食品生产出来流通到进口商，再由进口商将 食品分售给经销商，而消费者从经销商手中购买食品。从这个过程来看，消费者直接 面对的是经销商，在现在社会来看，当然也不排除生产商或者进口商直接将食品卖给 消费者的情况，比如网络购物，这是少数情况，本文不予讨论。一旦发生食品安全事 故，对于消费者来说，找经销商解决是最便捷的办法，毕竟很多时候生产商可能远在 天边，寻找的成本巨大。因此由消费者找到经销商，经销商通过进口商找到生产者， 生产者采取召回措施，乃是一个正常的食品召回程序，若将食品召回的主体仅仅局限 于生产者，一方面免除了进口商与销售商对食品安全的责任，另一方面不安全食品的 信息不能及时反馈到生产商，一般要等到重大的危害造成才能发现，使得食品召回的 效果大打折扣。1 6 食品安全法规定：食品经营者发现其经营的食品不符合食品安 全标准，应当立即停止经营，通知相关生产经营者和消费者，并记录停止经营和通知 情况。食品生产者认为应当召回的，应当立即召回。赋予了经营者停止经营的权利和 通知义务，在一定程度上遏制了不安全食品的危害后果，乃是一个进步。 1 5 刘真：荚国的食品召【日1 制度，中国保健食品杂志，2 0 0 2 年第4 期第1 6 - 1 7 页。 1 6 陈志湘：食品召管理规定研究，法制与社会，2 0 0 8 年9 月。 9 第三章现行食品召 口】制度的现状及其不足我国食品召同制度及其完善 ( 二) 食品召回的二级监督管理体制 食品召回管理规定第五条规定：国家质量监督检验总局在职权范围内统一组 织、协调全国食品召回的监督管理工作。省、自治区和直辖市质量技术监督部门在本 行政区域内依法组织开展食品召回的监督管理工作。采用“二级监管的模式 ，避免 行政管理的混乱。国家质检总局将组织建立食品召回信息管理系统，统一收集、分析 和处理有关食品召回信息、食品生产者应向所在地省级质检部门及时报告食品安全危 害相关信息： ( 三) 食品召回分级制 确定不安全食品的等级是确定召回的前提，因此，确定不安全食品的等级非常重 要。食品召回的分级结果直接决定了召回的方式、规模、范围、效力检查方法等。目 前，国际上主要有下述两种分级方式：( 1 ) 按危害程度分类：美国、加拿大、德国等 国的食品召回按其危害程度将召回分为三级。订( 2 ) 按召回范围分类：澳大利亚 新西兰的食品召回分为流通领域和消费者两个层面级别。1 8 以美国为例，美国分为三 级，一级召回( 危害最为严重) ：消费者食用该类产品将肯定会危害身体健康和人身 安全、甚至可能导致死亡。二级召回( 危害程度较轻) ：消费者食用了该类产品，有 较小的可能会对身体健康产生不利的影响。三级召回( 危害程度最轻) ：消费者食用 了这类食品将不会引起任何不利于身体健康的后果，但是产品违反了相关的法律法 规，如产品贴错标签，产品标识有错误或未能反映产品内容等。加拿大也将食品召回 分为三个等级，一级召回：适用于食用不安全食品后，存在严重危害健康甚至死亡可 能性的情形，在一级召回的情况下，必须发布警报。二级召回：适用于食用不安全食 品后，将有可能造成短期内有害健康的后果，或者造成严重危害健康后果的可能性比 较小的情形。在二级召回的情况下，可以发布警报。三级召回：适用于食用不安全食 品后基本上不会导致任何有害健康的后果的情形，在三级召回的情况下，基本不需要 发布警报。 我国的食品召回参照了美国和加拿大等国家的三级分级制度，但是又有所不同。 