（环境与资源保护法学专业论文）环境行政处罚研究.pdf

摘要 环境行政处罚是指国家环城保护行政枧关、法定授权组织及其环境保护行政 主管部门委耗酶梳构，依照法定狡限帮稷窿对违反舔壤绦护幸亍政法馥麓范，尚未 构成犯罪或者虽构成犯罪但仍霈追究行政责任的自然人、法人或其他组织给予行 政法律制裁的具体行政行为。作为一种特殊的行政处罚制度，环境行政处罚具有 楚臻童钵范基豹广泛经彝楚羁麓象孬麓豹恣法经嚣大突滋特 蒌。一磺合理兹裁度 存在必有其作用和功能，环境行政处罚就怒邋过惩罚和戚慑环境行政违法行为， 达到预防环境违法行为的发生，保护人类欺同生存的环境。对环境行政违法行为 处以行政处罚，怒贯彻环境法露法规的保诞秘保护公民环境权的需臻，同时还熊 够静止和减少环壤污染和环凌破坏行为。 环境行政处罚制度符合法的正义价值和环境伦理观，同时也是实现风险预防 原则的一种法律机制。我国有笑环境行政处罚的立法呈现出从抽象到具体的趋势， 主要俸凌在1 9 9 2 戆巧境强护行致楚霸办法窝1 9 9 9 冬豹拜境搽轳霉致处毳 办法两大部门蠛章中。目前，在我国已经确立了声誉罚、财产瑟和行为罚三大 处罚种类的环境行政处罚体系。每种处罚形式都有其定的适用情形，在环境行 政处弼实践孛，嫩该严格按照环境保护法镎靓范实施这糖处罚形式。与其他行政 处罚，如税务霉亍敬处罚、治塞管理处罚、念融行政处弱裙眈，环凌移政处罚在跫 罚方式上存在或多或少的区别，这些区别则恰恰体现了环境行政处罚方式的存在 原因殿其特殊性。环境行政处罚制度在我湖建立较晚，与西方国家之间还存在一 定戆麓距，嚣方臻缓行致处爨警蠢孽“瑷鑫嚣霹”窝毒亍黢稳鏊豹楚罚方式篷零我国 学习和借鉴。我圜应该结合当漪的国情，在已有的环境行政处罚体系中“取冀精 华、去其糟粕”，弗引入国外肖关环境行政处罚的先进制度，进一步毙善我国环境 行政处罚体系。 关键词：环境权；可持续发展；风险预防原则；环境 彳政处罚；环境行政处罚原 则 珏 至兰堡蝥墼冀黧塞 a b s t r a c t e n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v e p e n a l t yr e f e r s t ot h ee n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n a d m i n i s t r a t i v ea g e n c i e s ，t h el e g a la u t h o r i z e do r g a n i z a t i o n sa n dt h eo r g a n i z a t i o n s e n t r u s t e db ye n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o na d m i n i s t r a t i v ed e p a r t m e n t sg i v ea d m i n i s t r a t i v e l e g a ls a n c t i o n st ot h ec i t i z e n s 。l e g a le n t i t i e so ro t h e ro r g a n i z a t i o n sd u et ov i o l m i n gt h e e n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v er e g u l a t i o n sa n dc o n s t i t u t i n gt h ec r i m eo rn o tb u ts t i l l m u s ti n v e s t i g a t et h ea d m i n i s t r a t i v el e g a ll i a b i l i t ya c c o r d i n gt ol e g a lj u r i s d i c t i o n sa n d p r o c e d u r e s a sas p e c i a la d m i n i s t r a t i v ep e n a l t ys y s t e m ，e n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v e p e n a l t yh a st w op r o m i n e n tc h a r a c t e r i s t i c s ，w i d e s p r e a da d m i n i s t r a t i v ep e n a l t ym a i n b o d i e sa n di l l e g a lb e h a v i o ro fp e n a l t yo b j e e t s t h ee x i s t e n c eo far e a s o n a b l es y s t e m m u s th a v ei t sf u n c t i o n s b yp u n i s h i n ga n dd e t e r r i n ge n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v e b e h a v i o r ，i tr e a c h e st h eg o a l so fp r e v e n t i n gt h eo c c u r r e n c eo fe n v i r o n m e n t a li l l e g a l b e h a v i o ra n d p r o t e c t i n g t h eh u m a nc o e x i s t e n c ee n v i r o n m e n t 。