（环境与资源保护法学专业论文）中美环境标准制度比较.pdf

昆明理工大学硕士论文 摘要 环境标准法律制度的建立和发展在一定程度上反映了一个国家自然保护的 法制建设状况和科技发展水平。作为环境法有机组成部分的环境标准，他们在配 合环境法实施过程中，有着重要的法律意义。环境标准是评价环境质量和环境保 护工作的法定依据。标准体系的有效运作依赖于体系中标准的科学性和标准问的 协调性。美国较早出现环境问题，其环境标准研究亦先行一步，无论在环境标准 的制修订，还是其实施方面，均有诸多成功的经验和失败的教训值得汲取，有许 多先进的管理思想、制度和技术值得我国借鉴。 本文对我国环境标准的体系、环境标准法律现状和存在的问题作了较为系统 的分析，提出了完善我国环境标准法律制度的对荒建议。介绍了美国环境标准法 律制度，从立法和技术角度系统分析了美国环境标准及其实施的体系。美国环境 标准体系由环境质最标准和排放标准构成，制定环境标准时不是力求完美，而是 着重其实用性，考虑其在职能上互为补充；同时在实施中环境标准也不是孤立起 作用，而是依赖法律制度加许可证制及市场手段如排放权交易等。构成一个完整 的环境标准及其实施体系，这对我国环境标准制度的管理颇有借鉴作用。 本文对中美环境标准制度进行比较分析，指出了我国现行环境标准管理制度 和法律体系存在的问题：环境标准体系之间缺乏相互间的协调和统一，环境标准 管理体制与国际不接轨，环境标准法律体系不完善，不利于我国经济的可持续发 展和对外经济贸易。文章针对我国环境标准制度的现状，提出了建立与国际接轨 的环境标准体系和完善适应我国国情的环境标准法律体系的建议。 关键词：中国；美国；环境标准；比较 主差堑望蔓垄型壅堕墼 a b s t r a c t t h ee f f e c t i v eu s eo fe n v i r o n m e n t a ls t a n d a r d ss y s t e md e p e n d so ns c i e n t i f i c c r i t e r i aa n dh a r m o n ya m o n gt h e m a s y s t e m a t i ca n a l y s i so nc h i n e s ec u r r e n ts i t u a t i o na n dt h ee x i s t i n gp r o b l e m si n e n v i r o n m e n t a ls t a n d a r ds y s t e mw a sg i v e ni nt h et h e s i s s o m ec o n c r e t es u g g e s t i o n s o nh o wt op r o v et h ee n v i r o n m e n t a ls t a n d a r ds y s t e mi nc h i n aw e r ea l s op r o p o s e d l e g a ls t a t u sa n de f f e c t so fe n v i r o n m e n t a ls t a n d a r d si nt h eu s a ，a t m o s p h e r i c e n v i r o n m e n t a ls t a n d a r d s ，e n v i r o n m e n t a ls t a n d a r d sa b o u tw a t e ra r ei n t r o d u c e d ，a n d t h e i rc h a r a c t e r i s t i c si sa n a l y z e d t h es y s t e mo fe n v i r o n m e n t a ls t a n d a r d sa n di t s e n f o r c e m e n ti nu s ai sc o n s i s t e do fa m b i e n tq u a l i t ys t a n d a r d sa n de f f l u e n t l i m i t a t i o n so rs t a n d a r d s u s e p af o c u s e do nt h ep r a c t i c a b i l i t yo ft h es t a n d a r d si n s e t t i n gt h e m t h et w ok i n d so fs t a n d a r d sa r es e tt oc o m p l e m e n te a c ho t h e ri n f u n c t i o n s i ne n f o r c e m e n te n v i r o n m e n t a ls t a n d a r d sa r cn o ta c t i n gi ni s o l a t i o n ，b u t t o g e t h e rw i t hl e g a ls y s t e m ss u c ha sp e r m i ts y s t e ma n dm a r k e