（环境与资源保护法学专业论文）我国环境行政奖励制度研究.pdf

摘要 摘要 当前，我国环境保护的国家意志达到空前高度，明确而坚定的加强环境保护的政治 基础已经基本形成，建设“资源节约型、环境友好型社会 被确定为国民经济与社会发 展中长期规划的一项战略任务。但与此同时，环境问题日益严峻，整治力度不断加大， 环境问题自身的复杂性、多变性和长期性导致传统的环境行政手段未能充分发挥作用。 在这种现实局面下，环境行政奖励制度因其自身的激励特性、人文精神和民主色彩就焕 发出了勃勃的生机和活力，彰显着自己独特的引导作用。环境行政奖励制度通过对受奖 人环境行为的肯定与褒扬，引导和驱使环境行政相对人主动实施一定的行为，有利于减 少摩擦和纠纷，缓解对抗情绪，降低环境保护成本。研究环境行政奖励制度，有利于促 进人与自然的和谐共生，有利于构建社会主义和谐社会。 本文主要运用了辨证分析方法、实证分析方法和比较方法，辩证的分析了我国环境 行政奖励制度的一些基本理论问题，并通过与其他国家的典型环境行政奖励制度的分析 比较构筑适合我国国情的环境行政奖励制度。本文从社会学、经济学、法学和心理学四 个角度深入阐述了环境行政奖励制度的理论基础，建立了一个坚实的理论体系，为环境 行政奖励制度存在的合理性和必要性提供了强大的理论支撑。我国环境行政奖励制度存 在的问题及如何构建都紧紧围绕制度的三个构成要素“正式规则、搿非正式规则一 以及这些规则的执行机制分别从理论研究、立法实践和执行实施的角度具体、系统的深 入展开和探析，这两点是本文的创新之处。本文旨在通过对我国环境行政奖励制度基本 问题的深入阐析，探索新形势下新型的环境行政手段，加强环境行政奖励制度的理论研 究和实践探索，为新时期的环境保护工作服务。 关键词环境行政奖励：制度；理论基础 东北林业大学硕士学化论文 a b s t r a c t a tp r e s e n t ，w eh a v er e a c h e dt h e u n p r e c e d e n t e dh e i g h t i nc h i n a se n v i r o n m e n t a l p r o t e c t i o n n ed e t e r m i n e dp o w e rb a s eo fs t r e n g t h e n i n ge n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o nh a sb e e n f o r m e d t h ec o n s t r u c t i o no f ar e s o u r c e - c o n s e r v i n g 。e n v i r o n m e n t - f r i e n d l ys o c i e t y ”h a sb e e n d e t e r m i n e da sal o n g - t e r mp l a n n i n gs t r a t e g i ct a s ki n t h en a t i o n a le c o n o m i ca n ds o c i a l d e v e l o p m e n t b u ta tt h eg a m et i m e ，t h ee n v i r o n m e n t a lp r o b l e mb e c o m e si n c r e a s i n g l ys e r i o u s r e g u l a t i o ni si n c r e a s i n gc o n t i n u o u s l y t r a d i t i o n a le n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v em e a n sc a n n o t p l a ye f f e c t i v e l yb e c a u s eo ft h ec o m p l e x i t ya n dt h el o n g - t e r mv a r i a b i l i t yo fe n v i r o n m e n t a l p r o b l e mi t s e l f i nt h er e a ls i t u a t i o n , e n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v ei n c e n t i v es y s t e ma p p e a r st o b et h eu n i q u eg u i d er o l e f o ri t so w nc h a r a c t e r i s t i c s - - t h ee n c o u r a g ec h a r a c t e r i s t i c 、t h e h u m a n i s t i cs p i r i ta n dd e m o c r a t i cn a t u r e b a s e do na l u m n ie n v i r o n m e n tb e h a v i o ra n dp