（环境与资源保护法学专业论文）我国矿区土地资源复垦立法的可行性研究.pdf

摘要 摘要 矿产资源在国民经济的发展中占有重要的地位，但是，另一方面，我们也彳 能忽略 矿产资源在开采和利用中对环境的消极影响，它涉及到对矿区的土壤、空气、水资源和 对周边生态环境的破坏以及对周围人身和财产的的危害，还可能造成矿区地质灾害和生 态环境均衡的破坏。这一系列问题不仅严重阻碍了经济的快速发展，而且还会引出一系 列的社会问题。我国是一个农业大国，拥有着近八亿的农民，而矿产资源的开采直接损 坏的就是土地。本论文是围绕我国矿区土地资源复垦现存的问题和解决对策进行讨论与 研究的，本章的内容结构大致如下： 总结了我国矿区土地资源破坏的现状，通过对现状的分析提出了对矿区土地资源的 保护和复垦的重要意义，主要包括社会意义和农村建设意义两大类，并再此基础上深刻 探讨了矿区土地资源复垦立法的可行性。 首先，我矿区土地复垦开展的较晚，在此，通过对国外部分发达国家的矿区土地复 垦立法的研究和分析，为我国土地复垦立法的研究提供了一些先进的可借鉴的经验。 其次，我国矿区土地复垦现阶段存在着诸多问题：如缺乏统一的法规，目前我国对 于矿地复垦的规定只是零散于一些法规中，缺乏一部权威的系统的矿区土地复垦法规来 指导复垦工作。并且管理机构和执法体系不完善，导致在开展工作中由于领导部门太多 而造成最终无人过问，严重影响了复垦工作的开展进度。除此之外，矿地使用权制度的 完善导致矿区土地复垦的权利义务模糊，纠缠不清，影响了复垦人的复垦秘极性。 最后，针对我国目前矿区土地资源复垦存在的诸多问题，本文提出了相应的解决对 策，并且与其他学科紧密联合起来，吸取国外的先进经验与技术，加强国际合作，探索 出一条具有我国特色的先进的矿地复垦之路。 在耕地面积刁 断减少，人地矛盾日益尖锐的今天，土地问题已经成为一个不可忽视 的重要问题。矿山复垦工作对于解决人地矛盾的问题并不是唯一的手段，但是却是一个 重要的、紧急的、刻不容缓的任务。 关键词矿区土地复垦矿地使用权土地资源复垦保证金 a b s t r a c t i i a b s t r a c t t h ed e v e l o p m e n to fm i n e r a lr e s o u r c e si nt h en a t i o n a le c o n o m yo c c u p i e sa ni l i l p o r t 锄t p o s i t i o n ，b u to nt h eo t h e rh a n d ，w ec a nn o ti g n o r et h ee x p l o i t a t i o na n du t i l i z a t i o no fm i n e r a l r e s o u r c e si nt h en e g a t i v ei m p a c to nt h ee n v i r o n m e n t ，i tr e l a t e st om i n i n gt h es o i l ，a i r , w a t e ra n d s u r r o u n d i n gt h ed e s t r u c t i o no ft h ee n v i r o n m e n t ，a sw e l l a st h es u r r o u n d i n gp h y s i c a la n d p r o p e r t yd a m a g e ，b u ta l s om a yc a u s eg e o l o g i c a ld i s a s t e r si nm i n i n ga r e a sa n de c o l o g i c a l b a l a n c eo ft h ed e s t r u c t i o no ft h ee n v i r o n m e n t t h i ss e r i e sn o to n l yas e r i o u so b s t a c l et or a p i d e c o n o m i cd e v e l o p m e n t , b u ta l s ol e dt oas e r i e so fs o c i a lp r o b l e m s c h i n ai sal a r g ea g r i c u l t u r a l c o u n t r y , w i mn e a r l y8 0 0m i l l i o nf a r m e r s ，w h i l et h ee x p l o i t a t i o no fm i n e r a lr e s o u r v a 湛i st h e d i r e c td a m a g et ot h el a n d t l l i sp a p e ri so r g a n i z e da r o u n do u rm i n i n gr e c l a m a t i o no fl a n d r e s o u r c e s ，t h ee x i s t i n gp r o b l