（社会学专业论文）上海非营利组织发展中的国家参与.pdf

摘要 本文在市民社会理论框架下，用资料收集、参与观察和深度访谈的社会学方 法，以上海地区国家力量对非营利组织的干预为切入点，对上海非营利组织生存 状况进行了深入而详细的研究。该研究在两个方向上展开：一是分析了非营利组 织的外部生存环境：法律制度和政策环境，以此来了解国家力量如何从外部进行 干预和控制。二是根据非营利组织的建立方式( 自上而下还是自下而上) 和是否 具有合法性地位两个要素将上海非营利组织分为三种类型：具有官方背景的组 织、体制内的民间组织和体制外的组织。三种类型中各选取一个典型个案进行研 究分析，以此观察当具体到个别非营利组织的运作中时国家力量的参与和影响的 程度。 一直以来对于国家和非营利组织的关系往往以“半官半民性”简单形容，对 上海非营利组织状况的考察显示了国家对非营利组织的干预根据组织的性质不 同而有所不同。因此，对于中国市民社会的状况也不能笼统概括之，本文最后还 原了中国市民社会概念的复杂面貌，指出中国市民社会是在国家力量和市民社会 力量相互对峙中呈现出的不均匀状态。 2 a b s t r a c t b a s e do nt h ec i v i ls o c i e t yt h e o r y , t h et h e s i sr e s e a r c h e ss h a n g h a in p o s ， f o c u s i n go nt h er e l a t i o n s h i pb e t w e e n n p o sa n dt h es t a t e b yt h ew a yo f m a t e r i a lc o l l e c t i o n , p a r t i c i p a n to b s e r v a t i o na n di n t e r v i e w , t h i sr e s e a r c hi s m a d eo f t w op a r t s o n ei st h es t u d yo f t h el a w sa n dt h ep o l i c i e so f n p o s ， a n dt h eo t h e ri sc a s es t u d y t h r e et y p i c a ln p o sa r ea n a l y z e dd e e p l ya n d c a r e f u l l yi no r d e rt od e m o n s t r a t e t h ei n t e r f e r e n c ef r o ms t a t et ot h en p o s i ne v e r y d a yl i f e t h er e s e a r c ho fs h a n g h a in p o ss h o w e st h a tt h er e l a t i o n s h i pb e t w e e nt h e s t a t ea n dn p o si sm u c hm o r ec o m p l i c a t e dt h a nt h a ti ti sa l w a y ss i m p l y d e s c r i b e da st h eg o v e r n m e n t a l n o n g o v e m m e n t a ld u a l i t y a tt h ee n d ，t h e t h e s i sp o i n t so u tt h a tt h ec h i n e s ec i v i ls o c i e t yi s t h ec o n f r o n t a t i o n b e t w e e nt h es t a t ea n dt h ef a c t o r so f c i v i ls o c i e t y 3 引言 “一场有组织的志愿活动和创建各种私人的，非营利的以及非政府的组织的 运动，正成为席卷全球的最引人注目的运动从北美欧亚的发达国家到非洲、拉 美和前苏联集团的发展中社会，民众正在创建各种社会团体，基金会和类似组织， 去提供人道服务，促进基层社会经济发展，防止环境退化，保障公民权利，以及 成百上千先前无人关注的或由国家承担的种种目标( 赖斯特赛拉蒙，1 9 9 4 ) 。” 以上描述的正是上世纪末以来赛拉蒙所谓的“全球社团革命”。作为全球化 进程的积极参与者中国，由于内外原因在这场社团革命中并没有置身事外，而成 为其中的一部分。根据王绍光和何建宇的估计，到2 0 0 3 年，中国各类团体数目 达到8 , 0 3 1 ，3 4 4 个，其中1 4 2 ，0 0 0 个注册类社会团体，1 2 4 ，0 0 0 个注册类民办非企， 4 0 ，0 0 0 个未注册社会团体，2 5 0 ，0 0 0 个未注册民办非企，5 , 3 7 8 ，4 2 4 个八大人民团 体，1 , 3 3 8 ，2 2 0 个其他准政府社团，7 5 8 ，7 0 0 个草根社团( 王绍光、何建宇，2 0 0 4 ) 。 