p u n i s h i n gt h e e n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v ei l l e g a lb e h a v i o ri st h ed e m a n do fi m p l e m e n t i n g e n v i r o n m e n t a lr e g u l a t i o n sa n dp r o t e c t i n gt h ec i t i z e n s e n v i r o n m e n t a lr i g h t s m o r e o v e r ， i tc a np r e v e n ta n dr e d u c ee n v i r o n m e n t a lp o l l u t i o na n ds a b o t a g e e n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v ep e n a l t yt a l l i e st h ev a l u eo f j u s t i c eo fl a w sa n dt h e e n v i r o n m e n t a le t h i c i ti so n el e g a lm e c h a n i s mo fr e a l i z i n gp r e c a u t i o n a r yp r i n c i p l e t h el e g i s l a t i v et e n d e n c yo ne n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v ep e n a l t yi sf r o ma b s t r a c tt o c o n c r e t ei no a rc o u n t r y i ti sm a i n l ys h o w nb yt w od e p a r t m e n tr e g u l a t i o n s , i e 。 r e g u l a t i o n so ne n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o na d m i n i s t r a t i v ep e n a l t yi n1 9 9 2a n di n1 9 9 9 n o w a d a y s ，t h ee n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v ep e n a l t ys y s t e mw i t ht h r e ep u n i s h i n gt y p e s a b o u tp r e s t i g i o u sp e n a l t y ，p r o p e r t i e dp e n a l t ya n db e h a v i o r a lp e n a l t yh a sb e e n e s t a b l i s h e di no u rc o u n t r y e a c hp e n a l t yf o r mh a si t su s i n gs i t u a t i o n + t h e s ef o r m s s h o u l db e s t r i c t l yi m p l e m e n t e da c c o r d i n gt ol e g a lr e g u l a t i o n si n t h e p r a c t i c e c o m p a r e dw i t ho t h e r a d m i n i s t r a t i v ep e n a l t i e s ，s u c ha st a xa d m i n i s t r a t i v ep e n a l t y , p u b l i cs e c u r i t ym a n a g e m e n tp e n a l t gf i n a n c i a la d m i n i s t r a t i v ep e n a l t y , t h e r ea r es o m e d i f f e r e n c e sb e t w e e nt h ee n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v ep e n a l t ya n dt h ea b o v e a d m i n i s t r a t i v ep e n a