（环境与资源保护法学专业论文）饮用水保护法律制度研究.pdf

重庆大学硕士学位论文 中文摘要 摘要 在我国经济高速发展和人民生活质量日益提高的同时，关系人民切身利益的 饮用水安全状况却令人堪忧。安全的饮用水作为人类身体健康和生命安全的重要 保障，目前在饮用水源保护、饮用水突发事件的预警监测和应急处理以及饮用水 保护的公众参与等方面都存在诸多问题，饮用水保护问题已经作为一项系统工程 摆在我们面前。本文从法学角度对饮用水保护法律制度进行研究，在理论上有利 于深化我国对饮用水保护理论问题的研究和完善现行的水环境保护法律体系，在 实践上有利于改善我国饮用水环境现状，提高人民群众的生活质量。 本文研究的逻辑思路是：首先对于饮用水保护的法律制度进行一般分析，在 阐明一些基本理论问题之后，再考察国外具有代表性的国家饮用水保护法律制度， 充分借鉴国外的理论和实践成果，探究它们对我国的启示，进而对我国现行饮用 水保护法律制度的现状进行评析，最后提出相关的建议，以推动我国饮用水保护 法律制度的立法发展。 本文的结构安排包括引言、主体部分和结语。主体方面包括四部分：第一部 分是饮用水保护法律制度的一般分析。在这部分里，笔者对饮用水进行了界定， 对全球范围内饮用水保护的重要意义以及饮用水保护法律制度及其主要内容进行 了阐释，在此基础上，从经济学、生态学、政治学以及法学的角度探析了饮用水 保护法律制度的理论基础。第二部分是国外饮用水保护法律制度的考察。在这部 分当中，笔者首先介绍美国、日本以及以色列饮用水保护法律的概况以及主要法 律制度的内容，进而揭示这三个国家饮用水保护法律制度的主要特点及其对我国 的启示。第三部分是我国现行饮用水保护法律制度的现状和缺陷。在这部分之中， 笔者从我国的饮用水保护现状入手，对我国饮用水保护的法律体系和主要法律制 度进行介绍，揭示我国饮用水保护法律制度的缺陷及不足。第四部分是我国饮用 水保护法律制度的完善建议。在此部分，笔者首先确立了我国饮用水保护法律制 度完善的指导思想，即可持续发展指导思想，然后从完善饮用水保护的法律体系 及完善饮用水保护的主要法律制度两方面提出了完善我国饮用水保护法律制度的 具体建议。 关键词：饮用水，安全，法律制度 重庆大学硕十学位论文 英文摘要 a b s t r a c t 7 n l ee c o l l o i i l i co fo u rc o 咖h a v em a d ear 印i dp r o g r e s s 舡l dn l eq u m i 锣o fo u r l i v e sh v ee l e va t i 甜p r o 黟e s s i v e l y m e 锄w h i l e ，缸s e c u r i t yo fd r i n gw a t e rw l l i c hh 勰a c l o s er e l a t i o n 嘶mp e o p l e s 矾e r e s t si sw o 盯i s o m e a s 姐i i l l p o n a 皿ts e c u r i 够o f h 咖：m h e a l ma 1 1 dl i f e 鼢f e 戗t h e 鼢f ed r i n l 血gw a t e rh a sl o t so fp r o b l e m si i lm a n y 嬲p e c t s ，她c h 私t h ep t e c t i o no f 耐l l l ( i n g 惝s o u i 优，t l l ee a r l yw a n l i n ga i l di i l o i l i t o r i n go fd r i i l l 咄 w a t e re m e r g e n c i e s ，a i l ds 00 n t h ep r o t e c t i o no fd r i n k i i 玛w a t e rh 嬲p r e s e m e db e f o r el l s 嬲as y s t e m se n g i i l e e 血g t h