to r g a n i s m ss u c ha s p e r m i tt r a d i n g t h r o u g ht h ea b o v ew a y ，t h ee n v i r o n m e n t a ls t a n d a r d sa n di t s e n f o r c e m e n tm a d eu pac o m p l e t es y s t e m w ec a nd r a wo nt h ee x p e r i e n c eo fu s ai n s e t t i n ga n de n f o r c i n go fe n v i r o n m e n t a ls t a n d a r d si nc h i n a t h ea u t h o ra n a l y z e dt h ep r o b l e m si nc u r r e n ts y s t e ma n dm a d es o m es u g g e s t i o n s a b o u tr e g u l a t i o no ft h es y s t e m t h es u g g e s t i o n sw e r ep r o b i n gs c i e n t i f i cw a y si n c o n s t i t u t i n gc r i t e r i a ；b u i l d i n gu pa n di m p r o v i n ge n v i r o n m e n t a ls t a n d a r d ss y s t e mo f p r o d u c t s ，a n ds e t t i n gu ps t a n d a r d si s s u i n ga n de s t i m a t i n gm e c h a n i s m i no r d e rt o m e e tt h er e q u i r e m e n to fc h i n ae n t e r i n gw t o ，d e v e l o p m e n t s t r a t e g yo nc h i n a e n v i r o n m e n t a ls t a n d a r dm u s tb er e a d j u s t e d p r e l i m i n a r yd e s i g nf o re s t a b l i s h i n g e n v i r o n m e n t a ls t a n d a r ds y s t e ma d a p t a b l et ot h eb e g i n n i n go fn e x tc e n t u r y k e yw o r d s ：c h i n a ，usa ，e n v i r o n m e n t a ls t a n d a r d s ，c o m p a r i s o n l l 昆明理工大学学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下( 或 我个人) 进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内 容外，本论文不合任何其他个人或集体已经发表或撰写过的研究成 果。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在论文中作了明 确的说明并表示了谢意。本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：j 歉之 日期：上呻r 年f 月日 关于论文使用授权的说明 本人完全了解昆明理工大学有关保留、使用学位论文的规定，即： 学校有权保留、送交论文的复印件，允许论文被查阅，学校可以公布 论文的全部或部分内容，可以采用影印或其他复制手段保存论文。 ( 保密论文在解密后应遵守) 导师签名论文作者签名：丝 昆明理工大学硕士论文 绪论 实施环境标准是环境行政管理的核心之一，是环保法制化的有机组成部分， 是环境保护部门依法行政的依据。同时，环境标准的科学性、规范性、可行性和 合法性也成为强化环境行政管理的必要条件。 本篇论文选题来源于笔者在研究生期间参加的导师课题，即国家环保总局 “有色金属工业污染物排放标准一锡锑汞标准的制订”课题( 环办函2 0 0 3 1 6 4 9 号文) 。通过一年多的实地调研和大量的资料搜集及书籍查阅，笔者在掌握中国 环境标准制度的现状的基础上，同时对美国、日本以及欧盟的环境标准制度加以 吸收借鉴，参与我国环境标准的制订工作，为本篇论文的撰写提供了大量的一手 资料。 我国越来越重视环境标准的立法工作，环境标准法律在环境管理、环境执法 和社会经济生活中的作用日益突出，在保护环境、促进经济可持续发展和对外贸 中发挥着重要的作用。与此同时，我国的环境标准立法在发展中也出现了一些令 人担忧的问题，环境标准法律强制性不强，致使环境标准长期处于软弱无力的状 态a 美国较早出现环境问题，其环境标准研究亦先行一步，无论在环境标准的制 修订，还是其实施和管理方面，均有诸多成功的经验和失败的教训值得汲取，有 许多先进的管理思想、制度值得借鉴。 