l t i e sr e s p e c t i v e l y i ti st h e s ed i f f e r e n c e st h a te x a c t l ym a n i f e s tt h e e x i s t i n gr e a s o n sa n du n i q u e n e s so ft h ef o r m so fe n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v ep e n a l t 弘 t h e r ea r es o m ed i s t a n c e sb e t w e e no u rc o u n t r ya n dt h ew e s t e r nc o u n t r i e sd u et o e s t a b l i s h i n gt h es y s t e ml a t e t h em e t h o d so f “m e a s u r i n gp e n a l t yb ya m o u n to f d a y s ” n l a n da d m i n i s t r a t i v ed e t e n t i o ni nw e s t e r ne n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v ep e n a l t ys y s t e m s a r ew o r t ho fs t u d y i n gi no u rc o u n t r y t h e r e f o r e w es h o u l dc o n s i d e rt h ec u r r e n t n a t i o n a l s i t u a t i o n ，“t a k ei t se s s e n c e ，a n dg ot oi t sd r e g s u n d e rt h ep r e s e n t e n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v ep e n a l t ys y s t e m ，a b s o r bt h ea d v a n c e ds y s t e m sf r o m a b r o a da n df u r t h e rc o n s u m m a t eo u re n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v ep e n a l t ys y s t e m k e yw o r d s ：e n v i r o n m e n t a lr i g h t ；s u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n t ；p r e c a u t i o n a r yp r i n c i p l e ； e n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v e p e n a l t y ；f o r m s o fe n v i r o n m e n t a l a d m i n i s t r a t i v ep e n a l t y v 学位论文原创性声明学位论文版权使用授权书 湖南大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所取 得的研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任何其 他个人或集体已经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡献的个 人和集体，均己在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律后果 由本人承担。 作者签名：聂鸯殳 日期：2 0 。7 年争月，8 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学 校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查 阅和借阅。本人授权湖南大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关 数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位 论文。 本学位论文属于 l 、保密口，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密四。 ( 请在以上相应方框内打“”) 作者签名：聂敏 导师签名：，易 l ， 日期：2 聃_ 7 年年月i 窘日 日期：加1 年r 月6 日 硕士学位论文 第1 章引言 1 1 选题背景及意义 1 1 1 选题背景 随着经济、社会的发展，环境污染和环境破坏问题成为人类自进入后工业时 期以来所面临的最严重的社会问题之一。