（环境与资源保护法学专业论文）环境行政主体法律责任研究.pdf

摘要 摘要 当前环境问题已经成为威胁人类生存和制约各国经济社会可持续发展的重大问题。 要解决这一问题不仅需要国家政府的高度重视和负责，更需要有效的利用和保护自然生 态环境以及资源。特别是环境行政主体作为环境保护主体中的主导力量，他的环境责任 是否积极、正当履行直接影响到环境保护目标的实现和环境法治建设的步伐。我国各级 地方政府，近些年来只重视发展经济，却忽视了环境保护，因此引发的重大环境事件也 不断增多，这也同时暴露了我国关于环境行政主体责任方面法律制度存在许多不够完善 的问题。因此，完善环境行政主体责任是我国环境保护立法的重要任务迫在眉睫。 本文按照提出问题、分析问题、解决问题的基本思路，首先从环境行政主体及法律 责任的含义、范围界定入手，探讨了环境行政主体法律责任的内容、类型以及在环保工 作中如何加强环境行政主体法律责任的现实依据和理论依据。其次，本文从立法、监 督、体制等多个角度和层面，分析了目前我国环境行政主体法律责任存在的问题。我国 环境行政主体法律责任立法中的问题突出、环境行政主体之间缺乏沟通协调、责任的追 究机制不健全。针对我国环境行政主体责任存在的问题，本文在全面分析问题的基础 上，借鉴英国、美国、俄罗斯等国家，在政府环境法律责任的立法和实践中的成功经 验，论述了强化环境行政主体责任的必要性，从实际出发，立足本国国情，从立法、体 制和追究三个方面提出进一步完善我国政府环境责任的对策。明确环境行政主体责任立 法，在体制上科学设置并创新，完善了环境行政主体责任的监督制度、强化了更有利的 追究方式。通过本文表达了笔者对完善我国环境行政主体责任制度的期盼。 关键词环境行政主体；责任；追究 a b s t r a c t a bs t r a c t t h ec u r r e n te n v i r o m e n t a la n dr e s o u r c ei s s u e sa n dc o n s t r a i n t so fh u m a ne x i s t e n c eh a s b e c o m ean a t i o n a le c o n o m i ca n ds o c i a ls u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n to ft h em a j o ri s s u e s t os o l v e t h i sp r o b l e mr e q u i r e sn o to n l yt h en a t i o n a lg o v e r n m e n ts u p p o r t ，b u ta l s ot h en e e df o re f f e c t i v e u s ea n dp r o t e c t i o no fn a t u r a le n v i r o n m e n ta n dr e s o u r c e s p a r t i c u l a r l yf o re n v i r o n m e n t a l p r o t e c t i o no f t h em a i na d m i n i s t r a t i v eb o d ya st h el e a d i n gf o r c e ，a n di t sp o s i t i v ee n v i r o n m e n t a l r e s p o n s i b i l i t yd i r e c t l y a f f e c t s t h e p r o p e rp e r f o r m a n c eo fe n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o na n d e n v i r o n m e n t a lg o a l st h ep r o c e s so fb u i l d i n gt h er u l eo fl a w a l ll e v e l so fl o c a la d m i n i s t r a t i v e b o d yo ft h ee n v i r o n m e n t ，e c o n o m i cd e v e l o p m e n ti nr e c e n ty e a r so n l ya t t a c hi m p o r t a n c et ot h e n e g l e c t o fe n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n ，t r i g g e r e db yg r o w i n gam a j o re n v i r o n m e n t a le v e n t s ， s h o w st h a to u rm