（环境与资源保护法学专业论文）中美污染预防法比较研究.pdf

摘赞 摘要 人类社会进入2 0 世纪以来，环境保护已经成为全球性的焦点问题。自上个世纪9 0 年代以来，随着环境污染问题的日益突出，一些发达国家为实施可持续发展战略，先后提 出了“污染预防”，美国首先于1 9 9 0 年1 0 月通过了污染预防法，正式宣布污染预防 是美国的国策，在国家层次上通过立法手段确认了污染的“源削减”政策。这是工业f _ 染控制战略的一个根本性变革。在世界上引起了强烈的反响。污染预防法是一部从 源头防止污染源排放、实施清洁生产的重要法规，其目的就是要把减少和防止污染源的 排放作为全美环境政策的核心并要求环保局从信息收集、工艺改革、财政支持等方面 来支持实施这项政策，以推进清洁生产的发展。该法明确确立了环保局、政府、企业的 职责，制定了相对健全的制度体系、政策措施，及与其相协调的法律法规。我国于2 0 0 3 年1 月1 日也正式宣布实施清洁生产促进法，这也是一部典型的污染预防型立法。 但就其内容构成方面看在制度、政策措施等方面存在着诸多缺陷。本文希望通过对中美 污染预防法的比较研究，从而对于完善我国污染预防立法，尤其是对制度体系、政策措 施、鼓励措施、及配套法规等方面有所借鉴。增强其可操作性，推进清洁生产的实旌， 促进污染预防、清洁生产法完整体系的形成有所贡献。 关键词污染预防清洁生产源削减可持续发展 a b s t r a c t t h em a n k i n d ss o c i e t yg e t si n t oo v e r2 0c e n t u r i e s ；t h ee n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o nh a s a l r e a d yb o c o m eag l o b a lf o c u sp r o b l e m s i n c e9 0 s ，a l o n gw i t hp o l l u t i o no ft h ee n v i r o n m e n t p r o b l e mi n c r e a s i n g l yo u t s t a n d i n g , s o m ef l o u r i s h i n gn a t i o n sc a nk e e po nad e v e l o p m e n tf o r t h ei m p l e m e n ts t r a t e g y ，p u tf o r w a r d “p o l l u t i o np r e v e n t i o n “s u c c e s s i v e l y ，t h eu n i t e ds t a t e s p a s s e df i r s t ( p o l l u t i o np r e v e n t i o na c t ) ) i no c t o b e r , 1 9 9 0 ，p r o c l a i mp o l l u t et h ep r e v e n t i o n i st h en a t i o n a lp o l i c i e so fa m e r i c a , c o n f i r m i n gp o l l u t i n g ”s o u r c er e d u c t i o n ”p o l i c yt h r o u g ha l a w m a k i n gm e a n so nt h en a t i o n a ll a y e r t h i si si n d u s t r i a lr o o tc h a n g eo fs t r a t e g yo ft h e p o l l u t i o nc o n t r 0 1 b e c a u s et h ee c h oo ft h em i g h t i n e s si nt h ew o r l d ( p o l l u t i o np r e v e n t i o n a c o p r e v e n tf r o mp o l l u t i o ns o u r c et oe x h a u s tf r o mt h es o u r c e ，t h ei m p l e m e n ts w e p t p r o d u c t i o no fi m p o r t a n tl a w s ，i t sp u r p o s et h a tt or e d u c ea n dp r e v e n tf r o mp o l l u t i o ns o u r c et o e x h a u s ti sw h o l eb e a u t i f u le n v i r o n m e n tp o l i c i e so fc o r e a n d r e q u e s t e de n v i r o n m e n t a l p r o t e c t i o nb u r e a ut oc o l l e c tf r o mt h ei n f o r m a t i o n ，c r a f tr e f o r m ，p u b l i cf i n a n c es u p p o r te t c a s p e c tt os u p p o r tc a r r y i n go u t t h i s p o l i c y ,s w e e pt h ed e v e l o p m e n to fp r o d u c t i o nb y p r o p u l s i o n 。