加入w t o 后，环境标准应逐步与国际标准接轨。中国的环境标准与国际接 轨，也是为了充分利用环境标准提高贸易的需要。目前的环境标准与法规是技术 贸易壁垒中一个基础性的问题。在贸易自由化进程中，环境标准与法规关系到国 际贸易中的市场准入和出口产品的市场竞争力。中国的环境标准与国际接轨，是 为了充分利用环境标准进行贸易全面提高的需要。因此，应有步骤地提高环境标 准，等同、等效或参照采用国标方法，逐步达到与国际标准接轨，以有利于在国 际贸易中占据主动地位。环境标准的提高同时也有助于促进企业的技术改造和技 术引进，有助丁企业清洁生产，从而更好地保护环境，可以起到强制行政措施所 起不了的作用。相反，宽松的环境标准，则会使污染向国内转移。我国环境标准 体系与国际的接轨对中国的环境质量、环境标准体制的完善、环境管理和环保产 业都具有全方位的历史性影响。这种影响有直接短期的，但更多的是间接的、长 期的，是进行结构调燕难得的历史机遇，它对环境保护是一个巨大的挑战，同时 中美环境标准制度比较 对环境管理也提出了新的要求。 通过参加环境标准制订的课题工作和对我国环境标准制度的调查研究，意识 到我国对编制环境标准的工作比较重视，对环境标准方面的立法相当薄弱。我国 用一定人力、财力长期从事环境标准的研究、编制工作，这是十分必要的。但是， 相比较而言，如何将编制环境标准与有关环境标准的立法相结合，如何通过立法 加强环境标准控制研究还投入不够。我国环境标准法律规范还很不健全。在相关 的法律中有关环境标准的规定比较少而且互相矛盾，对违反环境标准的责任规定 不明确，因此当务之急需要加快环境标准的立法工作，完善环境标准法律体系1 2 昆明理工大学顶士论文 第一章环境标准概述及国外环境标准概况 第一节环境标准概述 一、环境标准的概念 环境标准是环境法律体系中的重要组成部分，是环境执法和管理的技术依 据。环境标准是为了防治环境污染，维护生态平衡，保护人群健康，对环境保护 工作中褥耍统一的各项技术规范和技术要求所做的规定的总称。具体讲，环境标 准是国家为了保护人体健康，促进生态良性循环，实现社会经济发展目标，根据 国家的环境政策和法投，在综合考虑本国自然环境特征、社会经济条件和科学技 术水平的基础上规定环境中污染物的允许含量和污染源排放污染物的数量、浓 度、时间和速率以及其他有关技术规范。回 环境标准是国家环境政策在技术方面的具体体现，是行使环境监督管理和进 行环境规划的主要依据，是推动环境科技进步的动力。由此可以看出，环境标准 是随环境问题的产生而出现，随科技进步和环境科学的发展而发展，体现在种类 和数量上也越来越多。环境标准为社会生产力的发展创造良好的条件，又受到社 会生产力发展水平的制约。 二、环境标准的特点 环境标准是具有法律性质的技术规范，是按照法定程序来制定的，其主要特 性有： 1 、具有规范性。环境标准是调整人们行为的规则和尺度，通过一些定量性的 数据、指标、技术规范来表示行为准则的界限，来调整人们的行为。 2 、具有法律约束力。如质量标准是制定环境目标，环境规划的依据，是判断 环境是否被污染的依据，排放标准是判断排污是否违法的依据。环境标准是评价 环境状况和其它一切环境保护工作的法定依据。环境标准是有关控制污染、保护 环境的各种标准的总称，是环境立法的一个重要组成部分，也是执行环境保护法 规和实施环境管理的重要依据。一个地区或一个城市的发展规划、 个企业的建 设、及至部门规章制度的建立，很重要的依据就是环境标准。它在一定程度上反 映一个国家的法制状况、经济水平、环境质量和人类文明的程度。 。朴光濂：环境祛与环境执法，环境科学出版社，2 0 0 2 敝。 3 中美环境标准制度比较 三、环境标准的作用 环境标准同环境法相结合，在国家环境管理中起着重要作用。从环境标准的 发展历史来看，它是和环境法相结合同时发展起来的。最初，是在工业密集、人 口集中、污染严重的地区，在制定污染控制的单行法中，规定主要污染物的排放 标准。2 0 世纪5 0 年代以后，工业发达国家环境污染发展成为全国性公害。在加 强环境立法的同时，开始制定全国性的环境标准，并且逐渐发展成为具有多层次、 多形式、多用途的完整的环境标准体系，成为环境法体系中不可缺少的部分。环 境标准在国家环境管理中起着如下作用： ( 一) 环境标准是制定国家环境计划和规划的主要依据。国家在制定环境计 划和规划时，必须有一个明确的环境目标和一系列环境指标，这些目标和指标就 是以环境标准为依据的。它需要在综合考虑国家的经济、技术水平的基础上，使 环境质量控制在个适宜的永平上，也就是说要符合环境标准的要求。环境标准 便成为制定环境计划与规划的主要依据。 ( 二) 环境标准是环境法制定与实施的重要基础与依据。在各种单行环境法 规中，通常只规定污染物的排效必须符合排放标准，环境污染者应承担何种法律 责任等等。怎样才算造成污染? 排放污染物的具体标准是什么? 则需要通过制定 环境标准来确定。而环境法的实施，尤其是确定合法与违法的冥限，确定具体的 法律责任，往往依据环境标准，因此，环境标准是环境法制定与实施的重要依据。 ( 三) 环境标准是国家环境管理的技术基础。国家的环境管理，包括环境规 划与政策的制定、环境立法、环境监测与评价、日常的环境监督与管理都需要遵 循和依据环境标准，环境标准的完善反映一个国家环境管理的水平和效率。 ( 四) 环境标准是提高环境质量的重要手段。环境标准是对环境质量和污染 物排放所作的硬性规定。通过环境标准的发布和实施，可以促使排污者开展资源、 能源的综合利用，结合技术改造防治工业污染，减少污染物的产生量和排放量， 从而达到提高环境质量的目的。 ( 五) 环境标准是推动环境科学技术进步的动力，起着促进环保技术水平提 高，引导环保产业发展的作用。环境标准的制定以科学技术和牛产实践综合成 果为依据，具有科学性和先进性。实施环境标准必然要淘汰落后的技术和设备； 反映时限要求的环境标准的制定需要与最佳实用技术相匹配。这样，就使环境标 准在某种程度上成为判断污染防治技术、生产工艺与设备是否先进可行的依据， 成为筛选、评价环境保护科学技术成果的一个重要尺度，以此推动环境保护科学 4 昆明理工大学硕士论文 技术的进步。环保技术和产品都是服务予环境污染治理的，只有这种技术和产品 能满足环境标准的要求，才具有较强的市场竞争力。否则，这种技术或产品就会 被市场淘汰。不同时期的环境标准，会对环保技术和产品提出不同的要求，因此， 环保技术的开发者和产品的生产者，必须按照环境标准的要求来开发与之相符合 的环保技术和产品。 四、环境标准的法律意义 作为环境法有机组成部分的环境标准，他们在配合环境法实施过程中，有着 重要的法律意义。环境标准是评价环境质量优劣程度和企业环境污染治理好坏程 度的尺度，也是环保部门进行环境管理、监督执法的基础依据，环境规划、环境 治理、环境评价、排污收费、环境技术开发和产品生产等活动，都离不开环境标 准作依据。 ( 一) 强制性环境标准是“数字化的法规”，是国家环境保护法律法规和政策 的技术指标体现形式，违反环境标准就是违法。 强制性的环境标准是环保法律法规的量化形式。它的严肃性和强制性是与环 保法律法规等同，违反环境标准的规定就是违反环境保护的法律法规，就应当受 到相应的经济制裁或法律制裁。同样，环保执法人员，不严格按环境标准的要求 对企业进行监督管理，放任企业违反环境标准的规定，也是一种违反法律的渎职 行为，应当负有相应的法律责任。 ( 二) 环境标准是各级环保部门从事环境管理和环境监督执法的基本依据， 没有环境标准，环境管理就会失去基本的评判依据。 环境标准是贯穿环保管理工作的一根基线，一切环境管理活动都必须以环境 标准为基本依据，如“三同时”管理，没有环境标准就难以对环境污染防治措旖做 出评价；污染源监督，没有环境标准，就无法评价污染源治理效果；排污收费， 没有环境标准就无法确定收费额度；总量控制，没有环境标准，也无法下达总量 指标：环境影响评价，没有环境标准，就难以对建设项目环境影响做出评判； i s 0 1 4 0 0 1 认证和环境标志产品认证，没有环境标准，就不可能进行相应的认证 工作。 1 、环境质量标准是确认环境是否被污染的根据 所谓环境污染是指某一地区环境中的污染物含量超过了适用的环境标准规 定的数值。因此，判断某地区环境是否被污染，只能以适用的环境质量标准为依 据。 中美环境标准制度比较 环境法规定，造成环境污染的危害者，有责任排除危害并对直接遭受损失的 单位和个人赔偿损失。如果排污者排放的污染物在环境中的含量超过了质量标准 的规定，便应依法承担相应的民事责任。因此环境质量标准也是判断排污者是否 应承担民事责任的依据。但是，应该注意，某一地区的污染物如果超过环境质量 标准的规定，必定是指在该地区污染物的总含量超过标准。也就是说，这里指的 往往不是某单一污染源，而是该地区众多污染源排放量之和。这样，在确定该地 区某一排污者应承担的民事责任时，还应根据该排污者排污量的多少，以及是否 超过了排放标准，确定各自相当的民事责任。 2 、污染物排放标准( 或控制标准) 是确认某排污行为是否合法的根据 污染物排放标准是为污染源规定的最高容许摊污限额( 浓度或者总量) 。因 此，从理论上来说排污者如以符合排污标准的方式排放污染物，则它的排污行为 是合法的。反之，则是违法的排污。很多国家在法律上( 如我国大气污染防治 法、海洋环境保护法) 都规定：超标排污行为违法，甚至是犯罪行为，要承 担一系列法律后果。合法排污者只有在其排污造成了环境污染危害时，才依法承 担民事责任。 3 、环境基础标准和环境监测方法标准是环境纠纷中确认各方所出示的证据 是否是合法证据的根据 在环境纠纷中，争执双方为了证明自己主张的正确，都会出示各自的“证据”。 这些“证据”旨在证明环境已经或者没有受到污染，或者证明排污是合法的或是 违法的。确认这些“证据”是否是法定证据，就成了解决环境纠纷的先决条件。 合法的证据必须与“环境质量标准”或“污染物排放标准”中所列的限额数 值具有可比性。而可比性只有当两者建立在同一基础上、同一方法上时才成立。 因为环境质量标准和污染物排放标准是以环境基础标准、环境监测方法标准和环 境标准样品标准为根据而确定的。因此，只有当争执双方出示的证据也是以环境 基础标准、环境监测方法标准和环境标准样品标准为根据而确定时，两者才有可 比性。因此，判断争执双方所出示的证据是否是合法证据的办法只能是：检定它 们是否是按环境方法标准规定的方法去抽样、分析、试验、计算得出来的。如果 是，则是合法证据；否则，这些“证据没有任何法律意义。