r a i s e , e n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v ei n c e n t i v e s y s t e mg u i d e sa n du p h o l d s t h ee n v i r o n m e n t a l a d m i n i s t r a t i v er e l a t i v ep e r s o nt ob e h a v ea c t i v e l y , w h i c hi sh e l p f u lf o rr e d u c i n gd i s p u t e 、 e a s i n ga g a i n s tm o o da n dr e d u c i n gt h ec o s to fe n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n 硼豫s t u d yo n e n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v ei n c e n t i v es y s t e mc a np r o m o t et h eh a r m o n i o u sc o e x i s t e n c e b e t w e e nm a na n dn a t u r e , a n di sh e l p f u lt oc o n s t r u c tas o c i a l i s th a r m o n i o u ss o c i e t y w i t ht h ed i a l e c t i c a la n a l y s i sm e t h o d 、e m p i r i c a la n a l y s i sa n dc o m p a r i s o nm e t h o d ，t h i s p a p e rd i a l e c t i c a l l ya n a l y z e st h eb a s i ct h e o r e t i c a l i s s u e so fe n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v e i n c e n t i v es y s t e mi no u rc o u n t r y c o m p a r e dw i t ht y p i c a le n v i r o n m e n ta d m i n i s t r a t i v ei n c e n t i v e s y s t e mi no t h e rc o u n t r i e s ，i tc o n s t r u c t se n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v er e w a r ds y s t e ms u i t a b l ef o r c h i r l a t sn a t i o n a lc o n d i t i o n s n ep a p e re x p o u n d st h e o r e t i c a lb a s i si nt h es o c i o l o g y ，e c o n o m i c s , l a wa n dp s y c h o l o g i c a lo fe n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v ei n c e n t i v es y s t e m i te s t a b l i s h e sa 也e o r e t i c a ls y s t e mf o re n v i r o n m e n ta d m i n i s t r a t i v ei n c e n t i v es y s t e m , w h i c hp r o v i d e sap o w e r f u l a n dn e c e s s i t yf o u n d a t i o ni n t h e r a t i o n a l i t y o ft h ee x i s t e n c eo fi n c e n t i v es y s t e m 1 1 1 e e n v i r o n m e n t a lp r o b l e m so fc h i n aa n dh o wt oc o n s t r u c tt h er e w a r ds y s t e mc o n t a i n st h r e e e l e m e n t s - - t h ef o r m a lr u l e s 、”i n f o r m a lr u l e a n dt h em e c h a n i s mf o rt h ei m p l e m e n t a t i o no f t h er u l e s 1 1 1 ep r a c t i c ea n