t h a tm e t h o de s t a b l i s h e d t h ej o bo fe n v i r o n m e n t a l p r o t e c t i o nb u r e a u ， g o v e r n m e n t ，b u s i n e s se n t e r p r i s ed e f i n i t e l y , d r a w i n gu po p p o s i t ea n ds o u n ds y s t e m ，p o l i c y m e a s u r e ，a n dm o d e r a t i n gm u t u a l l yw i t hi to fl a w s o u rc o u n t r ya l s op r o c l a i ma ni m p l e m e n t ( l a wo ft h ep e o p l e sr e p u b l i co fc h i n ao np r o m o t i n gc l e a np r o d u c t i o n ) ) o nj a n u a r y1 , 2 0 0 3 ， t h i si sa l s ot h ep o l l u t i o np r e v e n t i o no fat y p i c a lm o d e lt y p el a w m a k i n g b u tc o n s t i t u t ea s p e c t t os e ei nt h es y s t e m ，p o l i c ym e a s u r e e t c e x i s t sm a n yb l e m i s h e sf o ri t sc o n t e n t s t h i st e x th o p e p a s s e st oh a v et od r a wl e s s o n sf r o mt o w a r d sp o l l u t i n gac o m p a r i s o nr e s e a r c ho fp r e v e n tf r o m t h em e t h o dc e n t r a la m e r i c a ，t h u sf o r p e r f e c t l y o u rc o u n t r y p o l l u t i n gp r e v e n t f r o m l a w m a k i n g , i s i n gt ot h es y s t e m ，p o l i c ym e a s u r ep a r t i c u l a r l y , e n c o u r a g i n gm e a s u r e ，a n d k i tl a w sc t c s t r e n g t h e ni t sm a n e u v e r a b i l i t y , p u s hf o r w a r da ni m p l e m e n to fs w e e p i n gt h e p r o d u c t i o n ，p r o m o t eap o l l u t i o np r e v e n t i o na n ds w e e pf o r m a t i o no fp r o d u c i n gt h em e t h o d c o m p l e t es y s t e mt om a k ec o n t r i b u t i o n k e y w o r d s p o l l u t i o np r e v e n t i o n ；c l e a n p r o d u c t i o n ；s o u r c er e d u c t i o n ；s u s t a i n a b l e d e v e l o p m e n t 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研 究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他 人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得壅i 墨盐些盘鲎或其他教育 机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡 献均己在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：弓姣舷艘签字日期2 0 叼年6 月f 9 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解塞韭整些盘堂有关保留、使用学位论文的规 定，有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查 阅和借阅。