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土地资源保护及土地法相关制度研究 ( 硕士论文摘要) 专业： 研究方向： 作者姓名： 指导教师： 环境与资源保护法学 环境与资源保护法学 傅志恒 姚慧娥副教授 论文摘要 ： 土地资源是人类最重要的财富之一，随着世界经济的发展与人口的增长，土 地资源的稀缺性日益成为全世界关注的焦点，而对土地资源的法律保护及对土地 法律关系的法律调整也成为各国立法机关及法学家越来越重视的问题之一。纵观 我国以往对于土地资源保护的立法与研究，将土地资源作为一项财产，将土地资 源相关法律制度作为民事法律制度进行研究的论著较多，而本文试图将土地资源 真正作为一种关系到国家安全的亟待严格保护的重要资源，从综合立法保护的角 度提出见解和建议。 本文第一章对土地资源的基本属性与特征进行了分析，其中土地资源的特征 是后文关于土地资源立法和政策等的重要基础。并且对各相关学科，尤其是法学 角度的土地资源的定义进行综述，并分析了我国立法体系中相应的漏洞；第二章 是关于我国土地相关立法历史沿革的综述；第三章首先分析了我国土地相关立法 的体系，并以土地管理法为核心，对我国土地资源保护与管理的各项制度进行了 具体分析，并提出问题；第四章则是综合相关资料和笔者的见解，对我国土地资 源保护提出了立法建议。 关键词 ：土地资源保护土地管理法征地生态系统管理 t h es t u d yo nt h ep r o t e c t i o no fl a n dr e s o u r c e sa n d c o n c e r n e d r e g u l a t i o n so fl a n dl a w s ( a b s t r a c t ) 乱u o ri n ：l a w so fe n v i r o n m e n ta n dr e s o u r c e sp r o t e c t i o n s p e c i a l l z e di n ：l a w so fe n v i r o n m e n ta n dr e s o u r c e sp r o t e c t i o n a b s t r a c t ： n a m e ：f uz h ih e n g t e a c h o r ：p r o f y a oh u ie l a n dr e s o u r c e si so n eo ft h em o s ti m p o r t a n tp r o p e r t yo fh u m a nb e i n g s t h er e q u i r e m e n to fl a n di sb e c o m i n gt ot h ef o c u so fa l lo v e rt h ew o r l d i na c c o r d i n gw i t ht h eg r o w t ho fw o r l dp o p u l a t i o na n dt h ed e v e l o p m e n to f c o m m e r c e a n dl a w so nl a n dr e s o u r c e sp r o t e c t i o na n da d j u s t i n gb e c o m e st o t h em o s ta t t r a c t i v ei s s u eo fj u r i s t sa n dl e g i s l a t i v e sa l lo v e rt h ew o r l d i nt h ep r e v i o u s l ys t u d i e s ，w em o s t l yt r e a tl a n dr e s o u r c e sa so n ek i n do f p r o p e r t ya n ds t u d i e dt h el a n d l a w sa sc i v i ll a w s t h i sp a p e ri st r y i n g t os t u d yl a n dr e s o u r c e sa sam o s ti m p o r t a n ta n ds p e c i a lr e s o u r c ew h i c h d i r e c t l yi n f l u e n c e sn a t i o n a ls e c u r it y ，a n dm a k es u g g e s t i o nf r o mt h ea n g l e o fp r o t e c t i n gl a n dr e s o u r c e sc o m p o s i t i v e l ya n dl e g a l l y k e yw o r d s ：p r o t e c t i o no fl a n dr e s o u r c e s ，t h el a wo fl a n d a d m i n i s t r a t i o n ，l a n dc o n f i s c a t i o n ，e c o s y s t e ma d m i n i s t r a t i o n 论文独创性声明 傅志恒的学位论文土地资源保护与土地法相关制度研究 是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。