dt h e o r e t i c a lr e s e a r c ha n dt h el e g i s l a t i o na n de x e c u t i o na r et w o i n n o v a t i o n si nt h i sp a p e r t i l i sp a p e ra i m st of u r t h e re x p o u n dt h eb a s i cp r o b l e mi n e n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v ei n c e n t i v e s y s t e m i n t h en e w s i t u a t i o n ；e x p l o r e n e w e n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v em e a n s ；s t r e n g t h e nt h e o r yr e s e a r c ha n dp r a c t i c eo fe n v i r o n m e n t a l a d m i n i s t r a t i v ea w a r ds y s t e ma n ds e r v i c ef o rt h ee n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n k e y w o r d s e n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v ea w a r d s ；s y s t e m ；t h e o r e t i c a lb a s i s i i l 绪论 1 绪论 1 1 研究背景 步入新世纪，我国经济迅猛发展，即使是在全球金融危机的大背景下也一直保持着 高速发展的良好态势。然而与之同时，环境污染带来的环境质量下降、生态平衡破坏以 及公众健康危害，越来越成为制约经济持续增长和影响社会和谐发展的关键因素。2 0 0 9 年度中国环境报告书这样写道：“人类的历史已到了这样一个时刻，一切对社会发展、 人类发展能感知、负责任、有良知的人，都不能不对环境污染和生态破坏问题予以关 注。 国家环境保护部周生贤部长用“三个高峰 来概括我国目前的环境现状：一是环 境污染最为严重的时期已经到来，未来1 5 年将持续存在；二是突发环境事件进入高发时 期，特别是污染严重时期与生产事故高发时期叠加，环境风险不断增大，国家环境安全 受到挑战；三是群体性环境事件呈迅速上升趋势，污染问题成为影响社会稳定的“导火 索一。 据国家环保总局和国家统计局联合发布的中国绿色国民经济核算研究报告显 示，2 0 0 4 年因环境污染造成的经济损失为5 1 1 8 亿元，占g d p 3 0 5 。仅在2 0 0 6 年的环保专 项行动中，全国就出动环境监察人员约1 6 7 万人次，累计检查企业7 2 万多家，立案查处 环境违法问题2 8 万件，取缔关闭违法排污企业3 1 7 6 家，挂牌督办各类典型环境案件 5 7 0 1 起。至2 0 0 9 年，全国共出动执法人员2 4 2 万余人次，检查企业9 8 万多家次，立案查 处环境违法问题1 万余件，挂牌督办2 5 8 7 件，其中取缔关闭企业7 4 4 家，停产治理企业 8 4 1 家，限期治理企业8 1 0 家，1 1 9 名责任人被依法追究责任。一方面政府不断加大环境 整治力度，另一方面环境持续恶化的总体态势并未遏制，环境事故和环境灾害不断出 现，环境问题依然严峻。传统的环境行政手段在保护环境、防治污染上发挥了不可替代 的重要作用，然而单纯强调加大执法力度的管理方式，对于我国严峻的环境问题来说只 能说是治标不治本。因为，根本上来说，我国的经济发展模式中粗放式发展比重不低， 以环境换经济的思维普遍存在于相当一部分地方政府的意识中，加之注重环保的生产方 式的成本相对较高，在没有优惠措施和奖励激励的情况下，行政相对人也缺乏降低污染 的积极性，环境保护事业只能让步于经济生产。对此，只有通过建立环境行政奖励制 度，才能有效地解决这一问题。 1 2 研究的目的意义 在这种现实局面下，环境行政奖励制度因其自身的激励特性、民主色彩和人文精神 就显示出了勃勃的生机和活力。环境行政奖励制度通过对受奖入优秀环境行为的肯定与 褒扬，通过利益机制引导和驱使环境行政相对人主动实施一定的环境行为，不仅不违背 环境行政相对人的意志，而且还有利于激发环境行政相对人的积极性和创造性，这是环 东北林业人学硕上学位论文 境行政奖励制度的意义所在。与其他环境行政制度相比，环境行政奖励制度有利于缓解 环境行政主体与环境行政相对人的对抗情绪，有利于减少二者之间的摩擦和纠纷，从而 降低环境保护成本。研究环境行政奖励制度，有利于提高环境行政机关的行政效率，有 利于促进入与人、人与自然的和谐共生，使每个人既为自己谋利益又为环境保护和生态 建设尽最大责任。 随着我国社会主义市场经济体制的确立和发展，尤其是随着权利本位观念的不断深 入和发展，在环境保护实践中，环境行政奖励制度也正彰显着自己独特的引导作用。