2 0 0 3 年1 0 月，中共中央在北京召开的 十六届三中全会上明确提出了科学发展观，即“坚持以人为本，树立全面、协调、 可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”，按照“统筹城乡发展、统筹区 域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放” 的要求推进各项事业的改革和发展。从此在我国确立了以“人与自然和谐发展” 为处理人与环境、人与自然关系的指导思想和宗旨。环境保护问题越来越受到人 们关注的同时，政府也开始注重运用行政的调控手段来惩治环境违法行为。2 0 0 5 年1 月1 8 日，国家环保总局宣布停建金沙江溪洛渡水电站等1 3 个省市的3 0 个违 法开工项目，并表示要严肃环境保护法律法规，严格环境准入，彻底遏制低水平 重复建设和无序建设，第一次环保风暴发威。在此次风暴中，3 0 个违法开工项目 全部接受了具体数额不等的行政罚款。2 0 0 6 年2 月7 日，国家环保总局发动了第 二次环保风暴，这次风暴打出重拳，从2 月7 日起对9 省1 1 家布设在江河水边的 环境问题突出企业实施挂牌督办，对1 2 7 个投资共约4 5 0 0 亿元的化工石化类项目 进行环境风险排查，对1 0 个投资共约2 9 0 亿元的违法建设项目进行查处。 我国是个行政色彩极为浓厚的国家，行政手段在政府调控中发挥了举足轻重 的作用。2 0 0 6 年发动的第二次环保风暴中提出了从主要用行政办法保护环境转变 为综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题。行政处罚正是一 种将行政手段与法律手段相结合的行政制裁方式，而将行政处罚手段运用到环境 法领域中即产生了环境行政处罚制度。环境行政处罚已俨然成为环境行政管理中 一项不可或缺的法律制度，在新的环境行政执法背景下，建立一套适合我国实际 的环境行政处罚体系刻不容缓。 1 1 2 选题意义 环境问题的复杂性、技术性、利益冲突性、社会性及其综合性等特点，决定 了环境行政处罚与其他行政处罚制度的不同特征。尽管环境行政处罚在我国早已 存在，但全面规定环境行政处罚制度是在1 9 9 2 年7 月发布的环境保护行政处罚 办法这部部门规章中，从此环境行政处罚制度在我国才算真正地建立起来。在 环境行政处罚研究 过去的十几年中，环境行政处罚为惩罚环境行政违法行为，督促行为人遵守我国 环境法律规范，预防环境行政违法行为做出了较大贡献。我国也已经建立起包括 声誉罚、财产罚和行为罚三大处罚种类的环境行政处罚体系。 与西方国家的环境行政处罚制度相比，我国的环境行政处罚制度还处于初步 发展阶段。一些西方国家关于环境行政处罚制度立法方面的特点和经验值得我们 学习和借鉴。因此，研究我国环境行政处罚制度的现状，比较与其他国家环境行 政处罚制度之间的差异，提出完善我国环境行政处罚体系的构想，对指导我国环 境行政处罚的实际工作具有重大意义，同时也将有利于解决我国的环境问题和建 立可持续发展的环境法体系，达到保持良好生态环境的目标，最终实现人与自然 的和谐发展。 1 2 国内外文献综述 1 2 1 国外文献综述 在2 0 世纪6 0 、7 0 年代，多数国家把环境法制工作的重点放在立法上，在许 多国家，特别是发展中国家，环境法常常给人一种“软法”的印象。进入2 0 世纪 8 0 年代以来，环境法实施效力和执法效率得到了很大提高。由于对环境行政执 法的重视，许多发达国家改变了环境法的“软法”、“软指标”和“花 瓶”局面。i lj 环境行政处罚就是一种环境行政执法的有利手段。 西方国家在上个世纪经济发展的同时遭受到了严重的环境污染，给人们健康 和经济社会发展带来了严重的伤害，这使他们深深地认识到良好的环境和可持续 发展的重要性，因此把重视环境行政执法、建立完备的环境行政执法体系作为了 西方国家环境法制建设中的重点工作。环境行政处罚制度作为一项重要的行政制 裁手段和执法手段，在西方国家得到了重视和发展。目前，在美国和墨西哥等国 家已经基本建成比较完善的环境行政处罚体制，如美国的清洁水法、清洁空 气法、有毒物质控制法，墨西哥的生态平衡与环境保护总则等均对环境行 政处罚有所规定。行政处罚的种类包括了声誉罚、财产罚、行为罚和自由罚。国 外环境行政处罚制度中最具特色的是美国的“以日计罚”制和墨西哥的行政拘留 制度。“以日计罚”是指按照环境违法行为所持续的天数来确定罚款数额，行政拘 留则是针对情节严重的环境行政违法行为采取剥夺违法者人身自由的一种环境行 政处罚形式。这些制度在充分发挥行政处罚惩戒功能的同时，能有力地预防环境 行政违法行为，实现环境的可持续发展。 1 2 2 国内文献综述 在我国，最早关注环境行政处罚制度的是马骧聪，他在1 9 8 3 年中国社会科学 出版社出版的环境保护法基本问题一书中对环境行政处罚进行了简单的介绍 2 硕i j 学位论文 和分析，拉开了环境法学者对环境行政处罚制度研究的序幕。继马骧聪后，相继 有乔世明在环境损害与法律责任一书、蔡守秋在环境资源法学教程一书、 韩德培在环境保护法教程一书、张梓太在环境法律责任研究一书中对环 境行政处罚制度进行了阐述。有些学者也发表了一些关于环境行政处罚的论文， 但大多仅仅保留在对环境行政处罚的概念、原则及处罚形式的简单介绍，缺乏对 该制度的理论分析及与其他行政处罚制度和国外环境行政处罚制度之间的对比分 析。 