a i nr e s p o n s i b i l i t yo nt h ee n v i r o n m e n t ，t h el e g a ls y s t e mo fa d m i n i s t r a t i o ni s s t i l ln o tp e r f e c t ，t h e r e f o r e ，t h em a i nr e s p o n s i b i l i t yi st o i m p r o v e t h ee n v i r o n m e n t a l a d m i n i s t r a t i o nt h em o s tu r g e n tt a s ko fe n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o nl e g i s l a t i o n t h i sa c c o r d i n gt o a s kq u e s t i o n s ，a n a l y z ep r o b l e m s ，t h eb a s i ci d e at os o l v et h ep r o b l e m ，t h ef i r s ta d m i n i s t r a t i v e b o d yf r o mt h ee n v i r o n m e n ta n dt h em e a n i n go fr e s p o n s i b i l i t y ，d e f i n i n gt h es c o p eo ft h i sp a p e r d i s c u s s e st h ee n v i r o n m e n t a lr e s p o n s i b i l i t yf o rt h ec o n t e n t so ft h ea d m i n i s t r a t i v eb o d y ，t y p e ， a n ds t r e n g t h e ne n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o nw o r ki nt h ee n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i o no ft h em a i n e n v i r o n m e n t a l r e s p o n s i b i l i t yp r a c t i c a lb a s i s a n dt h e o r e t i c a l b a s i s s e c o n d l y ，f r o m t h e l e g i s l a t i o n ，s u p e r v i s i o n ，i n s t i t u t i o n a la n do t h e ra s p e c t so ft h ec u r r e n ta d m i n i s t r a t i o no ft h em a i n r e s p o n s i b i l i t i e so fe n v i r o n m e n t a lp r o b l e m s t h ec o n c e p to fe n v i r o n m e n t a lr e s p o n s i b i l i t yi sn o t s t r o n g a d m i n i s t r a t i v e b o d y ，t h ep r o b l e m sh i g h l i g h t e dl i a b i l i t yl e g i s l a t i o n ，l a c ko f c o m m u n i c a t i o nb e t w e e nt h em a i ne n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v ec o o r d i n a t i o n ，t h er e s p o n s i b i l i t y o ft h ea c c o u n t a b i l i t ym e c h a n i s mi sn o tp e r f e c t f o rt h em a i nr e s p o n s i b i l i t yo fe n v i r o n m e n t a l a d m i n i s t r a t i v ep r o b l e m s ，t h i sp a p e rb a s e do nac o m p r e h e n s i v ea n a l y s i so ft h ep r o b l e m ，l e a r n f i o mt h eu n i t e d k