（环境与资源保护法学专业论文）论我国环境纠纷行政调解专门机构的依法构建.pdf

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2.发挥自身优势以及时有效的解决环境纠纷 21 （二）优化我国环境保护行政机构职能配置 22 四、我国环境纠纷行政调解专门机构的构建 23 （一）制定环境纠纷行政调解专门性法律规定 23 1.我国环境纠纷行政调解专门法律规定的制定方式 23 2.制定专门环境纠纷行政调解法律法规的意义 24 （二）我国环境纠纷行政调解专门法律规定的主要内容 25 1.明确环境纠纷行政调解的适用对象 25 2.规范环境纠纷行政调解的程序 26 3.明确环境纠纷行政调解专门机构职能权限和调解原则 28 4.规范环境纠纷行政调解专门机构的人员设置 31 5.厘清环境纠纷行政调解专门机构的法律责任 33 （三）明确我国环境纠纷行政调解专门机构的地位 35 1.典型国家环境纠纷行政调解机构的地位 35 2.我国环境纠纷行政调解机构的地位 36 （四）我国环境纠纷行政调解专门机构调解协议的效力认定 38 结论 40 注释 41 参考文献 42 攻读学位期间发表的学术论文 44 致谢 45 i 论我国环境纠纷行政调解专门机构的依法构建论我国环境纠纷行政调解专门机构的依法构建 中文摘要 环境问题与经济高度发展相伴而生，随着环境问题的凸显，环境纠纷日益 增多，环境纠纷案件的比重也逐年上升，有效处理环境纠纷，事关环境保护、 社会稳定和经济的良性发展。目前我国正处于经济转型期，各种社会矛盾集中 爆发，环境纠纷只是其中一种，我国环境纠纷案件每年都在不断增多，我国处 理环境纠纷主要有两个途径：一是通过法院诉讼解决，一是通过环境行政保护 主管机关解决。环境纠纷诉诸法院的数量很多，但由于诉讼在解决环境纠纷上 存在固有的缺陷，大量案件积压，而且因为因果关系的不好认定，许多环境纠 纷案件得不到有效解决。而我国环保机关在职权分配、机构设置等方面存在缺 陷，也缺少专门性法律对环保机关处理环境纠纷提供明确规范，因而在解决环 境纠纷上未能充分发挥重要作用，致使我国环境纠纷的处理效果不甚理想。 大量的环境纠纷是以环境民事纠纷的形式出现，环境民事纠纷争议焦点体 现在赔偿责任和赔偿数额的认定上面，是当事人双方民事权益上的争端，属于 私法范畴，当事人可以自由支配权利，协商解决纠纷。又因为环境纠纷涉及专 业的环境科学知识，掌握专业环境科学知识和环境法律知识的环保机关可以在 解决环境民事纠纷上发挥这一优势。国外先进国家在利用环保机构解决环境纠 纷上已有较为成熟的制度体系，且我国环境保护法第 41 条也规定了环保机 关有权对环境纠纷中的赔偿责任和赔偿数额进行处理。 环保机关在处理环境纠纷的方式上多种多样，行政调解方式只是环保机关 解决环境纠纷方式中的一种，从目前我国相关环境法律和社会实践中来看，普 遍认同的是行政调解方式，这在许多环境单行法中都有体现。现阶段我国行使 环境纠纷行政调解权的机关是环保主管机关，但是由于环保主管机关存在着职 权交叉，人员配置少、素质低等问题，加之我国没有专门的环境纠纷处理法， 没有专门的调解机构，以及对行政调解的效力存在不同认识，使环境纠纷行政 调解的重要作用没有充分发挥出来。 ii 在介绍评论国外先进国家解决环境纠纷的机构、程序和专门法律，以及分 析我国环境纠纷行政调解机构存在的缺陷的基础上，借鉴国外的先进制度，结 合我国实际，通过制定我国环境纠纷处理法，建立我国专门的环境纠纷行政调 解机构，明确其地位、人员构成、管辖权、调解程序、法律责任，以及对行政 调解协议的法律效力的界定等。发挥环境纠纷行政调解专门机构在解决环境纠 纷上高效、专业、及时的优势，使环境纠纷行政调解有专门的法律规定，有专 门的机构，与法院诉讼形成解决环境纠纷的两架马车，及时有效的解决环境纠 纷，保护环境和环境侵害受害人的合法利益，维护社会的和谐稳定。 关键词：关键词：环境纠纷 行政调解 专门机构 调解协议 分类号：分类号：g912.6g912.6 iii research on the construction of the specialized agencies of administrative mediation of environment dispute of our country according to law abstract environment problem and economy development height coexists,with the environmental problem highlights,environmental dispute increased day by day,and the proportion of environ- mental dispute cases has increased year by year,effectively dealing with environmental disputes is benefits for environmental protection,social stability and economic development.at present our country is in the economic transition,environmental dispute is just one kind of the various social conflicts concentrated burst,our country environment dispute cases are increasing every year,our country dealing with environmental disputes have two main ways:one is through the court suit settled,one is through the environment administrative protection competent authority to solve.there are many environmental disputes prosecute into court,but because the