论文中除了特i i j i i 以标 注和致谢的地方外，不包含其他人或其它机构已经发表或撰写过的研究成果。其他 研究者对本研究的启发和所做的贡献均已在论文中作了明确的声明并表示了谢意。 作者签名： 趔，盘鲨垒：日期i 鲨丝兰竺 论文使用授权声明 本人完全了解华东政法学院有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保 留送交论文的复印件，允许论文被查阅和借阅并制作光盘，学校可以公布论文的全 部或部分内容，可以采用影印、缩印或其它复制手段保存论文，学校同时有权将本 学位论文加入全国优秀博硕士学位论文共建单位数据库。保密的论文在解密后遵守 此规定。 作者签名： 么堡之! 至导师签名： f il l ：渺六毕吖 土地资源保护及土地法相关制度研究 绪论 土地资源是人类最重要的财富之一，被誉为政治经济学之父的威廉配第， 对劳动之于财富创造有“劳动是财富之父，土地是财富之母的名言。从生物学 的角度来说，“迄今人类食品消费的大部分和9 5 以上的蛋白质取自土地，其中 8 0 以上热量和7 5 以上的蛋白质来自耕地提供的粮食。州纵观历史长河，整个 人类历史进程中，从原始社会时期的部落战争，到奴隶社会国与国的倾轧，到封 建社会农民起义的汹涌浪潮，再到工业革命时期的圈地运动和近现代各国一次又 一次的土地革命与改革，围绕着土地资源的争夺从未停歇。无不说明土地资源是 人类立命之本，是每个国家民族生存和发展的最基本的物质条件。 随着世界经济的发展与人口的增长，土地资源的稀缺性日益成为全世界关注 的焦点，而对土地资源的法律保护及对土地法律关系的法律调整也成为各国立法 机关及法学家越来越重视的问题之一。纵观我国以往对于土地资源保护的立法与 研究，将土地资源作为一项财产，将土地资源相关法律制度作为民事法律制度进 行研究的论著较多，而本文试图将土地资源真正作为一种关系到国家安全的亟待 严格保护的重要资源，从综合立法保护的角度提出见解和建议。 1 孙儒泳、李博、诸葛闭、尚下l 口i ：普通生态学，高等教育版 l ：，1 9 9 3 年1 0 ， 第1 版，第2 贝。 l 第一章土地资源概述 第一节土地资源的自然属性 土地资源之所以在世界政治经济体系中占据如此重要的地位，与其自身的特 殊性有着必然的、密切的逻辑关系。笔者以对土地资源进行法律调整的角度，从 土地资源的自身属性出发，结合自然科学与社会科学的方法，对土地资源的特殊 性进行如下分析： 一、有限性 土地资源的有限性是指全球范围的土地面积是基本固定的，目前人类改造自 然的能力无力大幅度改变全球范围的土地面积。而根据经济学理论，稀缺正是资 源的二要素之一，“稀缺是指这样一个状态：相对于需求，物品总是有限的。2 土 地资源之所以成其为资源，与全球土地面积的有限性有着本质上的联系。 地球被誉为“蓝色行星，其表面积的7 1 被海洋覆盖，其余2 9 的陆地部 分中，可被人类利用的面积不足3 0 。根据联合国粮食及农业组织( f o o da n d a g r i c u l t u r eo r g a n i z a t i o no ft h eu n i t e dn a t i o n s ，f a o ) 的统计数据显示，当年的全 球土地面积为1 3 5 6 4 0 0 万公顷3 。而粮农组织2 0 0 4 年编制的土地利用年鉴则显示， 全世界范围的土地面积( l a n d a r e a ) 为1 3 0 0 4 2 0 2 万公顷，其中可耕地( a r a b l e l a n d ) 面积仅为1 3 9 7 6 5 6 万公顷4 ，占土地面积的比例不足十分之一。自1 9 9 6 年至2 0 0 4 年的8 年时间，全球土地面积减少了5 5 9 的万公顷，占总面积的4 1 。 其中，因为土地资源保护不力而导致的土地沙漠化、荒漠化、水土流失现象都是 肇因。而荷兰、日本、及我国台湾地区等为了拓展生存空间而进行的围海造田运 动等，虽然在一定程度上增加了全球土地面积。以著名的低地国家荷兰为例，早 在1 3 世纪就开始筑堤坝拦海水，几百年来修筑不辍，其建造的拦海堤坝长达1 8 0 0 公里，共增加土地面积为6 0 多万公顷5 。但是围海造田运动所增加的土地面积相 2 【英j 保罗萨缪尔森、威廉诺德豪斯：宏观经济学( 第1 七版) ，人民邮电h ；版社2 0 0 4 年1 月第1 版， 第2 。贝。 3 参见联合困1 9 9 9 年统计年搽，世界人u 及自关指标、十地面积和人u 常度，转0 i 白中华人民共和围困 家统汁局删站，h t t p ：w w w s t a t s g o v c n t j s j q t s j g i s j 2 0 0 0 t 2 0 0 1 1 1 2 1 _ 4 0 2 i 9 2 5 8 6 h t m 4 参见联合固粮农组织2 0 0 4 年十地利用( l a n du s e ) 年嚷。