i n g d o m ，t h eu n i t e ds t a t e s ，r u s s i a ，t h et h r e ed e v e l o p e dc o u n t r i e s ， g o v e r n m e n te n v i r o n m e n t a ll i a b i l i t yl e g i s l a t i o na n dp r a c t i c eo fs u c c e s s f u le x p e r i e n c e ，d i s c u s s e s t h em a i nr e s p o n s i b i l i t yf o rs t r e n g t h e n i n gt h en e c e s s a r ye n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v en a t u r e ， f r o mr e a l i t y ，b a s e d0 1 1n a t i o n a lc o n d i t i o n s ，f r o mt h el e g i s l a t i v e ，i n s t i t u t i o n a la n da c c o u n t a b i l i t y t of u r t h e r i m p r o v et h et h r e ea s p e c t so fe n v i r o n m e n t a lr e s p o n s i b i l i t yi no u rg o v e r n m e n t c o u n t e r m e a s u r e s i m p r o v et h et h e o r e t i c a la n dl e g i s l a t i v eb a s i s ，c l e a r l yt h em a i nr e s p o n s i b i l i t y f o re n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v el e g i s l a t i o n ，t h ei n s t i t u t i o n a ls e a i n go fs c i e n c ea n di n n o v a t i o n ， i m p r o v et h ee n v i r o n m e n t ，t h em a i nr e s p o n s i b i l i t yf o ra d m i n i s t r a t i v es u p e r v i s i o ns y s t e ma n d s t r e n g t h e nt h ea c c o u n t a b i l i t yi sm o r ef a v o r a b l ew a y e x p r e s s e db yt h ea u t h o ro ft h i sp a p e r i m p r o v et h er e s p o n s i b i l i t yo fe n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i o no ft h em a i ne x p e c t a t i o n s i i a b s t r a c t k e y w o r d se n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v eb o d y r e s p o n s i b i l i t y i n v e s t i g a t e i i i 1 绪论 1 绪论 1 1 研究的背景 近年来，随着环境污染的日益加剧和生态环境遭受愈来愈严重的破坏，人们已逐渐 意识到政府在环境保护领域中领导、组织、协调环境资源保护工作，建设资源节约型、 环境友好型社会中具有重要作用。 自从地球上有了人类以来，人类为了生存和发展，通过劳动地改造环境，为其所 用，但是这个过程也在破坏着环境。人类社会发展的历史是以人的生存和发展需要作为 根本目的的。由此可见，“人与自然的关系始终是人类进化，社会发展的关键问题”。 “近来我国频频发生违法排污导致水体等严重污染的环境事故，哈尔滨松花江水污染、 甘肃省徽县水阳乡群众铅超标事件、湖南省岳阳县饮用水源砷超标事件等触目惊心，国 家环保总局对诸类环境污染事件进行了通报，有关高级官员和专家学者多次呼吁要求严 肃处理环境行政不作为的有关责任人和单位 2 】。 在这些违法排污导致的环境污染事故中，当地政府，尤其是环境行政管理部门等环 境行政主体有不可推卸的责任。如何有效解决环境污染、生态破坏和资源能源浪费问 题，引发了国家机关、社会各界和公众对政府等环境行政主体环境责任的重视和关注， 环境行政主体责任问题正在成为环境资源法学界研究的热点问题。