e m sa n dc o u n t e r m e a s u r e sf o rd i s c u s s i o na n ds t u d y , t h ec o n t e n t so f t h es t r u c t u r eo ft h i sc h a p t e ri sa sf o l l o w s ： f i r s t , s u m m e du pt h ed e s t r u c t i o no fl a n dr c s o u r c e s ，c h i n a sm i n e st h es t a t u sq u o ，t h r o u g ht h e a n a l y s i so ft h es t a t u sq u oo fl a n dp r o p o s e df o rm i n i n gr e s o u r c e s ，t h ei m p o r t a n c eo f c o n s e r v a t i o na n dr e c l a m a t i o n , m a i n l yi n c l u d i n gt h e s o c i a la n de c o n o m i cs i g n i f i c a n c eo ft w o m a j o rc a t e g o r i e s ，a n dt h e nb a s e do nap r o f o u n dd i s c u s s e st h er e c l a m a t i o no fm i n i n gl a n d r e s o u r c e s ，t h ef e a s i b i l i t yo fl e g i s l a t i n g s e c o n d ，ih a v em i n el a n dr e c l a m a t i o nc a r r i e do u tl a t ei nt h i s ，b ys o m ed e v e l o p e dc o u n t r i e s o u t s i d et h em i n el a n dr e c l a m a t i o nl e g i s l a t i o n , r e s e a r c ha n da n a l y s i sf o rt h es t u d yo fc h i n a s l a n dr e c l a m a t i o nl e g i s l a t i o np r o v i d e ss o m el e s s o n sf o ra d v a n c e d t h i r d ，c h i n a sm i n i n gl a n dr e c l a m a t i o ni nt h ef i r s ts t a g eo ft h ee x i s t e n c eo fm a n yp r o b l e m s ： s u c h l a c ko fu n i f o r mr e g u l a t i o n s ，c h i n a sc u r r e n tr e q u i r e m e n t sf o rm i n el a n dr e c l a m a t i o ni s s c a t t e r e di nan u m b e ro fl a w sa n dr e g u l a t i o n s ，t h el a c ko fa na u t h o r i t a t i v es y s t e mo fm i n i n g l a n dr e c l a m a t i o nr e g u l a t i o n st ot og u i d er e c l a m a t i o nw o r k a n dt h er e g u l a t o r ya g e n c i e sa n d l a we n f o r c e m e n ts y s t e m sa g ew o e f u l l yi n a d e q u a t e ，r e s u l t i n gi nc a r r y i n go u tt h ew o r kl e a d i n g s e c t o rd u et ot h ee n dr e s u l to ft o om u c hb e i n ga t t e n d e dt o ，s e r i o u s l ya f f e c t e dt h ec a r r y i n go u t r e c l a m a t i o nw o r ki np r o g r e s s i na d d i t i o n , m i n i n gl a n dt e n u r es y s t e m sl e dt ot h ei m p r o v e m e n t o ft h er i g h t sa n do b l i g a t i o