（经济法学专业论文）社保基金运营监管法律问题研究.pdf

社保基金运营豁管法律问题研究 摘要 社保基金是社会保障制度的核心和关键，其营运目的是为了最大限度地降低 社会成员未来生活的不确定性风险，因此带有很强的社会公益性，如果社保基金 运营出现风险，将使社保基金作为社会稳定的减震器和安全阀的作用遭到极大损 害。所以，应对社保基金的运营进行严格的监管。 我国现行社保基金的运营存在的问题主要体现在监督对象、监督主体模糊，多 头监管的结果只能导致监管方法的效率低下，漏洞明显等问题，这也是我国大案 频发的直接原因，而从深层次的角度来说，是法律体系的构建缺乏严密性和有效 性，法律的滞后必然导致监管体系的无力。 从国外运营监管法律体系来看，主要体现在国家监管、社会监管、社保基金自 我监管等监管力量的平衡，政府运营还是市场运营，这是社保基金被监管的前提， 在国外，被监管对象的不同和差异直接导致了监管法律主体的差异和监管方法的 不同，比较分析的方法可以看出其监管法律体系的构建所导致的法律作用不同， 因此，国外模式的经验和借鉴可以给我们以深刻启迪，这种比较得出的监管法律 模式特点也是研究创新点之一。 在比较国外运营监管体系的基础上，可以尝试构建一个较为完善和有效的监管 法律体系，在法律层面上，宪法是我国法律的母法，所有法律都是在宪法指导下 进行立法，针对社保基金运营监管立法，可以从社会保障法和社保基金运营监管 法的层面进一步作微观立法，力求法律层面的严谨，构建一个中国特色的监管法 律体系。在法律的构建体系下，具体对社保基金运营监管的主体、对象、方法进 行了详细的规定，力求监管全面、有力，这也是研究创新点之一。 法律的构建是为了监管的目的实现，而监管的实践检验也是法律作用的反思和 改进，论文希望通过对社保基金运营监管法律研究，探索理论与实践结合的创新 之，路。 关键词：社保基金；社保基金运营；运营监管；监管模式；监管立法 n 硕l ：学位论文 a b s t r a c t a st h ek e r n e la n dc o r eo ft h es o c i a ls e c u r i t ys y s t e m ，t h ea i mo fm a n a g i n gt h e s o c i a ls e c u r i t yf u n d ( t h e r e a f t e rn a m e da ss s f ) i st or e d u c et h eu n c e r t a i n t yo ft h es o c i a l m e m b e r sf o rf u t u r el i f e i t sm a i nc h a r a c t e r i s t i ci sb e n e f i tf o rt h ew h o l ec o m m u n i t y 1 f t h em a n a g e m e n to fs s ff a c e sw i t hr i s k s ，t h er o l eo fs s fa st h e “s h o c ka b s o r b e r a n d “s a f e t ys w i t c h ”w o u l db ed a m a g e d t h e r e f o r e ，i ti s o fg r e a ti m p o r t a n c et os t r i c t l y s u p e r v i s ei t sm a n a g e m e n t t h em a j o rp r o b l e m so fc h i n e s es s fm a n a g e m e n ts u p e r v i s i o ni n c l u d et h e i n d i s t i n c ts u p e r v i s i o no b j e c ta n ds u b j e c t ，l o we f f i c i e n ta n dl o t so fl e a k s t h e s ef a c t o r s d i r e c t l y c a u s e dt h e b i gc a s e s m o r e o v e r , t h el e g a ls y s t e m si n c o m p l e t e n e s s a n d i n e f f e c t i v e n e s s ，a n dt h ed e l a yo fl e g i s l a t i o nh a v ei n e v i t a b l yb r o u g h ta b o u tt h ei n a b i l i t y o ft h es u p e r v i s i o ns y s t e m t h ef o r e i g nm a n a g e m e n ts u p e r v i s i o ns y s t e mf o c u s e so nt h eb a l a n c ea m o n g d i f f e r e n ts u p e r v i s i