然 而多年来，有关环境行政奖励制度的研究一直停滞不前，对于环境行政奖励制度的概 念、性质、理论基础以及实践问题的研究不多，对环境行政奖励制度构建问题更是几乎 未有系统研究，这种实践需要和理论研究的严重脱节在环境行政奖励实践中已日益明 显，环境行政奖励制度因缺少理论的强大支持和指导而举步维艰。 本论文旨在通过对我国环境行政奖励制度基本问题的深入研究，探索新形势下新型 的环境行政手段，从而更好的认识环境行政奖励制度在环境管理和环境保护中的优势和 运用，加强有关环境行政奖励制度的理论研究和实践探索，为规范我国环境行政奖励制 度的立法、实施和监督提供必要的理论依据，为构建新时期的环境行政体系，构建环境 行政奖励制度服务。 1 3 研究现状 1 。3 1 国内研究现状 国内将行政奖励作为政府实现施政目标的一种行政手段纳入研究视野开始于上个世 纪八十年代，姜明安教授在其 ( 中国方正出版社2 0 0 4 年版) 等著作中都曾对行政奖励作过研究，都从概念、特征、性 质、原则以及行政奖励的程序等方面来研究这一具体行政行为的。特别是应松年教授主 编的 当代中国行政法( 中国方正出版社2 0 0 5 年版) ，在其具体行政行为中将行政奖励 单列为一章进行了具体研究。迄今为止，关于行政奖励的专著只有傅红伟博士著的 行 政奖励研究( 北京大学出版社2 0 0 3 年版) ，在这部著作中，傅红伟博士从行政奖励的基 本范畴入手，阐明了行政奖励的概念、性质、分类、功能等重大理论问题，其次研究了 行政奖励存在的理论基础，对典型的行政奖励作了实例分析，最后对行政奖励制度进行 了探讨，分析了行政奖励制度的缺陷，按照行政法治原则的要求，从权利义务配置、原 则、程序、救济等方面对我国的行政奖励制度做了系统研究。从这些专著中可以看出， 我国对行政奖励的研究着墨不多，而且研究不很深入和系统。论文研究方面的数量也较 为有限。吉林大学的崔卓兰教授在行政奖励若干问题初探( 吉林大学社会科学报， 1 绪论 1 9 9 6 年第5 期) 一文中对行政奖励的性质、特征做了初步的界定，对行政奖励的原则和 功能也做了理论上的探讨。施徐生先生关于行政奖励制度立法问题的思考( 石油化 工管理干部学院学报，2 0 0 0 年9 月，第三期) 对行政奖励的立法制度进行了探讨，提出 要规范行政奖励的主体、范围、等级标准和实施程序等。此后又有一些文章陆续对行政 奖励制度的各个方面进行了有益的探索。 以上是我国行政奖励制度的研究状况，时至今日，随着环境问题的不断凸显和理论 界关于行政奖励研究的不断深入，我们已经认识到行政奖励在环境领域发挥作用的重要 性，一些学者相继开始关注我国的环境行政奖励制度研究。国内比较早的有关环境行政 奖励制度的专门研究可以追溯到1 9 9 4 年王灿发教授发表的论我国环境法中的环境保 护奖励制度，文章分析了环境行政奖励的巨大价值功能，并探析了我国环境行政奖励 制度存在的问题，最后提出了解决问题的方案，这是有关我国环境行政奖励制度较早的 探索。此后，相当长的一段时间里，环境行政奖励制度的理论研究基本都处于空白状 态，直至2 0 0 5 年，姜伟国发表了 ：行政奖励在环境管理领域的运用及完善，马波也 在同年发表了论环境行政执法中行政奖励的构建，学界再次关注到行政奖励在环境 领域中的运用问题。2 0 0 6 年，姜伟国在自己的硕士论文中重新对环境行政奖励制度作了 详细阐述，黄莉敏也将环境行政奖励作为自己硕士论文研究的内容，这是我们可以查阅 到的国内对环境行政奖励制度所做的较为详细和系统的论述随后，2 0 0 7 年，黄孚曙发 表浅议我国环境行政奖励制度一文对环境行政奖励制度作了简要论述。2 0 0 9 年，王 光辉将关注的目光投向环境行政奖励领域，发表：略论行政奖励在环境管理领域的运 用。由此可见，环境行政奖励制度已经引起相关学者的关注和重视，但遗憾的是，虽 然目前专家学者已经认识到环境行政奖励制度存在的理论空白和加快研究的紧迫性，但 由于环境行政奖励问题是一个相对较新的理论问题，国内和国外在这一领域都少有涉 猎，虽然实践中已大幅应用，但理论研究仍很薄弱，所以我国学者在该理论问题上的深 入研究和探索也少之又少 1 3 2 国外环境行政奖励实践 世界各国均重视行政奖励在国家治理中的重要作用和地位，在许多领域都设立了行 政奖励制度，这其中也包括环境领域。2 0 世纪下半叶以来，随着世界环境问题的日益严 峻，为了加强人类对环境的保护，与环境有关的水奖、环境奖应运而生。如英国的“英 国女王环境成就奖、瑞典政府设立的“水奖 、日本环境省设立的“环境奖 、法国政 府设立的“清洁工艺奖 等。在美国，政府在环境保护方面采取了一系列的环境行政奖 励措施，如对废报纸回收进行奖励以及林业奖励项目等。美国总统克林顿还在1 9 9 5 年发 起设立“总统绿色化学挑战奖 ，用来奖励在化学品的设计制造和使用过程中融入了绿 色化学的基本原则，并在源头上减少或消除污染物的卓有成效的化学家或企业【1 1 我国 台湾地区环境基本法第3 7 条规定“各级政府为求资源之合理有效利用及因应环境保 护之需要，对下列事项应采适当之奖励、优惠、辅导或补偿措施”实际上，目前各国 东北林q p 大学硕士学位论文 环境资源法基本都已建立了奖励优秀环境行为的法律制度。 1 3 3 发展趋势 环境行政奖励的法治化是最终的必然趋势，这一点毫无疑问。