在我国，关于政府、 法律法规授权的部门等环境行政主体的环境责任在法律上虽有所规定，但不仅数量少， 环境保护法和其他单行法对各类环境行政主体的职责只是作了宽泛粗略的规定，也 没有明确其相应责任，使得操作性并不高，更没有成为一项实施有效的法律制度，这使 得环境法的实施效果并不令人满意。环境整体质量恶化，政府环境目标落实困难，公众 环境权益无法保障，重大环境事故频发等现实问题反映出环境法有效性的不足，如何解 决环境法制建设中长期存在的问题，首先要解决环境执法和司法等环境法实施方面存在 的问题，更要在环境立法上不断完善本身存在问题。环境立法中的最关键的问题在于对 政府等环境行政主体责任的完善和明确。全国人大环境与资源委员会主任委员毛如柏在 有关环境法律执法大检查中多次指出，政府环境责任不完善严重影响了环境法的有效 性，基于环境法有效性不足的克服，我们应该加强政府环境责任的研究。环境保护是一 项功在当代、利在千秋的事业，人类依赖自然环境求得生存和发展，同时自然环境也需 要人类的保护，人与自然应该和谐相处实现可持续发展。 国家为了加强环境保护，建设环境友好型和资源节约型社会，不断出台措施，完善 以政府为主的环境行政主体的环境责任。如全国人大环境与资源委员会和环境保护部正 在积极推动中华人民共和国环境保护法的修订。王树义教授主编的可持续发展与 中国环境法治一 修改专题研究中许多学者提出要完善政 府的环境法律责任。环境法作为“革命性”的法，学界一直关注其变化性的研究，“环 东北林、i k 人学硕上学位论文 境法要实现从管制法到服务法、回应法和协调法的转变，解决环境领域的。政府失 灵，克服环境法有效性不足的局面，必须完善政府环境责任”口3 。从法律角度，深入探 讨研究环境行政主体责任不仅具有深远的理论、立法意义，更具实践意义。 1 2 国内外研究现状 ( 1 ) 国内研究现状 目前，我国关于政府环境责任在法学领域的系统化研究基本处于空白，仅有一些专 家学者强调并呼吁应该尽快修改环境保护法等法律法规，明确政府的环境保护职 责，并追究政府的环境法律责任以加强环保工作。蔡守秋教授在论政府环境责任的缺 陷与健全中，指出政府在领导、组织、协调环境资源保护工作，建设环境友好型社 会、资源节约型社会中具有重要、关键、不可替代的作用。张建伟在完善政府环境责 任的若干思考中将政府环境责任不完善视为最根本的环境立法问题，提出完善政府环 境责任，进而为我国环境行政主体责任的完善提出了落实环境民主、实现环境善治、改 革现行环境立法体制以及注重公众参与的建议。李挚萍教授在环境法的新发展一管制 与民主之互动一书中专门研究了政府环境法律责任，探讨了公共管理视角下政府的环 境质量责任、政府等环境行政管理者作为环境资源所有者的环境质量责任以及完善该责 任的一些对策。关于如何完善政府环境责任，提高环境行政主体责任的监督追究效率， 国内一些学者提出了诸多看法，如李启家教授则指出：“在环境法创新中，在解决环境 保护责任的个体化与社会化问题时，要加强政府的环境保护公共责任，政府的公共责任 是综合性责任，首先是决策责任，不能忽略政府的公共责任 h 1 。 张梓太教授认为：“将政府部门在环境法律关系中的地位，由“权力主体”转变为 “义务主体”：把政府对环境监督管理职责由过去的权力型规范修改为义务型规范：将政 府部门列为环境法律责任的主体，如违反环境法律的规定应当承担相应的法律贵任：政 府部门实施环境监督管理，必须由单纯的管理型向管理服务型转变”西1 。汪劲教授强 调：“在修改环境保护法时应将修法的重点定位于确立各级政府的环境与资源保护 责任之上，以为单项环境与资源保护法律的施行奠定基础，明确中央政府与地方政府的 环境保护责任1 。由此可见，国内学者对环境行政主体，特别是政府环境责任的法学 研究还处于初级阶段，而环境行政主体是环境保护的主要力量，因此要有效解决我国环 境行政主体在环境保护中滥用职权和玩忽职守的现象，更有利于推进我国环境资源法制 建设进程。 ( 2 ) 国外研究现状 西方发达国家比较重视政府环境责任的履行，对环境行政主体责任的有关立法也比 我国更为合理完善。美国学者爱蒂丝布朗魏伊丝在其公平地对待未来人类：国际 法、共同遗产与世代间衡平一书中指出“必须将这些义务放在一个动态的国际法律环 境中看待，在实现这些义务方面国家、非政府组织、公司和个人都有着重要的作用 州。她在书中探讨了保护资源、保证平等使用、避免负面影响、防止灾难、减少损失以 l 绪论 及提供紧急援助的由政府以及各类环境行政主体所应承担的责任。美国学者罗杰芬德 利和丹尼尔法伯所著的环境法概要一书中写道，“任何个人可以通过起诉来终止 任何违反环境法的政府行为 。阳1 由此可见，国外一些发达国家在环保领域的相关立法 比较完善，如英国环境法、美国国家环境政策法中关于环境行政主体责任的规 定和实践都为我国将来的立法研究提供了可鉴经验。 1 3 研究的目的和意义 1 3 1 研究的目的 环境问题是人类有史以来面临的最严峻的社会问题之一。