o np o w e r s ，i n c l u d i n gs t a t es u p e r v i s i o n ，s o c i a ls u p e r v i s i o na n dt h e s e l fs u p e r v i s i o n w h e t h e rt h eg o v e r n m e n to rt h es o c i e t ys h o u l db er e s p o n s i b l ef o rt h e s s fm a n a g e m e n ti st h ep r e m i s eo fs u p e r v i s i o ns y s t e m t h ed i f f e r e n to b je c t sd e c i d et h e c h o i c eo fd i f f e r e n ts u p e r v i s i o ns u b j e c t sa n dm e t h o d s t h r o u g ht h ec o m p a r a t i v e a n a l y s i sm e t h o d o l o g y , w ec a nt e l lt h ed i f f e r e n c e sa m o n gt h o s ef o r e i g nl e g a ls y s t e m s o t h e rc o u n t r i e s s u p e r v i s i o nm o d e la n ds u c c e s s f u le x p e r i e n c eh a v eg r e a ts i g n i f i c a n c e f o rc h i n a i ti so n eo ft h eo r i g i n a lp o i n t so ft h er e s e a r c h o nt h eb a s i so fc o m p a r a t i v ea n a l y s i so ff o r e i g ns s fm a n a g e m e n ts u p e r v i s i o n ，t h e a u t h o rt r i e st oc o n s t r u c tam o r ec o m p l e t ea n de f f e c t i v es u p e r v i s i o nl e g a ls y s t e m t h e c o n s t i t u t i o ni st h ef o u n d a t i o nl a wo fc h i n e s el e g a ls y s t e m ，a n do t h e rl a w sa r e l e g i s l a t e d u n d e rt h ed i r e c t i o no ft h ec o n s t i t u t i o n a st ot h es s fm a n a g e m e n t s u p e r v i s i o n ，t h el e g i s l a t i o n i nt h em i c r ol e v e ls h o u l de m p h a s i st h el a w so fs o c i a l s e c u r i t ya n ds s fm a n a g e m e n ts u p e r v i s i o n t h i st h e s i sp u t s f o r w a r dw es h o u l d c o n s t r u c tap e r f e c t s u p e r v i s i o ns y s t e mw i t h c h i n a s c h a r a c t e r i s t i c ，p a r t i c u l a r l y d e f i n i n gt h es u b j e c t ，o b j e c t ，a n dm e t h o do fs s fm a n a g e m e n ts u p e r v i s i o n i t sa n o t h e r o r i g i n a lp o i n to ft h er e s e a r c h t h ea i mo fl e g i s l a t i n gs u p e r v i s i o nl a w si st oa c h i e v ee f f e c t i v es u p e r v i s i o n ，w h i l e t h er e a ls u p e r v i s i o np r a c t i c e sc a np r o m o t et h el e g a ls y s t e mb e c o m em o r ep e r f e c t t h r o u g hr e s e a r c h o nt h el e g a li