本人授权盔韭盐些蠢鲎可以将学位论文的全部或部分内容编入有 关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论 文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名：勰赳盖般 导师签名： 签字日期：如日7 年6 月f 夕日 学位论文作者毕业后去向： 工作单位： 通讯地址： 签字吼竹莎月7 日 电话： 邮编： 1 绪论 1 1 课题背景 实施污染预防、清洁生产，达到可持续发展是目前国际环境发展的重要课题之一。 污染预防即清洁生产是实现经济效益和环境效益双赢的根本选择，而在法律土建立完善 的清洁生产法体系，则是其能够实现的根本保障。 美国最早提出污染预防，并将其定为基本国策，在1 9 9 0 年制定污染预防法，发 展至今相对完善，尤其是在制度体系、配套政策和鼓励措施方面更为突出。我国在2 0 0 3 年推出了自己的清洁生产促进法，这是我国第一部以污染预防为主要内容的专门法 律，由于制定时问较晚，在某些方面具有一定的先进性。但污染预防是一项系统丽庞大 的工程，清洁生产促进法只用4 2 条就把所有内容囊括进去，可见这是一部粗线条的 法律文件，需要完善、充实。 本文正是在这样的背景下，查阅大量的文献资料，进行了认真的研究，对中美污染 预防法进行比较分析，并交由导师审改。最后完成论文。 1 2 国内外研究概况及发展趋势 1 2 1 国外研究概况 人类社会进入2 0 世纪以来，环境保护已经成为全球性的焦点问题。自9 0 年代以来 随着环境污染问题的日益突出，一些发达国家为实施可持续发展战略，先后提出了“污 染预防”，美国率先于1 9 9 0 年1 0 月通过了污染预防法，正式宣布污染预防是美国的 国策，在国家层次上通过立法手段确认了污染的“源削减”政策。这是工业污染控制战 略的一个根本性变革，在世界上引起了强烈的反响。 美国联邦政府在生态保护和环境治理方面实现了从争论到真正执行的过程。经济发 展和环境保护在许多情况下是一对矛盾，必然会出现重视经济发展，忽视环境保护；重 视环境保护，忽视经济发展：经济发展和环境保护协调发展等多种思维。克林顿政府实 现了从争辩到真正执行的转变。拨出资金补助州和地方政府实施防止污染项目；广泛进 行防止污染教育，鼓励和奖励防止污染的行为。主动与工商界和军事基地建立伙伴关 系。共同研究减少和预防污染的多种方法，如通过寻找替代化学品、改变生产程序等方 法来实现污染的减少。l l 美国“污染预防法”的实际作用是产生了可以建筑未来污染预防努力的立法框架。 该法的中心议题是在全国采取措施促进自愿实行污染预防，既不需要也不希望采取强制 性的污染预防。该法的基本政策是，作为环境管理政策体系的最高重点是通过源削减实 现污染预防。它是以“在可行的情况下要尽可能迅速地降低或消除危险废物的产生”以 及“污染源减量与废弃物管理和回收有着根本的区别而且污染源减量更可取”的概念为 东北林业大学硕士学位论文 前提。该法显著地扩大了环保局( e p a ) 在其法规和非法规计划中鼓励工业污染源减量 和回收以及在收集和评估类似活动的数据的过程中所起的作用。之所以颁布该法案，在 某种程度上是因为国会认为即使是在可行的情况下污染源减量的机会通常也不会被意识 到，原因是有着制度上的障碍。例如强调处理与处置的政府法令和工业管理以及强调单 一介质污染而不运用多介质( 空气、水和土地) 方法的法令( p p a ，1 9 9 1 ) 。 美国环保局1 9 9 0 年度报告指出：“在源头防止污染是减轻危害更为便宜更为有效的 途径”。联邦政府环保局发布了“污染预防策略( 5 6f e d r e g 7 6 4 9 ，1 9 9 1 年2 月) 以 协助阐明其完成的污染预防任务和目标。该策略旨在实现两个主要目标： ( 1 ) 对目前以及未来污染预防原则和计划融入到现行的环保局法规和非法规计划 中去而做的工作提供指导和重点： ( 2 ) 提出一个将在固定和合理的时间框架内实现特定污染预防目标的计划 ( u s e p a ，1 9 9 1 ) o ， 美国国家环境保护局根据污染预防战略采取的行动包括：成立了污染预防办公室， 以协调所有介质和地区办公室中该局的污染预防活动；建立了美国污染预防研究所；建 立了污染预防信息交换中心；编辑出版了企业污染预防指南和制药、机械维修、洗印等 业务的污染预防手册；广泛启动清洁生产示范项目，鼓励中小企业以创新的方式开展污 染预防，并及时交流、推广污染预防工作中取得的经验。至1 9 9 1 年4 月美国半数以上 的州已有了自己的污染预防法律条文 随着美国污染预防法的提出。各国也借鉴其立法经验进行了相关的立法。加拿 大的污染预防战略与规划( 1 9 9 5 年) 及其相关立法，以污染预防作为主要污染防治 手段。德国循环经济与废物管理法( 1 9 9 6 年) 不但对循环经济下了定义，而且对废物 提出了基本原则。