转。j i 白联合罔粮农1 1 l 织网站，h t t p ：w w w f a o o 哕 5 参见新f 仁十l ：官方叫站，1 ；：f 兰慨7 兄，h t t p ：n e w s x i n h u a n e t c o m z i l i a o 2 0 0 2 0 6 1 8 c o n t e n t4 4 6 0 1 5 h t m 对于土地退化、流失的脚步而言，可谓是杯水车薪，几乎可以忽略不计。 根据中国国家统计局公布的数据显示，2 0 0 3 年以前，可能由于对土地资源 的普查力度不足等原因，国家统计年鉴中土地总面积一栏均笼统地填写为9 6 0 万平方公里，并注明系过去清查数据。自2 0 0 4 年起，统计年鉴中的土地调查面 积开始有了精确的统计数据，2 0 0 4 年至2 0 0 6 年的土地调查面积分别为9 5 0 6 7 9 9 万公顷、9 5 0 6 7 9 9 万公顷、9 5 0 6 8 7 5 万公顷( 除台湾省外) 6 。从数据中可以看 出，我国土地面积自2 0 0 4 年起发生的变化很小。 土地资源的有限性不仅指全球土地总面积的有限性，同时也意味着在同一历 史时期，土地资源的存在方式及对土地资源的各种利用方式，如林地、耕地、城 镇建设用地等，其面积都是相对有限的，一类土地的增长必然带来其他类型土地 的减少。联合国粮农组织的统计数据同时显示出，在全球土地总面积基本保持不 变的基础上，可耕地( a r a b l el a n d ) 、长期农用地( p e r m a n e n tc r o p ) 、牧场( p a s t u r e s ) 等与人类经济生活密切相关的土地面积自1 9 8 0 年至2 0 0 0 年均呈现不同幅度的增 长，其中长期农用地的增长幅度最高，约为3 3 1 3 。而中国的各类土地面积增 长幅度均超过了全球平均的各类土地面积增幅，其中长期农用地的增长幅度更是 达到了2 5 0 7 。在统计数据所涵括的2 0 年内，随着人口快速增长与生产力的高 度发展，全世界的土地资源处在一个被高速开发的历史时期，土地资源的有限性 也体现得越来越明显。 二、 系统性 土地资源的系统性是指土地资源是构成土地生态系统8 的重要组成部分，“土 地是一个综合性的概念，它是地表某一地段包括地貌、气候、水文、土壤、植被 等全部自然要素在内的自然综合题，并经常不断地受到人类活动的影响。土地不 是各个要素的简单相加，更不同于土壤；也不是以土壤或地貌某一单项要素为主， 它是全部自然要素长期作用、互相制约所形成的，它来源于个体而高于个 体。j 下如亚里士多德所说的整体大于各部门相加的总和，土地的性质取决于 全部自然要素的综合特点，正是这种各要素之间以及人类之白j 的相互作用、相互 6 参见圆客统汁局网站，2 0 0 4 年、2 0 0 5 年、2 0 0 6 年统计年箍，h t t p ：w w w s t a t s g o v c n 7 参见联合闺粮农l u 织2 0 0 4 年十地利用( l a n du s e ) 年糁，转- j i 白联合同粮农! 儿织州站，h t t p ：w w w f a o o r e , 8 参见傅们杰十地生态系统的特征及j e 研究的主螫方面，载生态学杂忠，1 9 8 5 年第1 期。 联系构成了土地生态系统，这一系统是为物质流与能量流相贯穿的动态开放系 统。 9 土地生态系统是具有多层结构的复合系统，如果将土地本身抽象地视为地表 与上方空气交界的平面的二维结构，则土地生态系统将包括土地下方的土壤及微 生物环境、岩石圈、以及土地上方的动植物圈和大气圈。同时，土地生态系统又 是自然过程最为活跃的场所，在土地生态系统中，集中了光、热量、水分、岩石、 生物等多种物质和能量，有机界与无机界相互作用、相互制约、相互适应、相互 调节。1 0 土地生态系统每时每刻都与周围的环境发生着动态的能量交换过程，在 这种动态过程中，土地生态系统的各组成部分之间的联系之紧密与复杂的程度是 目前人类的科学技术所难以穷尽的，无论哪一个环节出现变化都可能引起蝴蝶效 应，最终造成整个生态系统发生不可逆的变化。 根据生态学与环境学专家的研究，我们可以初步认识到土地生态系统的变化 将对周围环境造成下列影响：( 1 ) 土地及相关植被的破坏将造成二氧化碳、一氧 化碳、二氧化氮、甲烷等温室气体的排量增加；( 2 ) 土地表面反照率的改变将影 响太阳光热的吸收与反射，进而影响局部局部气候。城市热岛效应是居民地扩展 对局部气候影响的最好例证；( 3 ) 土地覆盖面积的变化导致了土壤损失( 水土流 失) 和退化，如侵蚀、盐碱化( 由于灌溉引起的) 、水浸、土壤硬化、酸化、营 养贫瘠、干燥等；( 4 ) 土地物理性质变化( 沙化、盐碱化、或被改造为城镇等) 及相关林地的破坏将影响降水分配，造成河流系统流量变化：( 5 ) 土地物理性质 变化将造成物种栖息地的破坏，进而造成生物多样性的破坏。“ 三、空间性 土地资源的空间性是指土地资源利用的意义不仅在于利用土地表面的承载 能力，更在于利用地表下方的土壤、岩石、矿藏，以及利用地表上方的动植物和 空间。