s s u e s o fs s fm a n a g e m e n ts u p e r v i s i o n ，t h i st h e s i s e n d e a v o r st oe x p l o r et h ec r e a t i v ep a t ho fc o m b i n a t i o nt h e o r yw i t hp r a c t i c e k e yw o r d s ：t h es o c i a ls e c u r i t yf u n d ；s s fm a n a g e m e n t ；m a n a g e m e n ts u p e r v i s i o n ； s u p e r v i s i o nm o d e l ；s u p e r v i s i o nl e g i s l a t i o n n l 硕士学位论文 第1 章绪论 1 1 研究背景及选题意义 上海社保资金挪用案因数额巨大、涉案官员数量和级别均前所未有，震惊了 国人，目前，经过各方积极努力，社保违规资金已全部被收回，连本带息共计3 7 亿 元。在这一案件中，民营投资公司福禧、管理着上海老百姓保命钱的社保局、优 质国企上海电气公司，一起成为了上海自改革开放以来最大腐败案中的主角，此 次上海社保案违规操作的金额高达3 2 亿元，震惊了全国。事实上，上海社保基金 案，仅仅是社保基金事端频发的冰山一角。 有关数据统计显示，在1 9 8 6 年至2 0 0 7 年间，全国有上百亿元社保基金被违 规动用。仅2 0 0 6 年上半年，各级纪检监察部门先后查处了河南省濮阳市劳动保障 局以减免企业应缴8 7 0 多万元养老保险费为代价换取6 辆轿车使用权案、黑龙江 阿城市社保局将9 1 8 万元借给企业用作流动资金和担保利息案、浙江省温州市劳 动保障局计财处用社保基金6 0 0 万元购买国信优先股案、四川省眉山市青神县政 府挤占挪用社保基金1 2 4 5 万元案、湖南省益阳市大通湖区北州子镇党委政府弄虚 作假套取社保基金6 9 万元案等一批案件。1 9 9 8 年以来，全国清理回收挤占挪用 基金1 6 0 多亿元，到2 0 0 7 年底，还有1 0 亿元没有回收入账。在上海社保案之后， 国家审计署对2 9 个省( 自治区、直辖市) 和5 个计划单列市三项社保基金( 养 老、医疗、失业) 进行审计后，发现违规问题的金额多达7 1 亿元。社保基金监管 中存在的隐患与问题，以一种触目惊心的方式呈现在人们面前。如此频繁发生的 社保大案，提醒我们反思社保基金运营管理中存在的诸多漏洞和缺陷。加强社会 保障基金监管，确保基金安全完整，是我们面临的一项现实而紧迫的任务。 从其他国家社保基金监管制度的发展历程可以看出，历史总有惊人的相似之 处：一些重大历史事件的出现最终导致监管制度的重建，或者说，重大违规事件 往往会推动监管制度的改革，从而促使社保基金向更健康更完善的高级阶段前进。 在英国，1 9 9 1 年发生的t1 0 亿英镑企业年金欺诈案“麦克威尔事件 成为诞 生19 9 5 年养老金法案的催化剂。1 1 】麦克威尔是英国著名的镜报集团董事长， 为解决弥补公司运营资金不足，他从上市公司企业年金中动用了1 0 亿英镑。由于 该公司最终宣告破产，导致8 5 万名职工丧失全部或部分企业年金。麦克威尔事 件激起了全社会的义愤和政府对养老基金安全性的高度重视。在此之前，英国对 企业年金的营运与投资并没有设立全国性的专门监管机构，一些涉案金额较小的 养老金欺诈事件时有发生，但均未引起政府和社会各界的足够重视。麦克威尔挪 用巨额养老基金的丑闻曝光之后，英国政府迅速成立了“养老金法律执行情况评 估委员会 ( 即“古德委员会一) 。该委员会对英国企业年金的现状作出了全面评 ： 1 社保接合运f ￥j i ：f 管法律问题研究 估，对未来监管体制提出了系统的政策建议。根据这些政策建议，英国发起了历 史上最重要的一次养老金立法改革，通过、了1 9 9 5 年养老金法案。该法案对企 业年金监管确立了一整套完整的法律制度体系，成立“企业年金基金监管总局 专门负责企业年金的监管工作。由于1 9 9 5 年养老金法案确立的被动反应式监 管模式具有工作目标不明确、监管授权不足、收集信息不充分等问题，英国议会 又制定了( 2 0 0 4 年养老金法案，并组建了新的监管机构“养老金监管局 。 美国1 9 6 3 年发生的“斯图特贝克事件”最终导致1 9 7 4 年里程碑式的雇员 退休收入安全法案的诞生，从而为当时规模几乎为零的“缴费确定型 ( d c 型) 企业年金计划的发展奠定了牢固的法律制度基础。2 0 0 2 年“安然丑闻 之后， 许多学者开始重新研究“斯图特贝克事件”，将“确定给付计划( d b 计划) 的 斯图特贝克式支付风险与安然“确定缴费计划 ( d c 计划) 购买本公司股票的投 资风险进行比较，最终导致美国再次立法，通过( 2 0 0 2 保护美国养老金法案来 规范企业年金的投资行为。 我们希望“上海社保事件 等一系列案件，可以像英国的“麦克威尔事件 和美国的“斯图特贝克事件 那样，成为深刻认识社保基金违规案件的反面教材 和绝好案例，成为促进我国社保基金监管制度完善的一个契机。