尽管对于非营利组织的内涵和外延还需要在下面进一步讨论，但是从这些数据我 们可以得出这样一个结论；中国也在进行一场社团革命。 中国非营利组织的革命性发展反映在统计数据上却不局限于此，因为它和中 国改革开放以后社会结构变迁有根本性联系。上世纪8 0 年代初起，国家与社会 关系发生重大变化，原先淹没在全面而强大的政治结构中的社会逐渐独立出来： 首先是表现在市场成为资源配置的基本模式，接着，国家放松对私人领域( 在此 指个体的精神和生活领域) 的控制，社会利益的多元化导致各种非营利组织以惊 人的速度增长，公共空间的繁荣等等。9 0 年代，市民社会理论在大陆学界兴起 正是对这一社会现实的回应，同时为社会进一步独立于国家并同其保持适当的距 离提供了历史和理论的依据。在许多学者看来，非营利组织不仅是现代市民社会 的最重要的内容，同时也是市民社会实体性的表现之一。它与政府的关系直接表 明了中国市民社会与国家的关系。 本文努力将市民社会这一政治社会学理论与对中国非营利组织的实证研究 相结合，以上海非营利组织发展为个案，尝试对中国市民社会状况进行深入的思 考。 4 第一章核心概念、理论框架和国内相关研究综述 一、核心概念：非营利组织 1 、非营利组织概念 非营利组织( n p o ) 由n o n p r o f i to r g a n i z a t i o n 翻译而来，指的是在政府部门 和以营利为目的的企业( 市场部门) 之外的一切志愿团体、社会组织或民间协会。 这些组织的集合就构成“非营利部门”，或者“第三部门( t h et h i r ds e c t o r ) ”，与 政府部门、市场部门共同构成现代社会的三大支柱( 王名、刘国翰、何建宇， 2 0 0 1 1 2 ) 。 常常和非营利组织一起出现的概念还有非政府组织( n g o ，l i o n g o v e r n m e n t o r g a n i z a t i o n 的简称) 。在很多情况下这两个概念是可以交替使用的，但非政府组 织更多用来指称那些活跃在国际上的非营利组织( 朱莉费希尔，2 0 0 1 7 ) ，像 乐施会、国际红十字协会、无国界医生组织等等都是为我们所熟知的非政府组织。 这些组织大多建立于西方发达国家并借助它们的资源致力于国际社会的公益活 动。非营利组织不仅包括这些国际组织，还包括为数众多的国家、地方甚至社区 层面的组织、机构和网络。 政府部门、市场部门和非营利部门的关系表 扁卜巡 政府部门( 第一部门)市场部仃( 第二部门)非营利部门( 第三部仃) 跨国层级跨国政府组织跨国企业国际非营利组织( 非政府组织) 国家层级政府民族企业地方性非营利组织 以上对于非营利组织概念的界定采用的是排除法，以表示非营利部门与政府 部门和市场部门的差异。在具体判断什么样的组织是非营利组织时，一般认为这 些组织都具有以下五个特征( 萨拉蒙，2 0 0 2 7 ) ： 组织性：这些机构都有一定的制度和结构。 非政府性：这些机构都在制度上与国家相分离。 非营利性：这些机构都不向他们的经营者或“所有者”提供利润。 独立性：这些机构基本上独立处理各自的事务。 自愿性：这些机构的成员不是法律要求而组成的，这些机构接受一定程度的 时间和资金的自愿捐献。 2 、非营利组织概念在中国 改革开放以前，在计划经济体制下，中国建立了单位制度为基础的社会组织 结构，包括政府机关、企业单位、事业单位、社会团体四种主要类型( 王名、刘 培峰等，2 0 0 4 9 ) 。随着改革开放逐步深化，社会利益多元化，需要出现独立于 政府部门和市场部门之外的社会组织来承担利益的协调作用，同时，政府为了减 少运作成本也需要新的组织帮助提供社会服务。8 0 年代中期开始国际非营利组 织陆续进入中国，它们带来了资金、人力资源、运作方式，更重要的是带来了 n p o 理念。在西方n p o 理念的影响下，从中国社会底层生长出一批草根组织， 同时也促使原来的事业单位和社会团体转变机制。在这种情况下，中国的非营利 部门状况是比较混乱的，无论是草根组织还是转型中的事业单位和社会团体，有 相当一部分是不能完全满足萨拉蒙提出的五个基本特征。 王名等人在民间组织通论一书中将中国的非营利组织定义为不以营利为 目的的、主要开展公益性或互益性活动、独立于党政体系之外的正式的社会组织。 这些组织具有不同程度的自治性与志愿公益型，不是宗教、政党、宗族组织( 王 名、刘培峰等，2 0 0 4 9 ) 。不是所有的非营利组织在中国都具有合法性地位，那 些被官方承认的非营利组织被称为“民间组织”1 ，有相当一部分组织没有法律 地位或者在工商部门登记为企业。 从“非营利组织是独立于政府部门和市场部门之外的社会组织”和王名等 人给出的定义很难对中国的非营利组织有一个概况性的了解。下图清楚地表明了 中国非营利组织究竟包括了哪些社会组织。 依据是1 9 9 8 年国务院将设于民政部的原社会团体管理局改为民间组织管理局，此后“民 间组织”被作为“非营利组织”的官方用语正式使用。 6 在华国际组织 中国 n p o 中国非营利组织概念的外延 二、理论框架：市民社会理论 会) 会) 1 、西方市民社会理论 市民社会理论源于近代西方自由主义的政治思想和经济思想对专制主义的 反抗。