从总体上来说，我国关于环境行政处罚的研究相对于其他环境法律制度而言 比较少，有关环境行政处罚的专门学术论文寥寥无几，更别提专门的著作。为此， 笔者选择环境行政处罚制度为研究对象，对其理论进行了深入地研究和分析，力 求为完善我国环境行政处罚体系提供一定的理论基础。 1 3 研究内容和方法 对法学制度的分析不仅仅限于对其概念、原则等的简单阐述，还离不开对该 制度的法理分析。因此本文从环境行政处罚的概念、特点、存在的必要性以及原 则入手，做了简单地阐述，重点分析了环境行政处罚制度的理论基础、立法背景、 立法演变、处罚的形式，环境行政处罚形式与国内其他行政处罚形式及其与国外 环境行政处罚形式之间的比较，最后提出了完善我国环境行政处罚体系的几点建 议。 在研究方法上，本文主要运用了比较分析、历史分析和实证分析的方法。比 较分析在于比较研究了环境行政处罚制度和国内其他行政处罚制度之间处罚形式 的区别，以及该制度与美国及墨西哥的环境行政处罚形式的异同。历史分析在于 分析我国环境行政处罚制度在立法方面的演变及其规律。实证分析则在于通过对 相关环境行政处罚制度的分析，找出特点，依据我国当前国情，为完善我国环境 行政处罚制度作出努力。 总之，环境行政处罚制度作为我国环境行政执法中的一大重要制裁手段，为 惩罚环境行政违法行为，保护我们共同生活的环境起了重要的作用。系统化的研 究环境行政处罚制度，可以在充分发扬该制度已有优势的同时，克服存在的不足 之处，为我国的环境保护事业作出更大的贡献。 环境行政簸弱研究 第2 寒环境行政处罚概述 2 。1 环境行政处罚的概念 行政处罚怒指行政主体为达到对违法赣予以惩戒，促使其以籍不再犯，有效 实施行政管理，维护公共利魏和社会秩序，保护公民、法人或者其他组织的合法 权益的目的，依淡对行政相对入违反彳亍政法律规范尚未构成犯罪的行为( 违反行 政蛰瑾秩序的簿凳) ，给予入隽豹、财产豹、名誉懿及蒸德形式戆法律制裁翡行政 行为。1 2 1 1 不境行政处罚作为行政处罚中的一种特殊形式，其概念与彳亍政处罚有很 大的相似之处。对其概念学糟基本上没有什么争议，只是措词有些许不同，主爨 有数下豆耪表述方式： 骂骧聪认为，环境行政鲶镯指由特定的国家行政机关对犯有一般环境违法行 为，尚不够刑事处分的单位斧口个人追究的法律责任。1 3 1 莠世明认为，环境行政处罚指环境保护监督管理部门，对违反环境保护法识 又不够羽事惩鞠懿摹位或者个入实整静一耱行政翻裁。1 4 1 蔡守秋认为，环境行政处罚指环境执法主体给予造反环境行政法律规范尚涞 构成犯罪的公民、法人和其他组织的一种行政制裁。1 5 】 赣德壤试必，环境行致处弱撂环境镰轳整餐警理帮门对违法臻麓豫护法瑟玻 环或者污染环境，又不够刑事惩罚的单位或者个入实施的一种行政惩赣措施。1 6 1 陈泉生认为，环境行政处罚指行政机关依法对犯有违反环境法律法规，但尚 未构成犯罪的行为人所实施的一种制裁。 7 1 驮上述定义戳看出，遴说谈蔻静环麓行政处罚怒黻尚未梅或麓事责任务条 件，但有学者指出环境行政处罚是环境行政主体对违戚环境行政法律规范的行为 人实施的一种行政制裁，它不以行为人的行为尚未构成犯罪为条件。行为人的环 缓迤法厅为严蘩翻一定翟疫将簸犯列法簿鹣筑定擒戒獗嚣，瘟接受裂事翱裁，缳 其行为首先是违反了环境行政法律规范的违法行为，墩应接受行政制裁。行政娥 罚妁刑罚具有不同的功能，既不能以行政处罚代替刑罚，也不能以刑罚代替行救 处镄。i s 】笔者也赞同此弛双点，议为以“岽构成刑事爨任”为环境行政处罚的翁 撬蠢欠妥当。夜缀多情形下，辩环境违法髫构成犯罪豹，除了楚醵麓弱静同露逶 应该予以行政处罚。如某企她违反国家规定，向土地、水、大气排放、倾倒或糟 处鼹有放射性的废物、含传染病原体的废物、有毒物质或者其他危险废物，造成 重大嚣羲污染枣敖，致夔公繇黻产遭受鬟大簇失或考入身痿亡錾严囊嚣采熬，除 了按照刑法第3 3 8 条追究该企业及赢接责任人重大环境污染事故罪的刑事爨 4 硕十学位论文 任外，还可以对企业处以诸如责令停产停业或责令关闭的行政处罚。 因此笔者认为关于环境行政处罚的概念，最为准确的表达方式应为：环境行 政处罚是指国家环境保护行政机关、法定授权组织及其环境保护行政主管部门委 托的机构，依照法定权限和程序对违反环境保护行政法律规范，尚未构成犯罪或 者虽构成犯罪但仍需追究行政责任的自然人、法人或其他组织给予行政法律制裁 的具体行政行为。 2 2 环境行政处罚的特点 2 2 1 环境行政处罚主体范围的广泛性 并不是任何自然人、法人或者组织均可成为环境行政处罚的主体，其具有一 定的特定性。环境行政处罚主体是环境行政执法机关或法律法规授权的其他行政 主体。依据环境保护法的规定，可行使环境行政处罚权的主体除环境保护行 政主管部门外，还包括其他依法对环境保护实施监督管理的行政机关。但应当注 意的是：某一特定环境行政执法机关是否拥有环境处罚权和拥有何种及多大范围 内的处罚权，都是由法律法规予以明确的规定；虽然行政处罚权主要是属于行政 机关的，但如果经由法律授权或行政机关委托，行政处罚权的实施权亦可由被授 权、被委托的组织行使。【9 】 由于环境问题的复杂性，一旦环境遭到破坏或者污染，采取事后的弥补措施 是很难将环境恢复到以前的状态。将环境行政处罚权限集中在少数的部门不便于 及时惩治环境污染者或破坏者，将不利于迅速快捷地保护环境，使环境所受到的 污染或破坏保持在最小的范围内。