研究我国社保基 金监管法律制度，有利于我们理性分析社保基金监管中存在的制度缺陷，进而探 索适合我国国情的监管模式，进一步完善社保基金监管制度，从而有效地避免类 似事件再次重演。 1 2 文献综述 1 2 1 国外的研究现状 1 2 1 1 国外社保基金运营监管概况 从国外关于社保基金运营监管的文献可以看出，大部分学者认为全球社会保 障基金监管正朝着多种类监管的趋势发展，因为社保基金的保值增值业务手段呈 现多元化，除了银行存款、国家债券等手段，社保基金入市成为一种新兴手段。 社保基金逐渐成为金融体系中重要的机构投资者。社保基金逐渐成为金融市场中 储蓄转化为投资者的重要载体，是推动金融市场发展的重要力量。所以，保障社 保基金运营安全也成为世界各国关注的焦点，这种趋势催动了整个社保基金运营 安全监管研究的热潮。对这种趋势作深入研究的有王洪春、卢海元美国社会保 障基金投资管理与借鉴( 中国社会保障科学出版社2 0 0 6 年6 月第一版) 。 1 2 1 2 国外社保基金的运营监管模式 国外学者对运营监管模式作了分类，从世界各国社保基金运营监管机构的运 作方式，及其治理结构特点来看，目前社保基金的运营监管主要有以下三模式和 2 硕士学位论文 两模式之分，以三模式的观点居多，主要包括：第一、由雇主或行业协会发起的 职业年金运营，独立监管模式；第二、政府直接运营、自行监管模式；第三、专 门的社保基金管理公司运营，政府监管模式。这种分类参见m a t i nf e l d s t e i n p r i v a t i z i n gs o e i a ls e c u r i t y t h eu n i v e r s i t yo fc h i c a g op r e s s ，1 9 9 8 ，f a b e l ，o l i v e f t h e e c o n o m i e so fp e n s i o n sa n dv a r i a b l er e t i r e m e n ts c h e m e s j o h nw i l e y & s o n s ，1 9 9 4 ，这 种分类较好地阐述了不同的社保基金运营模式带来的作用，为社保基会运营监管 模式的探索提供了样板。 1 2 1 3 国外社保基金运营监督体系的成功经验 第一、法律保障 在立法方面，美国的经验较为成功。一方面，要建立起不同层次的法律体系， 并根据基金市场的发展变化适时修改和调整。加强金融、证券、保险、投资、市 场监管等方面的立法及执行力度。另一方面，在法律规定上，既要确立严格的规 范，又要为行政主管机关灵活机动地处理特殊情况留有余地，如基金管理人在基 金运作中违反国家法律、基金契约等。如果损害投资者利益，就应承担相应的法 律责任，包括民事责任、行政责任和刑事责任。对一些确实不会造成投资入损失 的行为，即使存在利益上的冲突，但只要符合一定的条件，并经过行政主管机关 批准就应当视为合法。另外，对基金监管机关，法律要明确规定其名称及法律地 位，增强其执法的权威性和独立性，同时也要明确责任，对其违法行为制定相应 的惩罚措施。对美国法律中社保运营监管作出研究的论著和论文有和春雷社会 保障制度的国际比较( 法律出版社2 0 0 1 年版) ，王洪春卢海元美国社会保障基 金投资管理与借鉴( 中国社会保障科学出版社2 0 0 6 版) 等。 第二、基金运营监管市场化 有学者认为，英国的做法较为成功，实行行业内部的管理与制约，发展基金行 业自律组织，是世界基金业市场发展的潮流和趋势。英国的行业自律组织是基金管 理的实体组织，在英国金融服务法中明确规定了一些自律组织协助证券与投资 委员会，对基金业实行监管，自律组织可根据本行业的特点制定相应的投资领域的 规则。这可以充分利屠专业人员的优势，避免非专业人士介入监管带来效率低下的 问题。同时，由于英国证券投资委员会与财政部保持密切联系，使得政府可以在不 直接干预基金具体业务的前提下，对基金业实行宏观引导和调控。美国和加拿大基 金监管的一个显著特点，是通过鼓励市场竞争来推动基金市场的发展和保护消费者 利益。通过竞争的方式，激发基金公司的创造力和活力，提高公司竞争能力。对此 种做法研究的文献有史寒冰化解“转型成本”的可选路径一中国社科院欧洲所副所长 郑秉文教授访谈( 中国社会保障2 0 0 3 年第7 期) 和李文浩王佳妮国内外养老保 险基金运用比较分析及我国养老保险基金的投资选择( 人口与经济2 0 0 5 第4 期) 。 第三、通过法律监控运营资本化 3 社保皋合运l ￥崦管法律问题研究 有学者认为：为确保增值保值，应进一步增加基金投资工具和方式，除用于 风险较低的固定收益的投资外，还可适当增加对风险较高、但收益也较高的投资 品种。通过发行类似智利“认可债券 的特种长期债券消化部分转制成本。要正 确处理监管效率与市场稳定的关系。从理论上说，监管效率和市场稳定是相互统 一的，二者之间并没有不可调和的矛盾。一个发达、完善、有序的基金市场应该 是运作高效而稳定的市场，相应地所确定的监管体制应尽量满足和体现这种要求。 