包括：废物减量。废物再用，废物再生利用，统称为“3 r 原则”。日本 循环社会基本法( 2 0 0 1 年) 限制产品等变为废物等物质，当产品等变为循环物质时， 促进适当循环利用，确保对不进行循环利用的循环资源进行适当处理，并限制消耗自然资 源，最大限度地减少对环境的压力。 1 2 2 我国研究概况及发展趋势 我国于2 0 0 3 年1 月1e l 起开始生效实施的清洁生产促进法，其清洁生产的思 想即源于美国“污染预防法”的基本思想。这是我国第一部以污染预防为主要内容的专 门法律，标志着我国从法律层面上正式宣布开展清洁生产，也标志着我国可持续发展有 了历史性的变革。 目前，我国资源短缺，特别是水资源、耕地资源和矿产资源短缺以及利用效率低的 问题，已经成为关系我国经济安全和长远发展的大问题我国人均水资源拥有量只有 2 2 0 0 立方米，为世界平均水平的四分之一；每万元工业增加值取水量为9 0 立方米左 右，约为发达国家的3 7 倍；工业用水重复利用率为5 2 ，而发达国家在8 0 左右； 人均占有耕地仅为1 5 l 亩，为世界人均耕地的4 5 ：人均矿产资源占有量为世界平均 2 1 缔诧 水平的5 8 ，一些重要资源长期依赖进口，特别是石油资源严重不足，对国家经济安全 极为不利。我国生态环境恶化的趋势尚未得到有效遏制，环境形势依然严峻。主要污染 物排放总量仍处于较高水平，远远高于环境的承载能力；全国1 3 1 个流经城市的河流有 7 0 被污染；在开展监测的3 3 8 个城市中，6 3 5 的城市超过国家空气环境质量二级标 准，处于中度和严重污染状态；酸雨面积已占国土面积的3 0 ；固体废弃物污染严重， 特别是垃圾以每年8 1 0 的速度增长。造成我国资源短缺，浪费严重，生态破坏加 剧的根本原因在于我国还没有从根本上摆脱粗放型的经济增长方式，结构不合理，技术 装备落后，能源原材料消耗高、利用率低。解决这一问题的根本途径之一就是要大力推 行和实施清洁生产，提高资源利用效率，预防污染的产生和排放。推行清洁生产是促进 工业污染防治从单纯的末端治理向污染预防转交的必由之路。传统的末端治理与生产过 程相脱节，即“先污染，后治理”，立足点是“治”。清洁生产从源头抓起，实行生产全 过程控制，减少乃至消除污染物的产生，立足点是“防”。传统的末端治理投入多、治 理难度大、运行成本高，往往只有环境效益，没有或少有经济效益，企业缺乏治理的积 极性。清洁生产最大限度地利用资源，将污染物消除在生产过程之中，不仅环境状况从 根本上得到改善，丽且能源、原材料和生产成本降低，经济效益提高，能够实现经济与 环境“双赢”。清洁生产促进法最大的特点就是找到了环境效益与经济效益的双赢， 所以可以说清洁生产促进法在一定程度上蒹具了环保法和经济法的特色。 但是，就目前来看，我们不得不承认，仅仅寄希望于该法而达到有效促进清洁生产 的目的难度很大。因为它是一部有较大缺陷的法，是一部政策法，只起到了搭建制度平台 的作用，而非具体制度本身。清洁生产促进法的制定。仍然坚持我国以往的“宜粗不 宜细”的立法指导思想。清洁生产是项系统工程，既涉及到企业义务，又涉及到政府责 任。同时也关涉到公众参与。对于这样一个庞大的系统工程， 清洁生产促进法只用 了4 2 条就囊括进去了，足见这部法律是一部粗线条的法律文件。其对法律责任的条款 的及肯定性法律后果条款的靓定，配套法规、制度的制定，相较之美国的污染预防 法还是有一定差距的。本文针对这些方面进行了比较研究。 目前，我国学术界、理论界针对美国污染预防法的研究并不多，只是在对美国 环境法以及我国清洁生产立法研究时涉及到一些，而且都停留在表面上的探讨而对 清洁生产促进法，一些学者还是进行了相对深入的研究的，如柯坚对我国清洁生产 立法若干问题的分析，黄震对清洁生产以及清洁生产促进法的分折等。 1 3 研究目的和研究意义 1 3 1 研究目的 进入2 l 世纪，可持续发展，循环经济成为人类主题，美国于1 9 9 0 年l o 月通过的 污染预防法j 下是一部具有先见性的，相对权威的立法。随着它的颁布实施，各国先 后借鉴进行立法，我国吸收其立法经验并结合本国国情于2 0 0 3 年1 月1 日起开始生效 实施清洁生产促进法。本文希望通过对中美污染预防法的比较研究，以求达到促进 东北林业人学颀士学位论文 我国污染预防立法体系之完善，真正达到在源头防治污染，实现污染预防之目的。 1 3 2 研究意义 1 9 9 0 年1 0 月美国国会通过了污染预防法，是一部从源头防止污染源的排放、实 施预防技术( 清洁生产) 的重要法规，其目的就是要把减少和防止污染源的排放作为全 美环境政策的核心并要求环保局从信息收集、工艺改革、财政支持等方面来支持实施 这项政策。以推进清洁生产的发展。这是美国首次通过立法来肯定以预防污染取代长期 采用的未端治理为主的污染控制政策，这是控制工业污染战略的一个根本性的转变。该 法确立了明确的法律责任( 环保局、政府、企业) 。相对健全的法律制裁条款，及与其 相协调的法律制度，如补偿环境项目。虽然我国于2 0 0 3 年1 月1 日正式宣布实施清 洁生产促进法，但就其内容构成方面看存在着诸多缺陷。本文希望通过对中美污染预 防法的比较研究，从而对于完善我国污染预防立法的理论，尤其是对法律责任及配套法 规、制度方面的理论有所借鉴。 