同时环境问题并不都是由简简单单的几个因素 构成的，其中可能掺合着许多的物理、化学、生物等多种变化，这些都需要对相 关专业知识具备一定的了解，尽快而准确地找出“元凶”即环境污染者或环境破 坏者，使环境行政处罚真正发挥其惩治、教育和威慑的作用。因此同一般的行政 处罚主体相比，环境行政处罚主体的范围应当更加广泛。 归纳起来环境行政处罚主体可以分为四类： 第一类为地方人民政府。环境保护法规定：“地方各级人民政府应当对本 辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量。”除乡镇人民政府外，县级以上人 民政府都具有依法责令停产、停业、停业整顿、停产治理、搬迁、转产、限期拆 除、限期治理、取缔“十五小”企业和实施应急措施的环境行政处罚权。 第二类是行业统管部门。统管部门是指国务院、省、自治区、直辖市、辖区 的市、县市区的环境保护行政主管部门，对全国及辖区的环境保护工作实施统一 监督管理。环境保护行政处罚办法第9 条规定：“县级以上环境保护行政主管 部门在法定职权范围内实施环境保护行政处罚。” 珂、境行政处罚研冗 第三类可以称之为行业分管部门。其又可分为两部分：一部分是法律赋予对 环境污染防治实施监督管理的部门，如国家海洋行政主管部门、港务监督、渔政 渔港监督、军队环境保护部门和各级公安、交通、铁道、民航管理部门。新法律 法规赋予的纪委、海关、工商行政管理、建设、城建管理等部门不是专门性的环 境保护机构，其依法在与自身业务相关的范围内对环境污染防治行使监督管理权， 对违法行为施行环境行政处罚。另一部分是法律赋予对环境资源实施监督管理的 部门，如县级以上人民政府的国土资源、农业、林业、水利、气象行政主管部门， 这些部门也不是专门性的环境保护机构，依法在与自身业务相关的范围内对环境 资源实施监督管理。1 ”1 第四类为受委托的环境监察机构。环境保护行政处罚办法第1 0 条规定“环 境保护行政主管部门可以在其法定职权范围内委托环境监察机构实施行政处罚。 受委托的环境监察机构在委托范围内，以委托其处罚的环境保护行政主管部门名 义实施行政处罚。委托处罚的环境保护行政主管部门，负责监督受委托的环境监 察机构实施行政处罚的行为，并对该行为的后果承担法律责任。” 关于环境行政处罚主体的范围方面，笔者应强调的一点是：环境行政处罚有 时候是通过环境监督机关的个人行为得到实施的，如在现场检查时对发现的违法 行为提出的警告。这种由个人提出的处罚方式并不说明环境行政处罚主体可以为 个人，此种情形下的个人是在代表环境行政机关行使职责。 2 2 2 环境行政处罚对象行为的违法性 环境行政处罚的对象是环境保护监督管理相对人。这些相对人是指实施了污 染环境或者破坏环境的行为，因而违反了环境保护法律法规的单位和个人，他们 与监督管理部门之间存在着监督与被监督的行政关系。也就是说成为环境行政处 罚对象必须具备两大因素：首先行为人必须实施了污染环境或破坏环境的行为， 这可以称之为前提因素。其中环境污染是指由于人们在生产建设或者其他活动中 产生的废气、废水、废渣、粉尘、恶臭气体、放射性物质以及噪声、振动、电磁 波辐射等对环境的污染和危害，使环境质量恶化，影响了人体健康、生命安全， 或者影响了其他生物的生存和发展以至生态系统良性循环的现象；环境破坏则是 指由于人们不合理的开发利用活动所造成的现象，包括对生活环境和生态环境的 破坏。【6 】其次行为人的行为必须违反了相关的环境保护法律法规，这是核心要素。 若行为没有违反任何环境保护法律法规，其绝对不可能成为环境行政处罚的对象， 这是依法行政原则在环境行政处罚中的体现。若行为人实施了并未违反法律法规 的某个行为而受到了处罚，将严重影响法在人们心目中神圣的地位，同时也违背 了国民自由原则和可预测性原则。还需进一步说明的是，处罚对象不包括正在履 行环境保护公职的国家机关和企事业单位的工作人员。这些人造成环境污染或环 6 硕“ ：学位论文 境破坏事故，情节较重时将受到行政处分丽不是行政处罚。 2 3 环境行政处罚的必要性 2 。3 1 贯彻环境法律法规的保证 在我謦建立丽凌行敬楚嚣裁度懿绦涯强凌法簿法藏熬赛穆实施。蓼缓浚或麓 独立的法律部门和形成比较完备的体系，在时间上比其他的部门法相对要晚得多， 加之它的调整对象十分广泛，立法数凝远多于一般部门法，并且其已经形成一个 攘当庞大的部门法体系，因露在贯铹方瑟有楣当大熬难度。长期以来如傍霞锯环 境法律规范采能弓 起入们足够的重视，甚至还存穰一些错误豹认识。诸翔，要发 展生产，环境污染和环境破坏是难免的；应当先发展生产后再治理污染、保护和 改善环境等等。由于这然错误认识致使环境法律法规难以贯彻落实，环境污染和 环境酸辐藤麓一蹇褥不爨缀葑静矮决。我嚣是令移黢色彩辍免浓蓐魏国度，霹违 反环境法律法规的行为处以行政处罚既符合我国的国情又能觉好地保障环境法律 规范的实施。 2 3 2 保护公民环凌投的需要 早在1 9 7 0 年，美国密执安州立大学的约瑟失萨克斯教授就针对美国政府行 为中存在的种环境管理的行政决定过程公众参岛程度低，环境行政诉讼中存在 豹当事人资格等闯题，投摆公共信 毫原理，飙民童主义静立场撵遗了系统戆“巧 境权”的理论。【n 萨克艇认为，用“程不侵害袍入财产的前提下使用自己静财产” 这句古老的法格言作为环境品质之公熬权利的理念基础极其具有意义。