n so fm i n i n gl a n dr e c l a m a t i o nv a g u e ，t a n g l e d ，a f f e c t i n gp e o p l e sl a n d r e c l a m a t i o nr e c l a m a t i o ni n i t i a t i v e f o u r t h ，f o rt h er e c l a m a t i o no fl a n dr e s o u r c e s ，c h i n a sc u r r e n tm i n i n ga r e aaf e wp r o b l e m s ， t h i s p a p e rp r e s e n t s t h ec o r r e s p o n d i n gc o u n t e r m e a s u r e s ，a n dt ow o r kc l o s e l y 、) i r i t l lo t h e r d i s c i p l i n e st o g e t h e r , t ol e a r nf o r e i g na d v a n c e de x p e r i e n c ea n dt e c h n o l o g y , a n ds t r e n g t h e n i n t e r n a t i o n a lc o o p e r a t i o n , t oe x p l o r eo n ew i t hc h i n ac h a r a c t e r i s t i c so fa d v a n c e dm i n el a n d r e c l a m a t i o nr o a d h a b s t r a c t i nt h ea r e ao fa r a b l el a n ds h r i n k i n gc o n f l i c tb e t w e e np e o p l ea n dl a n dt o d a y , t h el a n di s s u e h a sb e c o m ea l li m p o r t a n ti s s u ec a l ln o tb ei g n o r e d m i n er e c l a m a t i o nw o r ki nr e s o l v i n gt h e c o n t r a d i c t i o no fp e o p l e sp r o b l e mi sn o tt h eo n l ym e a n s ，b u ti ti saw o r di m p o r t a n t ，u r g e n t ， u r g e n tt a s k s k e y w o r d s m i n i n gl a n d r e c l a m a t i o n m i n i n gl a n du s er i g h t s l a n d 陀s o u n r c l a m a t i o nd e p o s i t - i i i - l 绪论 1 绪论 1 1 研究背景 矿产资源在我国经济飞速发展的几十年里一直扮演着重要的角色，它是继农业之后 又一对人类社会的生存发展起着决定性作用的产业。全世界各个国家对矿产资源开发利 用都给予了高度的重视。我国是一个发展中的国家，经济的发展、社会的进步需要大量 的矿产资源作为基础材料。根据最新资料显示，我国已发现1 6 8 种矿产，探明有储量的 矿产1 5 7 种，其中能源矿产9 种，金属矿种，非矿产9 1 种，水气矿产3 种，已经发现 矿床2 0 多万处，占世界总量的1 2 ，仅次于美国和俄罗斯，居世界第三位，但人绝占有 量仅为世界占有量的5 8 均占有量仅为世界的5 8 ，列世界第5 3 位。 上世纪后期以来的近1 0 年，特别是1 9 9 8 年以来，房地产，汽车，城市基础设施建 设的超高速发展，引起以钢铁，有色金属，建材机械，化工行业为主的重化工工业重新 告诉增长，最终导致煤炭等资源供应紧张。矿业的发展一方面为国民经济的发展带来必 不可少的原材料，另一方面，矿产资源的大量开采对环境的破坏也日益严重。根据国土 资源部地质环境司的相关数据表明，我国5 0 多年因采矿沉陷的土地有9 5 0 万亩，采矿 引起的地址灾害严重。每采万吨煤矿用坑木消耗木材1 0 0 万立方米。我国煤炭工业5 3 年中，累计排放煤矸石4 6 - 5 0 亿吨，排放矿井水6 8 0 亿- 7 9 0 亿吨，形成矸石山2 8 0 0 余 座，积存煤矸石3 6 亿吨，煤矸石山占地6 5 万公顷，这些堆积的煤矸石，在水、风化 的作用下，排除大量的有害物质，污染环境。在大气淋溶的情况下，煤矸石中的有害、 有毒及酸性物质随水溶出和随地下水迁移，污染水体 我国目前露天矿挖损土地1 1 2 5 万亩，煤炭自然5 6 个获取，过火面积7 2 0 平方公 里。开采矿山占用了大量的土地面积，而目前我国的土地资源工序矛盾尖锐，形势严 峻。