思想家洛克提出“市民社会拥有前政治的身份或品格”( 邓正来，2 0 0 2 7 ) ， 奠定了将市民社会同政治社会相对的认识。社会先于政府而存在；社会首先源自 于一个把个人从自然状态解救出来的契约，然后这个新形成的社会接着才建立了 政府。政府尽管可被视为至高无上，但它与社会之间实际上是一种信托关系。如 果它违背了自己的信用，社会就可以恢复其行动的自由。洛克更进一步指出，“市 民社会外于国家”( 邓正来，2 0 0 2 7 ) 。市民社会是依据自然法形成的，国家的存 在就是为了保护市民社会，但却不能控制它和督导它。自由主义的经济学家提出 “自由放任”原则和“看不见的手的观点”，“自由放任”意味着作为经济领域的 社会独立于作为政治领域的国家，后者不应该干涉前者，因为经济领域受制于“看 7 不见的手”。也就是说，市民社会是“一系列相互关联的生产性为、交换行为和 消费行为的总和，它有着自己的内在动力和自主性规律，从而独立于政治或国家 ( 邓正来，1 9 9 9 3 ) ”。潘恩是社会先于国家、外在于国家最极端的倡导者。社会 是个人天赋权利的集合载体，而国家是“免不了的祸害”。社会越完善，自己就 越多调整自身的事务，也就越少留有机会和空间给国家( 邓正来，1 9 9 9 3 ) 。从 洛克到潘恩，这些思想家们明确地界分了国家和市民社会，并认为市民社会高于 国家。 另一个市民社会的理论渊源始于孟德斯鸠，他认为社会需要一个强大的政 府，但是这个政府是受制于法律以及市民社会与政府之间的由大量独立的中间团 体组成的领域，这一领域与政治结构相勾连，是抵御国家向社会入侵的屏障。事 实上，他“将社会视为中央权力与一系列根深蒂固的权力的均衡状态” ( 邓正 来，1 9 9 9 3 ) 。 黑格尔继承了洛克的思想以市场体系来规定社会，强调它与政治社会或国家 的区别，同时发展了孟德斯鸠的分权和国家高于社会的思想。黑格尔指出市民社 会是与自然社会( 家庭) 和政治社会( 国家) 相对的概念，由三个部分组成：需 求的体系市场经济，多元的体系同业工会，司法的体系警察和司法 机构。黑格尔明确了市民社会独立子国家而存在，它是透过市场这一具有高度自 律性的体系来规定的。和洛克等学者不同的是，黑格尔认为市民社会的标志是攫 取性，虽然是独立，却在伦理上是不自足的，必须通过“国家”这个绝对理性来 解决。因此，国家是高于市民社会的。 托克维尔则进一步发展了孟德斯鸠的分权理论，并赋予市民社会的社团组织 ( 也就是黑格尔那里的“同业公会”) 以重要价值。他指出，“社团是抵制温和专 制的唯一堡垒。为了各种目的而组织起来的志愿性社团都很有价值。但它们的重 要性在于，它们使我们具有了自治的体验并形成了自治的习惯。所以追求政治目 的的社团是首要的。但是，如果它们欲成为真正的自治的团体，它们就必须规模 小且数量多，而且须存在于政治体系的众多层面上。这个政治体系本身应是一种 分权的制度，以使自治不只在全国的范围上而且也可以在地方的层面上得以实 行”( 邓正来，1 9 9 9 3 ) 。 市民社会的另一个重要的因素公共空间自1 8 世纪起在西方社会形成。公共 8 空间是这样一个领域：一群自主的公众通过印刷品、沙龙、咖啡馆等媒介自由发 表自己意见，也就是所谓的公共意见。公共意见是经过详尽地辩论和讨论并被我 们所有人承认为共同意见的那种东西( 邓正来，1 9 9 9 3 ) 。 近代市民社会一词主要用来指与国家相对独立或者部分独立于国家的社会 生活领域，这一领域主要以市场经济来规定，受到法律的保护，此外还包括市民 社会的社团组织、公共空间以及相关联的社会价值和原则。在市民社会和国家关 系这一点上则形成了两种不同的意见：一是以洛克为代表的市民社会高于国家； 二是以黑格尔为代表的国家高于市民社会。市民社会的概念和构成要素及其与国 家的关系构成了市民社会理论最重要部分。 进入9 0 年代，以“国家一市民社会一经济”三分法为基础的市民社会概念 逐渐被大多数学者接受，在此基础上的市民社会指介于国家和家庭或个人之间的 一个相互作用领域及与之相关的价值和原则，构成要素主要有以下五点( 何增科， 2 0 0 0 8 ) ：1 、私人领域，指的是个人的家庭生活或私人生活领域。2 、社团组织。 3 、公共领域。4 、社会运动。5 、基本价值和原则，主要有个人主义、多元主义、 公开性和开放性、参与性以及法治原则。也就是说三分法在“国家市民社会” 的基础上，把经济作为一个单独的领域与其他两者区分开来。 对于国家与社会的关系也突破了“两种意见”，概括起来有五种模式( 何增 科，2 0 0 0 8 ) ： l 、市民社会制衡国家。一个活跃和强有力的公民社会乃是民主必不可少的 条件，只有通过独立的公民社会的民主实践，才能有效地控制国家权力的滥用并 使国家易于对民众的要求做出反应。 2 、市民社会对抗国家。这是对潘恩思想的延续。市民社会越完善，对国家 的需求就越小，理想的国家乃是最低限度的国家。 3 、市民社会与国家共生共强。持此种看法的学者认为市民社会与国家的理 想关系是强国家和强市民社会共存。 4 、市民社会参与国家。