因此，环境基础标准 和环境监测方法标准，在环境标准体系中也具有重要的地位和作用。 ( 三) 环境标准是企业污染治理是否符合国家或地方要求的限定值。企业掌 。参见朴光椿：环境法与环境执法，环境科学出版社2 0 0 2 敝 6 昆明理工大学硕士论文 握环境标准，既有利于做好自身的环境保护工作，又可以依据环境标准保护自身 的合法权益。 环境标准对企业来说至关重要。通过环境标准，可以判定污染治理的效果， 执行国家环保法律法规的情况，有利于促使企业认真做好环境保护工作。企业受 到环境保护方面的行政处罚时，掌握了环境标准。就可以知道受到的处罚是否合 法，从而依据环境标准来维护自己的台法权益，避免受到不依法行政时对自身利 益的侵害。从这个意义上说，掌握和认真执行环境标准对促进企业自身的发展具 有十分重要的意义。 第二节国外环境标准概况 环境标准的建立和发展在一定程度上反映了一个国家的自然保护的法制建 设状况和科技发展水平。从世界范围看，法规和标准的建立一般都是从污染严重 的地区开始。1 9 世纪中期英国产业革命发展较快，环境污染较严重，1 8 4 7 年英 国爱尔兰首先颁布了河道条令，1 8 6 3 年为防止大气污染而制定了碱业法， 这是世界上第一个附有排放限制的法律。2 0 世纪以来，由于近代工业的发展， 环境污染更加厉害，一些工业发达国家先后出现了震惊世界的公害事件，各国都 感到需要采用立法手段来控制污染，环境标准也随着环境立法而发展。例如，1 9 4 9 年起日本的东京、大阪等城市先后制定了公害防治条例和规定，美国、德国、瑞 典等工业发达国家都相继制定了各种立法和相应的环境标准。真正把环境标准作 为控制污染的有力手段还是2 0 世纪5 0 年代以后的事，日本在1 9 6 7 年制定“公 害对策基本法”时，为了综合解决环境问题，相继制定了水、大气、七壤、噪声 等环境标准。o 从各国环境标准的产生和发展来看，般由中央政府或联邦政府负责环境标 准的制定，地方政府负责执行。地方政府也可以根据本地的实际情况制定地方标 准，地方标准多为国家标准的补充或强化，规定的项目更多，指标更严。各国在 制定量大面广的污染物排放标准时，主要基于最佳可行或合理可靠的治理技术。 如美国新污染源实施标准( n s p s ) ，即强调以最佳泊理技术为基准。国际标准化 组织( i s o ) 于1 9 7 2 年丌始制定基础标准和方法标准，以统t 各国环境保护工作 中的名词、术语、单位计量、取样方法和监测方法等。 中的名词、术语，单位计量、取样方法和监测方法等。 参地刘天齐主编：环境保护化学工业出版杜，2 0 0 1 年版，第2 3 8 页 7 中美环境标准制度比较 一、美国的环境标准 美国人的环境信条是：要使自己和子孙的明天过得更好。这种理想是通过实 施环境标准来实现的，并且他们使环境标准成为行为规划，不可逾越。美国环境 标准制定、颁布、实施，其立足点是以法治理环境。美国的环境标准，虽然名称 上为标准，实际上不是一般意义上的统一技术要求，而是法规，与我国的环境标 准是技术标准有所不同。 美国环境标准，实际就是生产、生活必须履行的规划，是政府行政行为与技 术强制结合的结果。这种技术含量高的环境法规，占了美国整个环境法规相当大 的比例。美国环境标准详细、复杂，不仅有技术数据，而且还规定如何执行这些 技术条款及其他内容。比如未达到标准的地区，应限定达到配套控制技术，并能 实现污染源的自我监测。美国清洁空气法、清洁水法、资源保护回收法 规定，对空气、水等污染物排放标准实施技术强制，而这种技术强制又直接与污 染源控制技术挂钩。标准的作用在于控制污染。比如。美国空气污染源污染物排 放，实施一级、二级标准技术强制，其中一级标准为保护公众健康留有安全余地 的环境水平；二级标准为使公共福利免遭危害应达到的水平。而美国清洁水法 规定，国家根据不同水质用途建立水质基准，提供各州建立水质标准，水质标准 由各州建立后，超标违法，违法重罚并限期治理，可操作性很强。在美国环境法 律中，违反排放标准的污染源，就要受到法律处罚。处罚方式分为：一是行政处 罚，主要针对轻微违法行为，有责令改正和罚款( 小颧) ；二是追究民事责任，主 要针对违法较重或过期不改正者，包括大额罚款和强制执行；三是刑罚，针对严 重违法行为，应坐牢和加倍罚款。关于美国的环境标准，笔者将在第三章做专门 介绍，在此不再多述。 二、日本的环境标准 进入6 0 年代后期，严重的公害在日本各地发生。健康受到损害的受害者不 断提起对加害者企业要求损害赔偿的诉讼。1 9 6 7 年构成公害对策的基本的公害 对镱基本法被制定出来，在该法之下，公害法制得到加强并形成完备的体系a ( 一) 环境标准 l 、日本环境标准的意义与性质 公害法的体系正是按照公害对策基本法制定的基本方针逐步完备起来的。特 别是在1 9 7 0 年末召开的公害临时国会上，制定和修改了有关公害的1 4 个法律， 基本一_ 匕形成了公害法的体系。在公害对策基本法之下形成的现行有关公害的实定 法上的规定。按其机能加以分类。大致可以分为以下三个领域：公害救济法、公 8 昆明理工大学硕士论文 害控制法、公害防止事业法。环境标准即为公害控制法的一个重要组成部分。公 害对策基本法第9 条第1 款，遵循这种环境行政的基本构造指出“政府要针对涉 及到大气的污染、水质的污染、土壤的污染以及噪音的环境上的条件，分别规定 在保护人的健康、保全生活环境上希望得到维持的标准”，规定了政府对大气、 水、土壤、嗓音，分剐设定环境标准的义务。