虽然我们一般都用平方米、平方公里、亩等表示平面面积的标准来衡量土 地资源，但事实上，抽象的平面概念对于理解土地资源的利用是没有意义的，土 地资源应当是一个三维立体的概念。“如果土地是二维的，它将毫无用处。农业 9 傅们杰：十地生态系统的特秆及j e 研究的主要方面，载生态学杂忠，1 9 8 5 年第1 期。 1 0 参见傅们杰十地生态系统的特缸及j e 研究的主受方面，裁生态学杂忠，1 9 8 5 年第1 期。 参见牟晓兵困酗i 十地利用卜地覆盖变化的王f 境影响研究，载地球科学进腱，1 9 9 9 年第4 期。 a 一 需要土地的深度，甚至人的活动也需要地面之上的空间。因而，实际上，土地必 须具有体积。 1 2 土地资源的空间性除了表现在其范围的界定上，还表现在其位置的相对固定 性上，土地资源固着于地球表面，除非经历长期的地质变动，其位置几乎不可能 发生变化。更重要的是，土地资源的空间性隐含着其更为不可替代的一种属性， 即物理学上的承载能力。土地资源作为地球表面的固体部分，其自身可以对接触 土地表面的受地心引力作用的万事万物产生反作用力，而使事物得以固定在地球 表面或在地球表面进行有限的位移，这种承载事物的能力是土地资源对人类有用 性的根本体现。我们常说，人类的生存与发展需要“空间一，而没有了土地资源 自身具有的承载能力，生物进化和人类文明都将成为真正的“空中楼阁，一切 生存与发展都无从谈起。 虽然人力可以将土地资源的组成部分，如土壤、岩石、植被等进行迁移或移 植，但作为土地资源抽象的组成部分，其空间性，即其位于地球表面的相对位置 是不可转移的。而土地资源的承载能力也不会随着部分土壤、岩石的转移而改变。 随着全球土地供给趋紧，如何从法律上合理界定土地范围，合理利用三维空间， 都成为了立法上的新问题。 土地资源的空间性及承载能力可以说是土地资源最本质、最抽象的特征，其 他特征如上述的有限性、系统性都是土地资源的空间性必然的派生属性。 第二节土地资源的法律属性 一、公法领域与土地资源相关的社会关系成为公法的特殊保护对象 由于前述土地资源特殊的自然属性，与土地资源相关的社会关系涉及到国家 政治、经济、环境保护与人类的生存发展，是一项具有根本性、全局性的重要社 会关系。关于土地资源的法律规定可能直接影响到国家经济和社会的基础。因此， 从古至今的法律篇章中，都把土地资源作为一种特别的财产或社会关系的要素进 行立法保护。从我国宪法的条文结构中，我们可以看到土地资源所占的特殊地位。 首先，宪法第六条规定：“中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资 料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。”土地所有制是经 1 2 【英】f h 劳森、b 拉臀：财产法( 第_ 二版) ，中国人订科伞书版社，1 9 9 8 年4 门第1 版，第1 7 2 页。 一5 一 济制度的最基本的组成部分，而我国土地的两种所有制也正是宪法规定的社会主 义公有制的集中体现。其次，宪法第九条集中规定了矿藏、水流、森林、山岭、 草原、荒地、滩涂等其他自然资源的所有权制度，而将土地资源的所有权制度单 列为第十条进行特别规定。 再看法律强制力最强的刑法，我国刑法中直接与土地资源保护相关的罪名有 有四条之多，不仅仅出现在第六章“妨害社会管理秩序罪 第六节“破坏环境资 源保护罪 中，还在第三章第八节“扰乱市场秩序罪、第九章“渎职罪作出 了规定。从土地生态环境与土地资源本身，到土地权属规范与流转、国家对土地 资源的管理权等各个方面进行保护。 二、私法领域土地资源成为特殊的物权客体 在与土地相关的民事立法方面，物权法重申了宪法规定的土地所有权制度。 从法理上说，“所有权 是一个私法概念，是自物权，在这一层面上，根据宪法 与法律规定，土地所有权是不得自由转让和处分的，因此其不受私法直接调整。 而土地的“使用权”作为土地所有权的下位权利，是他物权，在这一层面上，土 地使用权可以依法转让和流通，可以受私法调整。土地资源的所有权与使用权分 离的现象是独一无二的，与我国其他自然资源的相关立法均不相同。因此，笔者 认为土地资源是一种特殊的物权客体，关于土地所有权与使用权的关系等将在下 文展开，此处不予赘述。 第三节土地资源的定义 土地是人类生存发展之本，从生态学、农学、地理、地质学等自然科学和技 术科学角度和经济学、社会学、法学等社会科学角度，众多学科的无数学者都对 土地和土地资源进行了描述和定义。而法学作为调整人的行为与社会关系的理 论，尤其是环境法学可能还肩负着一部分调整人与自然关系的责任，应该在站在 一个兼具技术理性和人文理性的、综合的角度来对土地资源进行描述和定义。因 此，为了准确地表述土地资源的概念，我们必须对其他学科中土地或土地资源的 概念进行考察。 一、各相关学科对土地或土地资源的定义综述 从生态学的角度，普通生态学对土地的定义是：“一个立体的结构，它是 由气候、地貌、岩石、土壤、生物和水文等因素组成的一个独立的自然综合体。 土地经常受到气候条件和水文因素变化的影响，还由于人类长期生产活动给土地 带来某些性质的改变，因此土地经常处于动态的变化之中。