食品召回管理规定第十八条规定：一级召回：已经或可能诱发食品污染，食源性 1 7 r e c a l lp o l i c i e s u s ： f o o da n dd r a ga d m i n i s t r a t i o nc e n t e rf o rf o o ds a f e t ya n da p p l i e dn u t r i t i o ni n d u s t r ya f f a i r s s t a f fb r o c h u r e ) ) j u n e2 0 0 2 。 1 8 a n z f a ：f o o di n d u s t r yr e c a l lp r o t o c 0 1 ) ) o c t o b e r 2 0 0 1 。 l o 我国食品召回制度及其完善第三章现行食品召回制度的现状及其不足 疾病等对人体健康造成严重危害甚至死亡的，或者流通范围广、社会影响大的不安全 食品的召回；二级召回：已经或者可能引发食品污染，食源性疾病等对人体健康造成 危害，危害程度一般或者流通范围小、社会影响较小的不安全食品的召回；三级召回： 已经或可能引发食品污染、食源性疾病等对人体健康造成危害，危害程度轻微的，或 者属于本规定第( 三) 项规定的不安全食品的召回。 相比之下，笔者认为，我国的缺陷食品等级划分更加合理，因为食品召回管理 规定中一级二级所涵盖的内容更为全面。不仅仅包括已经致害的产品，还包括“可 能致害“的食品。可以做到防患于未然，在造成恶劣的社会影响和人身伤害之前就启 动召回，更好的发挥了食品召回制度的预防性。 ( 四) 食品召回类型 缺陷食品的召回在法律上一般分为企业的自愿行为和执法机构的强制行为。如加 拿大、澳大利亚及新西兰的食品召回则分为强制和自愿两种。但是也有些例外，如美 国、英国和香港地区的有关法律没有赋予其执法机构强制召回缺陷食品的权利，但是 他们都有权管理食品召回工作。 我国在召回方式上采取的是“两分制 模式，食品召回管理规定第三章中明 确将召回分为主动召回和责令召回。政府鼓励企业自发召回缺陷食品，第三十四条规 定：食品生产者主动实施召回的，可依法从轻或减轻处罚。如果企业不愿意或者拖延 启动召回程序，那么食品安全监督管理机构可行使法律赋予的权力，命令其召回不安 全产品。为食品的成功召回上了“双保险 。 ( 五) 建立食品溯源制度 1 、产品质量安全档案制度 食品召回管理规定规定：食品生产者应通过建立完善的产品质量安全档案， 准确记录并保存食品生产、加工、销售等方面的信息，确保一旦发生食品安全事件， 能够尽快找到问题关键，高效解决危机。， 2 、食品安全的危害的调查和评估制度 在食品安全危害的调查和评估方面，食品生产者获知其提供的产品可能存在危害 的，应立即进行缺陷调查和评估。必要时，所在地的省级以上质监部门启动监管部门 调查和评估。并设立食品召回专家委员会，为食品安全危害调查、评估等工作提供技 第三章现行食品召同制度的现状及其不足我国食品召刚制度及其完善 术支持和作出认定。 食品安全危害评估的主要内容包括：该食品引发的食品污染、食源性疾病后者对 人体健康造成的危害，或引发上述危害的可能性；不安全食品对主要消费人群的危害 影响；危害的严重程度和紧急程度以及危害发生的短期和长期后果。食品生产者应当 保存召回记录，主要内容包括食品召回的批次、数量、比例、原因、结果等。食品生 产者应当在食品召回时限期满1 5 日内，向所在地的省级质监部门提交召回总结报告； 责令召回的，应当报告国家质检总局。食品生产者所在地的省级质检部门应当组织专 家委员会对召回总结报告进行审查，对召回效果进行评估，并书面通知食品生产者审 查结论；责令召回的，应当上报国家质检总局备案。食品生产者所在地的省级以上质 检部门审查认为召回未达到预期效果的，通知食品生产者继续或再次进行食品召回。 ( 六) 确定惩罚性赔偿原则 法律加大了对食品经营者的处罚力度，食品安全法第九十六条规定了十倍赔 偿金制度。