cp a p e rs t l l d i e sm el e g a ls y s t e mo fd r 试虹i 玛w a t e ri i lav i e w o fl e g a lp o i 咄w l l i c hi i lm e o r y 丽ud e e p e nt h et l l e o 州c a li s s u e so fd r 证幽gw a t e r p r o t e c t i o n 趾di i i l p r o v em ep f e s e n tl e g a ls y s t e mo f 咖e n v e 鸲a n d u i i n p r 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2 3 6 万人和7 8 0 0 万人，【l j 这严重影响着我国很多地区居民的 身体健康。特别是近年来陆续爆发了一系列突发性重大水污染事件，如沱江特大 水污染事故、松花江水污染事故、太湖蓝藻事件、盐城水源污染事件等等，引起 社会各界广泛关注，并对国家的公共安全体系提出了严峻挑战。 总的来说，我国的饮用水污染状况较为严重，饮用水安全状况令人担忧。因 此，饮用水保护问题已经作为一项亟待解决的系统工程摆在我们面前。饮用水保 护系统工程的开展需要全社会的共同参与和多学科的共同努力，本文从法学角度 对饮用水保护法律制度进行研究，试图为我国饮用水保护法律制度的完善作出思 考和建议，以此促进我国饮用水保护工作的顺利开展并保障人民群众的生活质量。 函数据参见：2 0 0 8 年6 月，国家环境保护部公布的2 0 0 7 年中国环境状况公报( 淡水资源部分) 重庆大学硕士学位论文2 饮用水保护法律制度的一般分析 2 饮用水保护法律制度的一般分析 2 1 饮用水保护的重要意义 2 1 1 饮用水的概念 水对人类和一切生物的生存和发展具有不可替代的地位和作用，水既是生命 的源泉，又是经济和社会发展不可缺少的物质条件，同时也是实现人类社会可持 续发展的重要因素。饮用水是水的种类之一，是人类生存和发展的最基本的物质 保障。我国目前尚未存在关于饮用水的统一定义，人们一般将饮用水解释为：“喝 的和做饭用的水。”或者是“可以不经处理、直接供给人体饮用的水。”【2 】我国新修 订的生活饮用水卫生标准给生活饮用水做出了定义，即：“生活饮用水是由集 中式供水单位直接供给居民作为饮用和生活的水，该水的水质必须确保居民终生 饮用安全。”世界卫生组织( w h o ) 在2 0 0 4 年第三版的饮用水水质指南 ( g u i l d e l i n e sf o rd r i n 虹n gw a t e rq u a l 蚵) 中这样表述：“安全饮用水的概念还包 括个人卫生用水等所有家庭用水本准则不适用于对水生生物的保护，也不适 用于某些工业用水。”可见，我国的生活饮用水卫生标准和世界卫生组织的饮 用水水质指南都将饮用水限定在家庭使用方面，不仅仅是指供居民个人饮用的 水，还包括家庭的生活用水。 在现实生活中，饮用水既包括干净的未经处理的天然泉水、井水、河水、湖 水和江水，也包括经过处理的自来水、矿泉水、纯净水等。本文所讨论的饮用水 包括了上述二者，即未经处理的和经过处理的水体。 2 1 2 饮用水保护的重要意义 饮用水保护通常是指为了满足人类身体健康和生命安全的需要，采取经济、 法律、行政和科学技术等手段，对影响饮用水本身及其利用的各种行为进行干预， 以保证饮用水的正常使用功能的活动。饮用水保护的目的是保障饮用水安全，从 而保障人类身体健康和生命安全。 2 0 世纪，世界经济和科技高速发展，在这1 0 0 年的时间里，人类创造了前所 未有的巨大财富，但是人类对资源的开发强度也达到了前所未有的程度。特别是 二战以来，人类对水资源的过度开发，加上用水的浪费和对饮用水的污染，使世 界上的优质饮用水日益短缺。目前，世界上有8 0 多个国家约1 5 亿人口面临淡水 不足，其中2 6 个国家约3 亿人完全生活在缺水状态，2 0 亿人的饮用水没有保证。 