通过何种途径、采取何种 措施更好地进行环境管理，实现维护人类生存环境这一目标是世界各国乃至整个人类需 要迫切解决的问题。我国是个行政色彩极为浓厚的国家，行政手段在政府调控中发挥了 举足轻重的作用，环境保护方面也不例外。环境行政，作为新形势下一种积极有效的管 理手段己被各国广泛采用，而作为环境行政行为的主导者，环境行政法律关系的重要参 与者环境行政主体，在环境管理方面的地位就显得尤为重要。然而，环境行政主体 作为环境保护方面的主要管理者，其责任的承担与追究方面的理论研究及制度建设却并 不完善。因此，本文将通过对我国的环境行政主体责任理论入手，包括环境行政主体的 界定、环境行政主体责任的界定等基本问题的论述，指出我国环境主体责任的现状和存 在的问题，如环境行政主体设置重复，责任无法明确难以追究等等。并通过与西方国家 环境行政主体制度及环境管理体制的比较，指出我国环境行政主体责任需要学习与借鉴 的地方。本文选题与撰写的目的在于在客观评价我国当前的环境行政主体责任现状与存 在问题的基础上，通过研究环境行政主体，理顺环境行政法律关系，确定环境行政主体 责任概念、分类，分析当前我国环境行政主体责任的现状与问题，提出切实可行的建议 与对策，为建立与完善环境行政主体责任制度提供理论基础和法治氛围，为完善环境行 政立法、执法等工作提供理论借鉴。 1 3 2 研究的意义 ( 1 ) 理论层面的研究 近年来，有不少环境法学者关注和研究这一问题，其研究成果为我国完善和加强政 府的环境管理，提供了很好的解决思路。然而，已有的研究成果主要是关注政府环境责 任缺失的状况分析，提出若干宏观层面的完善化建议。但在研究环境责任主体时没有将 其我国环境行政主体的责任进行厘清和细化，还往往将社会责任遗漏。考虑到我国实 际，由于“环境行政实行着环保部门统一监督管理与其他相关部门分工负责管理的模 式嘲。各环境行政主体之间存在环境行政职权交叉重叠的可能性，不同行政部门在环 境保护方面的利益追求并不完全一致，这使得明确各行政主体行政责任更加困难。因 此，有必要对我国环境行政主体行政责任进行深入研究。站在前人的研究基础上，本论 东北林、l k 人学硕上学化论文 文拟对环境行政主体责任进行深入的研究，以剖析环境行政主体环境责任的构成，环境 行政主体承担责任主要类型，对环境行政主体几种责任各自的范围、表现形式和当前我 国环境行政主体责任的理论、立法现状等内容进行初步探索。并借鉴国外在环境行政主 体责任领域的成功经验，为完善我国环境行政主体责任提供可行性建议。 ( 2 ) 实践层面的研究 1 9 世纪末、2 0 世纪初，随着科学技术和社会分工的飞速发展，生产社会化和市场 化的程度空前提高了，世界各国的经济得到了迅猛的发展，与此同时，环境污染与生态 破坏的现象也随之加剧。由于传统的行政法律责任制度不足以完全克服、制止这些现象 的发生，人们在享受进步的经济生活同时也在品尝自己酿下的苦果。我国有三分之一的 土地被酸雨污染，3 亿多农村人口喝不到干净的水，三分之一的城市居民呼吸不到清洁 空气。传统的高耗能、高污染、高消费的经济发展模式使中国成为了世界耗水第一、污 水排放量第一、二氧化碳排放量第二的大国，还是世界三大酸雨区之一等等。问题是多 方面的，但关键就在于在环境行政主体执行管理环境保护义务时，责任不够明确，外部 监督不力，使得很多环境违法、不作为的现象屡屡发生。由于受机制、体制、法制、能 力诸方面的制约，加上执法主体内部不协调，责任不明确、追究机制不科学，法律法规 本身需要完善，公众环保意识差，执法机构的执法能力差，不严格执行环评制度等因素 的影响都导致了问题的出现。可见，环境行政主体责任的明确，加强环境行政主体履行 义务，管理环境保护方面能力就显得尤为重要。本论文就是希望在分析环境行政主体责 任的范围、种类和构成的基础上，提出环境行政主体责任在立法、制度和监督方面完善 的对策，以期对环境保护法的修改、实施寻求理论依据。因为论文篇幅所限，本人主要 以我国环境行政主体法律责任中的行政法律责任作为重点，并进行深入研究，探究其责 任理性，构筑责任追究程序，督促环境行政主体以维护环境利益为指导思想，合法合理 的行使环境管理职权，起到对环境的保护作用。因此，加强对环境行政主体责任的研 究，为完善环境行政主体责任的立法和更好的加强环境管理职能有十分重要的意义。 1 4 研究方法和内容 1 4 1 研究方法 本文由五个相互衔接、结构紧凑的部分组成并将运用以下四种方法对文章进行创 作，充分保障文章的内容具备科学性、客观性和创新性的特点。 ( 1 ) 研究分析法。本文从环境行政法学和环境行政主体责任的交界处作为切入 点，把环境行政主体的法律责任，特别是对其中的环境行政法律责任进行了分类，并且 纵向分析比较，同时阐述了环境行政主体行政法律责任的构成，又提出了如何完善追究 机制。从权力机关、行政机关以及司法机关三个方面阐述对于环境行政主体责任的追究 机制，从而形成一个完整的对环境行政主体法律责任研究的理论体系。 ( 2 ) 比较分析法。