该制度虽与国外的惩罚性赔偿数额不可同日而语，但是也在一定程度上起 到了威慑作用，对于法制建设是长足进步。 ( 七) 废除免检制 食品安全法废除了食品免检制度，并建立食品检验机构和检验人负责制。这 些都有利于防止食品安全事故的发生，有助于及时启动食品召回程序，从而减少缺陷 食品对社会造成的危害。 ( 八) 预警及快速反应制度 我国已经初步形成紧急状态法律体系。我国食品安全法第十七条规定：“国 务院卫生行政部门应当会同国务院有关部门，根据食品安全风险评估结果、食品安全 监督管理信息，对食品安全状况进行综合分析。对经综合分析表明可能具有较高程度 安全风险的食品，国务院卫生行政部门应当及时提出食品安全风险警示，并予以公布。1 9 1 9 杜波，彭亚拉，王仕平，张睿梅：对我国食品召回制度再认识，食品科学2 0 0 9 年l l 期2 9 3 页。 1 2 我国食品召回制度及】完善 第三章现行食品召回制度的现状及其不足 二、我国食品召回制度的不足 ( 一) 召回主体范围规定过窄 食品召回管理规定第四条规定召回的主体主要是指生产者，食品安全法 第五十三条规定“食品生产者发现其生产的食品不符合食品安全标准，应当立即停止 生产，召回已经上市销售的食品，通知相关生产经营者和消费者，并记录召回和通知 情况。食品经营者发现其经营的食品符合食品安全标准，应当立即停止经营，通知相 关生产经营者和消费者，并记录停止经营和通知情况。食品生产者认为应当召回的， 应当立即召回虽然赋予食品经销商停止经营该商品并报告的权利，但是却免除了经 销商的责任，例如，对食品召回管理规定第三条：已经诱发视频污染，食源性疾 病或对人体健康造成危害甚至死亡的食品。经销商在报告生产者和通知消费者的过程 中极有可能耽误了最好的时机，不安全产品造成的社会危害依然会扩大。 ( 二) 食品信息透明度差，缺乏食品安全信息的披露制度 食品安全信息是消费者获取安全食品较便捷的途径，但食品召回管理规定并 没有关于食品安全信息披露的规定。食品安全法虽已经明确食品安全标准由国务 院卫生行政部门负责制定、公布，国务院标准化行政部门提供国家标准编号，要求食 品生产企业必须在销售其产品时将生产配料、成分、工艺等涉及安全风险的内容向社 会公开，政府部门更应该建立食品安全规制的信息披露机制，系统、全面的收集、整 理有关食品安全方面的各种信息资料，建立各级食品安全方面的各种信息资料，建立 各级食品安全信息数据库，高效率管理食品安全信息数据，方便相关用户快速查询相 关信息、同时，实施透明的食品质量安全信息发布制度，向社会发布统一、权威的食 品安全报告或者安全预警信息，使社会公众及时掌握食品安全信息，加强防范，尽 最大限度减少信息不透明带来的危害。但是缺少有效的监督机构，效果难如人意。因 为食品制作的工艺复杂，专业程度高，政府缺少相应的监督机制很难判断信息的真实 度。泥土一样的鳕鱼子原料，只要放在添加剂里泡一个晚上，就会变成像婴儿肌肤一 样粉嫩的鳕鱼子。干瘪的萝卜用添加剂泡一晚，就会变成黄澄澄，外表饱满漂亮的日 是萝卜成菜。消费者无从获知食物的生产过程就不可能作出利己的判断。如何平衡信 息不对称一直是保护消费者权益所密切关注的问题。 第三章现行食品召回制度的现状及j 不足我国食品召【口 制度及其完善 ( 三) 食品召回的标准宽泛，操作性不强 食品召回管理规定第三条：本规定所称不安全食品，是指有证据证明对人体 健康已经或者可能造成危害的食品。包括：一、已经诱发食品污染，食源性疾病或对 人体健康造成危害甚至死亡的食品；二、可能引发食品污染、食源性疾病或对人体健 康造成危害的食品；三、含有对特定人群可能引发健康危害的成分而在食品标签和说 明书上未予以标识或者标示不全、不明确的食品；四、有关法律、法规规定的其他不 安全食品。