并且在第4 款规定“政府必须努力 采取综合性的切实有效的有关公害防止的政策，以确保环境标准”，明确表示了 环境标准具有作为公害行政目标值的性质。 环境标准设定的时候，在污染已经有了发展的区域，按年度目标要将污染降 低到该标准以下；在将来污染有扩大危险的区域，要把将污染抑制在该标准线以 下作为公害行政当前的目标。具体地说，在为达到环境标准的目标而设定排放标 准和对公害发生源进行各种行政指导的同时，还应该进一步地通过都市计划和公 害防止事业的实施来求得环境标准的实现。在这个意义上，可以说环境标准是在 环境行政中占有“关键”地位的内容。 2 、环境标准的设定程序与问题 根据公害对策基本法第9 条的规定，环境标准由政府加以设定。通常是向中 央公害对策审议会咨询，得到答复后作出决定，这个咨询程序并未被解释为法律 上的要件。标准设定的法律形式并不是政令及其他的法规的形式，而是根据内阁 会议决定，以环境厅告示的形式向外部公布。环境标准的设定以这种程序进行， 恐怕是因为环境标准不是法规，所以表示出不过是按照单纯的行政组织内部的行 政运转方针处理的。 根据公害对策基本法，环境标准要针对大气的污染、水质的污浊、土壤的污 染及噪音四种状态加以设定。现在，大气、水、噪音已经设定，土壤尚未设定。 这恐怕是由于关于土壤污染，已由土壤污染防止法第3 条规定了农用地土壤污染 对策区域的指定要件，土地改良事业已经在进行，说到底，是考虑到土壤的环境 标准的设定没有必要。环境标准分为保护人的健康的标准和为保全生活环境的标 准两类。一般来说是从人的健康保护的角度进行设定。例如大气方面的环境标准 就是专门从健康保护的角度m 发设定的。有关水质的环境标准分为关于人的健 康的环境标准和关于生活环境的环境标准两个方面。前者，对公共用水域一律加 以适用；后者，采取区别水域的方式考虑利用水的目的等，分为河川六种、湖泊 四种、海域三种等类型，将各个水域具体地作为哪种类型，原则上是委任给都道 府县知事的权限( 公害对策基本法第9 条第2 款) 。这就要求区域的环境管理者 9 中荧环境标准制度比较 都道府县知事，按照区域的特性切实地进行判断。 ( 二) 各种控制手段 对公害发生源的限制，是对事业者们事业活动自由课以限制的作用，因此， 在法治行政之下，必须基于法律依据实施。现在，公害对策基本法第2 条所规定 的典型7 种公害中，除土壤外对6 种公害均分别制定了控制法，其中规定了对公 害发生源的控制措施( 基本法第1 0 条) 。 备控制法规定的具体控制方法，依大气污染、水质污染、噪音、振动、恶臭 等形态不同有若干差异。基本上都是对特定的设置于工厂、事业场的锅炉及其他 公害发生设旌，规定其排放的污染物质及过剩能量的容许排放量，通过强制设施 的设置者遵守该排放标准来制止环境污染发展的规定。在公害控制中，这种排放 标准的规定成为对公害发生设施的设置者课以的具体的法律遵守义务，因此，在 法律上排放标准作为构成限制基本的数值，具有最重要的意义。全国任何区域的 事业者，一律都被课以遵守大气、水的排放标准的义务。与此相对，对噪音、振 动、恶臭的限制采取的是指定区域制，因此，只对指定区域内的事业者提出遵守 控制标准的要求。 排放标准由总理府令设定，但是，其具体的数值，应设定为外界环境可以保 持在比环境标准规定的状况更加良好状态的标准。现行法采取的一部分排放标准 的设定方法是，以白纸委任给环境厅对该标准加以决定，这从依法行政的观点看 是不妥当的。有些应该在法律上明确记载委任的界限，排放标准从理论上说，应 该作为环境标准的函数加以决定，所以，如果适当地设定了环境标准的话，排放 标准就可以根据它在技术上决定出来，不容许行政机关超过以上标准对事业者课 以过当的义务。排放标准的数值是有其自身的界限的，不应把它看作是白纸委任 给行政机关的。 1 、制定条例规定更高排放标准 国家规定的排放标准原则上是适应于全国的，在防止公害发生设施密集区域 的环境污染上就有不少不足。这样大气污染防止法规定，对含有硫化物、粉尘或 特定有害物质的煤烟发牛设旌密集的设旌集合区域，以总理府令规定比般的排 放标准更严格的“特别排放标准”，适用于新设于该区域的煤烟发生设施。按照 这些标准，要在工厂密集区域新设工厂或发电厂，除非使用超低硫重油、安装特 别的公害装置、或者把燃料转换为天然气或煤气，否则，事实上是不可能的。 但是，特别排放标准并不适用于己设的工厂，因此，地方公共团体在从其自 昆明理工大学硕士论文 然社会条件出发作出判断，认为依靠国家控制措施尚不足以全面提高人的健康、 傈全生活环境的场合下，根据其独自的判断，以条例规定比国家的排放标准更加 严格的排放标准是有必要的。由于对地方公共团体是否可以依照条例实施高于国 家法律的严格限制，法律解释上许多争论，1 9 7 0 年通过修改法律，在法律上以 明文规定( 大气污染防止法第4 条、水质污染防止法第3 条第3 款) ，认可都道 府县以条例对一定的区域设定更高的排放标准。都道府县设定更高标准时，该标 准代替国家规定的排放标准予以适用。而且，对这些更高的标准的设定，现行法 上未规定特别的限制，因此，只要为将区域环境维持在环境标准线以上所必须， 就应该允许都道府县根据其议会自主判断制定条例，设定相当严格的标准。 