参与方式有两种，一是多元主义模式，市民社会中 的各种利益集团享有平等的参与权利；二是社团主义模式，国家认可某些大的社 团组织的行业或职业利益的代表权并为它们提供了制度化的参与渠道，其他利益 集团则被排除在政治过程之外。 9 5 、市民社会与国家合作互补。由于“政府失效”、“市场失效”和“第三部 门失效”同时存在，这三者之间必须建立起一种合作互补的关系。 2 、市民社会研究在中国 具体到中国这样一个情境下，市民社会作为理论框架或研究范式有两种运用 的取向( 邓正来，2 0 0 2 7 ) ：一是将市民社会作为中国现代化的具体道路和某种 目的性状况加以研究，二是将市民社会作为认识及解释中国现代化进程的分析框 架。就前者来说，在中国全面计划经济体制向市场经济转变过程中，将市民社会 作为一个实体进行建设。在这里，市民社会既是一个建构中的实体，同时也是“理 想型( i d e a lt y p e ) ”，一个目标。国家与社会界分的市民社会理论具有现实的力量 和目标的力量。以此为取向的研究命题是判断中国是否已经存在一个市民社会。 然而，当我们将市民社会作为认识和解释的框架时，市民社会就不再是一个国家 与社会界分的理想形态，可以概括成各种模式( 比如上文提到的市民社会的五种 模式) ，我们可以根据现实状况去判断中国市民社会究竟是怎样的模式。 就第一种取向来说，对于市民社会与国家关系的不同看法会导致市民社会是 否存在的争论。正如查尔斯泰勒在市民社会的模式文中指出，市民社会 存在与否有三种判断的方式：( 1 ) 就最低限度来说，只要存在不受制于国家权力 支配的自由社团，市民社会便存在了。( 2 ) 就较为严格的含义来说，只有当整个 社会能够通过那些不受国家支配的社团来建构自身并协调其行为时，市民社会才 存在。( 3 ) 作为对第二种含义的替代或补充，当这些社团能够相当有效地决定或 影响国家政策之方向时，我们便可称之为市民社会。因此，采取不同的标准，我 们很难就中国是否存在市民社会而达成一致意见。 本文以市民社会理论解释和认识的取向为框架，考察上海非营利组织发展过 程中的政府干预。同时，本文以非营利组织和政府关系的这些具体情况为基础， 迸一步探讨中国市民社会的状况。 三、国内相关研究综述 1 0 一 国内对于非营利组织的研究主要集中于五个领域：1 、国际比较研究；2 、总 体研究；3 、个案研究；4 、非营利组织内部管理研究；5 、从法律的角度探讨非 营利组织的规制与管理问题。也就是说，非营利组织研究是社会学、政治学、行 政学、管理学、人类学、法律学等多个学科的交叉研究。对于非营利组织和政府 的关系及其对市民社会的意义这样一个主题，多数都是以多个个案为基础进行政 治学和社会学的思考。 康晓光在经过对社团的大量实证研究基础上提出总体上中国非营利组织的 基本属性是“半官半民”( 康晓光，1 9 9 9 ) 。他将中国社团分为三大类：自上而下 型社团、自下而上型社团和外部输入型社团。这些社团从总体上来说发展都比较 赢弱，而且几乎不存在完全符合西方标准的非营利组织。社团的构成具有“半官 半民”的“二元结构”；社团的行为受到“行政机制”和“自治机制”的“双重 支配”；社团往往要同时依赖“体制内”和“体制外”的“两种资源”，相应地， 社团也常常通过“官方”和“民间”的“双重渠道”去获取资源；社团还必须同 时满足“社会”和“政府”的“双重需求”，因而社团的活动领域也只能是“社 会”和“政府”共同认可的“交叉地带”。 清华大学社会学系的沈原教授亦以青基会对外交往活动为个案，探讨了中国 社会团体的发育状况。他用“同形异质”这一概念来描述中国的社会团体的发育， 考察了现有社团对原有体制的“体制依赖”途径，强调当代中国社团的“官方性”， 进而认为社团的国际交往将可以增加社团的自主性从而完成“官方性”向“民间 性”的转化2 。 与此相关的是王颖、折晓叶和孙炳耀在同一地区( 浙江萧山) 所做的社团调 研( 王颖、折晓叶和孙炳耀，1 9 9 3 2 ) 。通过大量个案的调查，他们再次提出了 当代中国社团的官民二重性问题。他们从社团的成因上解释半官办民，社团的形 成和发展是市场和政策同时作用的结果，是新旧两种体制作用的结果。社团的民 办性来自成员自助、互益和自我管理的需要，而官办性则来自政府间接管理的需 要。随着改革开放的进一步深化，社团的民间性特征将逐步加强，“官办”将转 成“官助”，即社团和政府共同管理社会的状况。 多数学者一致认同中国非营利组织“半官半民”的属性，但就这一属性所反 2 沈原，“制度的形同质异”与社会团体的发育以中国青基会及其对外交往活动为例 网上资源 l l 映出来的中国市民社会究竟有怎样的特征却有很多不同的观点。对此，赵秀梅在 其文章中做过综述：“一些学者使用市民社会的多元主义模式对社团组织进行实 证考察，认为中国正在出现一个市民社会、不成熟的市民社会( n a s c e n tc i v i l s o c i e t y ) 、半市民社会( s e m i c i v i ls o c i e t y ) 或者国家引导的市民社会( s t a t e - l e dc i v i l s o c i e t y ) 。这些研究或者强调市民社会独立于国家的结构特征；或者强调市民社 会的规范化特征，其对抗国家、制衡国家权利的能力，以及对政治民主化进程的 意义；或者从历史的角度考察社团的变化，从而说明中国正在朝着一种市民社会 的方向发展。