inherent defect on the lawsuit in solving environmental dispute,a backlog of cases,and because of the bad causal relationship that,many environmental disputes are not effectively solved.but the environ- mental protection authorities in authority distribution of our country,institutional setup existing defects,when the environmental protection authorities dealing with environmental disputes,lack specified laws to provide explicit regulations.thereby failed to fully play an important role in solving environmental dispute,cause the treatment effects of the environment dispute of our country is not very ideal. the form of many environmental disputes is environment civil disputes,many environ- mental civil disputes focus on dispute liability for compensation and the compensation amount above that,which is the controversy of civil rights of both parties in the category of private law,civil rights can be controlled freely and iv negotiate by the party concerned.and because environmental disputes related professional environmental science knowledge,environmental protection authorities who master professional knowledge of environment scientific and environ- mental law can play that advantages in solving environment civil disputes.the advanced countries have been builded a mature system in utilize environmental protection agency to solve environmental disputes,our countryenvironmental protection lawarticle 41 also set discretion to environmental protection authorities to solve liability for compensation and compensation in the environmental dispute. the way in dispose environmental disputes are varied for environmental protection authorities,just one of the ways is administrative mediation,on the basis of the current environ- mental law and social practice in our country,universal is administrative mediation method,which embodied in many environmental special law.at the present stage environmental protection authorities exercise the mediation right of environment disputes in our country,but there are some defect such as authority cross,staffing less,quality low,together with our country does not have special environmental disputes law and special mediation organization,as well as there exists different notions on the effectiveness of the administrative mediation,result in the import- ant role of administrative mediation without fully play. on the basis of presentation and estimate the environmental disputes institutions,procedures and special laws of the advanced country,and analysis the defects of our country environmental dispute administrative mediation organization, reference the foreign advanced system,with the reality of our country,through lay down