根据国土资源部公布的数据，我国农用土地面积为6 5 7 0 4 7 4 玩公顷，建设用地面 积为3 1 9 2 2 4 万公顷，其他未利用，在农用地中，耕地面积为1 2 2 0 8 2 7 公顷。我国一 直以不到世界1 0 的耕地养活世界2 2 的人口。而随着人口的不断增长，我国人均耕地 面积迅速下降。而矿地的开采直接导致了耕地面积的减少，并且引起了一系列的社会问 题。 在开采过程中，因开采沉陷而严重影响水体，使含水层下降，地面河流干涸，破坏 地下和地面水资源。对于森林资源的破坏也颇为严重，当前我国森林资源在1 9 9 9 到 2 0 0 3 年的五年间，全国有1 0 1 0 6 8 万公顷林地被改变用途或被征占用为非林地。其中 就有因采矿而将林地改变用途。草原资源保护情况更不容乐观，开采矿山不仅毁坏了大 量的草原，而且在开采过后无法将草原植被恢复，导致草原面积减少，牧民无地放牧。 发达国家对于矿区土地复垦的工作开展的较早，并且取得了一定的成果。如，美 国、加拿大、英国、和德国等国家都相继制定了一系列的复垦法规，并且辅助相关的政 东北林业大学硕士学位论文 府政府政策和完善的法制体系。使得复垦工作取得了较好的成果。 随着人们对耕地需求的不断增高，对资源的重新认识，土地复垦和矿区的资源保护也得 到了重视。通过对矿区土地的复垦不仅可以解决环境问题，而且土地复垦已经成为解决 人地矛盾的方法之一。而对于矿区破坏资源的有效恢复不仅可以改善矿山的环境而且还 可以创造一定的经济效益和社会效益。因此矿区土地复垦和矿区资源恢复有着重要的意 义。 1 2 研究的意义 1 2 1 保护矿区土地资源的社会意义 目前我国矿区生态环境破坏严重，问题突出表现在森林资源、水资源和土地资源破 坏严重，而当前矛盾尤为尖锐的就是土地资源的破坏。对于土地资源的恢复我们目前所 采用的方法就是对土地进行复垦。而矿区土地复垦具有它独特的意义。 矿损土地的整理复垦是土地实现集约利用的重要技术途径，对于增加土地供给、缓解经 济建设和农业生产对土地需求的矛盾具有重要意义我国五、六十年代建设的一大批 大、中型矿山，目前有不少已经闭坑，其余的也即将进入闭坑期。这部分矿用土地大多 集中分布在经济发达和比较发达的东、中部地区，人均占有土地严重不足，特别是这里 是传统的农业耕作区，农业用地需求量大，整理复垦能增加大量耕地和提高耕地质量， 缓解农业用地日趋紧张的局面，有利于实现农业用地的集约和现代化；这里是全国人口 最为稠密的地区，是人均占有土地最少的地区，也是经济建设用地需求最大、增长最快 的地区，高速公路和铁路建设需要用地，小城镇建设及建设和谐新农村需要用地，工业 项目建设需要用地，特别是在大、中城市的周边，建设用地的需求更大、需求增长更 快，矿业用地的整理将为多方面的建设用地增加新的土地资源，为实现占补平衡作出贡 献。同时，矿业用地的整理复垦还可以通过“易主、易位、易用 ，优化土地利用结 构，提高市场化配置的比例，提高土地利用强度等措施，腾出大量土地用于二次开发利 用，以减少占用耕地，弥补新增建设用地的不足。矿区土地复垦就是将矿区开采破坏的 土地，生物种群恢复到原有的状态或达到可利用的地步，甚至恢复到更高的生态水平。 合理珍惜每一寸土地是我国的基本国策，而如今，对土地的可持续利用已经成为人 们日益关注的问题。土地复垦已经成为解决土地可持续利用问题的重要措施。土地复垦 可以可以使那些受污染，受破坏的土地再次被使用，不禁可以达到土地可需利用的目 的，而且也可以缓解日益紧张的人地矛盾。土地复垦工作是一项利国利民的系统工程， 它不仅可以解决土地可持续利用的问题，还可以吸收社会上的闲散劳动力，促进社会的 稳定团结，具有重要的社会意义。土地复垦还可以协调，农，林，牧，副，渔的发展， 并且可以改善矿区周围的环境，以达到，人口，资源，环境的协调发展。 1 2 2 保护矿区土地资源对农村建设的意义 首先，矿区生态环境重建可以改善矿区居民的生活环境，通过对森林资源的恢复， 1 绪论 可以净化空气，吸附空气中因开采矿产而产生的大量的细小颗粒：而通过对水资源的恢 复可以改善水的质量，对开采矿产时产生的酸水进行治理，使得变成二次水可以加以利 用，为农民的灌溉提供大量的灌溉水。 其次，土地复垦能有效的促进矿区农村生产的发展。资源的开采，致使大量土地遭 到破坏，耕地质量下降，农田水利设施严重受损，同时地块分割零碎、效益不高、机械 化作业难以开展等问题，严重制约了矿区农业生产率的提高、土地经营规模化和农业技 术的推广，最终阻碍了农业生产的发展。土地复垦对田、水、路、林综合治理，使得田 块平整，道路井然，沟渠系统，实际可利用耕地面积大量增加，土地利用率得到有效的 提高，耕地质量得到提高，最终提高农业综合生产能力，为农业生产发展奠定良好物质 基础。同时经复垦，单位田块面积得到扩大，提高了机械化作业程度和规模化经营的可 能，为农业现代化和农业科技推广创造了很好的平台。通过复垦，农业可以改变种植效 益较低的粮食作物，种植经济效益较高的经济作物。复垦可以使中低产田变为高产田， 抵抗自然灾害的能力增强，达到高产稳产的目的，是农民具有较稳定的收入，这些都可 以大大增加农民的收入。 最后，土地复垦可造田园景观。资源的开采对矿区的生态环境产生严重影响，农讯 的生态环境日益恶化，视觉上凌乱而缺乏美感。