刖3 从定义中可以看出， 生态学对土地的描述除了基本的自然属性外，着重于土地受到周围环境变化及人 类活动的影响所产生的变化，即土地资源的系统性。由此，可以联想到土地资源 本身的变化，也会反过来影响到周围环境及人类生存的基础，这也正是我们需要 研究立法保护土地资源的原因之一。 从技术科学的角度，中国农业百科全书农业经济卷对土地的定义是： “由土壤、地貌、地质、水文、气候、植被等要素组成的自然综合体。是人类生 存和社会生产必不可少的物质条件，也是构成农村生产关系中最有决定意义的客 体。 1 4 并认为：“土地作为人们生存的空间，是人类所不能出让的生存条件，作 为劳动者立足的处所和进行劳动的工作场所，是必需的再生产条件。人们不仅要 从土地上取得它所拥有的物质和能量，而且还能凭借它去接收来自宇宙的物质和 能量。人的劳动只有同合并于土地的自然力结合，才能进行生产活动，创造出物 质财富。川5 这一段论述可以认为是对土地对人类有用性的描述，即对土地的资源 属性的描述。 从经济学角度，马克思在资本论第一卷中指出：“经济学上所说的土地 是指未经人的协助而自然存在的一切劳动对象。圳6 英国经济学家马歇尔认为：“土 地是指大自然赠与人类的各种自然资源，包括陆地和海洋中( 上) 的空气、光、 热、岩石、矿藏、水、土壤等自然物质和力量。川7 美国土地经济学家伊利认为： “经济学家所使用的土地这个词，指的是自然的各种力量或自然资源，不是单指 地球的表面，并且包括地面以上和地面以下的一切物质。1 8 ”孙儒泳等：普通生态学，高等教育j f j 版社1 9 9 3 年1 0 月第1 版，第2 2 3 页。 中因农业可科伞书总编辑委员会农业经济卷编辑委员会，中国农业百科伞书编辑部编：中国农业百科 伞书农业经济卷，农业版 1 9 9 1 版，第3 5 0 3 5 2 页。 中国农业订科伞书总编辑委员会农业经济卷编辑委员会，中国农业百科伞书编辑部编：中国农业百科 伞书农业经济卷，农业版礼1 9 9 1 版，第3 5 0 3 5 2 页。 1 6 f 德1 马克思：资奉论( 第一卷) 转，j i 白蛾学珍：房地产估价教程，清华人学：i ：版社，2 0 0 7 年7 月第 1 版，第2 页。 【英1 阿弗掣德马歇尔：经济学原理，1 # 夏 l l 版 i ：2 0 0 7 年1 月版，转0 i 白蛾学珍：房地产估价教程， 清仁人学版 l ：，2 0 0 7 年7 门第1 版，第2 页。 喀【天】理金德t 伊利、爱德华w 焚尔豪斯：十地经济学原理，商务日j 书馆1 9 8 2 年版，第l o 负。 1 9 7 2 年联合国粮农组织( f a o ) 在荷兰瓦格宁根召开了土地评价专家会议，在 会议文件土地与景观的概念及定义中专门给土地下的定义是：“土地包括地 球特定地域表面及其以上和以下的大气、土壤及基础地质、水文和植物。它还包 括这一地域范围内过去和现在的人类活动的种种结果，以及动物就它们对目前和 未来人类利用土地所施加的重要影响。一1 9 r 7 6 年联合国粮农组织发表的( - l - 地评 价纲要则进一步指出：土地是“地表的一个区域，其特点包括该区域垂直向上 和向下的生物圈的全部合理稳定的或可预测的周期性属性，包括大气、土壤和下 伏地质、生物圈、植物界和动物界的属性，以及过去和现在的人类活动的结果； 考虑这些属性和结果的原则是，它们对于人类对土地目前和未来利用施加重要的 影响。 悖 从法律的角度， ：元照英美法词典将土地定义为：“作为一个法律概念，土 地是指由地表、地表上空以及地表下部所组成的一个立体的空间，以及在其中生 长或永久附着的任何东西。它具有两重特征：一方面，它是不可移动的，从而与 动产相区别：另一方面，它又是不可破坏的，空间的内容可以在物理上被分割、 破坏或消耗，但空间本身却是不可改变的，这也正是土地在法律上的意义。舶 二、 我国法律对土地资源定义之缺陷 反观我国物权法、环境保护法及土地管理法等与土地资源保护或 土地管理有关的重要法律法规，却均未见对土地资源作出明确定义，这一立法现 状对于界定土地权属及权利范围以及从环境资源法角度保护土地资源都是相当 不利的，应当立法及司法机关的高度重视，并在此后的立法及司法解释过程中多 加研讨并尽快明确规定之。具体来说，土地资源的定义不明确可能造成下述不利 影响： 在古罗马民法乃至近代大陆法体系中，由于生产力和人类对自然界认知程度 的限制，一般认为土地所有权具有绝对性：“传统民法理论认为，土地所有权的 客体下达地心，上达天宇，因此，在一宗土地上只能存在一个所有权。它是 近代法土地所有权绝对化的具体体现。 引。然而，工业革命带来的生产力急剧膨 伸参见戴学珍虏地产估价教程清华人学版礼，2 0 0 7 年7 门第1 版第2 3 页。 参见苇健澳人利弧的十地概念对我们的启，j ，载中国房地产，2 0 0 7 年第l l 期。 2 1 i il i 周、l i 广仁主编：中国十地权利的法制建设，中国政法人学版 h ，2 0 0 2 年6 月第l 版，第3 l 负。 胀让人们看到了土地所有权不断扩张的现实，摩天高楼、架空电线、天桥和地下 矿洞、隧道等等工业创造物与绝对化的土地所有权形成了剧烈冲突，并最终推动 绝对权利走下了历史舞台。