持这种观点的文献有巴曙松社保基金运营监管的现状与解决方案( 2 1 世纪经济报 道2 0 0 7 年0 5 月3 1 日) 蔡茂寅社会法之概念、体系与范畴以同本法为例之 比较观察( 政大法学评论第5 期) 1 2 2 国内研究现状 1 2 2 1 我国社保基金运营种类概况 学理上所称社保基金又称为社会保障基金，国内各种观点统一认为是指根据 国家立法，通过各种方式为实施社会保障制度而建立起来的专款专用的资金。但 广狭义并不统一，有学者认为，我国社保基金分为养老保险基金、失业保险基金、 医疗保险基金、工伤保险基金等；还有学者认为社保基金还包括企业年金、全国 社会保障基金。在国内文献中，张桂琳、彭润金我国社会保障制度研究( 中国 政法大学出版社2 0 0 5 年版) ，孙建勇社会保障基金运营与监督( 中国财政经济 出版社2 0 0 4 年版) ，万解秋、贝政新、黄晓平等社会保障基金投资运营研究( 中 国金融出版社2 0 0 3 年版) 对此作了比较研究。 1 2 2 2 社保基金运营监管存在的法律问题 第一、主要体现在现行法律不健全 有学者认为：从现行法律法规来看，全国社保基金投资管理暂行办法( 以 下简称为社保基金投资管理办法) 和企业年金基金管理试行办法( 以下简 称为年金管理办法) 存在不足，需要完善，对此作出研究的文献有：冯玉国社 保基金运营监管体系需要推倒重建( 上海证券报2 0 0 7 年0 1 月1 7 同) ，巴曙松社保 基会运营监管的现状与解决方案( 2 1 世纪经济报道2 0 0 7 年0 5 月3 1 同) ，张桂琳、彭 润金我国社会保障制度研究( 中国政法大学出版社2 0 0 5 年版) 。 另有学者认为：我国证券市场虽然已经开始了从“在发展中规范 向“在规 范中发展 的过渡，证券基金市场执法存在严重问题。我国对违法行为的追查力 度和惩罚力度，远远不能起到威慑和纠正市场不法行为的作用；而执法行为不透 明则难免会导致处罚的不公平和不公正，更严重的是使大量违法行为得到保护或 隐瞒，少数证监委人员失职甚至知法犯法的责任也无从追究，这使得社保基金运 营安全风险加大，持这种观点的文献有史斌中国“社保”缺什么? ( 环球财经2 0 0 3 年第3 期) ，毛小美现收现付制下社保基金不宜投资股票一中国社会科学院欧洲 4 硕士学位论文 研究所副所长郑秉文博士系列专访之一( 中国信息报2 0 0 3 年9 月1 日) 。 还有学者认为：会计法律制度的缺陷造成信息失实问题严重。尽管在 证券 法、公司法、注册会计师法等相关法规中，已规定出具虚假会计信息的有 关人员要承担的法律责任，但是如何认定虚假会计信息规定的过于抽象，给实务 操作带来了问题。信息披露是降低因信息不对称而产生的市场风险的有效途径， 本为公众所信赖的会计信息等一旦失实，则必然造成欺诈性交易等严重后果。对 此进行研究的文献有：冯玉国社保基金运营监管体系需要推倒重建( 上海证券报 2 0 0 7 年0 1 月1 7 日) ，孙天法、张良华贫困的终结社会保障无风险投资体系 ( 经济科学出版社2 0 0 4 年版) 。 第二、其他原因 从各种文献看来，其他方面原因主要体现在过分依赖行政监督，社会监督呈 现缺位状态监督体制不顺，监管力量薄弱信息披露制度不健全，基金管理透明度 低等方面，需要法律在这些方面加强立法。巴曙松社保基金运营监管的现状与解决 方案( 2 1 世纪经济报道2 0 0 7 年0 5 月3 1 同) ，冯玉国社保基金运营监管体系需要推 倒重建( 上海证券报2 0 0 7 年0 1 月1 7 同) ，孙建勇社会保障基金运营与监督( 中 国财政经济出版社2 0 0 4 年版) 等文献作出了相应研究。 ： 1 2 2 3 关于社保基金运营监管完善的法律意见 有学者认为应首先完善立法体系，应对不同类型的社保基金进行分类监管。 在国务院、劳动和社会保障部制定的相关政府法规基础上，由全国人大制定统一 的社保基金监管法来规范不同类型社保基金投资的相关法律，或者在即将进 行的社会保险法立法中设立专门的“基金监管 系列条款，吸取美国社会 在 监管顺序上有学者认为应按照安全性、收益性、流动性的顺序来进行监管。还有 学者认为，应建立相对独立的社保基金监管部门。在监管法律模式上，对选择严 格限量监管模式还是审慎型监管模式，各种学说不一，但大部分观点认为，我国 觇行监管模式是严格限量监管模式。对此完善意见，国内学者研究甚广，但主要 离不开这几个方面，体现在以下文献中，郑木清养老基金投资监管立法研究( 中 国法制出版社2 0 0 5 年版) ，林毓铭社会保障管理体制( 社会科学文献出版社2 0 0 6 年版) ，曹凤歧等中国资本市场发展战略( 北京大学出版社2 0 0 3 年版) ，宋斌 文当前我国养老保险基金投资的理性选择( 经济问题探索2 0 0 5 年第8 期，吴 敬琏社保基金如何亡羊补牢( 财经2 0 0 6 年第7 期) 等。 1 3 研究方法 1 3 1 文献调查分析方法 通过文献检索工具和引文追踪等方法去查阅国外有关社会保障基金运营及监 5 社保基金运i i t i - 监i 管法律问题研究 管的专著、论文等，综合其中的观点，引用其中有价值的内容，并针对已有研究 的不足展开论述。 1 3 2 比较分析法 比较国内外的立法模式，可以探寻更适合现阶段我国社会保障基金运营及监 管的法律制度。 