网1 9 9 7 年1 月，联合国在对世界淡水资源的全面评价的报告中指出：缺水问 题将严重地制约2 1 世纪经济和社会的发展，并可能导致国家间的冲突。在1 9 9 8 年8 月份召开的“水与可持续发展”的会议上，时任法国总统希拉克也曾对代表们警 2 重庆大学硕士学位论文2 饮用水保护法律制度的一般分析 告说：“如果不尽快行动起来，下个世纪可能因水而引起战争。”【4 】 全球水环境的普遍恶化引发了饮用水资源的安全问题。联合国环境与发展大 会通过的2 1 世纪议程指出：发展中国家估计有8 0 的种种疾病和三分之一以 上的死亡是由于饮用了污染的水。据统计，在发展中国家，每年因饮用污染水引 起上亿人得腹泻病，约2 0 0 万儿童死亡；有约2 亿人感染肠道病毒，有2 0 1 0 人死 亡。1 5 】不仅如此，危害很大的病原菌霍乱也一直困扰着水界，自从1 8 世纪霍 乱蔓延肆虐至欧洲和北美以来，由于缺乏必要的卫生设施( 下水道系统) 、人口增长、 净化水技术有限等，导致多次大规模爆发。【6 】 因此，需要从维护全球安全、国家安全、人类自身的生命安全及身体健康角 度出发，切实保证饮用水供应和保护好饮用水安全。同时，饮用水的特殊性决定 了饮用水的保护是一项系统性、综合性的工程，因而对饮用水进行保护的方法是 多种多样的，人们不仅可以采取科学技术方法，也可以采取法律的、行政的、经 济的手段对其进行保护。 2 2 饮用水保护法律制度及其主要内容 2 2 1 饮用水保护法律制度的概念 随着饮用水安全问题的日益突出，人类逐渐意识到饮用水保护的必要性和紧 迫性，纷纷提出各种措施来加强对饮用水的保护。饮用水保护是一项综合性极强 的系统工程，不仅需要科学技术方法的支持，更需要从法学角度来为其各种措施 的实施执行提供法律保障。现代人类社会处于多元利益的博弈，各种各样利益的 评判、实现标准和尺度是不同的，因此人们选择了许多不同的机制来调节和调和 这些利益，其中，利益伸张和实现所借助的最重要的工具就是法律。法律存在是 为了社会的、公共的、个人的利益。r 7 】法律可以通过界定相关主体权利和义务并强 制保障这些权利义务的实现来满足多元的、不同的利益需要。为了更有效地保护 饮用水，并兼顾各方的利益，运用法律调节手段是国家的必然选择。 所谓法律制度，是指调整某一类社会关系或社会关系中某一方面的法律规范 的总和，它是构成一个国家法的体系或法的部门的基本单位之一，一般它是仅次 于法的部门之下的一个层次。【8 】法律制度以法律规范为基础，综合体现了法的各种 要素和关系，是多种法的要素和成分的有机组成。饮用水保护法律制度是通过法 律规范的规定而建立起来的。所谓饮用水保护法律制度，是指国家从保障饮用水 安全、保证人们身体健康和生命安全的角度出发，制定的调整在饮用水保护过程 中各种权利义务关系的法律规范的总称。与传统的环境资源保护法律制度相比， 饮用水保护法律制度更突出保障饮用水安全的目的性，同时也更强调环境资源保 护中各种生态要素之间的系统联系，体现了现代环境资源保护法的发展趋势。 3 重庆大学硕士学位论文2 饮用水保护法律制度的一般分析 2 2 2 饮用水保护法律制度的主要内容 如上所述，饮用水保护法律制度是由饮用水保护法律规范所组成的相互配合、 相互联系的特定体系，是一系列饮用水保护法律规范的集合。这些法律规范从组 成上看，既包括国家的法律、行政法规、部门规章等，也包括地方的地方性法规 和地方政府规章等；从制度划分上看，具体包括饮用水源保护区制度、饮用水保 护的生态补偿制度、饮用水突发事件预警及应急制度、饮用水保护的公众参与制 度、节约用水制度等等。笔者择其要者，从制度划分上对饮用水保护法律制度的 主要内容进行简单介绍。 第一，饮用水源保护区制度。饮用水源保护区制度是指国家或者地方划定某 些特定的饮用水源区域，对该区域内的饮用水实行保护，并禁止在该区域内从事 特定活动或者行为的制度。饮用水源保护区制度是世界上许多国家为保护本国的 饮用水源所采取的主要措施之一，有些国家还对饮用水源保护区进行了进一步的 细化，如建立饮用水源的一级保护区与二级保护区，在饮用水源保护区的外围还 划定一定的区域作为饮用水源的准保护区等。 