但目前环境行政奖励 观念相对滞后，相关环境行政奖励法律、法规尚不完善、不健全，以及历史上我们一直 重处罚、轻奖励的行政模式等诸多因素的制约，环境行政奖励的法治化任重路远。环境 行政奖励制度的设计就是在法治条件尚不成熟的环境下兼顾其一定的灵活性，以更好的 应对不断变化的环境问题，这是环境行政奖励制度研究的重点，同时也是实现环境行政 奖励法治化的必经之路。 环境行政奖励制度是行政奖励制度在环境领域的一项积极探索，随着社会主义市场 经济体制的不断完善，尤其是权利本位观念的深化发展，环境行政奖励领域的研究必将 越来越深入，我国的环境行政奖励制度也终会在强大的理论支持和指导下逐步建立和完 善。 1 4 主要研究内容 本文主要从五大部分着手研究我国的环境行政奖励制度。第一部分论述了环境行政 奖励制度的一些基本理论问题，该部分重点论述了环境行政奖励制度的内涵和价值功 能。本部分创造性的以制度的三方面内涵为切入点研究环境行政奖励制度，制度的三方 面内涵是本文的研究主线，挖掘我国环境行政奖励制度存在的问题直至最后的成功构建 都是以其为研究基点进行论述的。 第二部分探讨环境行政奖励制度的理论基础，这是环境行政奖励制度存在的合理性 及必要性，要深入理解掌握环境行政奖励制度的理论精髓必须首先明晰环境行政奖励制 度的理论基础。本部分从经济学、社会学、法学和心理学的角度分别论述了环境行政奖 励制度的理论基础，为环境行政奖励制度提供强大的理论支撑。 第三部分重点分析我国环境行政奖励制度存在的问题，第四部分采撷国外的一些典 型环境行政奖励制度并从中汲取成功经验。最后在此基础上论述了如何构建我国的环境 行政奖励制度，这是本文的重中之重。 本文有两点创新之处：其一，将环境行政奖励制度的理论基础分为经济学、社会 学、法学和心理学四个角度展开论述；其二，分析我国环境行政奖励制度存在的问题和 如何建构都紧紧围绕制度的三方面内涵，即。正式规则 、。非正式规则 以及这些规则 的执行机制展开论述。 2 环境行政奖励制度概述 2 1 环境行政奖励现有概念反思及重建 2 1 1 环境行政奖励现有概念比较 随着学界对环境行政奖励研究的不断深入，许多学者都对环境行政奖励这一基本 概念进行了论述和阐明，总结下来，比较有代表性的观点主要有如下两种： ( 1 ) 蔡守秋先生认为“环境行政执法中的行政奖励，是指环境行政机关依照法律、法 规，对实施了优秀环境行为的单位和个人所给予的荣誉和奖赏。 【2 】在这里，他所指的 优秀环境行为是指在环境工作领域有显著成绩和贡献的行为。( 2 ) 张梓太先生认为。环 境行政奖励是环境行政主体依照法定条件和程序，对在环境保护工作中做出显著成绩和 重大贡献的单位和个人，给予物质或精神鼓励的具体行政行为，它对于提高全社会的环 境意识，加强环境法制教育，激励人们积极主动地参与环境保护活动，树立保护和改善 环境的良好社会风气有着十分重要的作用。刀 3 1 从上述两种主要观点的表述中，我们总 结出这两种主流环境行政奖励概念的共通之处：第一，都认为环境行政奖励的实施主体 是环境行政执法机关或法律、法规授权的其他组织。也就是说，行使环境行政奖励的主 体必须具备行政主体资格，一般民间组织、团体和企事业单位给予的奖励不是环境行政 奖励：第二，环境行政奖励的主要形式是物质奖励和精神奖励。要正确处理好物质奖励 与精神奖励之间的关系，尽可能使两者有机结合起来，充分发挥奖励的积极作用。第 三，环境行政奖励的对象和范围十分广泛奖励对象可以是个人，也可以是单位或组 织。奖励范围是在环境工作领域里，既包括在防治废水、废气、废渣、噪声、辐射污染 等方面做出的显著成绩，也包括在植树种草、绿化荒山、减少水土流失等改善生态环境 等方面做出的突出贡献，还包括在环境保护科学技术方面做出的重大成绩 但两位学者对环境行政奖励性质的看法不尽相同。蔡守秋先生认为环境行政奖励是 一种“荣誉和奖赏 ，是物，不是行为。而张梓太先生则认为环境行政奖励是一种具体 的行政行为。随着理论研究的不断深入和实践的不断拓展，学界已经取得了共识：即环 境行政奖励是一种具体的行政行为。环境行政奖励的性质是一种单方的具体行政行为， 是环境行政主体根据环境法律、法规的规定，给予受奖者以奖励性权利的一种无强制执 行力的具体行政行为。 2 1 2 环境行政奖励现有概念存在的误区 近年来，随着市场经济和民主政治的纵深发展，行政主体和行政相对人之间的关系 发生了重大变化，行政法学在价值理念上爆发了一场深刻的革命，与之相适应，环境法 学界开始检讨传统的命令控制型环境管理方式，政府和学界也逐渐意识到环境保护是一 项长期的、艰巨的、复杂的任务，仅仅依靠政府一己之力不足以行之，我们必须要整合 东北林业大学硕士学位论文 全社会的力量来共同保护环境。在这样的大背景下，环境行政指导、环境行政合同、环 境行政奖励等权力色彩较淡的、手段柔和的、富有弹性和充溢民主色彩的行政手段逐渐 受到人们的关注和重视。然而由于认识的迟滞和研究的落后，我们对于环境行政奖励无 论在内涵还是外延上仍然存在一些误区： 第一，未能准确定位环境行政奖励内涵。学界对环境行政奖励内涵的认识一直是从 受奖行为的本质入手，将受奖行为界定为在环境保护工作领域中做出显著成绩和重大贡 献的先进行为，如此界定受奖行为貌似无懈可击，实则并未能全面、真实的反映环境行 政奖励的实践状况。首先，对于先进行为并未形成统一明确的认识。