the development environment dispute mediation administrative laws and regulations and establish a special administrative mediation organization in environmental dispute,clear its status and personnel structure,jurisdiction,mediation pro- gram,legal responsibility,as well as to define legal effect of the administrative mediation agree- ment.making full use advantages of environmental dispute administrative mediation specialized agencies in solving environmental civil v disputes,which is highly efficient,professional,and time- ly,environmental dispute administrative mediation has special law and special agencies.court action and administrative mediation constitute two cart to solve the environmental dispute,timely and effective solve environmental disputes,protect the interests of the environment and environ- mental victim, maintain social harmony and stability. keywords: environmental dispute；administrative mediation；specialized agency； conciliation agreement category number：d912.6 山东师范大学硕士学位论文 1 绪论 （一）选题背景 近年来与我国经济飞速发展同时出现的是由越来越多的环境问题引发的环 境纠纷。 根据原国家环境保护局的统计， 从 20 世纪 80 年代中期到 90 年代中后 期，我国的环境纠纷一直保持在每年 10 万件左右，但是自 1998 年以后，环境 污染纠纷以每年超过 20%的速度增长，纠纷数量呈现急剧上升趋势，1999 年增 加到 25 万多件，到 21 世纪中期，预计会突破 50 万件1。 目前我国针对环境纠纷的处理机制有两个：一个是诉讼解决机制，一个是 非诉讼解决机制2。诉讼解决机制是指遵照我国诉讼程序法的规定，以向人民 法院提起诉讼的方式，解决环境纠纷，包括环境民事、行政和刑事诉讼；非诉 讼机制是依靠法院判决以外的力量来解决环境纠纷，主要包括协商、调解、仲 裁等。众所周知的是，由于环境诉讼程序的严格以及因果关系的难以确定性， 导致环境诉讼的拖延和救济不及时，加之地方政府的经济保护政策，致使进入 诉讼程序的环境纠纷案件与普通案件相比微乎其微， 特别是重大环境纠纷案件， 如果没有国家的积极干预， 很难在诉讼程序中得以解决。 以环境民事案件来看， 从 2004-2009 年度的数据来看，环境民事案件数量一直徘徊在 1000 件到 4000 件之间，按最多算才占同年环境信访总量的 0.729%，与民事一审案件五六百万 的总数相比，环境民事案件数量几乎可以忽略不计：2004 年至 2009 年占民事 一审案件的比例分别为 0.103%、0.035%、0.049%、0.023%、0.028%；而各环境 案件占三大案件总数的比例亦极其微小，分别为 1.83%、1.74%、2.17%、2.13%、 2.27%3。 从上面可以看出,我国环境纠纷案件通过诉讼程序解决的很少， 大量的环境 纠纷处于待解决的状态，而且随着经济的发展，伴随经济转型而来的环境纠纷 会越来越多，在诉讼解决环境纠纷难度较大的情况下，那么非诉解决机制就应 该大展拳脚，弥补诉讼上的缺陷，因此应充分发挥非诉机制在解决环境纠纷上 的重要作用，其中利用行政方式处理环境纠纷已为我国和其他国家所重视。美 国、日本、韩国等国家都制定有相关的环境纠纷行政处理立法，我国在环境 山东师范大学硕士学位论文 2 保护法第 41 条第 2 款中规定：赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人 的请求，由环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权 的部门处理。对该条款中“处理”一词，理论界和实务界都存在不同的理 解，有的认为是指“行政调解” ，有的认为“既包括行政调解以及在调解不成的 情况下，环保机关依案件事实作出行政裁决，还包括行政斡旋、行政仲裁等方 式” 。 前国家环境保护局在 1991 年 11 月就该问题向全国人大法工委请示， 倾向 于定性为行政调解，不是具体行政行为，而且全国人大法工委办公厅在 1992 年 1 月的回复中同意该请示，至此以后，一些新颁布或者修改的单行环境法中 都将“处理”认定为“行政调解” 。本文无意于辨析“处理”一词的准确含义， 只是依据我国当前的有关环境法律法规，对“行政调解”这一环境纠纷处理方 式作一番探析，陈述和分析我国环境纠纷行政调解机构的现状与存在的问题， 并针对存在的问题提出相关的对策， 构建我国专门性的环境纠纷行政调解机构， 以期充分发挥其在解决环境纠纷上的重要作用。 （二）研究意义 1.理论意义 （1） 在理论上深入研究环境纠纷行政调解机构。 我国现今理论界对环境纠 纷行政调解机构的研究还十分粗浅，没有专门深入的研究，很多研究只是稍微 涉及，没有专门论述，这对我国环境纠纷的处理十分不利，没有明确的理论依 据。通过对环境纠纷行政调解机构的研究，可以为丰富该领域理论知识出一份 力，抛砖引玉，以期将来该领域的理论研究能够成熟。 （2） 为专门立法提供法学理论支持。 