而复垦不仅可以明显改变耕地景观的零 碎程度，而且使耕地内部道路，沟渠，防护林等廊道类型丰富，比例趋于合理，切网络 连通度和环通度得到较大提高。土地复垦可以较好地改善矿区的工农关系。资源的开 采，在成个矿区的人均耕地普遍下降，人地矛盾较为尖锐，使得矿山企业和农民的关系 紧张，影响社会安定团结和经济建设。通过土地复垦，以高质量的农田归还农民可以有 效改善工农关系，而且复垦工作也需要大量的劳动力，土地被占用的农民可以解决就业 问题。1 】 我国矿区生态环境的重建，目前仍处于起步阶段，工作开展的较晚。而对于矿区生 态环境的重建，大部分都着重于对矿区土地的复垦，旨在通过对矿区土地的复垦来改善 矿区的生态环境。 1 3 矿区土地复垦立法的可行性 1 3 1 土地复垦词语的涵义 由于我国土地复垦工作开展的较晚，对于“土地复垦”并没有一定的认识，对于这 一词的定义也源于对国外词语的理解。“土地复垦 一词来源于国外，因此，应在对国 外的原始定义理解的基础上加以翻译。欧美常用r e s t o r a t i o n 、r e c l a m a t i o n 和 r e h a b i l i t a t i o n 三个词进行描述，如美国常常用“r e c l a m a t i o n 、加拿大和澳大利亚 用“r e h a b i l i t a t i o n ”，英国则常常用“r e s t o r a t i o n 。国外对这三个英文单词的 理解已有共识，都是对扰动( 破坏) 场地( s i t e ) 的状态的恢复，都要求与周围环境相适 应。定义中的场地( s i t e ) 不仅仅是指土地，而且包括动植物等生态环境。同时，随着技 术的发展，常常用这三个词中的任何一个代表其他词以表示所有的复垦工作，而不再加 东北林业大学硕上学位论文 以过细的区分。在美国，“r e c l a m a t i o n 工作必须按照联邦和州政府法规的要求进 行。 h o s s n e r 在其i s u 以c em i n e d l a n dr e c l a m a t i o n ( 露天矿土地恢复) 一书中也指 出：“复垦( r e c l a m a t i o n ) 的主要目标是重新建立永久稳定的景观地貌( 1 a n d s c a p e ) ， 这种地貌在美学上和环境上能与未被破坏的土地相协调，而且采后土地的用途能最有效 地促进其所在的生态系统的稳定和生产能力的提高。英国采石场恢复指南一书中指 出：“采石场和露天采场可恢复成为用于某种生产性目的的土地 。英国著名生态复垦 专家b r a d s h a w 提出的恢复( r e s t o r a t i o n ) 概念是：“将被破坏的土地恢复或重建至有益 的用途( b e n e f i c i a lu s e ) ，并使其生物能力( b i o l o g i c a lp o t e n t i a l ) 得到恢复“。 最终的复垦土地利用方式应该满足当地的需要并与附近其他土地利用方式相适 ( c o m p a t i b l e ) 。前苏联露天矿土地恢复一书中指出：“土地恢复是指恢复被破坏土 地的生产效能和国民经济及改善环境条件为目标的各项工作之总和。一 德国l ：景观与露天采矿：恢复的生态指南一书中解释为： “恢复( r e c l a m a t i o n ) 是使被破坏的景观恢复生产力和视觉吸引力( v i s u a l l ya t t r a c t i v e ) 的各种措施 在中国，“土地复垦一词最早称之为“造地覆田、“复田 、。垦复一、“复 耕 、“复垦 、“综合治理 等等。随着社会的不断的进步，工业的发达，技术的提 高，人们对土地复垦也有了一个新的认识，通过对国外搿土地复垦一内涵的研究，我国 在1 9 8 8 年1 1 月国务院颁布的 土地复垦规定中对“土地复垦给予了明确的规定： “土地复垦是指对生产建设过程中，因挖损、塌陷、压占等造成破坏的土地，采取政治 措施，使其恢复到可供利用的状态。一自此，我国对于土地复垦给予了明确的定义。 1 3 2 立法现状分析矿地复垦立法的可行性 我国矿产资源开发利用历史悠久，是世界上最早利用矿产资源的国家之一新中国 成立以后，矿业获得前所未有的发展，成为世界上第二矿业大国。但是对于矿山环境的 保护，对于矿区土地的复垦工作我国却开展的较晚，落后于其他国家。随着经济的发 展，资源的不断消耗，土地面积的不断减少，人们逐渐意识到土地复垦的重要性。尤其 是矿山土地破坏严重，矿山地区环境恶劣，使得矿区土地复垦引起了人们的高度注意。 但是由于我国复垦工作起步较晚，有关复垦的法律法规，和相关的法制体系并不完 善，使得我国目前的复垦工作仍然远远落后于其他国家。我国虽然1 9 9 8 年颁布了 及其实施条例、 都是立足于土地管理的，矿区土地虽是土地的一种 形式，但是因其蕴藏矿产资源，所以具有一定的特殊性。 矿产资源法) 及其实施细 则根本的出发点在于保护矿产资源，合理开发利用矿产资源； 的根本 目的在于保护环境资源，使资源得到可持续利用。虽然在这些法律法规中，对矿区土地 1 绪沦 复垦都给予了相关的规定，但是确实寥寥几笔，在实际操作中无法应用。从法律的各个 角度对矿区土地复垦立法是可行的，也是必要的。