第二、饮用水保护的生态补偿制度。所谓饮用水保护的生态补偿制度是指通 过对保护水资源的行为进行一定的金钱或者税费补偿，提高其行为的收益，从而 激励保护行为的主体，增加因其行为带来的外部经济性，以达到保护水资源的目 的。【9 】水资源保护的生态补偿制度的基本原则是“谁受益、谁补偿”、“谁破坏、谁 恢复”、“谁污染、谁治理”，即以市场和经济手段调节相结合，形成污染者付费、 保护者得到补偿的局面。 第三、饮用水突发事件预警及应急制度。饮用水突发事件的预警主要是指饮 用水保护管理部门应预先制定饮用水监测预报方案和事故、灾害应急方案，加强 信息监测、传递、分析处理和对可能发生饮用水事故的地点、程度等情况的预测， 并组织实施。【1 0 】饮用水突发事件预警机制的建立主要是针对饮用水突发事件的一 种事前防御措施，相对来说，饮用水突发事件的应急处理制度则属于事故发生之 后的紧急处理，目的是尽可能恢复到事故发生之前的状态。即使饮用水突发事件 的预警机制已经比较完善，鉴于水环境的复杂性和意外风险发生的偶然性，也不 能忽视加强对应急处理制度的建设。 第四，饮用水保护的公众参与制度。环境保护领域的公众参与是指公众及其 代表有权通过一定的程序参与一切与环境有关的决策活动，使得该项决策符合公 众的切身利益，且有利于环境保护。【l l l 自从1 9 7 2 年联合国人类环境宣言强调 公众参与在生态保护中的重要作用，第一次将公众参与环境保护推向高潮至今， 环境保护领域的公众参与制度已成为国际社会和大多数国家所普遍接受的准则。 饮用水资源作为环境资源的重要组成部分，在对其进行保护过程中，绝大多数国 4 重庆大学硕士学位论文2 饮用水保护法律制度的一般分析 家都确立了公众参与机制，以更好地发挥公众参与饮用水保护的积极性。 第五，节约用水制度。所谓节约用水制度，是指国家为了合理使用饮用水等 水资源、加强计划用水、厉行节约用水而通过合法形式所制定的一系列饮用水的 用水政策、原则和措施的总称。节约用水既是解决各国水资源短缺问题的根本途 径，也是减少各国水污染事件发生的有效措施。因此，很多国家都在宪法或者法 律中明确规定节约用水制度，真正地将节约用水纳入法治化轨道，确保节约用水 制度的有效落实。 2 3 饮用水保护法律制度的理论基础 饮用水保护法律制度的目的是通过法律制度的建立、健全来引导和保障饮用 水保护的顺利进行，防止和约束饮用水污染行为的发生，以此达到有效地利用饮 用水并充分发挥水环境生态功能的作用，从而实现社会经济的可持续发展。建立 健全饮用水保护法律制度需要科学的理论基础，有了科学理论基础的指导，才能 使饮用水保护法律制度适应自然和社会的发展要求并反映人们的现实需要。无论 是从经济学、生态学角度，还是从政治学、法学角度，我们都能找到饮用水保护 法律制度存在的理论基础。 2 3 1 负外部性理论 负外部性理论，又称外部不经济理论，起源于英国经济学家马歇尔的“内部经 济”和“外部经济”以及庇古卫生经济学中的“外部性”概念。【1 2 】所谓外部性，是 指市场主体不需要承担其行为的后果，或不能获得其行为所产生的利益的情形， 或者说，它是一种非交换意义上的外部影响。【1 3 l 当私人成本或收益不等于社会成 本或收益时，就会产生外部性，外部性的两种类型是外部经济和外部不经济。所 谓外部不经济，是指人们的行为对他人不利的影响，即私人成本小于社会成本， 私人收益大于社会收益的情形，这是一种不利于或有损于他人的影响。 外部不经济性在环境方面主要表现为环境污染。在经济学中，根据是否具有 排它性和竞争性，一般将物品分为私人物品和公共物品。饮用水资源作为一种特 殊的环境资源，其重要特征之一就是供给的普遍性、共享性以及非排他性。饮用 水资源是典型的公共物品，如果所有的市场主体均可以任意、无偿地开发利用饮 用水资源或向饮用水中排放污染物，就会导致企业或个人的经济行为一旦构成了 对饮用水资源的滥用和破坏，他们可以不付相应的代价，而转嫁给社会公众来承 担，但社会公众并不会因此得到任何补偿的结果。