2 0 0 3 年我国宣布实施了清洁生产促进法，是世界上第一部以推行清洁生产为目 的的法律。以污染预防为主要的污染防治方式，兼具环保法和经济法的属性，是一部适 合我国国情、符合时代潮流的法律，它有利于促进我国污染防治方式的转变。但就其目 前的实施效果来看，并没有真正的实现其立法且的，同许多环境法一样，又是一部可操 作性不强的软法。美国污染预防法实施至今经历了不断的更新完善，其制度体系、 政策措施的有效实施，法律手段的有效执行，对于真正实现污染预防，效果十分显著。 这些都将对于完善我国污染预防立法及清洁生产促进法完整体系的形成提供有力的 支持。 1 4 污染预防理论提出的背景 美国早在1 8 1 9 世纪，伴随产业革命和工业化产生的第一代环境污染，美国就开 始了环境立法，建立了比较完备的环境保护法律体系。美国环境保护的专门法规涉及极 为广泛的领域，从反映国家环境政策的基本法到大气污染控制、水污染控制、固体废物 处置、噪声控制、核废物处置、农药管理、有毒化学品的污染防治、资源保护及恢复、 能源重组、濒危物种保护、海洋哺乳动物保护等等，而且形成了由联邦国会和各州立法 机构颁布的“制定法”与由各法院判决积累的“判例法”组成的庞大而复杂的环境法体 系。 国会、环保局和环境专家在2 0 世纪8 0 年代达成共识：如果想要解决工业污染的不 断加剧和资源消耗问题，就需要一个新的工业废弃物管理思想。在制造过程中不加选择 地使用各种最原始资源和随后对废弃物进行末端处理不可能使资源得到可持续利用，也 不可能满足公众对环境的要求为此，一个新的战略被提了出来，它强调资源使用和开 采的最小化在工业生产领域强调源头上限制或最小化废弃物的产生。这种思想有许多 名字：废物最小化、节约能源、减少废弃物、绿色工程、可持续工程等等。但是，最普 遍使用的名字是污染预防。1 2 l 污染预防( p 2 是被环保局认可的术语，也是在联邦法 4 1 绪论 律经常使用的术语。 污染预防的定义：污染预防是用来描述生产技术和战略的术语。其目的是消除或减 少废弃物的产生。e p a 对污染预防的定义如下：使用物质的、过程的或操作的方法在源 头上减少或消除污染或废弃物的产生。它包括减少有害物质、能源、水和其他资源使用 的行为，也包括通过保护或更有效地利用来保护自然资源的行为。 因此，污染预防既包括改进工业生产过程使废弃物的产生最少，也包括保护有限的 资源，实现可持续发展的概念。1 3 】 污染预防理论的发展促进污染预防法的形成 2 0 世纪6 0 年代束到7 0 年代中期，在美国公众要求提高环境质量，控制工业污染排 放的强烈呼声下，一系列的环境保护法律相继出台。这些法律给美国的工业界带来日益 增强的环保压力。为了达到法律的要求，美国工业界开始探寻废物治理和减量的途径。 早在7 0 年代和8 0 年代早期，美国就有若干公司( 例如3 m 公司和m o n s a n t o 农业公司 等) 在生产过程中采取了一些预防手段以实现污染控制，并且首次收获了实施这类预防 为主的措施带来的经济与环境的双重好处。 除了这些公司以外，美国国会、美国环保局以及环保界人士也逐渐认识到，为了解 决工业污染和资源耗竭问题，必须推行并采用全新的工业废弃物管理哲学，即污染预防 的理念。这一理念强调两点：一是最低限度地使用有害化学品和枯竭资源；二是在生产 活动的源头避免或者减少废弃物的产生。1 4 1 美国环保局早在1 9 7 6 年发布的方案优先序报告”中，分析了各种废弃物治理方 法的利弊，提出废物最小化( w a s t em i n i m i z a t i o n ) 是最佳废弃物管理模式。此后，几乎 所有法律规定的联邦环境项目都提供了运用废物最小化的模式来管理有害废弃物的机 会。美国国会在1 9 8 4 年的 有害固体废弃物修正案中，也提出废物最小化在所有的 废物管理策略中应居首要地位。然而，美国环保局认为，国会对废物最小化的定义不够 明确，也并没有强制要求废物产生源采用废物最小化的方法。由于美国环保局需要在限 期完成国会制定的多项定量性环保任务，而废物最小化操作性并不强，美国环保局没有 给予实施废物最小化以高度重视，而是将实施它的责任指派给下属的固体废弃物管理办 公室。结果，到8 0 年代末，美国环保局并没有在推行废物最小化方面做出显著贡献。 只有为数不多的废物产生单位对废物最小化的方法有所了解，实施这一方法的更是寥寥 可数。美国国会在8 0 年代末期，在参议院环境与公共工程委员会( t h es e n a t e c o m m i t t e eo l lt h ee n v i r o n m e n ta n dp u b l i cw o r k s ) 的努力下，1 9 9 0 年美国国会通过了污 染预防法，该法明确要求美国环保局将污染预防作为其主要工作重点，确定了美国环 保局需要实施的具体项目。在污染预防法的开始，国会指出： “现有法律法规往往侧重于污染物的未端治理和处置，而不强调多种环境介质的综 合污染管理。为遵守这些法律法规，大量工业资源耗费在了末端治理和处置措施上。同 时，企业需要获取必要的信息和技术支持来克服采取源头削减措旋的制度性障碍。由于 上述原因，很多源头削减的机会未能实现。” 