由于奖励条件较多 地受到历史时期和行为领域的限制和影响，很难对受奖行为的先进特征进行统一的归纳 和总结。有些环境行为是任何国家、任何民族在任何历史时期在价值判断上都要极力推 崇的行为，而有些环境行为是政府在某一特定历史条件下为实现施政目标而大力提倡和 充分肯定的行为，我国历史上的奖励伐木行为就是力证。环境行为受奖与否，在很大程 度上取决于政府的价值偏好和行为取向。其次，行为先进与否属于道德评判的范畴，在 法律领域无法准确界定。所以，将受奖行为定为在环境保护工作中做出显著成绩和重大 贡献的先进行为，不能全面真实地反映环境行政奖励的实践状况，人为地缩小了环境行 政奖励的研究范围。 第二，往往是以行为的外在称谓来界定环境行政奖励的外延。学者们界定环境行政 奖励除了从受奖行为客体的角度外，还往往从行为的称谓上界定环境行政奖励，将行政 奖励的外延仅仅拘泥于名为奖励的各类行为。目前，虽已有部分学者将有环境行政奖励 之实，无环境行政奖励之名的环境行政行为纳入环境行政奖励的研究范围，但大部分研 究仍较为粗浅。判断一个行为属于哪一类具体行政行为，不能仅仅从名称上去判断，而 必须从本质上去认识，即从法律关系内容的共性方面去界定，这样才能使其理论研究具 有巨大的理论指导性和外延涵盖性。从名称上而不是从本质上界定环境行政奖励范畴， 人为地缩小了环境行政奖励的涵盖面，不利于展开环境行政奖励的全面研究。 2 1 3 环境行政奖励概念的重建 国内对环境行政奖励的认识经历了一个过程。早期学者对环境行政奖励认识主要是 从 环境保护法第八条“对保护和改善环境有显著成绩的单位和个人，由人民政府给 予奖励出发，对环境奖励加以分析的，这是我们对环境行政奖励的初始认识。随着客 观实践不断的发展，环境行政奖励运行过程中显现出一些新情况和新问题。比如，国务 院对环保产业给予的产业政策、税收优惠等的相关规定，虽然学者们在阐述环境行政奖 励的概念时没有将其全部纳入环境行政奖励研究的范畴，但事实上，我们逐渐认识到这 些产业政策、税收优惠已经成为环境行政奖励运行实践中至关重要的一部分。这就要求 我们对环境行政奖励概念进行重新建构我们必须明确以下认识：首先从性质上看，环 境行政奖励在法律定性上是一种具体行政行为，行政主体与行政相对人之间存在程序和 实体上的法律权利义务关系。其次从表现形式上看，我国环境领域的行政奖励的对象主 2 环境行政奖励制度概述 要有两种：一方面是对环境保护科技科学技术的奖励，另一方面是对改善、保护环境行 为的奖励。除此之外行政机关给予行政相对人在税收、金融等方面的政策和优惠也应当 被视为环境行政奖励的一种表现形式。虽然形式上它们与传统的颁发奖杯、奖项、荣誉 不同，但是它对整个环境领域的影响和指导作用却更加重大，应用也更为广泛。比如国 务院先后出台的国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定、国务院关于发布 实施( 促进产业结构调整暂行规定) 的决定，正是通过环境行政奖励来引导和驱动相 关环境产业的发展。通过以上的分析，我们认识到，环境行政奖励是指行政主体为了推 动环境保护事业的发展，对保护和改善环境有显著成绩和突出贡献的单位和个人予以精 神性、物质性、职务性、产业金融性鼓励和促进的具体行政行为。它在适用对象上具有 特定性，只适用于环境保护管理中依法该奖的环境行为。在规范的组成上具有相对的完 整性，不是由某一个法律条文或某一个法律规范所组成，而是由一系列的环境奖励法律 规范所组成。这些规范之间相互关联、相互补充、相互配合，共同构成一个相对完整的 体系。 综上所述，笔者认为应对环境行政奖励的概念做如下修改：环境行政奖励，是指环 境行政主体为实现环境保护的目标，协调人类与环境关系，对保护和改善环境有显著成 绩和突出贡献的单位和个人通过赋予物质、精神及其他权益，驱使、引导和激励环境行 政相对人实施一定的符合政府环境保护意图的非强制性行政行为。 2 2 环境行政奖励制度概念的界定 2 2 1 环境行政奖励制度的内涵 “制度刀作为一个专业术语进入人们的研究视野最早开始于1 7 7 6 年。亚当斯密在 他的国富论一书中对“制度 进行了如下形象的阐释：在人类社会的大棋盘上，每 个个体都有其自身的行动规律，这和立法者试图施加的规则不是一回事。如果它们能够 相互一致，按同一方向作用，人类社会的博弈就会如行云流水，结局圆满。但如果两者 相互抵牾，那博弈的结果将苦不堪言，社会在任何时候都会陷入高度的混乱之中。由此 可见，他认为制度最一般的含义是：要求大家共同遵守的办事规程或行动准则。【4 】 此后，诺斯在一本论制度的书中开创性的把制度定义为“博弈规则诺斯认为制 度是个社会的游戏规则，更规范的讲，它们是为人们的相互关系而人为设定的一些制 约，他将制度分为三种类型即正式规则、非正式规则和这些规则的执行机制。正式规则 又称正式制度，是指政府、国家或统治者等按照一定的目的和程序有意识创造的一系列 政治、经济规则及契约等法律法规，以及由这些规则构成的社会等级结构，包括从宪法 到成文法与普通法，再到明细的规则和个别契约等，它们共同构成人们行为的激励和约 束；非正式规则是人们在长期实践中无意识形成的，具有持久的生命力，并构成世代相 传的文化的一部分，包括价值信念、伦理规范、道德观念、风俗习惯及意识形态等因 素；实施机制是为了确保上述规则得以执行的相关制度安排它是制度安排中的关键一 环。