通过对我国环境行政主体法律责任的现状进行深入研究和分析 1 绪论 后，将我国的现状和西方发达国家在环境法中对环境行政主体法律责任的相关规定及政 策进行比较。在立足基本国情的基础上，学习将发达国家在这方面的立法精神、法律制 度等方面的成功经验，加以吸收、改造，总结我国当前环境行政法律体系中对于环境行 政主体法律责任方面规定的不足，进而为完善我国环境法制提供有效借鉴。 ( 3 ) 文献资料法。、搜集、整理和分析与环境行政主体法律责任相关的文献、决 议、权威专家、学者的著作文章，归纳总结出有创新意义的观点和思想，使本文的研究 具有客观性和说服性。 1 4 2 主要内容 本文在保护环境的基础上，深挖环境行政主体法律责任的本质，分析目前我国在环 境行政主体环境责任方面存在的不足，对环境行政主体环境责任的完善提出对策：一、 完善环境行政主体环境责任立法，完善我国环境行政主体环境责任的法律规定，使之更 具实践可操作性。科学设置环境行政主体体系，增强环境监管主体的科学性与协调联动 性。二、加强制度建设，明确健全环境行政主体目标责任制度。落实环境民主，完善环 境公众参与、环境立法信息公开制度，将环境民主落到实处。三、强化环境行政主体法 律责任的追究机制，从行政机关的追究、权利机关的追究和司法机关追究入手，不断完 善对环境行政主体责任的监督。 东北林q k 人学硕l 学化论文 2 环境行政主体法律责任概述 2 1 环境行政主体的概述 2 1 1 环境行政主体的概念 环境问题的出现，是一个十分重大的问题，需要有环境管理职责的专门的行政主体 来实施解决。如果没有这样的环境行政主体，这一问题就难以得到有效的解决。因此准 确的把握环境行政主体这一概念，对环境问题的解决是十分必要的。为了更好的理解环 境行政主体，首先应该对行政主体这一概念进行宏观的把握，只有这样才能对环境行政 主体这一概念充分的理解。 行政主体这一概念，并不是我国法学界首推的，而是源于国外的行政法研究。我国 法学界对行政主体进行研究并不长，早期对行政主体的理论研究，我国行政法学理上主 要以“行政机关”或“行政组织”用来指称有关行政管理主体，并有此引申出行政行 为、行政法律责任等相关基本概念。而对于深入系统的研究行政主体，确切地讲应该是 在行政诉讼法颁布前后，2 0 世纪8 0 年代末的这个时期。由于这个时期，行政诉讼 中对被告的资格难以确定，因此有关行政主体的研究根据需要发展起来。随着行政法理 论研究的不断发展，“行政机关”或“行政组织”用来指称有关行政管理主体概念这种 说法的弊端日益显现。此外，在行政诉讼过程中，如何确定被告，因为“行政机关”或 “行政组织 难以胜任这一使命，成为一个棘手的问题。为了解决学理上有关行政主体 的矛盾问题，以及使行政诉讼被告得到准确的认定，国内法学界开始将国外有关行政主 体的理论引进我国。在这种的氛围之下，王名扬先生出版的法国行政法首次引进 了，有关行政主体的概念。在王名扬先生的著作中指出，行政主体与行政机关是两个不 同的概念。王名扬先生在其法国行政法中写到“行政机关作为构成行政主体整体结 构中的某些单位，它们在一定范围内以行政主体的名义进行活动，其法律效果归属于 行政主体。 杨建顺先生等翻译的日本学者南博方所著的日本行政法也于1 9 8 8 年 在我国出版，该书中所介绍的有关日本行政法学中的行政主体理论也随着国内学界的不 断了解被逐渐接受。 虽然开始大多数学者觉得行政主体较行政机关过于抽象，但由于行政主体这一概念 在行政诉讼中的实践解决力和解释力上，远远优于行政机关这一概念，因此很快就得到 了我国学界的广泛认可。随着不断的借鉴法国、德国、日本等大陆法系国家有关行政主 体概念，进而完善和建立起了中国有关行政主体理论。由于我国的实际国情与这些国家 不同，因而行政主体之一概念，在引入我国的过程中，在我国有不同的界定和表述，但 在行政主体基本的认识上是没有太多意见，基本都是一致的。如： “行政主体是指依法 享有国家行政权力，以自己的名义实施行政管理活动，并独立承担由此产生的法律责任 的组织。“行政主体是指依法拥有独立的行政职权，能代表国家以自己的名义行使行 2 环境行政t 体法律责任概述 政职权以及独立参加行政诉讼并能独立承受行政行为效果与行政诉讼效果的组织 两个 定义在，表述上虽略有不同但实质内涵基本一致。在此理论的基础上，我们可以推定出 环境行政主体的概念，环境行政主体是指，依法独立享有独立的环境行政管理职权，能 代表国家以自己的名义行使环境行政职权以及独立参加环境行政诉讼，并能独立承受环 境行政行为效果与环境行政诉讼效果的国家机关或社会组织。 2 1 2 环境行政主体的范围 结合我国环境行政主体的特有性质，贯穿行政主体的理论以及环境行政管理工作的 实践，笔者的观点，目前我国最主要的环境行政主体就是环境行政机关。 环境行政机关是环境行政权力和机关，是承担环境行政职能最多的环境行政主体， 是环境行政主体的主要构成部分。环境行政机关是指依法成立、享有并执行国家环境管 理权，具体实施环境行政职能并独立承担其行为后果的国家机关。环境行政机关在性质 上“是依法成立的国家机关，而不是普通的行政组织，它是环境行政主体的重要组成部 分，承担了绝大多数的环境行政管理职能”n 引。