东北林业大学硕士学位论文 “源头削减在本质上与废物管理和污染治理不同。它比废物管理和污染治理更为优 越。美国环保局过去对源控制的策略强调不足，需要在今后工作中给予纠正和突出。” “作为通过源头削减来实施无染预防的第一步，美国环保局必须建立一个源头削减 综合项目。通过此项目，环保局收集，传播源头削减的相关信息，给各州提供财政支 持，实施本法要求的其他行动。” 美国环保局按照该法的要求，立即开始着手组织实施以推进污染预防为目的的若干 项目，包括绿色照明项目、安全产品项目、环境会计项目等。9 0 年代中期以后，美国环 保局通过制度化的方式，在更大程度上将污染预防的方法纳入了它的众多主流活动，将 推进污染预防的行动推进到一个新的层次。例如它职权范围内的规章制定、许可证颁 发、技术援助以及环境执法等活动，都要求首先考虑污染预防。i s 6 2 中美污染预舫法的基本原则和基本钝度 2 中美污染预防法的基本原则和基本制度 2 。1 美国污染预防法的基本原则和基本制度 2 1 1 美国污染预防法的基本原则 法律原则是法律的基础性真理或原理，为其他规则提供基础性或本源的综合性规则 或原理，是法律行为、法律程序、法律决定的决定性规则。法律基本原则是体现法的根 本价值的法律原则，它是整个法律活动的指导思想和出发点，构成法律的神经中枢。 污染预防立法也有着其本身的基本原则，对污染预舫法的各种具体规定有着指 导的作用，并且为该法的疑难问题有着直接的指导作用。 美国的污染预防法的基本原则表现的并不是很明显，从该法律的相关规定中推导 出，该法的基本原则主要是源削减原则。该法的第6 6 0 2 条的a 部分的( 2 ) 规定：“对 于工业有许多的机会可以通过经济而有效地改变生产、操作和原材料使用而从根源上减 少或预防污染。”首先肯定了源削减的重要作用。在该部分的( 4 ) 中又规定：“环保局 需要重视历史上忽视源削减的做法。”对以往的忽视源削减的行为作了否认。在b 部分 中，将源削减原则上升为国家政策，可见源削减的重要性。对于源削减的定义，该法第 6 6 0 3 条第( 5 ) 部分进行了规定，源削减包括下列活动：“在循环、处理或排放之前，削 减任何进入废物流或排放到环境当中的有毒有害物质、污染物或污染成分。减少有关这 些物质、污染物或成分对公众健康和环境的危害；这一概念包括设备与技术的更新，工 艺与流程更新，产品的重组与设计更新，原材料的替代以及促进内务管理、维护、培训 或仓储控制。” 源削减原则贯穿于污染预防法的整个部分，在一定程度上也可以说该法的其他具体 规定都是为了实现源削减而设计的。1 6 】例如，在6 6 0 4 条的关于环保局活动的规定中， 行政长官( 国家环保局局长) 应在局内成立一个对源削减方案的活动进行评价和建议的 机构，行政长官应制定和实施项推动源削减的战略对策。可见，所有制度的设计都是 围绕源削减而设计和运作的。源削减原则是污染预防法的首要的基本原则。 源头削减根据污染预防法，源头削减指： ( 1 ) 在采取循环利用、末端治理和最终处置以前，任何能够减少有害化学品、污染 物或致污染物进入废物流和自然环境( 包括无组织排放) 的措施。 ( 2 ) 这些措旌可以减少由于有害化学品、污染物或致污物排放而造成的对公众健康 和环境的危害。源头削减措施包括设备更新或技术改进、工艺流程调整、产品再构思和 再设计、原材料替代、总务后勤管理的改善( 例如设备维修保养、职工培训，库存管理 等等) 服务必要组成部分的行动。尽管这些行动可能通过某些程序或活动改变有害化学 品、污染物或致污物的数量，或者他们的物理、化学、生物属性，因此，按照此定义， 东北林业大学硕士学位论文 废物循环利用、能量恢复、污染物治理和处置不属于污染预防的范畴。但污染预防可以 涵盖某些“在生产过程中的循环利用”的方法。 除了工业部门的污染预防外，美国环保局依照污染预防法的精神，将污染预防 推广应用于其他产生污染的活动和单位，包括能源部门、农业部门、联邦政府、普通消 费者，等等。这一方法也被应用在自然环境保护方面。例如许多湿地、地下水及其他重 要资源都受到污染的威胁，污染预防手段可提供保护这些资源的关键措施。例如防止敏 感生态系统受损害的自然保护技术和管理方法。【7 】 美国环保局特别强调农业和能源部门的污染预防。农业部门的污染预防可以帮助解 决水资源短缺、面源污染控制等难题。具体方法包括减少水和化学品的使用；采用环境 影响较小的杀虫剂、培育自然抗虫的农作物品种；保护生态敏感地区，等等。能源部门 的污染预防能够减少能源采掘、加工、运输及燃烧过程造成的环境损害。该部门的污染 预防方法包括提高能源使用效率；使用环境友好的能源；改进工业产品设计，减少这些 产品使用过程的能源消耗，等等。 2 1 2 美国污染预防法基本制度 ( i ) 信息报告制度：在污染预防法中，无论是对环保部门或是企事业单位都规 定了详细的有关信息报告的规定，从而形成了完整的信息报告制度。畅通提供技术信 息，对于推行清洁生产和提高经济竞争力r 益重要。将信息方便、快捷、多渠道地输送 给决策者和公众，使他们及时掌握更多更好的信息，将是推动污染预防、清洁生产的强 大力量。 对环保部门： 美国环保局局长每两年应该向国会提交一份报告，详细描述该局为促进本法所确定 的源头削减战略而采取的各种行动及行动效果。