这种更高标准设定权的性质，依据法律它是特别委任给都道府县的委任立法 权，属于委任事务。都道府县可以自主地行使这一权限，市町村由于没有得到这 种权限的委任，不允许市盯村设定更高的标准。都道府县也不能将该权限转委任 给市町村。 2 、控制的程序 公害的控制，以对公害发生设施的设置者课以遵守排放标准的义务为中心展 开。大气污染防止法、水质污染防止法为监视现实中对排放标准的遵守，规定了 以下一些程序： ( 1 ) 申报义务为确实地遵守排放标准，大气污染防止法对要设置公害发 生设施者课以申报义务，违反申报义务的将面临刑罚( 3 个月以下惩役，或者5 万日元以下罚金) ：要设置公害发生设施者，必须事先将有关设旌的构造、使用 方法、煤烟的处理方法等计划向都道府县知事申报，自申报受理之日起非经6 0 日之后，不得设置设施。 ( 2 ) 监测义务、报告义务、进入检查公害发生设施设置者，必须监测该 设施的煤烟量或其浓度，记录其结果( 第1 6 条) 。 ( 3 ) 改善命令都道府县知事，在有害物质的排放者有继续排放不符合排 放标准的公害原因物质的危险的场合下，认定该结果将引起人的健康或生活环境 的损害时，可以命令排放者限期改善公害发生设施的设施改造、使用方法、煤烟 的处理方法；或者命令临时停止使用该设施( 第1 4 条) 。 三、欧盟的环境标准 在欧盟环境标准是环境法的一个重要组成部分。这此环境标准不仅具有与 环境法规一样的效力，而且也遵循同样的立法程序。根据建立欧洲原子能共同 体条约第3 0 条的规定，共同体制定的有关防治放射性污染的基本标准具有很 1 1 中美环境标准制度比较 高的法律地位。这是与大多数国家的国内环境标准的重大区别。在标准制定方面， 根据该条约的规定，有关防治放射性污染、核污染的基本标准的制定遵循与其他 法规一样的严格的立法程序，即：“基本标准由委员会拟订：委员会应事先取得 科学技术委员会从成员国科学专家尤其是公共卫生专家中任命的一专家小组的 意见。委员会应取得经社委员会对这些基本标准的意见。经征询欧洲议会的意见 后，理事会应就委员会的提议及其提交的各委员会的意见，以特定多数议决，建 立基本标准。”( 第3 1 条) 也就是说，基本标准由委员会提出来议案，经取得经 社委员会的意见、并征询欧洲议会的意见，由理事会通过特定多数议决的方式通 过该标准。在标准的实施方面，根据该条约的规定，基本标准一旦制定，“各成 员国应制定专为保证上述基本标准的法律、法规或行政条例，并应在教学、教育 和职业培训方面采取必要的措施。委员会应提出适宜的建议以保证协调各成员国 在这方面所适用的各项规定。为此目的，各成员国应将其于本条约生效后所适用 的规定以及今后的同样性质的规定草案通知委员会。委员会应自收到上述规定草 案的通知之日起的3 个月内提出针对该项规定草案的可能的建议；”( 第3 2 条) “各成员国应建立必要的设施，对空气、水与土地中的放射性程度进行经常性的 监测，并对基本标准的执行情况进行监督”( 第3 5 条) ：“主管当局应定期将第 3 5 条提及的监测情报通报委员会，使之了解公众受到的放射性程度。”( 第3 6 条) 欧共体的许多环境标准都是以条例或指令的形式颁布的，也就是说是以环境 法规的形式颁布的。如共同体通过的关于某些飞机噪声允许声级的8 0 5 1 号指 令，规定了飞机噪声标准。 国际标准化组织( i s o ) 自成立以来在制定和推行国际环境标准方面做了大 量工作，于1 9 9 6 年9 月1 0 日正式颁布了i s 0 1 4 0 0 0 系列标准的5 项标准，其中 之一一是i s 0 1 4 0 0 1 标准。i s 0 1 4 0 0 l 标准颁布实旅之前，欧盟及其成员国曾制定环 境管理体系标准。1 9 9 3 年6 月2 9 日，欧共体部长委员会通过了环境管理和审计 计划( 简称e m a s 。t h ee u se n v i r o n m e n t a lm a n a g e m e n ta n da u d i ts c h e m e ) ，又译 为欧盟生态管理和审计规则( e m a s ) ，作为条例予1 9 9 5 年4 月生效。1 9 9 5 年， 欧盟指定欧洲标准化组织( c e n ) 为其制定欧洲环境管理体系标准。c e n 经研究 之后，决定不再单独制定此项标准，并建议在适当时候接受i s 0 1 4 0 0 1 标准，同 时提交一份文件以确定i s 0 1 4 0 0 1 标准与e m a s 韵差异，供企业进行注册时使用。 i s 0 1 4 0 0 1 标准正式颁布的同时，c e n 也通过“平等投票”接受其作为欧洲标准， 半年后，英国、爱尔兰、法国等国的国家标准( b s 7 7 5 0 等) 正式失效。1 9 9 7 年 4 月。欧盟委员会召开会议，同意接受系列标准中已颁布的一系列核心标准，承 认获得标准认证的企业，其环境管理体系多数要求要素符合欧盟法规要求。1 9 9 8 昆明理工大学硕士论文 年委员会对e m a s 进行了修改，将其扩大到服务领域，并且更加接近于i s 0 1 4 0 0 1 标准。根据维也纳协议( 欧盟同国际标准化组织i s o 之间的协议) ，一旦i s o 的文件被欧盟批准则所有有关的成员国标准将被取消。