一些学者认为市民社会的法团主义更加适合分析中国的现实。这类 分析选择的对象大多是那些官方色彩比较浓厚的国家支持社团和人民团体，典型 的是工会和妇联。这些研究认为市民社会对国家的参与是法团主义结构的，主要 理由是这些官办社团与国家体制上的制度化联结，以及由此得到的行业垄断地 位。一些研究把中国的法团主义结构模式更细致化为国家法团主义和社会主义国 家法团主义，以此来描述那些具有组织起来的利益的社会团体，以及它们在政治 体制中的作用。”( 赵秀梅，2 0 0 4 ) 通过对非营利组织半官半民性质的分析，康晓光认为“时至今日，中国还没 有形成或发育出一个标准的市民社会，既没有出现一个标准的多元主义体制，也 没有建立起一个标准的法团主义体制。( 康晓光，1 9 9 9 ) ”同样是对浙江萧山市的 社团研究，英国学者格登怀特认为“半官半民性是市民社会仍处于萌芽状态的 软弱表现，随着经济改革的加快，非国家部门的扩张将逐渐削弱国家的主导地位， 一个较为强大的市民社会将会出现( 格登怀特，1 9 9 3 ) ”，而王颖、折晓叶和孙 炳耀“不是将半官半民性看成是社会与国家的结构性分离下的市民社会的萌芽， 而是社团在国家与社会之间复杂的互动关系下所呈现的一种状态( 而王颖、折晓 叶和孙炳耀，1 9 9 3 2 ) ”。俞可平在经过对农村民间组织、希望工程和行业协会的 考察之后，认为中国正在出现一个“政府主导型( 俞可平，2 0 0 2 ) ”的公民社会。 朱建刚则提出中国目前处于“前公民社会状态”( 朱建刚，2 0 0 4 6 ) 。所谓的前公 民社会是指，公民社会的独立的组织和行动开始出现，但是整体的法律框架还没 有形成，公民社会组织已经出现，但是还相对脆弱和不稳定，公民社会还缺乏足 3 公民社会是c i v i ls o c i e t y 的另一个中文译名。国内越来越多的学者乐于用“公民社会”一 词胜于“市民社会”。“市民社会”译名来源于马克思主义的经典著作，往往被等同于资本主 义社会。“公民社会”强调公民对政治生活的参与和对国家权力的监督和制约。 1 2 够的资源输入和循环，公民社会组织之间的社会资本还不足够支持公民社会组织 与国家或者市场进行平等的谈判。前公民社会仍然呈现出走向相对独立和自治的 可能性。而这种可能性被寄托于草根组织。朱建刚认为草根组织的出现重新推动 公民社会在中国的建设。 通过对国内相关研究的回顾，我们不难发现这些研究结论存在两个问题：一 是其中有些研究时间较早，甚至采用的是9 0 年代初的非营利组织的资料。那时 候自上而下的非营利组织成为学者们研究的主要对象，那些草根组织特别是那些 没有获得合法性地位或者转登记为企业的组织没有进入研究视角。因此，学者们 更容易看到政府对非营利部门的强势以及后者对前者的依赖。近几年非营利部门 尤其是草根组织得到迅速的发展，这些新情况也应当被考虑进去。第二，尽管研 究者们根据政府和非营利组织的关系将这些组织分成了不同的类型( 康晓光的 “自下而上”、“自上而下”、“外部输入”；朱建刚的“政府型组织”和“草根型 组织”) ，却仍然偏向于以一类组织的情况来对中国市民社会下定论，比如康晓光、 俞可平等人以自上而下的官方背景的非营利组织状况来认定中国不存在一个标 准的市民社会或存在一个政府主导型的市民社会，而朱建刚则把目标集中于草根 组织，认为草根组织是将中国社会从前公民社会状态推动到一个现代公民社会的 根本动力。本文认同而王颖、折晓叶和孙炳耀的观点，非营利组织是国家和社会 之间复杂的互动下所呈现的一种状态。改革开放以来，中国市民社会的发展不是 国家让出一个市民社会地带这样一个简单的过程。经过研究，我们发现国家对发 展中的市民社会有一个再侵入和再控制的过程，表现为政府吸收国外非营利组织 的理念自上而下地建立为其所用的新型组织以及对部分草根组织的控制，同时， 以草根组织发展为表现的市民社会的力量也在不断壮大，再加上在旧体制下已经 建立一直保留至今的旧组织，三种力量的竞争表现了国家和市民社会之间复杂的 互动。本文力图通过不同类型组织的描述来具体探讨这一互动关系。 第二章研究介绍 非营利组织是构成市民社会最重要的结构性要素之一，我们可以根据非营利 组织生长状况来了解市民社会的概貌。本研究在市民社会理论框架下展开，以上 海地区国家对非营利部门的干预为切入点，详细展现了上海非营利组织的发展状 况，并努力以此对中国市民社会问题做进一步思考。 对上海地区国家对非营利部门参与的实证研究是在两个方向上展开的： l 、了解上海非营利组织发展的外部环境：法律制度和政策环境。这是国家 力量对非营利组织进行控制和干预的两个重要的外部途经。就法律制度来说，中 国目前针对非营利组织的法律体系极不完善，妨碍了非营利组织的发展，也不利 于政府对它们的引导。所有的制度规定中，最重要的就是非营利组织登记制度和 管理制度相结合的“双重管理体制”这是政府对非营利组织进行筛选和控制 的最重要的途径之一。政策环境则包括政府针对非营利组织的相关管理部门的建 设、社团党建和对非营利组织发展进行结构性引导。 2 、对上海非营利组织详细的个案研究。