但是却缺乏一部专门的矿区土地复垦 立法对复垦工作进行指导，协调，导致现在各个法律各自为政，缺乏协调。 由此我们可以看出，对矿区土地复垦立法是可行的。虽然矿区土地复垦属于土地复 垦工作的一部分，但是却不可忽略其特殊性。因矿种的不同、所在区域的不同、挖掘的 方式不同，导致复垦的方法、验收的标准、复垦的技术等等问题区别于土地复垦，这就 需要一部专门的法律加以指导。 1 3 3 矿地的特殊性分析矿地复垦立法的可行性 矿区土地复垦与其他性质的土地复垦相比，具有其特殊性。首先它涉及到土地性质 的改变，这就需要对更深层次的法律问题进行研究，包括土地使用权的流转、复垦后土 地收益的分配等等问题。这些问题都具有自己的特殊性，是土地复垦法无法解决的。其 次，矿区土地复垦比其他土地复垦工程更具有经济效益，复垦的土地宜农宜商，可根据 复垦后土地的实际情况来创造经济效益，不仅可以给国家带来税收，还可以解决农村闲 散劳动力问题，是一项利国利民的巨大工程。最后，矿产资源种类繁多，开采方式不近 相同，每一种开采方式所需要的复垦方法也不同，复垦技术，验收标准也不相同，这就 需要一部独立的矿地复垦发给予规定、指导综上所述矿区土地复垦立法不仅有其必要 性，而且是势在必行。 我国每年因采矿产生的废水约占全国工业废水排放总量的1 0 以上，而处理率仅为 4 2 3 ，绝大部分未经处理的废水直接排入江河湖海。我国每年工业固体废物排放量 中，8 5 以上来自矿山开采。全国国有煤矿现有煤矸石山1 5 0 0 余座，历年堆积量达 3 0 亿吨，占地5 0 0 0 多公顷。各类尾矿累计约2 5 亿吨，并以每年3 亿吨的速度递 增，不仅占用了大量土地，还对土壤和水资源造成了严重污染 全国矿山植被、土地和水生态破坏问题突出。我国因采矿而直接破坏的森林面积累计已 达1 0 6 万公顷，破坏草地面积2 6 3 万公顷。全国因采矿累计占用土地约5 8 6 万公 顷，破坏土地1 5 7 万公顷，且每年仍以4 万公顷的速度递增，而矿区土地复垦率仅为 1 0 。一些地方因矿山开采破坏了水平衡，导致区域性地下水下降。此外，由于粗放式 经营，掠夺式开采，还造成了矿产资源的极大浪费。目前，我国矿产资源总回收率只有 3 0 左右，比世界平均水平低2 0 个百分点。矿山复垦率仅为1 0 ，比发达国家低5 0 多个百分点。同时，矿山环境污染防治和生态恢复技术滞后，也制约了矿山环境保护与 治理工作的开展。 东北林q k 大学硕士学位论文 2 国外部分国家矿地复垦立法对我国的启示 2 1 美国矿地复垦立法 2 1 1 矿区土地复垦立法现状 美国的矿地复垦工作一直走在世界的前沿，1 0 0 多年颁布了多部与矿产资源有关的 法律法规。美国矿产资源立法分为联邦和州两个层次。为了适应不同时期社会经济发展 的需要，合理开发与利用矿产资源，美国先后通过了多部与矿产开发有关的法律法规， 其中重要的有1 8 7 2 年的 通用矿业法，1 9 2 0 年的矿产租赁法，1 9 4 建材矿业 法，1 9 5 3 年的：外大陆架地上法，1 9 6 4 年的 荒原法和1 9 7 7 年的露天采矿控 制和复垦法。与土地复垦有关的联邦法规有：第一，垃圾法( 1 8 9 9 年) 第二，矿山租 赁法( 1 9 2 0 年) 第三，渔业及野生动物协调法( 1 9 3 4 年) 第四，联邦金属矿和非金属 矿安全法第五，联邦煤矿卫生和安全法( 1 9 6 6 年) 第六，国家环境政策法( 1 9 6 9 年) 第七，矿业及矿产政策法( 1 9 7 0 年) 第八，联邦污染控制法第九固体废弃物处理法第 十，清洁空气法及其修订案第十一，联邦露天采矿管理复垦，除此之外，各州还有 佛 蒙特州土地利用和开发法，以及西弗吉尼亚、印地安纳、宾夕法尼亚、俄亥俄州等3 8 个州制定的有关露天矿土地复垦法规和1 2 个州的土地利用管理条例。另外，联邦和各 州还制定了一些行政技术法规和规程。此后，美国的印地安纳州，伊利诺斯州，宾夕法 尼亚州，俄亥俄州，肯塔基州相继颁布有关采矿的土地复垦法律。到1 9 7 5 年美国已有 3 8 个州制定了有关土地复垦法规，其余几个州也根据本州特点制定了土地复垦管理条 例。美国各州有关露天采矿区土地复垦法律或管理条例的颁布和实施，对所在州的土地 复垦起了很大促进作用，采矿破坏的土地受到控制，采矿区的土地生态环境得以较大的 改善，同时也为美国联邦政府制订相关法律提供了实践基础。以上这些法规均有一定期 限，到期前必须修订或声明延期用否则期满自动失效。1 9 7 7 年国会通过制定的复垦 法有效期1 5 年，此法已于1 9 9 0 年和1 9 9 3 年两次进行了修订。 1 9 7 7 年的露天采矿控制和复垦法是一部划时代的法规，根据该规定的义务，所 有的煤矿山都进行了合理的开采和复垦。经过2 0 多年的时间，不仅新进开采破坏的土 地能够及时复垦，昔日煤炭生产遗留下的工矿废弃地也得到恢复，被污染的水源得到改 善，如今土地复垦已经成为采矿过程中一个重要的部分。 2 1 2 矿区土地复垦经验借鉴 美国这部1 9 7 7 年的露天采矿控制和复垦法是一部完全针对采矿与复垦而立的 法规，其要旨是从法律上规定，矿业主开采土地所造成的破坏，必须恢复到原来状态而 不能对公共环境造成危害。