受害者所蒙受的损失以及政府 为治理环境污染所支出的费用被称为外部费用或外部成本。在以价格为中心的市 场经济体制中，外部不经济现象的存在说明市场机制无法解决市场主体在生产和 消费过程中产生的副产品，即环境污染和生态破坏，这时，市场产生了“失灵”现象。 重庆大学硕十学位论文2 饮用水保护法律制度的一般分析 为了减少经济行为的外部不经济性，就应当使外部成本内部化。根据科斯定理， 如果私人各方可以无成本地就资源配置进行协商，那么私人市场就将总能解决外 部性问题，并能进行有效地资源配置。但是，由于交易成本的存在和交易人数众 多等原因，使得科斯定理难以适用于现实。【1 4 】鉴于此，就需要政府采取各种干预 措施，适时地对饮用水资源进行保护并对市场主体进行一定的干预，要用法律手 段克服市场主体经济行为的负外部性，并避免“市场失灵”现象的产生。 2 3 2 平衡与协调规律理论 所谓生态平衡是指生态系统通过发育和调节所达到的一种稳定状态，它包括 结构上的稳定、功能上的稳定和能量输出输入上的稳定。通过许多年代的变化， 自然生态系统以其惊人的智慧发展了自我控制、自我调整能力，一切生命有机体 都或多或少存在着一种调节装置，以一种动态平衡的状态存在于自然生态系统中。 【1 5 1 生态系统的动态平衡，显示出一种能为人类所利用的能力，即其能够吸收和容 纳一定的外来污染物体，从而为人类的生存和发展创造一定的生态前提。然而， 任何生态系统中的各种环境资源，在数量、质量、空间和时间方面都有一定的限 度，每一个生态系统对外来的干扰都有一定的忍耐极限。在生态系统的极限之内， 它能够承载人类开发利用自然资源的负荷，自动有效地调节生态系统的动态平衡； 反之，如果外来干扰超越了这个极限，生态系统就会受到伤害，从而引起生态失 调，导致生态危机。【1 6 j 在现实生活中，人们对资源的开发利用活动改变了水资源的自然存在形态， 在一定程度上都会对水环境和其它生态环境造成某种不利影响。如果对水资源的 开发利用行为不合理，打破了水环境系统原有的平衡或者超过了水环境系统的极 限，那么水环境系统就会遭受负面的不利影响，使其自然状态下的水循环发生演 变，依赖于水循环而存在的生态系统也会发生相应的变化，从而引发诸如断流趋 势加剧、水质等级下降、洪水风险加大等一系列问题。反之，如果在水环境系统 的平衡和极限之内，合理地开发利用水资源，就会促进水环境系统的良性发展， 也会使其生态功能得到优化和加强。 长期以来，人类在改造自然环境的过程中，只知道一味地向大自然索取，没 有认识到地球生态系统有限的承载能力和平衡恢复能力，导致生态系统的退化和 很多自然灾害的爆发。所以，生态系统的平衡与协调规律要求国家在发展经济与 保护环境过程中，要注重二者的协调，坚持人与自然的和谐发展。在开发利用饮 用水资源领域，国家应当建立健全统一的饮用水保护法律制度，以有效地规范人 们的开发利用行为，消除破坏饮用水资源系统平衡的现象，维护良好的饮用水生 态系统，使饮用水资源可以持续为人类所利用。 6 重庆大学硕士学位论文2 饮用水保护法律制度的一般分析 2 3 3 生态安全理论 安全是指没有危险，不受威胁的稳定状态。国家安全是国家既无内部的混乱， 也无外来压力的干扰，而处于和平、有序、稳定的运行状态。国家安全是一个国 家、一个民族生存和发展的基础和条件，是一个国家公民生命财产的重要保障， 是国家实现可持续发展的重要前提。 国家安全是动态发展的。国土安全、军事安全、政治安全、经济安全等都在 不同时期占据过国家安全的主导地位。进入2 0 世纪下半期，生态安全逐渐进入了 人们的视野。1 9 8 7 年世界环境与发展委员会发表的我们共同的未来这一报告， 对安全与环境相互关系问题进行了深刻的阐述，从而使“生态安全”这一命题被国际 社会普遍重视。所谓生态安全是指一个国家生态环境确保其国民生命安全和身体 健康、为国家提供良好的支撑和保障能力的状态。【1 7 】生态安全体现了人类对一切 自然环境要素的关注，是人类与自然之间关系发展的新要求。每一个国家的经济 发展和社会进步都离不开自然资源和生态环境，资源的匮乏必然会制约国家的社 会经济发展，保护资源和环境，维护资源环境安全具有非常重要的政治经济意义。 