一般而言，环境行政机关具有以下特 征： 第一，环境行政机关首先是指依照宪法和法律设立的，拥有国家环境行政管理权的 国家行政机关，它包括县级以上人民政府、环境保护行政主管部门和十几个依法拥有环 境行政监督管理权的部门，按照我国宪法规定，环境行政机关根据国家权力机关的决定 或授权，依法实施对国家环境事务的管理，因而环境行政机关是从属于国家权力机关 的，环境行政机关实施的环境行政行为必须严格依据宪法和法律的规定。 第二，环境行政机关设立的目的就是为了实现国家环境行政的目的，即组织实施环 境行政事务方面的管理活动。为了实现这一目的，环境行政机关必然的承担一定的环境 行政职能，要享有和行使一些必要的环境行政权限。 第三，环境行政机关并不是单一的某一职位，而是由一定组成人员构成的组织体。 例如某县环保局是由局长、副局长及其他公务人员等共同构成的组织，局长是该环境行 政机关的最高领导者，由有关组织法的规定，严格设置环境行政机关组成，它的管理程 序都应是依法进行的。 具体而言，环境行政机关包括几下三部分： 1 、各级人民政府 我国环境保护法第九、十六条分别规定：“省、自治区、直辖市人民政府对国 家环境质量标准中未作规定的项目，可以制定地方环境质量标准，并报国务院环境保护 主管部门备案。”、“地方各级人民政府应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善 环境质量。法律赋予地方各级人民政府，在其权限范围内享有对其管辖范围所以事物 的的行政管理权，因而，环境行政权也是他的一项重要职能和必须履行的义务，各级人 民政府有责任、有义务从事改善环境质量、保护环境资源的工作。由此我们我们可以得 知，政府是国家环境行政行为的主体之一。 东北林q k 大学硕上学位论文 2 、环境保护行政主管部门 环境保护法第七条规定：“国务院环境行政主管部门，对全国环境保护工作实 施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护 工作实施统一的监督管理。”环境保护行政主管部门主要是指各级政府中享有专门管理 环境保护职责的环境行政机关，在我国一般是以国家环境保护总局为代表的各级环境保 护局。于此同时，环境保护法中许多条文还对环境行政主管部门的具体权限和法律 责任进行了规定。 3 、其他形式环境保护监督管理权限的部门 有一些行政管理部门并不是以环境管理为根本目的，在实践工作中，这些行政管理 部门权限的划分是受客观需要的影响，这种影响使其针对某个环境问题享有行政管理的 职权，从而对与该环境因素有关的人以及行为进行监督和管理。环境保护法第七条 规定：“国家海洋行政主管部门港务监督、渔政渔港监督、军队环境保护部门和各级公 安、交通、铁道、民航管理部门，依照有关法律的规定对环境污染防治实施监督管理。 县级以上人民政府的土地、矿产、林业、水利行政主管部门，依照有关法律的规定对资 源的保护实施监督管理。另外些行政部门在其权限的范围内从事与环境保护有关的管 理行为时，这些行政部门应当视为环境行政主体。比如铁道部门对货车排放大气污染物 得管理；交通部门对机动船舶排放大气、水体污染物的管理：公安局对在公共场所制造 噪声的管理；民航部门对航空器排放噪声的管理等。 4 、法律、法规授权的组织 法律、法规授权的组织是指依照具体的法律法规授权来行使环境行政职能的非国家 机关组织，也可称为依法授权行使环境行政职能的组织。为了进一步了解依授权行使环 境行政职能的组织，就要明确三点问题：第一，依授权行使环境行政职能的组织是依具 体的法律、法规授权，而不是依行政组织法，这种授权职能来自于法律、法规或者地方 性法规的明文规定，其行使的职能也仅限于法律、法规明确规定的那些具体职能和具体 事项，范围是明确并且狭窄有限的。第二，依授权行使环境行政职能的组织属于非国家 机关，它不具有国家机关的地位，也与行政机关不同，它只有在行使法律、法规所授权 的环境行政职能时才享有国家的行政权力并且承担行政法律责任，在没有行使法律法规 授权时，它只是一般的民事主体，只具有民事权利和承担民事上的义务。第三，依授权 行使环境行政职能的组织是以自己的名义来行使法律、法规所授权的职能，以自己的名 义承担相应的法律责任。我国现有的环境保护法律和环境行政法规中还没有出现授权非 国家机关组织行使环境行政职能的情况，而我国的地方性法规中则有授权非国家机关组 织行使环境行政职能这种情况的存在。 2 2 环境行政主体法律责任的概述 2 2 1 环境行政主体法律责任的概念 研究环境行政主体责任，必须首先准确把握责任的含义。“责任”在古代汉语中 2 环境行政t 体法律责仟概述 是一个复合词，现代汉语中的“责任 是从“责”字演化而来的。引责在古代汉语中 至少有以下几种含义：求，索取。洁斥、非难、谴责。要求、督促。处罚、处 理、罚则、加刑。义务、责任、负责。债”n 。根据在现代汉语词典中， “责任 词有两层含义：第一层面，是指分内应该做的事；第二层面，是指没有做好 份内的事而应当承担的某种否定性后果。