我国是具有自己特色的社会主义国家，根据我国的实际情 况，在这部法规中有很多地方是值得借鉴的。 2 国外部分冈家矿地复曝口法对我同的启示 首先，露天采矿控制和复垦法的内容。它的主要内容包括：第一，贯彻执行 ：复垦法，监督检查实施情况；第二，负责制定颁布复垦法的实施细则及有关规 定；第三，审批露天煤矿开采与复垦计划；第四，审查批准( 或否决) 各州制定的对露 天采煤作业和废矿区的回填复垦计划；第五，组织废弃矿区复垦；第六，负责向个州发 放复垦补助资金；第七，终止，吊销或撤回不遵守复垦法及根据本法规定颁布的各 种条例规则的许可证；第八，管理授权成立的露天采矿和复垦研究机构及各示范工程； 第九，会同有关部门及地方政府作好复垦计划的协调；第十，协助各州制定复垦要求， 反映地方实际和该地方环境、农业的特征和条件的控制，露天采煤和回填复垦各种计 划；第十一，与其他联邦机构和州的各管理机构加强合作，管理检l ：复垦法的实施： 第十二，行使复垦法所规定的及与复垦法有关的其他职责：第十三，成立了美 国露天采矿与恢复( 复垦) 执法办公室，由内政部长领导的联邦机构专管全国矿山的土 地复垦。3 3 其次，土地复垦基金制度。复垦基金属美国国库帐中的一项。设置复垦基金的主要 目的是为老矿复垦筹集资金，从1 9 7 8 年起到1 9 8 6 年已筹集1 8 亿美元国家废弃矿的复 垦基金的收取及款项的构成是：对生产矿山按照煤炭产量或者售价征收废弃矿复垦费， 对复垦后的土地征收的使用费减去养护该土地的开支余下的款项，任何个人、公司协 会、团体、基金会会为 复垦法所述目的而提供捐款，根据复垦法规定重新收回 的其他款项。复垦基金的交纳标准：所有从事采煤业者都根据规定交纳复垦基金露天 开采的煤矿，每吨3 5 美分，地下开采的每吨交1 5 美分或按该煤售价的1 0 ( 以少者为 准) ，褐煤则每吨交1 0 美分或其售价的2 ( 以少者为准) ，按季度上交。复垦基金 5 0 交国库后拨内政部掌握使用，5 0 留在州政府专款专用。对弄虚作假，不如数交纳复 垦基金的，据情节轻重，罚l 万美元以下的罚金或处一年以下有期徒刑或处罚并行土 地复垦基金的使用范围，主要有：第一，保护公众的健康安全和福利，财产，使之免受 煤炭开采的极端危害；第二保护公众的健康安全和福利，财产，使之免受煤炭开采的 一般性不良影响；第三，恢复已受到煤炭开采的不良影响的土地，水资源和环境，包括 采用各种措施，以保存和开发土壤、水域林地、野生动物、娱乐资源和农业的生产能 力；第四，与露天采矿复垦技术的发展及水质控制计划的制定方式及控制技术有关的各 种研究和示范工程；第五，保护、修复重建或增多各种受到煤炭开采作业不良影响的各 种公用设施，如煤气、电供水设施、道路、休养地以及保存这些设施；第六，开发受到 采煤业不良影响的公有的向公众开放的土地包括那些为了休养、保护历史古迹，保留恢 复环境目的而购得的土地及其他为了向公众提供空地空间而购得的土地。 再次，许可证制度。在开采许可证制度中，强行要求矿山企业对矿区被破坏的土地 及环境予以恢复是美国行之有效的办法。对没有合格股肯规划的开采申请，不予颁发开 采许可证。不持州的管理机构或者内政部颁发的许可证，任何单位或个人不得进行新的 露天采煤作业或重新打开、开发已废弃的矿井或矿区进行露天采煤作业，申请的主要 内容是：第一，许可证申请人的姓名、住址，将开采的经登记的财产注册所有人的姓 东北林业大学硕士学位论文 名、住址；第二，与许可证所申请的地区相邻的地表和近地表层地区的情况第三提供从 事采煤作业地区的地图及各种有法律效力的文契；第四，开采计划( 包括环境评价、工 艺等) ；第五，采矿和复垦对矿区和流经矿区的水产生的后果的予以评价；第六，采矿 后的复垦计划。许可证的审批手续是：联邦政府公有土地由联邦政府批准后发证，州政 府土地由地方、市、县政府发证。h 1 最后，建立了严格的复垦验收标准。美国复垦标准和要求相当苛刻。针对露天采矿 来讲，从环境保护、自然景观恢复到消除对土地生态和周边环境的污染，土地复垦标准 涉及到矿山废弃物处理，采矿土地恢复等诸多方面内容，其对露天采矿复垦的要求概括 地讲，包括如下几个方面：第一，控制水流侵蚀、有害物沉积和风扬，防止矿山废物对 周边环境( 包括水源和大气) 的污染。要求矿业主在矿产开采过程中必须采用一系列的 保护措施，防止降水有可能造成的矿山废物随水流失对周边环境所造成的污染：在美国 采矿区，对矿山废物堆放、表面处理( 如加湿，以防止灰尘飞扬) 都有具体的规定，直 接受当地主管部门的监管；第二，恢复原有土地利用景观，改善公共环境。如原有土地 景观是湿地，恢复后也必须是湿地，美国在这方面已经达到近乎苛刻的程度，根据现场 考察，美国加利弗尼亚州罗斯维尔市几十公顷的湿地恢复工程要花费几千万美元，采矿 所造成的岩石裸露，一时不能恢复植被的，也要涂上绿色，以改善公共环境；第三，预 防和处理酸性或有害污水。伴随着矿产的开采和洗矿，会产生许多酸性和有害的污水， 美国明确规定，不能直接将污水排入附近河流或对地下水造成污染，矿山废水必须经过 处理。目前美国矿山废水处理技术非常发达，并非常注重矿产废水资源的多级利用。