该规定过于含糊，又没有出台相对应的细则，使得实施变得困难，形 同虚设。 ( 四) 缺少完善的监控体系 完善的监控体系是食品安全的重要监督力量，建立和完善监管体制是一项长期、 复杂的系统工程，不可能一蹴而就，需要多管齐下，常抓不懈。食品安全法第四 条规定：国务院设立食品安全委员会，其工作职责由国务院规定。国务院卫生行政部 门承担食品安全综合协调职责，负责食品安全风险评估、食品安全标准制定、食品安 全信息公布、食品检验机构的资质认定条件和检验规范的制定，组织查处食品安全重 大事故。国务院质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理部门依照本法和国 务院规定的职责，分别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动实施监督管理。第五条： 县级以上地方人民政府统一负责、领导、组织、协调本行政区域的食品安全监督管理 工作，建立健全食品安全全程监督管理的工作机制；统一领导、指挥食品安全突发事 件应对工作；完善、落实食品安全监督管理责任制，对食品安全监督管理部门进行评 议、考核。县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定确定本级卫生行政、农业 行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门的食品安全监督管理职责。 有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作。在法律上保证 了由国务院设立食品安全委员会，作为高层次的议事协调机构，协调指导食品安全工 作；其次，明确了卫生，工商、质检、食品药品各部门的职责范围，各部门分工明确。 各负责一段，避免了之前每一个部门都在管，但是因为职责不明确，导致了谁也没有 管到位的尴尬局面。但是食品安全法的规定过于原则，这样的完善却只是法律条 文层次的完善，在实际产品流通过程中，从产品生产，到产品流通至直接面对消费者 的服务行业，其界限并没有立法者期待的那么明显清晰，实践生活的复杂加上法条过 1 4 我困食品召回制度及其完善第三章现行食品召l 口1 制度的现状及j 不足 于原则，使得责任不够明晰，一旦出现问题，仍难以避免互相推脱的情况。 ( 五) 监管模式过分依赖行政划分，难以深入监管 食品召回管理规定第五条指出：国家质量监督检验检疫总局在职权范围内统 一组织、协调全国食品召回的监督管理工作。省、自治区和直辖市质量技术监督部门 在本行政区域内依法组织开展食品召回的监督管理工作。由此确定了国家质检总局与 省级质监部门分别为我国食品召回制度中央和地方的主管部门。很明显，虽然两级划 分使得各个政府的权责更加明确，但是这种简历在行政划分基础之上的监管体制很难 做到深入监管。以美国为例，美国负责食品召回的机构分为两个。即f d a 和f s i s ，其 中前者负责监督肉、禽和蛋类产品质量和缺陷产品的召回，后者负责f s i s 管辖以外 的食品召回。比较而言，以食品科学为基础建立的监管模式更加专业成熟和具有针对 性，而由政府管理，作为综合管理部门，难免会导致不深入与混乱。 ( 六) 赔偿责任过轻 中华人民共和国食品安全法突破了目前我国民事损害赔偿的理念，确立了惩 罚性赔偿的制度，生产不符合食品安全标准的食品，消费者除有权要求赔偿损失外， 还可以向生产者或者销售者要求支付价款十倍的赔偿金、惩罚性赔偿制度的确立，有 利于提高消费者维护自身权益的积极性，加大食品生产者的经营成本。