根据非营利组织的建立方式( 自上 而下还是自下而上) 和是否具有合法性地位两个要素将上海非营利组织分为三种 类型：具有官方背景的组织，体制内的民间组织和体制外的组织。各类型中选取 一个典型个案进行研究分析，以此观察具体到个别非营利组织的运作过程中国家 力量参与和影响的程度。 本研究主要采用定性研究方法，涉及到的具体方法主要有：深度访谈、参与 观察和文献收集。 本研究在上海市力所能及地选取了十三个非营利组织作为研究对象，分别 是：上海市青年志愿者协会、阳光社区青少年事务中心、热爱家园、乐群社工服 务社、成长心连心、上海根与芽组织、游牧人俱乐部、华东政法大学法律援助中 心、复旦大学心暄社、复旦大学法律援助中心、同济大学绿色之路协会、复旦大 学环境保护协会、上海财经大学阳光之旅。如何选取这些组织? 首先，通过多方 渠道尽可能地了解上海有哪些非营利组织组织，然后采取滚雪球的方法，通过已 经知道的组织打昕更多的组织。当我们可以接触的非营利组织的大名单确定之 后，初步收集资料、了解情况，再从中选定这十三个研究对象。 1 4 其中，深度访谈是深入了解这些被访组织情况的主要方法。我们联络其主要 的负责人进行深度访谈，有些组织反复访谈不止一次。然后再根据访谈材料对这 些组织按照我们的研究目标进行分类，选取其中三个组织作为我们的典型个案加 以更加全面详细的了解。 参与观察法是有效地了解这些组织情况的另一个方法。经过深度访谈得到的 第一手资料难免带有非营利组织的负责人主观而片面的看法，他们身在组织中， 处处从组织的角度出发进行思考，很多答案的立场是单方面的。并且在日常具体 的活动中，只有通过深入的观察才能够了解这些组织和政府有关部门的互动。从 人类学的方法来说，作为观察者的我们，一方面要进入这些组织的环境从他们的 角度进行思考和体会，但另一方面我们也要同这样的环境保持距离时时提醒自己 观察者的身份，才能看到这些非营利组织的负责人他们看不到的细节和问题。实 施观察法有两种方式，一是对组织进行访谈的时候对他们的工作环境进行细致的 观察，二是和他们联系参与他们的活动。比如，我们就曾经参加过热爱家园的青 年茶会，在茶会上认识了组织者和参与者，看到了他们日常活动的情况。 文献收集法始终贯穿于整个研究过程。文献收集工作主要有两方面，一是关 于非营利组织的法律法规和政策的文本，比如社团登记管理条例基金会管 理条例等等。二是我们进行访谈的那些非营利组织的文献、文件、档案、工作 报告等资料，包括社团章程等。 所有研究由于主客观的原因都有其自身的局限，本研究也不例外。 首先，在确定访谈对象过程中，由于研究的时间限制和调查组获取信息的渠 道有限，无法将上海市所有非营利组织列入研究的大名单中，调查组只能在能力 范围之内尽力收集最大数量的组织。 其次，由于时间和精力的限制，调查以深度访谈作为了解这些非营利组织主 要研究方法辅助以文献资料的收集和少量的参与观察，访谈对象也主要限于这些 组织的负责人，使得调查只能从有限的角度了解组织的情况，访谈资料中访者个 人的主观性比较强。 尽管有以上的局限，本研究通过对上海市十三个非营利组织组织的深入访谈 获取的第一手资料能够体现上海市非营利部门的基本现状，把握了最新的面貌， 这是一项开拓性的工作，具有十分重要的意义。 第三章上海非营利组织概况 截至2 0 0 0 年底，经上海市民政部门核准登记的各类社团2 5 5 5 个，其中全市 性社团9 6 3 个，区县性社团1 5 9 2 个；民政部委托管理的全国性社团3 7 个，全国 性社团分支机构1 1 9 个。全市民办非企业单位约1 3 0 0 家，名称核准8 2 4 家，发 证4 2 5 家。另外，境外在沪社会团体和公益性社会组织2 1 3 个。从社团的性质和 任务来分，划为四大类：学术性社团( 学会、研究会) ，占1 8 6 2 ；行业性社团 ( 协会、商会、同业工会) 1 1 8 个，占4 0 8 ；专业性社团( 协会、基金会) 1 6 7 1 个，占5 7 7 2 ；联合性社团( 联合会、联谊会、促进会、校友会) 5 6 7 个，占 1 9 5 9 。在专业性社团中，基金会有5 0 多个。特别需要提出的是，在已经登记 注册的社团之外，尚未登记但是属于非营利组织和机构范畴的民办非企业单位共 有1 3 0 0 0 多家，涉及到教育、卫生、文化、体育、科学、劳动和社会保障、民政、 法律十几个社会领域。这些组织和按照其服务方向或功能大致可以分为：社会福 利类占总数的5 5 ，文化教育类1 5 5 ，医疗健身类2 2 4 ，科技咨询类5 3 ， 司法审计类3 6 ( 杨团，2 0 0 1 ) 。 上海作为中国经济最发达开放程度最高的城市，为非营利组织发展提供了一 些有利因素： 首先，上海综合经济实力的不断提高为民间组织提供广阔的发展空间。随着 上海经济的迅速发展，产业结构发生了质的变化，第三产业在国民经济中所占比 重大大提高，超过了第二产业，从而极大地促进了作为第三产业组成部分的各类 中介组织的发展。同时，9 0 年代以来，上海人均6 d p 已由1 9 9 0 年的7 0 0 美元上 升至2 0 0 0 年的4 1 8 0 美元，人民生活水平有了显著的提高，对以人为本的文化生 活和社会服务从数量和质量上提出了较高的要求。