根 据对美国洛杉矶一个矿区的实地考察，其洗矿水经处理后，直接用于土地填埋和复垦工 程，达到了矿山废水资源的重复利用：第四，必须对土地复垦所必须的填充物进行处 理，保证填充物密度达到一定的技术标准( 视土地复垦后的土地用途而定) ，并要采取 一系列措施，防止土地填充物对地下水和周边水源造成污染：在土地填埋过程中，有专 门的技术监管部门负责检查填埋质量；第五，在矿产开采过程中，要保持地表土不要与 矿山废物混杂，要独立堆放，以满足土地复垦的需求；在美国采矿区现场考察过程中， 土地填埋和复垦填充物分类摆放，并在填埋过程中，按照技术指标要求，以一定比例进 行混合，并在地表部分，覆盖原有表土真正达到了恢复原状的技术要求；第六，矿山矸 石和其他固体废物要堆放在适当位置并要进行技术处理，防止可能发生的滑坡现象，避 免对公共和私人财产形成直接的危害；在美国采矿区，矿山矸石和其他固体废物的堆放 位置，以及堆积物的高度和坡度视堆积物类型都有具体的规定；第七，在采矿过程中， 往往形成许多类似高墙的9 0 度陡坡，为了避免可能产生的崩塌，以及对自然景观的危 害，要求予以铲除，使其恢复到近似等高的状态：第八，遵循搿原样复垦一的基本原 则，对于处于动物栖息地的破坏土地，在复垦过程中，要恢复原有植被和自然景观，使 复垦后的土地重新成为水生动物，陆地野生动物栖息地。美国对于复垦的验收标准也特 别仔细，特别严格，以确保矿区生态环境在采矿后优于采矿前。土地复垦验收工作一般 分为三个阶段阶段一：当复垦的土地经过沿途回填、土地平整、表土复原、建立排灌设 2 国外部分围家矿地复曝市法对我同的启示 施和侵蚀控制措施等复垦工序后，破坏的土地达到了可利用的状态。此时可进行第一阶 段的验收工作，若符合复垦法规和复垦规划对第一阶段工程任务的要求，可返还6 0 的 复垦保证金；阶段二：当复垦的土地进一步恢复生产力并满足复垦法规、规划规定的第 二阶段要求时，矿山主可申请第二阶段验收，验收合格，矿主可得到复垦保证金的 2 5 。第二阶段的主要要求是：根据复垦规划，建立了植被；符合重植植被的标 准；复垦土地无泥沙进入河流；径流被控制在限定的范围，无泥沙进入限定范围以 外的河流基本农田复垦的土地生产力与相似的未破坏的基本农田生产力一致；蓄水 池的使用与管理符合土地规划；阶段三：所有的复垦工作按照复垦规划完成，土地实现 了批准的采后土地用途，植被也达到了约定的期限( 一般地区5 年，干旱地区1 0 年) 法 可申请第三阶段的验收，若合格，矿主可得到余下1 5 的复垦保证金。【5 1 近年来美国对生物复垦和复垦区的生态问题给予了高度重视，每年组织一次全国性 的学术研讨会，并且成立了“国家矿山土地复垦研究中心( n m l r c ) 刀，以推动土地复 垦的研究和技术创新，必备那个有国会每年拨出1 4 0 万美元的专项经费以供土地研究。 2 2 加拿大矿地复垦立法 2 2 1 矿区土地复垦立法现状 加拿大政府非常重视矿山复垦工作，为此制定了相关的法律，不列颠哥伦比亚省相 关的法律有矿山法、 环境评价法、 废料管理法和水管理法等。安大略 省矿业法中有关专门与矿山回复有关的章节，其中第七章是1 9 9 1 年进行矿业法修改时 特别新增的章节。此章节规定，所有生产和新建矿山必须提交矿山闭坑阶段将要采取的 恢复治理措施和步骤的恢复治理计划。通常情况下，矿业公司在加拿大申请采矿权时， 必须停工矿区环境评价报告和矿山闭坑复垦环境恢复方案。由政府环境、资源等有关主 管部门共同组织专家论证，举行各种类型的听证会，反对此有关系或感兴趣的公民都可 参加。环评报告和复垦方案通过后，公司必须严格执行。环境评价阶段往往需要占用公 司3 5 年时间。 2 2 2 矿区土地复垦经验借鉴 首先，加拿大矿业管理部门分为联邦和省两级。两级间是分工、协作关系，除环境 和矿山复垦等涉及社会公众利益或省间协调的问题外，分别按各自的立法管理权限履行 职责。联邦矿业管理在环境方面的职责包括：环境科学技术、环境保护和保护区渔业与 鱼生存环境的管理、健康问题、全国矿业活动信息及统计省级矿业管理部门的职能， 包括矿产资源的勘探、开发、开采以及矿山的建设管理、清理改造和关闭的全过程。【】 其次，加拿大的矿区恢复工作贯穿矿山生产的任何一个阶段。在对矿区勘查时，比 如开展确定矿物位置的探矿、钻孔等活动，管理部门要正确引导，尽可能地减少这些活 动对土地、水、植被、野生动物的影响。在矿山开采前，必须对当时的生态环境状况进 行研究并取样。获得数据要作为采矿过程中以及采矿结束后复垦的参照。采矿计划编制 g d t 林业大学硕士学位论文 阶段，一旦发现了有开采价值的矿物，三个详细的分析是不可缺的：可行性研究，决定 开采在技术上和商业上是否可行；环境影响声明，对环境和相关社会经济影响进行分 析，给予分析结果，只有对生态环境负责的矿山活动才能够进行下去；矿山恢复计划， 是矿山开采结束后确保生态恢复，恢复计划通常包括开采破坏的结构、矿山闭坑、植被 再生长的稳定性、水处理等内容。在矿区生态恢复过程中，酸雨和矿山酸性废水是比较 棘手的问题。几乎所有的贱金属都是从硫化物矿石中提炼出来的，在加工过程中，硫化 物矿石被氧化，产生二氧化硫，二氧化硫与其他的气体相互作用并且在潮湿的条件下形 成酸雨。安装高性能的净气器，可降低空气中的二氧化硫含量避免酸雨的产生。尾矿处 理不善是矿山酸性废水产生的原因之一。矿区一般用斑脱土黏土等材料建立尾矿坝