这三部分是一个不可分割的整体，构成完整的制度内涵。 东北林业大学硕士学位论文 由以上的层层分析可以推知：环境行政奖励制度就是以环境行政奖励为核心内涵， 同时又涵盖了包括价值信念、伦理规范、道德观念、风俗习惯及意识形态等因素和为了 确保上述规则得以执行的相关制度安排的总称。 2 2 2 环境行政奖励制度的几个相关概念比较 ( 1 ) 环境行政奖励制度和环境行政奖励环境行政奖励是指环境行政主体为实现 环境保护，协调人类与环境的关系，通过赋予物质、精神及其他权益，引导、激励和支 持环境行政相对人实施一定的符合政府环保意图的非强制性行政行为。由此可见，环境 行政奖励是一个典型的法学概念，它是一个静态的概念，是我们研究环境行政奖励制度 的基点。环境行政奖励制度是以环境行政奖励为核心概念建立起来的，同时拓展了环境 行政奖励的内涵，环境行政奖励制度除了涵盖刚性的法律规则和约束外，还包括价值信 念、伦理规范、道德观念、风俗习惯及意识形态等因素和为了确保上述规则得以执行的 相关制度安排。这些法律规则、价值信念、伦理规范、道德观念、风俗习惯及意识形态 等因素和为了确保上述规则得以执行的相关制度安排相互关联、相互补充，共同构成一 个动态完整的环境行政奖励系统。 ( 2 ) 环境行政奖励制度和行政奖励制度行政奖励制度是指行政主体为了表彰先 进，激励后进，充分调动和激发人们的积极性和创造性，依照法定条件和程序，对为国 家、人民和社会做出突出的贡献或模范地遵纪守法的行政相对人，给予物质或精神的奖 励的具体行政行为。它与环境行政奖励制度既有联系又有区别。环境行政奖励制度和行 政奖励制度联系主要表现在：一是两者的目的相同，都是为了鼓励先进、鞭策落后，调 动和激发行政相对人的积极性、主动性和创造性，实现行政管理的任务和目标；二是两 者的性质相同，都是具体行政行为，行政主体与行政相对人之间存在程序和实体上的具 体法律权利义务关系；三是两者的主要形式都包括物质奖励和精神奖励：四是两者都必 须依法实施。行政奖励制度与环境行政奖励制度有许多相似之处，两者可以互相借鉴、 互相促进、共同发展。行政奖励制度与环境行政奖励制度的区别主要表现在行政奖励制 度是环境行政奖励制度的上位概念，环境行政奖励制度是行政奖励制度的子概念，行政 奖励制度无论在内涵还是在外延上都比环境行政奖励制度大得多。行政奖励制度涉及政 府管理工作中的各个方面，而环境行政奖励制度则只涉及政府施政目标中的一个特殊领 域环境管理领域。环境行政奖励制度隶属于行政奖励制度，而环境行政奖励制度更 具有针对性。 ( 3 ) 环境行政奖励制度和环境行政指导环境行政指导是指环境行政主体为适应 行政管理的需要，依据国家的法律原则和政策，在其职责范围内，在行政相对人的同意 或协助之下，采取非强制性手段不直接产生法律效果的行为。它与环境行政奖励之间有 许多共同之处：首先，二者同属非强制行政行为的范畴。二者都建立在民主、合作的基 础之上，都不具有强制性，环境行政相对人是否实施一定的行为由行政相对人自己进行 判断和抉择，环境行政主体的指导和奖励行为只能起到一定的引领和导向作用。其次， 2 环境行政奖励制度概述 二者经常结合使用。由于环境行政指导对行政相对入没有强制执行力，为了实现施政目 标，使行政相对人在不影响自身利益的情况下按行政机关的意愿行事，行政主体在进行 行政指导时，往往采取行政奖励等利益引导方式，承诺在行政相对人实施某种行为后给 予一定的政府优惠或物质支持。但是，我们不能就把环境行政奖励等同于环境行政指 导，二者在本质是不同的。一是法律关系内容不同。环境行政指导法律关系的内容是环 境行政指导权利义务关系。环境行政指导一经环境行政主体做出便宜告成立，行政相对 人是否接受指导及环境行政指导是否产生预期的效果，对环境行政指导行为的内容没有 影响，也不妨碍其本身成立环境行政奖励法律关系的内容是环境行政奖励权利义务关 系，环境行政主体因行政相对人的行为符合法律规定而负有给付行政奖励的义务，行政 相对人则享有获得奖励的权利。二是引起法律关系产生的行为不同。引起环境行政指导 法律关系产生的行为是环境行政主体的指导行为，且环境行政主体一旦做出环境行政指 导，不管行政相对人是否作为，该指导行为即告成立。引起环境行政奖励法律关系产生 的行为是行政相对人的环境行为，没有行政相对人的环境行为存在，行政主体无从实施 行政奖励。三是可诉性不同。环境行政指导对环境行政相对人不具有强制性，是否接受 指导，由行政相对人自己决定，指导行为对环境行政相对人的权利义务没有直接影响， 对环境行政指导不服，不能提行政诉讼环境行政奖励对行政相对人虽然也不具有强制 性，但只要行政相对人实施法定受奖行为后就享有了依法获得行政奖励的权利，环境行 政主体不履行授奖职责，将对行政相对人权利造成直接损害。从理论上讲，合法的环境 行政奖励属于可诉性行政行为。 2 3 环境行政奖励制度价值功能 2 3 1 催生环境行政理念革命 传统的行政管理理念一直是围绕权力进行界定和分析的，由于理论背景和社会发展 的不同，长期以来中外学者对于权力的定义一直未能形成一个统一的观点。例如美国学 者约翰肯尼斯加尔布雷斯在权力的分析一书中写到：“顿纳斯h 隆认为权力 是一些人对另一些造成他所希望和预定影响的能力。