人们逐渐认识到“上天入地的土地所有权是不符合 社会现实的，必须对土地或土地资源进行明确的定义，为土地权利划定边界，以 避免私权的滥用。 在我国，由于土地所有权的公有制，土地所有权是否与“上天入地并无太 大的实际影响，但是由于土地所有权的财产性权能已经转移到了土地使用权之 上，则必须对土地使用权的权利范围进行明确的界定，以避免这些私法上的权利 人在行使权利时与国家对其他自然资源如矿业权、水权等发生冲突。事实上，从 目前司法及行政实践来看，大规模的探矿权、采矿权一般都与土地使用权同步审 批、同步授予，从一定程度上规避了权利冲突的现象；而高压电线路、地铁、隧 道穿过居民住宅上空、地下，造成多方面的污染和侵扰，这些扰民”行为是否 侵犯了相关主体的土地使用权，则由于土地使用权范围没有明确的界定而难以从 法律角度进行判断。 不仅如此，对土地资源定义的缺失还从一定程度上导致了我国环境立法方面 至今未将土地作为独立的环境要素进行立法保护，目前对土地资源保护的主要法 规是( - i - _ 地管理法，但其规定主要是从土地利用规划、用途管制等经济目的出 发，以行政手段对土地资源进行管理和管制，重点并非是对土地资源进行综合保 护；关于防治土地污染( 土壤污染) 、保护土地生态系统的法律规定则散见于环 境保护法中的宏观规定和水土保持法及一些我国签署的国际环保公约中， 真正能落到实处的规定少之有少。 第四节保护土地资源的重要意义 无论是研究自然界的生态学，还是研究人类社会关系的经济学，乃至伦理学， 都从不同的角度论述了保护土地资源的重要性，如合理配置土地资源有利于实现 土地的经济价值，提高经济发展效率；保护土地生态系统有利于保护野生动植物 “生境”和生物多样性；环境伦理学更把保护土地资源提高到了哲学高度，认为 其具有道德上的重要意义。为了保护土地资源，各种学科并从各自的角度提出了 各种方法或策略，诸如界定产权、合理配置、系统化保护、树立环境伦理观念等 等。 一、经济学意义 经济学对于土地资源的研究主要集中在两个方面，一是界定产权，防止公地 悲剧，二是合理配置资源，提高经济效率。1 9 6 8 年，英国的哈丁教授首先提出 “公地悲剧 理论模型。公地悲剧是经济学外部性理论的经典论述，也是环境法 研究的理论渊源之一。哈丁认为，作为理性人，每个牧羊者都希望自己的收益最 大化。在公共草地上，每增加一只羊会同时产生两种结果：一是获得增加一只羊 的收入；二是加重草地的负担，并有可能使草地过度放牧。经过思考，牧羊者决 定不顾草地的承受能力而增加羊群数量。于是他便会因羊只的增加而收益增多。 看到有利可图，许多牧羊者也纷纷加入这一行列。由于羊群的进入不受限制，所 以牧场被过度使用，草地状况迅速恶化，悲剧就这样发生了。笠 公地悲剧的模型描述了土地等公共物品因产权难以界定( 界定产权的交易成 本太高) 而被竞争性地过度使用或侵占，并最终导致土地退化、经济价值下降等 恶性后果，哈丁在文中指出，要避免公地悲剧，其前提是明确界定土地等公共物 品的产权。套用中国古语，就是“定分”方能“止争 。 从另一个角度，经济学理论要求合理有效地配置资源。土地资源由于自身气 候条件、肥沃程度、地下矿藏等原因可能导致其价值千差万别，而在土地日趋紧 张的城市中，对土地资源更是到了寸土必争的程度，不同地段土地的价值差异之 大令人咋舌。只有妥善规划有限的土地资源，实现土地利用的集约化，使多种多 样的土地资源得到充分合理利用，提高土地利用率，才能更好地满足社会对土地 的需要，使土地资源产生更高的经济和社会价值。 二、 生态学意义 考虑到生态系统的复杂性，对土地资源的保护同时对土地生态系统的多个层 面存在着重要意义。首先，保护土地资源要求对土地的根本土壤进行保护， 即通过植树造林、退耕还林、治荒治沙等手段固锁土壤，避免地表土壤因水土流 失、扬尘等散失。我国土地管理法第三十五条明确规定：“各级人民政府应 2 2 参见 z i n 格蚺赢利曼昆经济学原理( 第三版) ( i ：册) ，梁小民详，机破t 业j l ；版 t ，2 0 0 3 年8 门版第1 9 3 1 9 6 见。 一l o 当采取措施，维护排灌工程设施，改良土壤，提高地力，防止土地荒漠化、盐渍 化、水土流失和污染土地。 保持水土的措施有利于维护和提高土地生产力，充 分发挥水土资源的生态效益、经济效益和社会效益综合性。 “据国家环保总局有关负责人介绍，土壤污染的总体形势相当严峻，已对生 态环境、食品安全和农业可持续发展构成威胁。一是土壤污染程度加剧。据不完 全调查，目前全国受污染的耕地约有1 5 亿亩，污水灌溉污染耕地3 2 5 0 万亩， 固体废弃物堆存占地和毁田2 0 0 万亩，合计约占耕地总面积的1 1 0 以上，其中 多数集中在经济较发达的地区。二是土壤污染危害巨大。据估算，全国每年遭重 金属污染的粮食达1 2 0 0 万吨，造成的直接经济损失超过2 0 0 亿元。土壤污染造 成有害物质在农作物中积累，并通过食物链进入人体，引发各种疾病，最终危害 人体健康。土壤污染直接影响土壤生态系统的结构和功能，最终将对生态安全构 成威胁。三是土壤污染防治基础薄弱。目前，全国土壤污染的面积、分布和程度 不清，导致防治措施缺乏针对性。 其次，保护土地资源对保护生物多样性有着重要作用。