就如何进行环境纠纷行政调解没有成 文的法律规定，特别是对环境纠纷调解机关没有准确确而详尽的规定，这对环 境纠纷行政调解的进行是一大障碍。通过对环境纠纷行政调解机构的研究，使 环境纠纷行政调解机构在理论上进一步完善，可以为环境纠纷行政调解立法提 供理论依据。 （3）在价值选择上，可以解决效率与公平的问题。通过对环境行政调解机 关的建构、职能、调解程序以及责任等方面进行深入理论研究，可以更好的发 山东师范大学硕士学位论文 3 挥环境行政调解的作用，尽快解决环境纠纷，保护受害者的利益，也不妨碍施 害者尤其是企业单位从事经济发展，做到效率与公平共举。 2.实践意义 我国近年来环境损害事件层出不穷，天灾人祸诱发各类环境损害事件，人 们群众的财产生命安全遭受着严重损害，在解决环境纠纷案件中却不尽人意， 面对一些较大的环境损害事故，民事诉讼解决起来拖沓繁拥，费时费力不说， 往往因为因果关系的艰难认定等瓶颈问题而使得受害人得不到救济。 程序简便、 方便快捷的环境纠纷行政调解由于有政府公信力的支持，人们普遍相信政府会 为民做主，成为解决环境纠纷常用的非诉手段。主持环境纠纷行政调解的机关 在此之中成为重要的主导力量，通过对调解机关的设置、调解程序等的研究， 明确调解机关的地位与作用，使调解机关按照既定权限，遵循法定程序，一步 步对环境纠纷进行调解， 真正去解决环境纠纷。 这既可以免除当前诉讼的弊端， 又可以及时有效的解决争议，稳定民心、稳定社会，使得环境纠纷又有一个可 以真正讨说法的地方。 （三）研究方法及创新点 本篇论文主要采用文献研究方法和比较研究方法这两种研究方法。通过搜 集大量的国内外有关环境纠纷行政调解机构的文献，使作者了解了环境纠纷行 政调解机构的研究现状以及存在的一些问题，为本篇论文的写作提供了方向。 运用比较研究方法，横向研究国际上典型国家的环境纠纷行政调解机构的设置 和相关立法，纵向上研究我国环境纠纷行政调解机构的发展变化，把握我国环 境纠纷行政调解机构的研究趋势以及与国外相比存在的亟需解决的问题。在占 有大量文献资料和明了研究方向后，进行本篇论文的写作。 本篇论文的创新点在于对我国环境纠纷行政调解机构的具体构建的设计 上，在整合以往资料的基础上，继续深入和细致研究，从法规制定、机构地位、 职能权限、人员构成、调解程序、法律责任以及调解协议的效力上，制定出一 条较为合理的建构路径。 山东师范大学硕士学位论文 4 一、环境纠纷行政调解概述 没有侵害就没有利益受损，没有利益的受损就不会有为维护利益而发生的 纠纷， 因而环境纠纷是与环境侵害相伴而生的。 本部分通过对环境纠纷的含义、 特点和分类的简述， 进而对环境纠纷非诉解决方式之一的行政调解做一番概述， 分析其在解决环境纠纷上的优越性。并且对国外典型国家的环境纠纷行政调解 的法律规定及调解机关简要介绍和评析，以期借鉴其优点弥补我国环境纠纷行 政调解上的缺陷以完善之。 （一）环境纠纷简述 1.环境纠纷的含义 纠纷在法律层面上来说，就是个人的自由行为超出了法律上的必要限度， 损害了他人的合法权益，与他人产生了冲突，对他人造成了损害，而他人为维 护自己的合法权益而与施害人产生了纠纷。 那么环境纠纷是一方当事人在开发、 利用、保护环境的过程中，损害了其他人的环境利益，双方发生冲突而产生的 争议。这种争议既可以产生在公民之间、法人之间、公民与法人之间，也可以 发生在公民、法人和国家行政机关之间，甚至还可以发生在国家和国家之间。 其争议的内容是环境权益，具体而言，主要表现为要求确立环境污染和破坏责 任、确立自然资源权属以及确定环境损害赔偿金额，还包括环境行政主体对行 政相对人实施的具体行政行为是否合法等4。 2.环境纠纷的特点 （1）环境纠纷发生的间接性。传统纠纷的发生，是一方对另一方合法权益 的直接损害，不需要借助于外在的媒介，是双方或多方面对面的对立。而环境 纠纷的发生，首先是受害人的生活环境受到污染或破坏，使环境发生不利于人 生存和健康的变化，从而对人身或财产造成侵害。这种环境侵害不像其他侵害 行为那么显而易见和容易察觉，环境侵害有一个累积性和缓慢性发展的阶段， 山东师范大学硕士学位论文 5 比如说工厂排污行为，向空中排放废气，我们可能会对这种刺鼻性气味感到厌 烦，但它们不会立即对身体健康产生危害，需要一段时期，比如说是一年的累 积，等到排污总量超过环境容量，环境就会发生不利于人健康的变化，从而对 人的身体健康产生危害，看似是环境造成的侵害，实则是工厂的排污行为，日 积月累，通过环境这种媒介对人身和财产造成的侵害。 （2）环境纠纷成因的难确定性。环境纠纷来源于环境受到损害，致使生活 其中的人的环境权益被侵害，而是什么原因致使环境受到损害发生环境问题危 害人身健康和财产安全，却很难确定。因为环境纠纷的大面积爆发是和现代高 科技发展密不可分的，而正是科技的发展，使得工厂林立，化工产业、制造业 等蓬勃发展，某一地区的工厂类型不尽一致，他们排放的污染物在空中、水中、 土壤中混合，共同危害着环境。当排污总量超过环境容量，引起环境问题，造 成人身和财产损害时，很难区分出到底是哪家企业、哪种污染物造成的。有可 能是几家排放的相同污染物导致，有可能是几家企业排放不同污染物造成，还 有可能是不同污染物在环境中发生新的反应，产生出新的致害物质所造成。在 现在的科技水平下，特别是我国科技水平还不高的情况下，是很难判断出具体 是哪些原因引发的环境纠纷。 （3）环境纠纷主体的广泛性。环境的共享性和环境要素的流动性，致使环 境纠纷受害主体不是特定的某一个或少部分人，而是生活在同一环境下的全体 居民，而且还可能危及受害人的后代。另一方面，环境要素中的空气、水等是 流动的， 受污染的空气和水体在做自然运动的过程中， 会将危害带到其他地区， 甚至是国外，比如河流，世界上有很多跨国河流，沿途流经多个国家，一旦河 流受污染，它所流经的国家必定会受到它的影响，这些国家的受害人，也会因 此提出环境诉求，产生国际性的环境纠纷。 （4）环境纠纷内容的多样性。由于受到环境问题侵害的人群具有广泛性， 这些人群又因年龄、身体素质、离侵害源远近、从事职业等的不同，所以他们 受到的损害是不同的。在提起环境纠纷请求时，既有要求确定环境污染、生态 破坏责任的，也有要求确定赔偿金额的；既有要求确认自然资源权属的，也有 要求确认损害自然资源责任及赔偿金额的；既有请求损害赔偿的，也有请求排 除危害、停止侵害并回复环境原状的；既有不服环境具体行政