但这些规定距 离真正意义上的惩罚性赔偿制度，显然还有不小的距离，这不能不说是食品安全立法 的一大遗憾。作为一种集补偿、惩罚、遏制等功能于一身的制度，惩罚性赔偿更多的 是指由法庭所作出的赔偿数额远远超出消费者的实际受损数额。 传统民法理论认为，民事责任是民事违法行为人对受害人所负的以回复和补偿 为目的的法律责任。其赔偿范围应坚持“实际损失原则 ，即“若无损失即无赔偿 。 可见，产品责任法对消费者的救济还停留于消极的事后救济阶段，不能积极防范损 害于未然，因此这些保护方法存在明显不足。2 0 惩罚性赔偿制度作为古代侵权法中对 侵害财产的行为进行惩罚的制度，2 1 源远流长，早在公元前2 0 0 0 年。汉穆拉比法典第 八章就规定如果某人从寺庙里偷了一头牲畜，他应当3 0 倍的还给寺庙。美国法院于 1 9 7 4 年在g e n a yv n o r r i s 一案中最早确认惩罚性赔偿制度，惩罚性赔偿后来广泛的 2 0 沈路马捷：试论产品召l a 】制度，中国t 商管理研究，2 0 0 4 年第4 期。 2 1 彼得斯坦等：西方社会的法律价值，王献半译，中国人民公安大学出版社，1 9 8 9 。 1 5 第二三章现行食品召回制度的现状及其不足我困食品召l 口】制度及其完善 适用于各个领域。1 9 世纪的美国一方面谴责惩罚性赔偿，认为其是不正当的，是荒 诞的异端邪说。2 2 另一方面，惩罚性赔偿却得到广泛的传播和讨论。美国法院常常在 判决中作出惊人数额的赔偿判决而引起世人注目。美国法院关于惩罚性赔偿的最高额 判决为1 9 8 5 年1 2 月1 0 日由德克萨斯州法院作出的总额为1 1 1 亿元的判决，其中包 括3 0 亿元的惩罚性损害赔偿。2 3 那些动辄上千万美元的赔偿数额，有效保证了美国食 品的相对安全，虽然和以前相比，十倍赔偿本身已经算是大大的进步，但是对于食品 这一特殊的行业领域而言，十倍甚至百倍的赔偿也很难弥补受害方的损失，而对于企 业而言，由于食品本身价格低廉，十倍的赔偿金也根本不能令其警醒，甚至毫无威慑力。 产品责任纠纷争执的焦点是财产赔偿，传统的损害赔偿是补偿受害人所受的损 失，不包括惩罚性赔偿。按经济分析法学派的主张，追求利益最大化的生产者在生产 过程中已经将补偿性的损害赔偿考虑到成本中去。如果补偿性损害赔偿数额低于其为 避免损害赔偿所增加的成本( 预防成本) ，则生产者从效益出发势必放任损害的发生； 另外，事实上并不是所有受到损害的消费者都会提起诉讼，经济分析法学者把已得到 补偿的受害者在全部受害者中的比例称为履行差错。即使补偿性损害赔偿数额高于生 产者的预防成本，但是如果补偿性损害赔偿数额与履行差错的乘机低于生产者的预防 成本，生产者仍会放任损害的发生。2 4 ( 七) 不具备完善的产品追溯系统 建立产品追溯系统能帮助我们在第一时间找到食品安全问题爆发的症结所在，一 旦出现食品安全问题，就能立刻找到问题根源，极大提高食品召回的效率和效力。据 2 0 0 7 年商务部对外贸易司与中国食品土畜进出口商会联合发布了日本“肯定列表 制度 实施半年来对日农产品出口分析报告：“2 0 0 6 年6 1 2 月问，我国有1 4 种输日 商品先后被日方实施命令检查，根据海关统计，2 0 0 6 年6 1 2 月，我对日本出口蒜 苔及蒜苗与上年相比数量减少4 5 ”。通常情况下，日本市场年前消费都比较旺盛， 消费量会有所增加，但我蒜苔及蒜苗近来对日出口却呈现下降趋势，这说明命令检查 在一定程度上影响了对日本的正常出口。2 5 如果那时已经建立了食品追溯系统，就可 以尽快的落实责任，从而解决最快问题，减少对对外贸易的影响。 2