他指出“大 气、水流、豳光等环境要索是全体人民盼公共财产；任何人不能任意对其占有、 支配羁鬏害；莛有入凳7 会理弱蠲帮缣护共有赡产，将萁委怒绘国家保护耧管理； 园家和人民之问的关系鼹受托人和娄托人之间的关系，作为受托人的国家有责任 为全体人民的利益对受托财产加以保护，即国家威该作为全体圈民的委托人管理 好强境；受援久妇采澄麓蚕托极，寒缀受援久嗣爨处零照顼懿产，或由梵聪对委 托入造成侵鬻，则应承擒法律责任。”l 期在2 0 世缴7 0 年代初，在日本东京举行的 东京公害国际会议后发袭的东京宣言就提出将环境权作为一项法律权利和基 本人权对待。o 到目前为止，环境权作为公民在良好坏境下生滔的权利已经褥到各 嚣立法上戆衡定。我霞宪法第2 6 条氇戳义务瓣形式承认了环境较。学违反环 境法律规范的行为将损害环境或存在损害环境的危险，结果必将侵犯或可能侵犯 其他公民的环境权。对有违反环境法律规范的行为需追究行政责任的公民、法人 o 1 9 7 0 年通过豹东京宣言第5 项中规定：。我们请求，把每个入辜有豹健壤和福利均不受侵害静环境权 和当代人传给篇代的遗产就是种富有自然美的自然资源的权利，作为一种基本 权，在污染体蒜中确定 下来。” o 中华人民共和圜宪法第2 6 条指 b ：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。” 7 环境行政处罚研究 或者其他组织，由具有行政处罚权限的主体给予行政处罚，这样能够维护公民的 环境权以致不受侵害。【1 2 j 2 3 3 防止和减少环境污染和环境破坏 在我国环境污染和环境破坏造成的危害是相当严重的。以排放烟尘和二氧化 硫为特点的大气污染不仅对人体健康产生危害，而且对工农业生产及天气等均产 生了严重的危害；水环境污染也相当严重，往往一个工厂就污染一条河，毁掉一 个饮用水源，许多河流出现恶臭，有的河道甚至全年出现恶臭状态；噪声污染也 是一个突出的环境问题，工业噪声超标较为严重，因噪声扰民而引起的纠纷在全 国各地时有发生，成为影响社会安定的一个重要因素；固体废弃物的污染也不容 忽视，不适当地排放、贮存、运输、使用、处理固体废弃物，会引起大气污染、 水污染和土壤污染，对人体健康、动植物的正常生长造成危害。环境破坏问题也 非常严重。由于大力发展生产，大片的森林被砍，造成水土流失，一些物种数量 急剧减少甚至灭亡，打破了生态系统的平衡状态。类似的环境污染和环境破坏问 题举不胜数，其带来的恶果最终还是人类自己在“享用”。创建一个良好的生活环 境和生态环境刻不容缓。1 9 9 9 年8 月颁布实施的环境保护行政处罚办法为环 境保护行政主管部门有效地执行环境法律法规进一步提供了法律保证。采取行政 处罚的制裁措施可以有效地防止和减少环境污染和环境破坏的发生，达到全社会 共同保护环境的目的。 2 4 环境行政处罚原则 环境行政处罚应遵循一定的原则，这些原则是环境监督管理机关在对环境管 理相对人违法行为科以行政处罚时必须严格遵守的。它贯穿于环境行政处罚整个 过程中，对环境行政处罚起指导作用。其中最为重要的两大环境行政处罚原则为 处罚及时性原则和一事不再罚原则。 2 4 1 处罚及时性原则 处罚及时性原则是指环境监督管理机关在发现环境违法行为后，经过充分调 查，对认定应给予环境行政处罚的违法行为，应尽快给予处罚。处罚及时性原则 成为环境行政处罚适用的基本原则是由以下几方面决定的： 2 4 1 1 效率原则的要求 效率原则是行政学的一个基本原则，它要求行政机关在进行行政行为时必须 以最短的期限、最小的消耗，保质保量地完成某一行政行为。在环境行政处罚的 适用上就体现为要求环境监督管理机关以最快的速度完成对环境污染或环境破坏 行为的调查核实工作，并作出相应的环境行政处罚决定。 硕十学位论文 2 4 1 2 环境损害行为特殊性的要求 有些环境损害行为具有瞬时性，如若不及时取证，随着时间的推移，证据就 会灭失，将会给行政处罚工作带来一定的困难。如违法排污行为过了适当的时间 就无法或难以取得有力证据证明行为人的排污行为、排污量及排污时间等等。还 有一些环境损害行为虽然不具有瞬时性的特点，但如果不及时对之进行处罚，该 种违反状态就将持续下去，将使环境连续遭受损害。如违反“三同时”制度就会 对环境造成持续性的损害。【4 】 2 4 1 3 环境行政处罚目的性的要求 环境行政处罚的目的在于对环境实施违法行为的行为人一定的惩戒，使其不 再重犯。倘若在违法行为发生后不及时进行处罚，该种违法行为就得不到及时的 训诫，使违法状态得以持续，最终将影响环境行政处罚的目的。 2 4 2 一事不再罚原则 行政处罚中的一事不再罚是指对行政相对人的违法行为，不得以同一事实和 同一理由给予两次以上的行政处罚。同一事实和同一理由是一事不再罚构成的共 同要件，二者缺一不可。同一事实是指同一违法行为，也就是从其构成要件上只 符合一个违法行为的特征，而同一违法行为是指该行为的性质具有同一性和不可 分性；同一理由，是指同一法律依据。【l3 】环境行政处罚中的一事不再罚原则，是 指同一个违反环境法律法规的行为，只能受到一次处罚，而不能受到二次或多次 处罚。也就是说，受到环境行政处罚的行为，必须是违反环境法律法规规定的行 为，而非违反刑事或民事法律法规的行为，且如果该行为已经受过某个行政机关 的行政处罚，就不应该根据同样的法律规定再受处罚，或者再受其他行政机关根 据同一法律规定进行处罚。【7 】将一事不再罚原则确定为环境行政处罚的基本原则 有以下几方面的原因： 2 4 2 1 解决处罚中存在的“软”与“滥”问题 现代行政管理呈现两大趋势：一是管理的内容越来越多；二是分工越来越细。 