1 3 3 归纳分析法、演绎推理法 通过比较分析后，归纳得出自己的结论，提出我国对社会保障基金运营和监管 的方略及模式选择，并提出完善我国社会保障基金运营及监管的立法建议。 1 4 主要研究内容 本文通过分析现行社保基金运营监管中存在的法律问题，深入进行法律分析， 借鉴国外先进模式，结合我国实际，探索解决方案，构建较为完善的社保基金监 管法律模式，以实现社保基金保值增值，防范金融风险。 6 硕一l ：学位论文 第2 章社保基金运营监管现状法律分析 2 1 社保基金运营监管的基本概念 社保基金又称为社会保障基金，是指根据国家立法，通过各种方式为实施社 会保障制度而建立起来的专款专用的资金。在基金的范畴上，一般有广义和狭义 的基金之分。狭义的社保基金是指社会保险制度确定的用于支付劳动者或公民在 患病、年老伤残、生育、死亡、失业等情况下所享受的各项保险待遇的基金，一 般由企业等用人单位( 或雇主) 和劳动者( 或雇员) 或公民个人缴纳的社会保险费以 及国家财政给予的一定补贴组成。目前，我国社保基金主要包括养老、医疗、失 业、工伤、生育五项保险基金。广义的社保基金主要包括三块内容：一是养老保 险基金、医疗保险基金、失业保险基金、工伤保险基金和生育保险基金等狭义意 义上的基金。二是全国社会保障基金，即全国社会保障基金理事会负责管理的由 国有股减持划入资金及股权资产、中央财政拨入资金、经国务院批准以及其他方 式筹集的资金及其投资收益形成的由中央政府集中的社会保障基金。该项基金成 立于2 0 0 0 年8 月，是国家重要的战略储备，主要用于弥补今后人口老龄化高峰时 期的社会保障需要。三是企业年金，是指企业及其职工在依法参加基本养老保险 的基础上，自愿建立的补充养老保险制度。此外，由商业保险机构经办的商业补 充养老和健康保险，也可以视为广义的社保基金组成部分。 社保基金运营是社会保障制度的核心和关键，是社会保障制度的经济基础。 社会保障制度的健康运行，有赖于社保基金的支撑。加强社保基金运营监管，是 社会保障体系建设的一项重要内容，是保障社会保障制度稳定运行、促进社会保 障事业可持续发展的首要前提，是维护广大职工群众合法权益、促进社会稳定的 迫切要求。而解决这一问题的关键，就在于对社保基金的有效监管。1 2 j 监管是指政府对企业活动的控制，是政府专业管理部门或政府授权的行政执 法机构依法对市场交易行为、市场主体竞争行为实行监督管理，维护市场运行秩 序的管理行为。社保基金运营监管是国家授权专门机构依法对社保基金收缴、安 全投资、基金保值增值等运营过程进行监督管理，以确保社保基金正常稳定运行 的制度和规则体系的总称。 2 2 社保基金运营监管现状及存在的法律问题 当前，我国正处于经济体制的转型变革时期，作为社会公平调整器和社会稳 定安全网的社会保障制度起着愈来愈重要的作用。社保基金的保证作用在这一时 期日益明显。一方面，公民非常关注并且依赖社保基金，在患病、年老体残、生 育死亡、失业等情形下，社保基金的及时支付对公民个人意义重大。而另一方面， 7 杜保堆会运乍￥临管法律问题研究 社保基金庞大的现金总量又被各种利益视为香饽饽，成为各利益主体渴求利用的 重要部分，所以，黑手屡屡伸往社保基金。现阶段，社保基金运营监管不力导致 挪用现象非常严重，尽管中央三令五申，但一些地方仍把社保基金看成自己的合 法收费渠道。迅速膨胀的社保基金在监管运营方面正在面临越来越大的挑战。目 前中国社保基金运营监管体系正处于“覆盖面窄、待遇水平低、监管能力差 的 发展阶段，存在着“重制度轻落实、重政策轻管理、重资金轻监督 的倾向。 2 2 1 基金运营监管立法滞后，监管制度不健全 良好的法制环境是社保基金持续健康发展的基本前提。社保基金运营监管是 依据国家有关法律、法规，对社保基金的预决算、收支、运营管理的合法性、真 实性、有效性实施监督检查，它是对社保基金管理的全过程监督。对社保基金运 营进行有效监管，必须首先构建完善的监管立法体系。 社会保障制度对法治性的要求很高，立法先行是一项基本原则。由于我国正 处在建立健全社会保障运营体系的初级阶段，立法严重滞后于社会发展需要。当 前社保基金运营监管的法律依据主要是一些行政法规和规章。如1 9 9 9 年1 月国务 院颁布的社会保险费征缴暂行条例和失业保险条例；1 9 9 9 年7 月财政部、 劳动保障部联合制定的社保基金财务制度和社保基金会计制度；2 0 0 1 年5 月劳动保障部发布社保基金行政监督办法；2 0 0 2 年劳动保障部发布的关于加 强社会保障基金监督管理工作的通知等。这些法律规定明确了基金监管的原则， 确定了监管机构的监督范围，为国家加强社会保障基金运营的监管确立了法律框 架。然而，由于这些法规立法层次不高，法律规范之间存在重叠或冲突，对一些 重要的制度性问题缺乏规范，无法产生出有效的制约和规范力量，因此造成监管 成本居高不下和监管效率低下。立法主要表现在两个方面：一是立法层次不高， 以行政法规、部门规章及地方法规为主，难以形成完整体系，尤其是缺乏一部统 一的综合性的社会保障法。现行立法中只有劳动法明确了“社保基金监督 机构依照法律规定，对社保基金的收支、管理和运营实施监督 ，其他文件和规定 多为部委颁布的规章或规范性文件，不能设立处罚权，缺乏对违规行为的有效制 约。二是社会保障立法缺乏合理的立法理念和明确的价值取向。