可以说，从上海社会事业的发 展、城市功能的完善、人民生活水平提高的需求来看，促进民间组织快速发展是 上海发展的内在要求。 其次，政府机构改革和职能转变为民间组织发展创造了非常有利的条件。9 0 年代以来，上海努力将社会管理模式从“强政府弱社会”向“小政府大社会”格 局转变，这样必然要求发展多元化的社会组织。政府开始将一部分职能还交于市 场与社会。上海市场经济发展的步伐是非常快的，这样在政府和市场之间留下了 1 6 空白地带成为非营利组织的活动空间，同时，政府和市场之间的联系和协调、社 会各类资源的收集整合等都需要非营利组织作穿针引线的工作。因此，政府机构 改革和职能转变，给民间组织社会地位的提高和作用的发挥，创造了非常有利的 条件。 事实上，上海政府已经尝试迈出这样一步，自上而下建立起一些非营利组织 作为政府部门职能的补充。阳光青少年社区( 简称“阳光”) 就是这样建立起来 的。自2 0 0 2 年起，上海市政法委意识到青少年犯罪低龄化的问题，希望能够引 进西方社会工作的方式来防止青少年犯罪。2 0 0 4 年，“阳光”正式在上海市社团 管理局注册成立，上级主管单位是团市委。“阳光”主要的项目来自于政法委购 买的服务，也就是在上海市各个社区成立社工站帮助那些行为偏差的青少年。 第三，社会中层的发展和壮大以及数量众多的高校为非营利组织的发展提供 了丰富的人力资源。上海是社会中层培育和发展比较好的城市，相比较其他社会 阶层，社会中层受过良好的教育，也比较容易接受非营利组织的理念。可以说， 非营利组织的领导和活动的骨干都是来自于这样一个阶层。他们有能力也愿意从 社会大众的角度出发去动员社会资源丰富非营利组织的发展。从我们的调查中发 现，上海高校学生是社会公益事业和非营利组织的主力军，学生组织大多挂靠在 学校里面，没有进入民政部门的统计数据。但是每所高校的学生团体的数量是非 常惊人的，这些组织活跃、有创造力、号召力强大，公益性和志愿性组织占有相 当比例。因为有年青人的热情和爱心，一方面这些组织本身实际上是海的非营利 组织的很重要的部分，另一方面这些组织的领导和骨干是将来社会性的非营利组 织的很宝贵的人才资源。 第四，上海作为一个国际性城市也吸引了一些境外组织的关注，它们在上海 设立分支机构，比如著名的环保组织根与芽。这些组织不仅成为上海非营利组织 的一部分，也带来了国际非营利组织的理念和运作模式的参考，从三个方面有力 地推动了上海非营利组织的发展：l 、促使原有体制内的组织转变机制；2 推动 上海政府参照国际非营利组织的理念和模式自上而下地建立起一些新的组织，比 如之前提到的阳光青少年社区，以及同时成立的同样从事青少年社工的组织新航 和自强。3 、鼓励和支持草根组织在上海的成长，这种支持除了理念和模式上的 参考，更重要的是直接的资金支持。热爱家园是上海市非常著名的一个从事公益 1 7 事业的非营利组织，是由几个复旦大学的毕业生组织和建立起来的草根组织。他 们的资金绝大部分来自于国际非营利组织：瑞士无国家律师组织、加拿大国际发 展署和香港乐施会。 尽管上海存在种种有利于非营利组织发展的因素，政府很大程度上努力对其 干预和限制，并试图将其纳入掌控之下。其中法律制度和政策环境成为政府对非 营利组织发展在客观上进行有效地限制和干预的途经。 1 8 第四章法律制度和政策环境： 国家对上海非营利组织的外部影响 一、上海非营利组织发展的法律制度 1 、非营利组织的基本法律框架 新中国成立以后，为了管理已有的非营利组织并将它们纳入社会主义建设的 轨道上来，国家于1 9 5 0 年1 0 月1 9 日颁布了社会关体登记暂行办法。这一i 临 时性的法规为后来的非营利组织立法奠定了基础。从那之后到7 0 年代末，在国 家直接领导之下的工会、青年团和妇联组织有了较大发展，建立了遍布全国的组 织网，而其他组织则非常萧条。非营利组织的立法工作一度中断。到了8 0 年代 后期，由于经济和政治体制体制改革的推动，中国民间组织的立法工作才有了实 质性进展。1 9 8 8 年颁布了基金会管理办法，1 9 8 9 年颁布了社会团体登记管 理条例和外国商会管理暂行规定。到了9 0 年代后期，随着社会和经济发展， 1 9 8 9 年颁布的社会团体登记管理条例已经不合时宜，因此重新进行了修正， 并于1 9 9 8 年9 月颁布了新修订的社会团体登记管理条例。与此同时，还颁布 了民办非企业单位登记管理暂行条例( 1 9 9 8 ) 、公共事业捐赠法( 1 9 9 9 ) 。 2 0 0 4 年，在原有的基金会管理办法基础上制定了新的基金会管理条例。 另外，民政部还有社会团体管理规章5 0 余个，而地方民间组织管理法规的数量 更多。这些法律法规共同构成了改革开放后中国非政府组织发展的法律框架和法 制环境。 目前，针对非营利组织的法律法规共有四类：1 、社会团体法律法规，如社 会团体登记管理条例、社会团体章程示范文本、社会团体分支机构、代表机 构登记办法等等。2 、民办非企业单位法律法规，如民办非企业单位登记管 理条例、科技类民办非企业单位登记审查与管理暂行办法、体育类民办非企 业单位登记审查与管理暂行办法等等。3 、基金会法律法规，有基金会管理 条例。