在我国，行政管理职能布局主要是以“条条”为主，加上各部门组织规则不健全， 职权划分不甚明确，使得行政管理一方面部门林立，另一方面又职能分散，造成 工作中相互扯皮的现象。并且，在行政执法中一部分行政机关存在着一些问题。 比如，执法主体不适格，随意聘用、委托不合格组织和人员实施行政执法行为： 漠视行政执法程序，执法随意性极大；野蛮执法，滥用职权，越权处罚，对行政 相对人的利益缺乏保护措施，对行政主体缺乏监督和控制措施；存在地方保护主 义和部门保护主义等等。0 3 1 以上问题在我国环境行政处罚中同样存在，即所谓的 环境行政处罚的“软”与“滥”的问题。其中的“软”是指环境行政处罚的规定 9 环境行政处罚研究 虽然很多，但却无法遏制行政违法行为的泛滥；而“滥”则是指环境行政机关的 行政执法手段单一，处罚似乎成为到处挥舞的大棒，广大的行政相对人处于动辄 得咎的地位。而环境行政处罚中的“软”和“滥”的问题正是重复处罚产生的“温 床”。为了解决“软”和“滥”的问题就必须在环境行政处罚中严格贯彻一事不再 罚原则。 2 4 2 2 符合普通公民的价值理念 对同一环境违法行为进行重复处罚其实是不公正的，因为在老百姓的观念中， 一次违法行为就应该只受到一次处罚，如果要受到两次以上的处罚是不公平也是 不公正的。行政处罚中的一事不再罚原则的价值追求是保障人权，它体现了公正、 法治等价值理念，为环境行政执法、行政处罚提供了理论指导。在环境行政处罚 中的一事不再罚原则主要针对实际执法中，一些行政机关从经济利益或其他局部 利益出发，互相争夺行政处罚权，导致对违法的行政相对人重复处罚的现象而确 立的。坚持一事不再罚原则有利于维护环境行政处罚的公正性、严肃性，也有利 于保障被处罚的行政相对人的合法权益。 1 0 硕十学位论文 第3 章环境行政处罚的立法理论分析 3 1 环境行政处罚的理论基础 任何法律制度的设立都有其法理上的依据，作为环境保护法中的一大不可或 缺的制度，环境行政处罚制度也不例外。 3 1 1 符合法的正义价值 正义是法律中永恒的话题。早在查士丁尼民法大全中就记载有古罗马法 学家乌尔比安首创的一个著名的正义定义，其表述为“正义乃是使每个人获得其 应得到的东西的永恒不变的意志。” 1 4 1 在罗马历史的早期，西塞罗也曾把正义描叙 为“使每个人获得其应得的东西的人类精神取向。” 1 5 1 由此可以看出：给予每个人 以其应得的东西的意愿是正义概念的一个重要和普遍有效的组成部分。恰如亚里 士多德所明见的那样，正义乃是一种关注人与人之间关系的社会美德。“正义本身 乃是他者之善或他者之利益，因为他所为的恰是有利于他者的事情。” t 6 1 为了有效地发挥作用，正义呼吁人们把他们从那些惟一只顾自己利益的冲动中解 放出来。 1 4 】环境是属于人类共同的资源和财富，任何组织或个人对环境的污染或 破坏将损害人类的共同利益。在环境法领域中引入环境行政处罚制度正是为了惩 处那些只顾及自己的个人利益而不考虑其他人的利益( 在环境法领域中指人类的 共同利益良好的生存环境) 的行为人。环境行政处罚制度体现了法的正义价 值。对不符合环境“正义”的行为加以行政处罚是在环境行政领域贯彻“正义” 价值。 3 1 2 符合环境法的风险预防原则 环境法与其他部门法最大的区别之一就是环境法以预防对环境的污染或破坏 为核心，因此风险预防原则是环境法的核心原则，其本质在于平衡环境资源的利 用和保留，以实现人类社会的可持续发展。人类理性有限是风险预防原则的认识 论前提。由于人类的理性认识能力有限，环境资源的利用就可能出现无法预见的 后果，所以需要预防不利后果的发生。同时人类可获得的环境资源也是有限的， 在利用环境资源时就必须考虑不确定的环境损害后果发生的可能性并预防其发 生，以避免对将来的利用造成损害。正是由于人类理性的有限性和环境资源的有 限性，才要求人们谨慎地开发、利用环境资源，坚持风险预防原则，以保证环境 资源获取的可持续性和避免不可逆转的环境损害后果的发生，从而促进人类社会 的可持续发展。【1 7 】 环境行政处罚研究 风险预防原则的实现势必需要相当的强制手段，以行政管理的方法在必要的 领域内实施风险预防原则，采用行政法的法律运行机制是实现风险预防原则的一 种重要方式。环境行政处罚制度体现了环境法的风险预防功能，处罚形式中的责 令停止生产或者使用、吊销许可证或者其他具有许可性质的证书等均体现了风险 预防原则。这些处罚形式的功能之一是通过法的威慑力来预防环境污染行为或环 境破坏行为的发生，或者是防止已造成的环境污染或环境破坏的损害事实进一步 加重。例如，2 0 0 5 年6 月1 日起施行的城市建筑垃圾管理规定第2 3 条指出： “处置建筑垃圾的单位在运输建筑垃圾过程中沿途丢弃、遗撒建筑垃圾的，由城 市人民政府市容环境卫生主管部门责令限期改正，给予警告，处5 0 0 0 元以上5 万 元以下罚款。”该条中的“责令限期改正”的立法目的就是预防建筑垃圾对环境造 成污染。类似的体现预防性原则的条款还有2 0 0 5 年4 月1 日通过的中华人民共 和国固体废物污染环境防治法第6 8 条、0 2 0 0 0 年4 月2 9 曰修订通过的中华 人民共和国大气污染防治法第4 7 条。等等。 3 1 3 符合环境伦理观 环境伦理观是在人类环境问题已经十分严重，迫使人们去思考人与自然的关 系而产生的一种新型的伦理观，它所关注