现有基金运营监 管制度设计中缺乏专门监督机制，社会监督系统的权责安排又过于笼统，对于社 会保障基金管理的责任人，缺少明确的法律规定对其行为进行规范，对由其行为 造成的社保基金损失也没有有效的法律责任追究机制。如何合理构建监管主体、 监管客体，如何合理搭建利益结构等都成为现阶段困扰监管部门的心病。三是如 何惩处社保基金监管责任人也没有非常合理且有效的惩戒体系，导致侵吞、挪用 的现象仍屡屡发生。 总体来看，社保基金运营监管立法滞后，难以保证规范有序监管。我国现已 颁布的有关社会保障方面的法律、法规还难以涵盖社会保障的全部，在一定程度 8 硕1 二学位论文 上存在着运营监管的法律“真空 。原来制定的单一条例、规章，已经不能完全适 应现行社会保障体系的客观要求，也难以发挥其应有的法律效力。尤其是与社保 基金监管有关的立法，以及相应的法律法规，也处在不断改进、修正的过程之中， 如对于基金管理公司，缺乏科学有效的监管和市场退出等方面的法律规范等，这 在一定程度上增加了社保基金管理、使用的不确定性和风险性。立法的缺失必然 带来监管之痛，使社保基金运营监督失控，违规运作社保基金乃至贪污挪用老百 姓的“养命钱 也就在所难免。1 3 j 2 2 2 社保基金运营监管法律主体存在严重缺陷 2 2 2 1 过分依赖行政监督，社会监督缺位 与其他国家主要是依靠立法来监管社保基金形成鲜明对比的是，我国主要采 取的是行政手段。行政监督是社保基金监督体系的核心和关键，但过分倚重行政 监督显然是不行的。因为在行政监管过程中，存在由于有限理性、官僚主义属性、 经济人属性、垄断性等原因所导致的政府失灵，从而可能导致出现行政监管的低 效率、无效率甚至负效率。而且，过分倚重行政监督易于忽略和抑制其他监督资 源的开发和利用。更为严重的是，在监管过程中，行政权在利益的驱动下往往会 发生异化，出现“权力寻租 现象。在社保基金运营监管体制的安排上过度注重 行政监督，是我国社保基金监管制度的重要缺陷。这种监管制度设计无论是在权 威性、稳定性，还是在实施的效果上，都存在明显不足。1 4 j 目前，在中国社保基金管理框架中，最缺失的其实就是最基本的信托责任承担 者。面对各省市党委一把手权力高度集中的现实，属地方管理的社保基金，因缺 乏独立的信托人和投资人而被挪用，则是轻而易举的事情。在上海社保基金案发 生之后，劳动和社会保障部亡羊补牢，下发通知要求各地建立健全社会保障监督 委员会。这或许能收到一定的成效，但委员会既不是独立的信托人，又不是专职 监管的政府具体部门，靠它来履行监督重任，着实难以令人放心。另外，中国由 于个人账户普遍未做实，社保基金的最终受益人对个人账户的余额及投资情况基 本上毫不知情，更谈不上履行自己神圣的监督权力了。受益人知情权和监督权的 缺失，从某种程度上说比政府监督不足还要严重得多。 2 2 2 2 现行监督法律体系不顺，监管力量薄弱 目前，我国已经初步形成以劳动和社会保障部门行政监管为主，财政监督、 审计监督、税务监督、银行监督、内部控制和社会监督有机配合的社保基金运营 监管体系。从理论上说，政府己经编织了一张严密的社保基金运营监督网络，社 保基金的安全应该有保障。但由于社保基金监管法律体系还没有完全理顺行政管 理、专门监管与投资运营等关系，普遍存在管理者和经营者交叉重叠的现象。在 这种体制下，由于缺乏有效的制约和监督，社保基金不仅无法获得理想的投资效 9 社保堆金运f ￥舱管法律问题研究 益和回报，而且常常被随意挤占、挪用，甚至贪污。 作为主要监督机构的劳动和社会保障部由于存在各种客观因素制约，难以履 行好基金监管职能。劳动和社会保障部自1 9 9 8 年设立基金监督司以来，人员长期 处于缺编的状态；全国专职从事社保监管工作的有1 0 0 人左右，全国只有大部分 省市设有专门的监督处。目前每年五项社保基金的收支规模超过2 万亿元，但监 管力量与当前监督工作的需要不匹配，缺乏相应的办公经费，监督力量薄弱。同 时，由于立法层次较低，执法缺乏相应的权威性和稳定性。对地方政府的监督有 难度，横向对有关部门，纵向对地方政府，都存在一些监督不力的问题。这种社 保资金行政主管与投资运营人于一身的监管框架，根本无法发挥监管的应有职能， 存在许多可以任人自由发挥的余地，致使社保大案频发。而监管法规的出台缺乏 前瞻性，尚未形成完善的监管体系，往往是出了问题，再出台相关的补救措施或 法规，这种事后补救的做法根本无法从源头上堵住漏洞。 虽然政府相关部门都在参与社保基金的监管，但参与各方通常依附于各个上 级主管部门，职责不明，缺乏相互协调，各行其是，各自为政，各方都在负责， 各方又都不负责。1 5j 政府监管的实际操作往往是“九龙治水”，监管的部门很多， 发挥作用的很少。从表面上看，社保基金的运作有多重监管，但实际上都很难落 实，相当多的监管部门都是“认认真真搞形式，扎扎实实走过场 ，其结果损害了 政府的权威，也无法实现监管的目的。近年来一些人和单位把“黑手 伸向社保 资金，监守自盗、挤占挪用、欺诈冒领时有发生。大案频发可以说是近几年社保 基金管理上的一个很大的特点，这不得不说是我们在社保基金监管法律体系上出 现了问题。当前我国的社保基金监管法律体系可以说让管理机构既当运动员又当 裁判员。