现实生态安全，就是要使生态环境能够有利于经济增长，有利于经济活动中效率 的提高，有利于人们健康状况的改善和生活质量的提高，避免因自然资源枯竭、 资源生产率下降、环境污染和退化给社会生活和生产造成的短期灾害和长期不利 影响，以实现社会经济的可持续发展。【l8 】所以，生态安全是可持续发展的前提， 强化生态安全，正是当前和今后确保我国社会经济可持续发展所必须坚持的一项 长期而艰巨的任务。同时，随着人类对生存环境质量要求的逐步提高，生态安全 在国家社会经济发展中的地位也必将会越来越受到重视。 同理，饮用水资源是重要的环境要素，一旦饮用水资源出现不安全的状况， 如饮用水资源短缺、饮用水环境恶化、饮用水生态系统退化等，就会对人民群众 的生命安全和身体健康构成重大的威胁，对国家社会经济的发展构成严重的阻碍， 会影响国家安全的其他方面的维持。因此，国家必须确保饮用水资源的安全，必 须将饮用水资源保护提升到一定的战略高度。而制定饮用水保护法律制度的目的 之一正是保护国家的饮用水资源，维护饮用水资源安全，正是国家将饮用水资源 保护作为战略目标的具体举措。 2 3 4 公民环境权理论 所谓环境权，主要是指人类享有的在健康、舒适的环境中生存的权利。【l9 j 环 境权概念的提出与环境问题的日益严重和人们环境意识、权利意识的逐步提高密 切相关。由于长期受“人类利益中心主义”思想的影响，自工业革命以来，人类改造 自然的能力逐步加强，西方各国在加快发展经济的同时，也对环境造成了严重污 染。人类开始思考应当如何协调人与自然的关系、人类应该享有怎样的生存环境， 7 重庆大学硕士学位论文2 饮用水保护法律制度的一般分析 并开始审视已有的环境政策和环境理念。 公民环境权的讨论和研究始于2 0 世纪6 0 年代，当时西德的一位医生向欧洲 人权委员会提出向北海倾倒废物的行为是侵犯人权的行为，指出这种行为违反了 欧洲人权条约中关于保障清洁卫生的环境的规定。【2 0 j 到了2 0 世纪7 0 年代， 公民环境权的理论与实践先后经历了两次高潮。1 9 7 0 年，国际社会科学评议会在 日本东京召开了“公害问题国际座谈会”，会后发表的东京宣言指出：“我们请 求，把每个人享有的健康和福利等不受侵害的环境权利和当代人传给后代人的遗 产是一种富有自然美的自然资源的权利，作为一种基本人权，在法律体系中确定 下来。”【2 l 】而1 9 7 2 年通过的斯德哥尔摩宣言指出：“人类有权在一种能够过尊 严和福利的生活的环境中，享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利，并且 负有保护和改善这一代和将来的世世代代的环境的庄严责任。”该宣言使得与会国 家进一步接受了公民环境权的观点。到目前为止，世界上大多数国家都已经在其 宪法或综合性的环境法律中规定的公民环境权的内容，即使没有以法律的形式将 公民环境权确立下来的国家，也把公民环境权当作是一种道德式宣言或环境保护 的基本理念。“在所有承认政治理性的政治道德的社会里，权利是使法律成为法律 的东西。”【2 2 】环境权的发展过程是人类对人口、社会、经济、环境资源等关系的重 新认识过程，也是建立在可持续发展理念之上的一种新型人权。人类的环境权与 其生存权和发展权具有密切的联系，并处于同等重要的位置，这三种权利被人们 称为第三代人权的主要内容，应得到世界各国的普遍保护。 众所周知，人的生命是以健康为基础的，生命健康又是以充足的阳光、纯净 的空气、安全的水环境等人类生活所必需的环境要素作为依托的。因此，为了生 存和发展，每个公民都享有在良好的环境中生存的权利。国家在行使环境管理权 时，应当充分保障公民的环境权，保障每一个公民赖以生存和发展的基本条件和 物质基础。安全的饮用水和清洁的饮用水环境作为公民环境权的重要内容，理所 当然地应当得到国家的重视和法律的保护。对本国饮用水资源进行保护，防止饮 用水污染和保障饮用水环境的清洁是一国践行公民环境权的必然要求，是保护本 国公民的基本权利、维护人民群众生命健康的重要方面。 