无论是旱地、湿地还 是森林、草原都是各种动植物赖以生存和繁衍的自然生境，联合国生物多样性 公约指出：“注意到保护生物多样性的基本要求，是就地保护生态系统和自然 生境，由于生物多样性的破坏目前而言是一种不可逆的破坏，因失去自然生境 而灭绝的物种再也不能复生，因此，保护每一种形态的土地生态环境对于生物多 样性都具有无可取代的作用。 保护土地资源还对当地气候条件的稳定与调节具有重要意义，上文已经提 及，根据自然界存在普遍联系的基本原理，每一地区土壤、植被覆盖面积的比例， 水分的蒸发率，日照的反射率等等都与当地的气候条件息息相关。在气候条件良 好的地区，保护土地资源的各种条件不发生重大变异有利于维持良好的气候条 件，以适合人类的居住或生产；在气候恶劣的地区，采取增加植被，保持水土等 积极保护的措施，适当改造土地资源环境，可以在一定条件下改善气候条件，进 而防止土地资源的进一步退化。 三、 伦理学意义 玎徐琦：伞国十壤现状调情况综述，载中困环境报，2 0 0 6 年1 2 月2 8i i 。 在漫长的历史进程中，人类对于土地的认识和观念远远不止于其经济和生态 价值，在很多时候，人类对土地的依赖程度已经超出了理性的范围，而形成了对 土地的崇拜和信仰。“土地崇拜，在民族文化中亦称社稷崇拜，其典型的表现形 式是产生于远古，延续至近代的社稷享祀仪式，即对土地神社和谷物神 稷的祭典。在漫长的历史演进中，这种土地崇拜意识逐渐凝聚成了民族 文化心理中最具活力的原型之一。这种产生于农业经济背景，体现着民族生存本 能的心理情结与社会的理性思考结合在一起，便形成了被历代统治者奉为治国圭 臬的农本思想，正是在这个意义上社稷一词在汉语中成了国家同义语。 “历史上，对土地或社稷的祭祀是历代封建君主必行的大典；在道教典籍中，“土一 位于五行之中最为重要的中央位置；在封建社会中后期，全国各地均祭拜“土地 爷的“土地庙更可见土地崇拜在中国广大农民阶级中的地位。从世界范围来 看，各个地区的祖先们都不乏崇拜土地的历史，“古希腊和罗马人认为j 万物都 是从大地、从土壤长出来的，所以土地有神秘的生产力。他们朝拜了大地的女神 盖亚( g a e a ，即土地) 。在古代，对这种盖亚的崇拜和祭祀是不可忽视的 大事。在杀动物时人们必须让血液流人土壤，这是为了喂土地之神，而古希 腊人和古罗马人在很多地方还给盖亚建立了庙宇或祭坛。 篮北美的一些印第 安人部落以土地为图腾；南美的印加人和阿兹泰克人则崇拜“地神娘娘”和“地 母神一。 上世纪5 0 年代兴起的环境伦理思潮中，有一派学说被称为“土地伦理 ，环 保名著沙郡年鉴的作者利奥波德是该学说的创始人之一，利奥波德在其伦理 学论著中提出了以土地为核心的整体主义思想，认为判断是非对错的标准不在于 生态环境的成员，而在于环境整体。并认为地球本身可以是作为活的有机体，并 由于其整体性和系统性而存在哲学意义上的内在价值，应当得到人们的尊重 “许多最有洞察力的思想已认识到，所谓的无生命的自然实际上是活的东西。 我们已直觉地赶到，在人与土地之间存在着很密切而深刻的关系，不能仍沿用机 械主义的土地概念。于是哲学告诉我们，为什么不能以道德上泰然的态度去破坏 土地；死的土地其实是个有机体，拥有某种程度的生命。从直觉上看我们应 2 4 赵维江：从庸人小说看传统义化中的十地崇拜情结载宁波人学学撤：人文科学版，1 9 9 8 年第3 期。 2 5 雷移柏( i 上o p o i di e e b ) ：古希腊罗马j 皋督宗教社会科学义献 i l 版社2 0 0 2 年7 月第1 版，第3 页。 当尊重它。 保护土地资源从某种程度上说也是保全了人类传统文化中土地崇拜的孑遗， 如果我f | 进一步认同土地伦理，那么对于土地资源的保护还可以被视为是人类对 于土地整体性乃至土地的“生命的尊重，也是对于非人类中心主义的环境伦理 观的认可。 2 6 s e el e o p o l d ，s o m ef u n d a m e n t a l so fc o n s e r v a t i o ni nt h es o u t h w e s t ”，p 4 7 - 4 8 ，p 9 5 ，转，jl 白【_ 爻】娥斯贸丁斯： 王1 、境伦理学，林官l p j 、杨爱民详，北京人学版 i ：，2 0 0 2 年l o ， 第1 版第2 1 0 2 1 6 贝。 一1 3 一 第二章我国土地资源保护的历史沿革 第一节古代社会的土地法制简述 中国古代，自奴隶社会到封建社会，再到晚期的半殖民地半封建社会的历史 长河中，关于土地所有制的法律则从奴隶社会的土地公有制，到封建社会以土地 私有为主体，间以现农民起义浪潮中绝对平均主义思想和空想社会主义。期间， 封建社会的土地私有制与公有制并行，以私有制为主的土地法制占据了主要地 位。 中国古代进入奴隶制社会的过程，从生产力发展的角度来看，是原始社会采 集、渔猎、原始农业并行的生产方式向农耕为主的生产方式过渡的过程，也是人 类进一步发挥主观能动性，改造自然的能力不断增强的过程。在这一过程中，古 称“三代 的夏、商、西周各朝，从部族首领转变而来的奴隶主阶层开始掌握包 括土地在内的全部生产资料，进而，在夏朝初步建立国家机器的基础上，经过商 朝、西周的不断完善，我们可以在诗经中看到“溥天之下，莫非王土；率土 之滨，莫非王臣的“名言 ，显示了奴隶社会土地公有制的确立。 