报告应该包括对信息交换中心和补助会 项目效果的评价，以及对按照联邦环境法律收集的数据缺口和重复性的评价。 对标准工业分类中至少5 个行业的数据进行分析。分析首先应该针对那些有毒 化学品产生量最多的行业，并包括行业源头削减的趋势、工厂规模、产品生产以及其他 有用信息。每一报告中应该包括至少5 个以前报告中不曾包括的行业，直至穷尽所有行 业。 对源头削减数据( 尤其工业源头削减趋势及实施情况) 的有用性和确实性进行 分析。 识别阻碍源头削减的管制性和非管制性障碍，识别使用现有管制项目推进源头 削减机会，识别推进和支持源头削减的激励和抑制因素。 识别需要优先实施多种媒介综合源头削减的行业和污染物。 建议可鼓励源头削减投资、研究和丌发的激励机制。 识别研究、开发源头削减方法和技术的机会以及优先领域。 按照行业和工艺，对现有源头削减活动的成本和技术可行性进行分析；确定源 8 2 中茭污染颅防法的甚本原则和摹本制度 头削减存在巨大障碍的行业，并提供确定依据。 评价协调、简化公众获取按照联邦环境收集的数据的方法的有效性。 评价按照联邦环境法律收集的数据缺口和重复性。 又如对每一个被要求提交一份年度有毒化学物质排放量报表的工厂所有者或操作人 员都要确保其档案包含有介绍前一年度有毒化学物质污染源减量和回收情况的报告。工 厂报告制条文包括以下八项要求： 进入到任何废弃物物流中或以其它方式排放到环境中去的化学物质的量： 在一个年度内回收的化学物质的量，包括同前一年相比的百分比变化： 年度内所应用的与该化学物质有关污染源减量实际操作( 包括一系列技术和工 艺，例如在管理培训、清单控制和材料处理上的改进或工业设施的其它一般性操作阶段 的完善) ； 报告年度的随后两年内根据上述第一项和第二项的预计报告量。按百分比变化的 形式表述： 报告年度的产量与前一年的产量之间的比率： 用于识别污染源减量机会的技术( 例如员工推荐、内部及外部审核、参与性小组 管理以及物料平衡审核) ： 排放到环境中任何有毒化学物质的量： 由工厂产出并在本年度予以处理的化学物质的量以及同前一年相比的变化百分 比。 污染预防法还要求企业汇报其所有生产单元以及s a r a 即紧急事件规划与公 众知情法下的有毒化学物质的污染预防和循环利用概况。 ( 2 ) 合作伙伴制度 与工商业建立合作伙伴关系，增强他们的环境责任及其经济活动的生态效率，推进 他们采取“超越遵从”的环境战略，并建立私有部门实施污染预防的基本构造。( 如 “绿色化学品”。“为环境而设计”项目等) 。 合作伙伴制度以政府牵头组织。企业组员参加为特征。如在污染预防法中关于 清洁技术和工艺中的规定 如果可靠、优越的替代方案不存在，工业部门不愿放弃现有化学品和生产工业的使 用。因此，美国环保局和其他相关部门、社会团体或学院组织合作，帮助工业部门辨识 并生成适用的、创新性替代方案。 帮组工业部门了解替代化学品、替代工艺和技术，以作出更好的环境决策。扶 植能够在设计、生产和使用化工产品的过程中减少或避免有毒化学品的使用或产生的方 法。 确定并减少难降解、生物累积和有毒化学品( p e r s i s t e n t 。b i o a c c u m u l a t i r e a n dh a z a r d o u sc h e m i c a l ，简称p b i 化学品) 对人体健康和自然环境造成的现有和未来 风险。 东北林业大学硕士学位论文 开发例如生命周期评价等能够推进工业界对污染预防概念理解和应用的工具。 通过执法和守法促进污染预防技术的开发和应用。 推进污染预防评价方法，使工业部门能够在缺乏风险数据的情形下独立作出关 于有毒化学品使用的决定。 环保局还通过同辛辛那提大学的一项合作协议，建立了美国污染预防学会以支持该 局的污染预防计划，学会成员是来自- r 业界和学术团体具有污染预防专业知识的志愿人 员。 ( 3 ) 公众参与制度 公众参与制度是公众及其代表根据国家环境法律赋予的权利参与环境保护的制度。 鼓励公众参与环境管理是当今国际社会污染预防政策导向的一个主题。在很多国家，公 众参与环境管理的范围、程序、形式和法律已经日臻完善。1 8 j 在美国鼓励公众参与环境管理主要通过两种方式。一是法律赋予公众环境权( 包括 环境知情权、参与环境事物决策权和环境诉讼参与权) ，通过法律方式，使公众能够行 使对政府、企业和个人环境行为的监督；二是公众参与环境评价，英国环境影响评估项 目中规定必须有公众参与，这是决策制定过程不可缺少的步骤。规定开发商必须向“适 当的机构”提交环境影响报告，该报告必须征询公众团体的意见，并给予公众表达他们 观点的机会。美国环保局支持的项目最后是以向公众提供一项报告为终结，包括一份很 长的已完成项目清单。 如在污染预防法中关于安全产品这一项的规定：消费者有权知道他们购买的产 品和服务中包括哪些化学品，以及这些化学品可能带来的危害。环保局致力于： 使公众更广泛地得到关于有害化学品的信息。 提高公众对家用品标签上关于安全使用、环境和健康信息的理解，提高消费者选 择的能力，支持工业界的污染预防行动。 通过政府购买等行政性手段，提供联邦政府支持污染预防的表率。 建立联邦政府对环境友好产品的定义政策，尤其关注于儿童健康的保护。 另外，在美国民间环保组织一直是非常重要的环保生力军，他们凭借强大的组织实 力，广泛的民众参与和有力的法律保障，不仅监督企业的排污、治污行为，还可能影响 环境立法，一些政府管不了的事往往就由这些组织来解决。 ( 4 ) 环境标志制度 环境标志是种张贴在商品或其他包装物上的图形，属于证明商标。它在政府、企 业和消费者之间架起7 一座传递环境信息的“桥梁”，向消费者表明该产品不仅质量合 格，而且其生产、使用和处置过程也符合国家环保要求，可以促使广大消费者通过选购 商品而间接参与环境保护。1 9 l 环境标志作为保护环境的一项措施。自1 9 7 8 年首先在原西德实行以来，包括加拿 大、美国，澳大利亚、日本、韩国、法国、瑞士、瑞典等在内的2 0 多个国家和地区相 继开展了环境标志工作。 1 0 2 中荑污染预防法的基本原则和基本制度 i l l 自_ _ _ _ _ _ e _ _ | - - 目e = 目e e = | | _ = = ；= = e = = = e = = ；= = = = = = _ e j _ _ _ 自e e = = = # j 目= ；詈 美国通过环境教育。使公众清楚地意识到当前所面临的严重环境问题，意识到以破 坏环境为代价换取眼前利益带来的恶果，逐步树立并增强其环境道德意识，使其对环境 标志普遍赞同和支持。而消费者的消费选择与环境标志的促销作用，引导着企业进行产 品和产业结构的调整，从而达到污染预防的目的。 ， 2 2 中国清洁生产促进法基本原则和基本制度 2 2 1 中国清洁生产促进法基本原则 ( 1 ) 适用范围限定原则清洁生产促进法包含了全部生产和服务领域。一方面 通过立法扩大了清洁生产的范围，使之由传统的工业生产领域延伸到全部的生产和服务 领域；另一方面又将重点放在有关工业生产领域清洁生产的推行、实施的具体规定上， 对除工业生产领域以外的其他领域清洁生产的实施只作了原则性规定。该法对其调整范 围内的不同行业在清洁生产实施方面所作的不同规定，反映了当前我国工业生产领域推 行清洁生产的迫切性。 该法规定：“在中华人民共和国领域内，从事生产和服务活动的单位以及从事相关 管理活动的部门依照本法规定，组织、实施清洁生产。”适用范围包括两个方面：一是 全部生产和服务领域的单位，二是从事相关管理活动的部门。适用范围包括全部生产和 服务领域，一是考虑目前国内外对清洁生产的认识已经突破了传统的工业生产领域，农 业、建筑业、服务业等领域也已开始推行清洁生产：二是考虑法律规定的政府责任是以 支持、鼓励措施为主，因而范围宜宽不宜窄，三是由于清洁生产的推行是一个渐进的过 程，法律应当为未来的发展留有空间。如果范围规定过窄，对今后推行清洁生产不利。 然而清洁生产促进法只是对工业领域推行和实施清洁生产做了具体规定，但对 农业、建筑业、服务业等领域实施清洁生产只提出了原则要求。这样规定，虽然满足了 当前工业领域推行清洁生产的迫切需要，但为了今后在其他领域全面推行清洁生产，在 适用范围上应当加以补充。 ( 2 ) 国家鼓励与促进原则清洁生产促进法以促进实施清洁生产的鼓励性、 促进性、倡导性法律规范为主。基于引导、鼓励和支持企业清洁生产行为的立法思考， 该法以国家引导、鼓励和支持性的法律规范为主要内容，而不以直接行政控制和制裁性 法律规范为主要内容，强化了政府在清洁生产中的行政推动作用，淡化了政府的行政强 制色彩。 具体来说，第四条：“国家鼓励和促进清洁生产。国务院和县级以上地方人民政 府，应当将清洁生产纳入国民经济和社会发展计划以及环境保护、资源利用、产业发 展、区域开发等规划。”第二章“清洁生产的推行”，明确规定了对政府及有关部门 支持、，促进清洁生产的具体要求，突出了政府的引导和服务功能；第三章清洁生产的 实施，规定了对生产经营者清洁生产的三类要求，即指导性要求、强制性要求和自愿 性要求，其中指导性要求所占比例最大：第四章鼓励措施，规定了对实施清洁生产 的单位和个人表彰、奖励、资金补助、优惠贷款、减免增值税等措施，明确实施清洁生 东北林业大学坝上学位论文 产者可以从多方面获益。以上鼓励性、促进性、倡导性法律规范的确立与该法的名称相 一致。 清洁生产促进法是一部以提倡性、鼓励性规范为主。以强制性、制裁性规范为 辅的法律文件。清洁生产促进法为了促进企业实施清洁生产，一方面通过强制性、制 裁性规范从反面督促、鞭策企业实施清洁生产，另一方面通过提倡性、鼓励性规范从j f 面诱导企业推行清洁生产。但是，与该法规定的大量提倡性、鼓励性规范的条文数量相 比，该法中制裁、约束性条文少之又少。该法共4 2 条，其中强制性、制裁性条文只占j 条，其他的均为鼓励、引导、提倡性规范。因此可见，国家鼓励与促进原则是该法的重 要原则。 ( 3 ) 统一协调分工负责原则清洁生产促进法推行机制上强调多个政府部门 协作清洁生产覆盖面很广，体现在工业布局、国民经济计划、经济发展方针和产业政策 等诸多方面不能仅靠单一部门来推行。 国外工业发达国家推行清洁生产的经验证明：成功实施清洁生产要求许多不同级别 的部门参与，中央政府、地方政府及所有产业部门的作用都很重要，而且它们之间要相 互补充与协作。1 1 0 l 本法充分肯定了我国政府及行政主管部门的职责，规定了各级政府和经贸、环保、 科技、农业、建设、水利、质量技术监督等行政主管部门的职责；具体规定了各级政府 及主管部门在清洁生产推行方面的职责；规定了财政部门和税务部门有关职责，强调了 国务院及省级、县级以上经济贸易行