克特w 巴克认为权力是在个人 或团体的双方或多方之间发生利益冲突或价值冲突的形势下执行强制性的控制。胛 5 1 马 克斯韦伯( m a xw e b e r ) 认为，权力是一个人或更多的人在一种共同活动中违反参与同 样活动的其他人的意志而实现自己意志的一种能力。我国学者朱新力认为，权力“是一 种通过地位和威望获得的使他人的行为服从其意志的能力 。【6 j 杨建顺教授认为，“所谓 权力，即支配者强制被支配者服从的力量，通常指国家所拥有的政治权力，它最终以物 理性强制力为后盾。” 7 1 仔细研究这些关于权力定义的阐释我们会发现，虽然学者们对 于权力定义有不同认识，但却无一例外的认为强力和支配是权力的基本品格。所以，在 传统的行政法学管理理念中，行政权力的运行一直是通过强力控制和管理实现的，命令 性和强制性是行政行为的基本特征。施政目标的实现完全仰仗于行政主体单方面做出的 支配行为，行政相对人则只能接受行政主体的控制和支配，缺乏为实现行政目标而积极 东北林业大学硕士学位论文 参与和配合的主动性和积极性，处于消极被动的地位。基于这样的传统行政理念，在环 境行政实践中，环境行政机关也是以命令与强制为手段，从时间和空间两个维度严格限 定环境行政相对人的行为方向和活动空间，剥夺了其自由选择的权利和机会，片面的强 调行政相对人的服从，从而最终窒息了环境行政相对人的主观能动性和积极性，最终背 离了环境行政的预期目标。 世界著名大师杜拉克提出：“当前社会不是一场技术，也不是软件、速度的革命， 而是一场观念上的革命。”【s 】回应现实的发展变化，环境行政理念也在悄然孕育着变 革。美国密执安大学的萨克斯教授提出了“公共信托一理论，并以此构筑公民环境权和 国家环境管理权的基础。萨克斯教授认为：其一，环境管理权产生于国家的社会经济管 理职能，是现代市场经济条件下对市场失灵的必要补充。其目标在于保护公民的环境 权，保护人们在健康和良好的环境中自下而上的权利，促进经济、社会与环境的良性协 调发展。而环境行政奖励观念的出现，更是彰显了国家环境保护理念，标志着国家行政 观念向公共行政观念的转变，国家环境管理权更主要的体现一种社会管理权，并在国家 和社会之间进行新的分配，促使政府职能优化。其二，国家环境管理权是一种积极主动 的干预权，具体地表现为国家采取各种手段和措施，积极主动地对经济个体的自由意志 施加影响，通过禁止、促进、激励、诱导、扶助等各种方式对经济个体与环境有关的行 为进行干预，以保证环境保护目标的实现。尤其是在预防为主的思想的指导下，事前的 预防措施为国家环境管理权的行政过程中有更为重要的作用。我国学者吕忠梅也提出： “国家环境管理主要是通过计划、限制、扶助和救济等手段，采取对污染和破坏的事前 预防措施以及发生污染和破坏后的迅速、紧急排碍措施和其他适当措施。 【9 】 据此，环境行政奖励已经成为国家环境行政权力运行的一种方式，它通过积极正确 的导向性行政手段来实现环境行政的目标，将激励、合作、民主、宽容等行政法的现代 法学精神和人文关怀融入到环境行政管理之中，重新构建了环境行政机关和环境行政相 对人的法律关系，有利于重构现代行政法的权利、义务调整机制，弘扬现代行政法民 主、平等的法治观念，最终实现环境行政的目标。由此可观，环境行政奖励制度对于催 生环境行政管理领域理念革命具有重要的理论和实践价值。 2 3 2 重构环境行政法律关系 行政法律关系是行政主体在行使行政权力的过程中形成的权力关系或权力性关系。 其权力性具体表现为两种情况：一是行使行政权力而形成的法律关系：二是以行政权力 为背景或者基于行政权而发生的法律关系。权力的要素本身就包括了权力主体与权力受 体，任何权力都具有支配性，权力是主体支配受体的一种强制力量。所以，行政法律关 系具有“主体的恒定性与不可转化性、单方意志性与权利义务不对等性、权力与权利的 综合性，主体和内容的不可自由选择性、救济性或监督性等一【m 】特点。环境行政权力作 为一种国家行政权力同样具有这方面的属性，即单向的支配性和强制性，这就决定了环 境行政法律关系更多地表现为一种简单的支配和服从关系。但随着现代行政理论研究和 2 环境行政奖励制度概述 实践的拓展，民主、法治、激励、合作已经成为现代行政法的应有之意。现代行政法律 关系已不是过去那种单纯的管理与被管理关系，而是全方位、立体化的行政法律关系系 统，这其中囊括了行政主体对行政相对人的直接管理关系、宏观调控关系、服务关系、 合作关系、指导关系、行政赔偿关系以及国家法律监督机关与行政相对人对行政主体的 监督行政关系。在上述行政法律关系形式多样化中，我们看到，行政主体与行政相对人 之间权利义务的配置趋向平衡，行政活动的内容日益丰富，方式也日益民主、公开和合 理。现代政府正从一个单向的服从强制型管理走向一个相互促进、共生共荣的管理。正 如施瓦茨所说，“我们似乎正从个人突出的理想转移向彼此合作的理想。在法律中如同 在社会里，竞争正变为相互依赖。j 环境行政法律关系是社会关系中的一种特殊类型，它的良性发展同样离不开环境行 政主体和相对人双方的依赖和合作。环境问题的解决绝不是一朝一夕能够完成的，面对 复杂和艰巨的环境保护任务，环境行政相对人的积极参与和配合就显得尤其重要。环境 行政管理手段的实施和环境行政决定的推行得不到相对人的支持与配合，环境行政不仅 背离现代行政民主、法治的要义，甚至还将导致环境