面对巨大诱惑，缺乏监管的个人难以自律，出现一系列的贪腐行为也就 不足为奇了，不断出现社保基金被挪用、冒领或贪污的案件充分暴露了政府监管 的内在脆弱性。 2 2 3 社保基金运营监管对象界定不明确 社保基金运营监管是对基金稳定运营基金的整个法律体系进行监督的，包括 了社保基金收缴、安全投资、基金保值增值、基金日常管理等几大部分，由于社 保基金种类繁多，包括养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险等 基金之外，还有广义上的全国社会保障基金、企业年金等，而管理这些基金的主 体各有不同，没有形成明确的分类监管法律体系，进行针对性监管，所以，对象 的模糊必然导致监管的法律缺陷，进而导致基金的流失。 2 2 4 社保基金运营监管方式存在法律缺陷 2 2 4 1 信息披露法律制度不健全，基金管理透明度低 由于信息披露法律制度不健全，社保基金管理的透明度不高，社保基金运作 硕士学位论文 不公开、不透明。对参保人员的信息披露工作薄弱，社保基金费缴纳者只知社保 基金管理中心在管理自己的“保命钱 ，却无从了解这笔钱如何被管理，参保人员 缺乏正当的话语权和知情权，导致社会监督形同虚设，对基金管理基本上没有做 到有效的监督。社保管理部门封闭运作，公众监督缺位，致使一些社保部门擅自 借出资金，用于“保值增值 的违规现象禁而不止。 以上海为例，上海是全国最大的地方官办年金中心，掌握着1 1 0 亿元的巨额 资金。但在2 0 0 4 年5 月中央四部委联合发文明确中国未来年金管理的市场化方 向后，上海市社保局并未从市场退出，而是继续进行着违规投资的危险游戏。在 上海社保基金案中，社保基金是通过委托贷款进入房地产和股市，并委托证券公 司做国债回购、协议委托理财等方式被挪用的。整个过程中，社保当局几乎没有 向工薪阶层等利益相关者披露任何信息，参保人员的利益被完全漠视了，这是值 得人们深思的。很多地方违规操作和管理不规范，有一些“有心人 利用管理的 法律漏洞进行一些违规的操作。财务管理法律体系不规范同样困挠着社保基金。 这些情况的出现在很大程度上就是应为我国的社保基金管理缺乏“阳光，在阴暗 的角落罩各种见不得光的交易才能够完成，如果有足够的阳光他们是永远不会完 成的。因此改变现有的监管法律体系增加社保基金运营管理和监督的透明度是社 保基金的当前重要任务。 2 2 4 2 会计法律制度的缺陷造成信息失实审计方法亟待提高 会计法律制度的缺陷造成信息失实问题严重。尽管在证券法、公司法、 注册会计师法等相关法规中，已规定出具虚假会计信息的有关人员要承担的 法律责任，但是如何认定虚假会计信息规定的过于抽象，给实务操作带来了问题。 信息披露是降低因信息不对称而产生的市场风险的有效途径，本为公众所信赖的 会计信息一旦失实，则必然造成欺诈性交易等严重后果。 社保幕金运营；i f 管法律问题研究 第3 章完善社保基金运营监管的必要性和意义 3 1 完善社保基金运营监管的必要性 社保基金是整个社会保障制度的物质基础。社保基金监管是社保基金安全有 效运行的重要保证。从法学的理论视角探讨社保基金运营监管制度存在问题及成 因，对建立和完善社保基金监管体系有着非常重要的意义。【6 l 3 1 1 市场失灵与政府失灵之后的法律规制 经济法学理论认为，在市场经济条件下，市场上“看不见的手”会指导定价的 公司在提供无差别的产品时按照边际成本决定的最低的价格出售产品，以便在竞 争中生存下去。竞争的结果是每个公司的要价即边际收入会等于边际成本，这时 社会效率会达到最大化，实现最优的资源配置。但是在现实中，完全竞争的市场 是一种理论上的理想状态，而不完全竞争是一种常态。市场机制在不少场合下会 导致资源不适当配置，即导致无效率的一种状况。市场失灵是市场机制本身无法 纠正的缺陷，只有国家干预才能解决这些问题。也就是说，在市场经济体制下， 仍然需要政府对市场进行干预，运用凌驾于市场之上的力量政府这只“看得 见的手 来弥补市场失灵。只有市场这只“看不见的手 和政府干预这只“看得 见的手 相互配合，社会效率才能达到最大化。 市场调节机制的缺陷和失灵，为政府干预经济活动让出了空间。政府对经济 的干预主要表现为优化资源配置职能、再分配职能和调节稳定职能。具体而言， 政府用一定的价格供应社会保险，就是克服市场无效配置，用强制手段干预资源 配置，为公共利益而生产和供给一种公共产品；同时也是作为收人再分配措施的 一部分，以保证社会成员能够从社会获得满足基本生活需要的物质来源，最大限 度的缩小贫富差距，增进社会公平，从而促进经济持续稳定健康发展和社会的稳 定发展。 市场失灵为政府干预提供了基本依据，但是政府干预也并非是万能的，同样 存在着“政府失灵 的可能性。政府失灵是指政府干预导致浪费或不恰当的收人 再分配，从而降低经济效率，或加剧不公平现象。因此，极有必要对政府干预进 行制衡，通过对政府权力进行监管达到预期的目标。在一定程度上说，法律具有 双重弥补作用。一方面，它通过建立合理规范的监管体制，优化整合监管职权， 可以有效的弥补政府失灵；另一方面，它通过规范参与社保基金运作和管理的各 种主体的法律行为，可以有效的弥补市场失灵。从我国社保基金的监管现状看， 上述市场失灵与政府失灵的现象在社保基金的运作管理过程中同样存在，