8 重庆大学硕士学位论文3 国外饮用水保护法律制度考察 3 国外饮用水保护法律制度考察 目前，世界上主要发达国家和部分发展中国家早在上个世纪7 0 年代就陆续制 定了饮用水保护法( 饮用水安全法) 或者条例，建立起了相对完善合理的饮用水 保护法律制度。考察国外在饮用水保护方面的先进经验，借鉴其成功之处，可以 更好地建立和完善我国的饮用水保护法律制度。 3 1 美国的饮用水保护法律制度 3 1 1 美国饮用水保护法律概况 美国是较早走上依法管水、依法治水的国家之一。早在1 9 4 8 年，联邦政府就 颁布了联邦水污染控制法；1 9 7 2 年，美国对该法进行了修订；1 9 7 7 年再一次 修订，并取名清洁水法，该法对水体的开发、利用，尤其是水质提出了严格的 要求，是控制污水排放的基本法规。【2 3 】1 9 7 4 年，美国国会通过了安全饮用水法， 旨在通过对美国公共饮用水供水系统实行规范管理，以确保公众的身体健康。该 法曾于1 9 8 6 年和1 9 9 6 年两次修改，要求采取更多行动来保护饮用水及其水源 河流、湖泊、水库、泉水和地下水水源。该法授权美国环保署建立基于保证人体 健康的国家饮用水标准，以防止饮用水中的自然和人为污染。不仅如此，1 9 9 6 年 修订的安全饮用水法还规定水资源的保护、工作人员的培训、水系统改进的 筹资和公众信息的开发利用是保证饮用水安全的主要组成部分。脚】美国的饮用水 保护工作主要是在安全饮用水法的规范指导下进行的。 3 1 2 美国饮用水保护法律制度的主要内容 第一，饮用水资源管理体制。美国是水资源比较丰富的国家，淡水拥有量为 2 4 7 8 0 亿立方米，人均占有量为9 9 1 3 立方米。美国是联邦制国家，水资源属州所 有，实行以州为基本单位的管理体制。州以下分成若干个水局，对供水、排水、 污水处理等诸多水务统筹考虑、统一管理。以各州自行立法与州际协议为基本管 理规则，州际间水资源开发利用的矛盾则由联邦政府有关机构进行协调，如果协 调不成则往往诉诸法律，通过司法程序予以解决。【2 5 】在美国，州水环境管理的工 作职能主要通过州水资源管理委员会( w r c b ) 来实现。虽然在政府组织结构中， w r c b 属于州环境保护署( e p a ) 内部，但它不受州长管理，只是由州长提名、 州议会批准产生一个委员会来管理，向州议会负责。其主要职能是进行污水、雨 水、地表水、地下水的环境管理，工作人员属于政府公务员，运行费用部分来自 州e p a ，部分来自排污收费。瞄】 第二，水源评估和保护制度。强调水源的保护、保证源头上的供水安全是做 9 重庆大学硕士学位论文 3 国外饮用水保护法律制度考察 好饮用水污染防治的关键，因此，安全饮用水法规定了水源评估和保护制度。 按此要求，美国各州和供水者必须对水源进行评估，以确定何处是易受污染的薄 弱环节，评估包括四个方面的内容，即确定水源保护区界限、确定水源区域主要 污染物、确定水源对各种污染的敏感程度以及向公众公布评估结果。根据评估过 程中收集的信息和得出的结果，各地区要制定更为精准的水源保护计划。【2 7 】同时， 安全饮用水法对井源保护和地下水保护也做出了一定的规定。 第三，饮用水国家标准制度。美国建立了严格的饮用水国家标准，国家环保 署根据对健康的潜在威胁和在饮用水中出现的几率，来确定污染物的优先次序， 在此基础上建立饮用水水质的一级标准和二级标准，在近3 0 年里，为了保证饮用 水的安全，美国国家环保署已经制定了9 1 种污染物的一、二级标准。【2 8 】这些标准 有的与w h o 标准完全一致，有的高于w h o 标准，从而在最大程度上保障美国饮 用水的安全以及公众的生命健康。 第四，饮用水保护的公众参与制度。由于每个人都需要饮用水，所以安全 饮用水法规定每个人都应有权知道水中有什么和水来自何处。当水质发生严重 的问题时，供水者必须尽快地通知用户。终年都为相同人群服务的供水系统，每 年必须向用户递交有关水质和水源的用户信息报告。各州和环保署每年必须就供 水系统遵守饮用水安全标准的情况作出年度总结报告，并将该报告公布于众。