到了春秋时期，随着生产工具的进步和生产力的发展，富余的劳动力投向了 井田之外的“私田 ，私田的大量出现，使大锅饭式的井田制濒于崩溃。公元前 5 9 4 年鲁国实行“初税亩”，正式承认私田的合法性。土地制度是立国之本，作 为土地制度集中体现的井田制的崩溃意味着奴隶制社会的解体。到了战国时期， 秦商鞅公布“废井田，开阡陌的法令，承认土地可以私有和买卖，由国家统一 征收赋税，在法律上确认了土地私有权。 此后，中国历代封建王朝，都以法律明确规定保护土地的私有权，在承认土 地私有的同时，以阜帝和封建中央政府的名义管理部分土地的有限的土地公有制 度也始终存在着。国家对私有土地的法令主要集中在收取税赋、刺激生产及限制 土地过度集中( “限民名田 ) 等方面；对公有土地的管理则主要包括将土地作为 国有农场( “屯f f l 制”) 、牧场，分配给各级地方政府( “公廨田 ) 或官员( “职分 田 ) 以填补财政亏空或增加俸禄，乃至由国家担任“地主的角色，将土地直 接租给农民耕种。2 7 在中国历代农民起义的浪潮中，表达底层贫民意愿的平均主义思想和“乌托 邦一式的空想社会主义思想常常在与封建地主的斗争中碰出耀眼的火花，而又限 于小农意识的局限性，无法彻底颠覆封建土地制度。农民起义所进行的土地改革 的集中代表当属1 8 5 3 年太平天国颁布的天朝田亩制度，其宣布一切土地都属 于“皇上帝 所有，要求废除封建土地所有制，代之以为太平天国所有、由农民 耕种的土地所有制，但这个反映农民小生产者的绝对平均主义思想的土地纲领， 最终也随着太平天国起义的失败而湮灭了。 在古代生产力相对不发达，人口密度相对较低的条件下，更以中国的幅员之 辽阔，古代人对于土地资源的有限性难以产生深刻的认识。相对于现代人对于土 地资源的分类、规划、集约化等近乎锱铢必较的利用手段，我们的祖先对待土地 资源的态度显得非常简单粗放，利用手段无非是将适合耕种或放牧的土地用于农 业或畜牧业生产，在人们生活集中的市镇营造建筑。由于地广人稀，即使集中耕 种对地力造成了严重破坏，也只需进行休耕，另行开垦荒地即可；即使人口密度 较高的市镇对土地资源和环境造成了严重污染，也只需在旧城之邻另立新都船。 由此，我们可以发现，中国古代的土地法制主要集中在土地的权属与利用方面， 如各王朝立国初期提倡乃至强制农民垦荒，及王朝末期限制土地高度集中的种种 法令。而关于保护土地资源的规定较少，仅见部分出于经济目的要求改良农耕技 术及禁止滥伐林木的规定，如礼记月令中有记载关于趁夏季大雨时焚烧草 木以提高土地肥力的方法等神。 由于近现代中国所经历的沧桑巨变，目前我国所实行的土地与土地资源保护 法律制度与古代土地法制的传承关系已不太明显，因此，本文仅站在前人研究的 基础上，从客观历史的角度对古代土地法制作一综述，以为探讨近现代土地法制 变革作引。 第二节近代土地革命与改革 2 7 参见蒲孥土编中困历代十地资源法制研究，北京人学j f ；版 i ：2 0 0 6 年1 月第l 版，第1 1 2 1 8 2 4 页。 勰如位十中两部的f 二韧古都k 安、几朝古都洛阿1 ，j e 臼隋店以下的哀落并被统治阶级遗卉的重要原l 大l 之 一即是对十十地资源的破土l i 件开发，然i n j 以中困幅员之辽阔，一两个都市的颓败并朱唤起古人对十十地资 源保护的重视。参见拿捍尤、i i 军面对古都。j 自然的失衡论生态环境jk = 安、洛阳的哀落，载城 市姚划汇刊，2 0 0 2 年第3 期。 2 9 参见蒲峰主编中国历代十地资源法制研究，北京人学：i j 版利：2 0 0 6 年1 ，丁第1 版，第5 3 页。 1 5 从辛亥革命到北洋政府时期的军阀混战和国民革命、再到抗日战争、解放战 争，这一段历史充满了社会的巨大动荡与变革，动荡到每一届中央政府似乎都无 暇顾及土地资源保护，充其量制定了一些关于土地权属及鼓励垦荒的法令及政 策，还往往因为政府的短命或领导人的更替而朝令夕改，得不到有效的实施。与 中央政府的政令不畅相反，孙中山等革命人士在这一时期提出了很多关于土地改 革的思想，流传后世。而在这一时期诞生的中国共产党更是勇于创新，在早期参 与及组织的农民起义过程中，在抗日战争的根据地立法，以及解放战争时期的土 改中不断探索，走出了土地革命的正确道路。 一、民国时期的土地资源相关法律与政策 辛亥革命后，南京临时政府所建立的革命果实很快被袁世凯集团所窃取，临 时政府存在的时间之短，几乎无法有效地制定并贯彻任何法令。这一时期所留给 后世的只有伟大的先行者孙中山先生在三民主义思想中所论及的关于“平均地 权以及令“耕者有其田”的革命思想。 北洋政府时期，军阀混战不休，中央政府整日忙于炮制各种版本的宪法、宪 章，这些所谓的“根本大法 最终往往成为一纸空文。在具体的土地管理及保护 制度上，由于缺乏有效的法律指引，在实践中竟然被迫倒行逆施地参照起大清 现行刑律来。此外，由于战乱导致大量土地荒芜，北洋政府制定了国有荒地 承垦条例鼓励开荒及复耕，在一定程度上鼓励了生产，对经济的稳定有着积极 意义。 南京国民政府是清末以来至新中国建立前唯一执政时间较长，较为稳定的中 央政府。这一时期，国民党主持的中央政府根据孙中山先生的“平