4 、其他法律法规，救灾捐赠管理暂行办法、扶贫、慈善性捐赠物资 免征进口税收暂行办法、外国商会管理暂行规定等等。 非营利组织建立和活动的法律制度框架这一框架不仅针对上海也是全 国的非营利组织而言的在很大程度上反映出国家对于非营利组织的态度和 立场。在托马斯西尔克的亚洲公益事业及其法规一书中，非营利组织法律 法规有八个核心问题；登记( 必备条件、法律形式及程序) 、登记障碍和限制、 免税、减税、资金构成、内部管理、责任制度与报告要求、解散。对于中国而言， 非营利组织方面的法律法规还十分空缺，层次也比较低，更重要的是，除了登记 管理这一块规定的比较详细之外，其他方面或者没有相关规定或者不够具体详 细，使得非营利组织的活动没有相关依据。以对非营利组织极其重要的税收制度 为例，对于组织和捐赠方的税收优惠主要依据的是事业单位、社会团体、民办 非企业单位企业所得税征收管理办法和公益事业捐赠法，但仅仅这两部法 律法规( 还有一些有关部门下发的行政通知) 是很不够的，一方面这些不能构成 一套系统的、可行的对非营利组织的税收政策，同时，需要制定相关部门的配套 实施法规细则，将非营利组织税收管理纳入整体税法执行体系。至于非营利组织 的资金构成、内部管理、责任制度等别的方面的法律法规更是一片空白。这样， 这些组织实际的活动将会随时随地受到有关部门的人为影响，造成不稳定性和不 安全感。 唯一例外的是，对于非营利组织的登记和管理有十分详细和严厉的规定。康 晓光认为，登记制度和管理制度相互结合的“双重管理体制”直接导致了我国非 营利组织“半宫半民”性质( 康晓光，1 9 9 9 ) 。 2 、非营利组织的“双重管理体制” 法律制度在日常的社会生活中往往起着导向性作用。非营利组织的登记制度 决定了什么样的组织得以获取合法性地位。事实上，很多国家都没有严格意义上 的等级制度，取而代之的是某种许可制度，要求非营利组织在取得政府批准之前 克服障碍和限制( 西尔克，2 0 0 0 ) 。这样，登记制度也就成为国家对于许可组织 进行筛选的过程。我国采取的是非营利组织的登记制度和管理制度相互结合的 “双重管理体制”。所谓“双重管理”，是指对社会团体实行“登记管理机关”和 “业务主管单位”双重审核、双重负责、双重监管的原则。 社会团体登记管理条例( 第六条) 规定：民政部门是唯一的社团登记管 理机关；“国务院有关部门和县级以上地方各级人民政府有关部门、国务院或者 县级以上人民政府授权的组织，是有关行业、学科或者业务范围内社会团体的业 务主管单位”。条例赋予业务主管单位广泛的管理权限和管理责任。第九条规 定：“申请成立社会团体，应当经其业务主管单位审查同意，由发起人向登记管 理机关申请筹备。”也就是说，任何社会团体必须挂靠一个业务主管单位才能进 行登记注册。那么业务主管单位的职责是什么呢? 条例第二十八条规定：“业 务主管单位履行下列监督管理职责：( 一) 负责社会团体筹备申请、成立登记、 变更登记、注销登记前的审查；( 二) 监督、指导社会团体遵守宪法、法律、法 规和国家政策，依据其章程开展活动；( 三) 负责社会团体年度检查的初审；( 四) 协助登记管理机关和其他有关部门查处社会团体的违法行为：( 五) 会同有关机 关指导社会团体的清算事宜。” 非营利组织的登记不仅仅是通过一个常规的程序，也是一个具有实质意义的 管理过程。在理论上，中国关于非营利组织登记的法律法规适用于所有的社会团 体，但是法律规定的运作中心往往受到大的政治环境的影响。在特别强调稳定和 秩序的时期，非营利组织的登记会有选择和控制的色彩。1 9 8 9 年公布实社会 团体登记管理条例后，民政部门对社会团体进行了一次清理整顿和重新登记。 1 9 9 2 年底确认登记的社会团体数量比1 9 8 9 年初大约减少4 万多个；1 9 9 8 年颁布 实施修订的社会团体登记管理条例后，民政部门在全国范围内开展了社会团 体清理整顿工作。到9 8 年底，全国社会团体数量由1 9 9 6 年前的2 0 万个减至1 6 5 万个( 邓国胜，2 0 0 1 ) 。 即便是在较为开放的平稳时期，双重管理体制本身也会成为国家对非营利组 织进行控制的一种方式这是一个给予那些国家许可的组织以合法性身份的 过程。按照双重管理体制的要求，非营利组织必须得到业务主管部门的支持才能 建立。这一点在实际操作中造成这样的结果：1 、那些具有政府背景组织的发展 得到了鼓励。在我们调查的组织中有相当一部分组织都是政府部门为加强本身职 能主动提出成立社团上海青年志愿者协会就是在共青团上海市委员会直接 领导下建立起来的4 ，并接受其领导。阳关社区青少年中心也是上海市政法委倡 导，团市委专门成立上海青少年事务办公室作为其上级主管单位。2 、自上而下 4 很多学者认为，包括共青团在内的八大人民团体由于其与国家紧密的联系和明确的政治意 义，是典型的自上而下建立的官方团体，一般不被认为是社会团体( 王铭，刘国翰，何建宇， 2 0 0 1 年) ，当然也就不属于非营利组织。 2 l 建立的缺乏政府关系资源的草根组织和海外组织难以获取合法性地位。由于业务 主管单位要对所属非营利组织的活动负责，却并不能从中受益，加之条例中并没 有对业务主管单位作明确指定或者必须审批的义务规定，从而导致各业务主管单