截至1 9 9 7 年9 月，英 国已有3 5 0 家组织获i s 0 1 4 0 0 1 标准认证，德国有2 8 0 家，荷兰、挪威、瑞士、 奥地利、瑞典分别有2 3 0 、1 2 0 、9 0 、6 0 、5 1 家。因为i s 0 1 4 0 0 0 标准的目的或部 分目的是直接为国际贸易铺平道路，因而与关贸易总协定有关，与w t o 协议中 的技术贸易壁垒协定和良好行为规范( t b t ) 有关，技术贸易壁垒协定 鼓励签约国采用i s o 国际标准。但w t o 规则的主要适用范围是政府，而i s 0 1 4 0 0 0 标准是针对企业的标准而不是针对国家的标准。 e m a s 法规可以被称为第一个国际环境管理体系“标准”。它不是由任何标 准化组织、机构制定的标准，而是欧盟颁布的法规性文件。虽然对企业来说有自 愿遵守的权利，但1 2 个成员国都有义务执行这一法规。每一个成员国在该法规 生效后的2 1 个月之内必须指定一个独立的国家主管部门对法规的实施进行监 督，促进工业企业自愿参加按照e m a s 进行的环境管理体系审核。e m a s 与 i s 0 1 4 0 0 1 标准有许多共同点，他们的最终目的都是为了改善环境状况，都要求 建立形成文件化的环境管理体系，这种体系在内容和结构上并没有本质上的差 别，都有对体系进行第三方审核的规定。欧盟认为凡通过e m a s 审核者，也同 时达到目的了i s 0 1 4 0 0 1 标准的要求。但是这两种标准之间也存在着某些差异。 e m a s 仅适用于欧洲市场，参加者是工业企业，其他组织可以进行试验，要求事 项包括承包方和业主；包括德国在内的一些国家正在计划将e m a s 的实施范围 扩展到诸如运输、零售、银行等非制造业组织；着眼于改进现场的环境状况；它 对与环境保护有关的特性数值或目标值之类的内容提出要求；要求企业在经济上 可承受的情况下，使用可供使用的最好的技术；它要求有环境声明，声明包括阐 述有关现场的环境方针、环境计划、环境管理体系、对环境保护状况的文化教育、 相关活动的评价等内容；要求一定要经过第三方国家注册审核员审核，一定要在 官方注册并在欧盟公报上公布注册的现场目录。 中美环境标准制度比较 第二章中国环境标准制度 第一节中国环境标准制度概述 我国的环境标准是由国家环境标准、环境保护行业标准和地方环境标准三级 及环境质量标准、污染物排放标准、环境基础标准、环境监测方法标准和标准样 品标准五类构成的。我国环境标准体系构成见图2 - 1 ： 国家环境 标准体系 国家环境 保护标准 地方环境 保护标准 国家环境保 护行业标准 国家环境质量标准 国家污染物排放标准 国家环境方法标准 国家标准样品标准 国家环境基础标准 地方环境质量标准 地方污染物排放标准 图2 - 1 我国环境标准体系构成图 一、中国环境标准历史沿革 我国的环境标准是与环境保护事业同步发展起来的。1 9 7 3 年全国第一次环 境保护会议以后，国家进一步重视环境保护工作，加强了环境立法和环境标准的 建设。1 9 7 3 年8 月第一次全国环境保护工作会议审查通过了我国第一个环境标 准一一工业“三废” j 放试行标准，奠定了我国环境标准的基础，这一标准 1 4 昆明理工大学硕士论文 为我国刚刚起步的环保事业提供了管理和执法依据。在“三同时”把关，排污收 费、污染源控制和污染防治等方面发挥了重大作用。当时世界上制定这种排放标 准的国家为数不多，美国是1 9 7 1 年才开始制定废气排放标准的。 1 9 7 9 年3 月，第二次全国环境保护工作会议在成都召开会议，决定迸一步加 强环境标准工作。同时国家颁布了中华人民共和国环境保护法( 试行) ，明确 规定了环境标准的制( 修) 订、审批和实施权限，使环境标准工作有了法律依据和 保证。1 9 8 1 年成立国家环保局以后，更是有组织、有系统地开展环境标准的研 究、制定和颁布工作，从此我国的环境标准化工作走上了法制轨道，逐步形成了 我国的环境标准体系。同时开始制定大气、水质和噪声等环境质量标准及钢铁、 化工、轻工等4 0 多个国家工业污染物排放标准。八十年代中期配合环境质量标 准和污染物排放标准制定了相应的方法标准、标准样品标准。八十年代末，国家 环保局重新修订、颁布了地面水环境质量标准；( g b 3 8 3 8 8 8 ) ，替代g b 3 8 3 8 8 2 。 制定了污水综合排放标准，替代了工业“三废”排放试行标准中的废水 部分。这两项标准的突出特点是：环境质量按功能分类保护，排放标准则根据水 域功能确定了分级排放限值，即排入不同的功能区的废水执行不同级别的标准； 并强调了区域综合治理，提出了排入城市下水道的排放限值，对行业排放标准进 行了调整，统一制定水质浓度指标和水量指标，体现了水质浓度和排污总量双重 控制。 1 9 9 0 年国家环保局对己颁布的标准进行清理整顿。1 9 9 1 年1 2 月在广州召开 的环境标准工作座谈会上，提出了新的环境标准体系，在此之后，针对排放标准 的时限问题和重点污染源控制问题，进一步明确了排放标准的时间段的确定依 据，综合排放标准及行业排放标准的关系。着手修订综合排放标准和重点行业的 排放标准，进一步理顺和解决了在实施中的一些问题。到1 9 9 6 年，在国家环境 标准清理整顿中，制定和颁布了一批水、气污染物排放