【2 9 】 当然，公众也有权利和机会参与到制定水源评估计划、使用饮用水州周转基金贷 款计划等计划中来。 第五，饮用水保护的资金保障制度。美国国家环保署向各州的饮用水安全计 划提供补助金，并帮助各州建立专门的基金来帮助公共供水系统的改善( 称为饮 用水州周转基金) 。同时，美国对饮用水水利工程建设的资金投入也采取了无偿投 资和政策性扶持两种方式，【3 0 j 从最大程度上确保饮用水保护的资金充足。 3 2 日本的饮用水保护法律制度 3 2 1 日本饮用水保护法律概况 1 9 6 4 年，日本颁布了一部统一协调其国内水管理的基础法律，即河川法， 该法规定河川为公共物，其保护、利用以及其他管理都必须妥善进行，使河水保 持正常的功能，从而达到有助于国土的保持与开发、保护公共安全、提高公众福 利的目的。河川法自颁布之日起，已经修改了1 7 次。在河川法之下， 日本还制定了水资源开发促进法和水资源开发公团法等。1 9 7 0 年，日本 颁布了水污染防治法，该法通过控制工厂或企业向公共水域排放和向地下渗水 的同时，推进生活污水处理，防止公共水域和地下水的水质污染，以便在保护国 。参见：日本河川法第一条和第二条 l o 重庆人学硕士学位论文3 国外饮用水保护法律制度考察 民健康的同时，保护生活环境。该法将公共水域定义为：河流、湖泊、港湾、沿 海海域及其他公共使用的水域和与此相连的公共沟渠、灌溉水渠及其他公共使用 的水渠。 3 2 2 日本饮用水保护法律制度的主要内容 第一，饮用水资源管理体制。日本的水资源管理体制属于“多龙治水、协同管 理”的模式，水资源分别由国土交通省、农林水产省、产业经济省、厚生省、环境 省等部门，按照中央政府赋予的职能各负其责、衔接配合进行管理。【3 1 】其中，国 土交通省负责防治水害，环境省负责水资源污染预防和治理，而水资源根据用途 的不同则分别由厚生省、农林水产省、产业经济省等负责。在饮用水环境管理方 面，日本于2 0 0 0 年将环境厅升格为环境省，下设水质保护局，统一领导和协调饮 用水环境的管理，【3 2 j 这样，日本将原分散在各省的饮用水环境管理权力统一集中 归至环境省，使其在饮用水环境保护领域拥有更大的管理权限，克服了在饮用水 保护方面多龙治水的弊端。此外，在中央和地方政府之外，日本还存在许多民间 组织和半官方组织，其在饮用水污染防治中也起着重大作用，但他们必须受中央 政府的指导和制约。 第二，饮用水水质标准制度。日本在1 9 9 3 年实施的生活饮用水水质标准 中规定了1 3 项快适性指标，这主要是作为水质管理的目标，以求饮用水舒适爽口， 其中的要求比水道法规定的水质标准高得多。如浊度，水质标准规定小于2 n t u ， 快适性指标要求出厂水小于0 1 n t u ，管网水小于1 n t u 。又如耗氧量，水质标准 规定小于1 0 毫克升，而快适性指标要求小于3 毫克升。1 3 3 j 日本不仅规定了严格 的饮用水水质标准，而且其水污染防止法还规定采取以下三项措施来防止饮 用水水质破坏行为的发生：( 1 ) 设置者和改革者必须事前向都、道、府、县知事 呈报，批准前禁止进行，违反呈报者受罚，对于设置或改革计划不完善者，都、 道、府、县知事有权命令更改计划。( 2 ) 当排水有达不到水质标准的危险时，都、 道、府、县知事有权命令改进特定装置，停止排水，违反者受罚。( 3 ) 对不符合 排水标准的排放，可马上进行处罚。例 第三，饮用水水质监测制度。日本十分重视环境监测，把它作为调查、掌握 环境状况、评价环境质量、推进环境政策、实施修订标准的一种重要手段。水污 染防治法规定都、道、府、县知事必须对公用水域的水质污染状况进行经常性 监测。其他国家机关和地方公共团体在进行水质测定后，也应将测定结果报送知 事。据此，每年都、道、府、县及政令市长都制定水质监测计划，井进行水质监 测，环境省给予必要的经费。每年度都公布“全国公共水域的水质监测结果”。【3 5 】 此外，日本为了强化公共水域的水质例行监督体制，环境省在公共水域的重点地 d 参见：日本水污染防治法第一条和第二条 重庆大学硕士