n 2 1 通常所讲的责任，包含三个层面的含义： “第一是指分内应该做的事；第二特定的人对特定事项的发生、发展、变化及其成果负 有的积极的助长义务；第三因没有做好分内的事情或没有履行助长义务而应承担的不利 后果或强制性义务n 引。 ( 1 ) 法律责任的概念 为了准确的了解环境行政主体的法律责任，我们首先应该追根溯源到法律责任，从 源头上了解环境行政责任的由来。中国法学界尚未对法律责任的概念，作出明确且被广 泛接受的界定。对于法律责任的界定，国内主要有三种意见：一种认为，法律责任是一 种特殊意义上的责任。一般意义上的义务也称第一性义务，也就是人们所说的法律义 务，包括法定的作为或不作为的义务：特殊意义上的义务也称第二性义务，指由于违反 了法定的义务或约定义务而引起的新的义务。另外一种认为，法律责任是一种法律的否 定性的评价，某种作为或者不作为在法律上是所禁止或不希望发生的情况，那么该行为 的实施者就应当承担某种法律上在责任。最后一种认为，从利害关系角度出发，法律责 任是一种法律上的不利后果。行为人如果不遵守法律的指引去追求自身利益，那么他的 预期利益和现实利益就不能被法律所承认和保护，甚至会付出代价。张文显教授认为： “第一种观点更明确的揭示了责任与义务两者之间的联系，同时也明确了两者之间的区 别，是一种更为清晰和适宜的界定方法。而相比之下第二种观点所揭示的法律的否定性 评价不一定就是法律责任，比如些轻微的违法行为人也会受到法律的否定性评价，但 是却并不会因此承担法律责任：第三种观点对法律责任的认定标准过宽、过松，使得许 多情况下，承担法律上的不利后果却并不意味着承担责任 d 4 。笔者也较赞同第一种说 法的观点。 ( 2 ) 环境法律责任的概念 法律责任的概念，已经有了基本的了解，目前有关法律责任的下位概念环境法律责 任的概念，有以下几种观点： 沈宗灵先生在其主编的法理学一书中明确指出：“法律责任是因违法行为而产 生的，但就行政责任与民事责任而论，除了因违法行为而产生的法律责任外，还有无过 错责任；民事责任还有因违约而产生的责任。由此可见沈宗灵先生认为行政法律责 任，既包括因违法行为而产生的法律责任，也应该包括无过错责任。由此可以推导出环 境行政法律责任，也应该包括因违法行为而产生的法律责任，以及无过错责任。国内的 法律学者有些持有不同的观点，这种不同观点认为：环境法律责任是指违法者对其环境 违法行为所应承担的具有强制性的法律后果。环境法律责任与环境违法行为是紧密联系 的，行为人只有实施了环境违法行为，同时也只有实施了环境违法行为的人，才应当承 东北林业大学硕上学位论文 担环境行政的法律责任，也就是说承担环境法律责任的前提是环境违法行为，环境违法 行为的必然结果是环境法律责任。持这种观点的学者认为，环境违法行为，是承担环境 法律责任的成立要件，这种观点认为环境法律责任，不包括无过错责任。这种观点要 求，行为人的主观上一定是有过错，这种过错包括：“环境污染损害民事责任、部分生 态破坏民事责任、少数行政责任、刑事责任。这种观点指出了环境法律责任的结构、因 果关系和性质，对一些不以过错为必要条件的行政法律责任和刑事法律责任情况也给予 了考虑 1 5 1 。 王灿发教授著的环境法学教程把环境法律责任放在“环境法律后果”一章中予 以介绍，认为“环境法律责任是环境法主体因不履行环境义务而依法承担的否定性的法 律后果。 由此可以得出王灿发教授认为，导致承担环境法律责任，是因为环境法主体 没有履行相应的环境义务。环境法律责任作为法律责任的一种，具有法律责任所具有的 如下特征：首先，环境法律规范为环境法律责任确定了标准，环境法律规范规定了环境 法律责任实施细节，以及如何解释环境法律责任，因此环境法律责任必须以环境法律规 范为中心；环境法律责任具有强制性，它不同于环境道德责任、以及政治责任等其它类 型的责任，环境法律责任依靠法律的保护得以实施，任何违法环境法律规范的行为，环 境法律规范都会用强制力保障其付出应有的代价；环境法律责任并不包括所有侵犯环境 的行为，而是包括环境违法行为、环境违约行为、以及小作为在内的法律特殊规定的行 为。综合上面的环境法律责任的特征，可以得出环境法律责任的定义是：环境法律关系 的主体，因违反环境法律法规的规定，或违反环境行政和民事合同的约定，破坏了法律 上或合同中的功利关系或道义关系所应承担的对人、单位、国家、社会和环境的补偿、 惩罚或其他性质的具有强制性的不利法律后果。 ( 3 ) 环境行政主体法律责任的概念 与环境法律责任相对应，其下级概念环境行政主体法律责任的定义，在国内法学界 也有不同的声音，总体上讲环境行政法律责任可以分为以下几种： 第一种观点认为，环境行政主体法律责任与违法性以及违反法律规定的义务密切相 关。因此这种观点将环境行政主体法律责任定义为：“环境行政主体法律责任是指，违 反国家有关环境保护的法律法规的规定，或违反法律法规有关义务的规定，而应当承担 的相应的法律责任。 第二观点认为，环境行政主体法律责任，应当从环境行政主体的违法性和环境损害 后果间的关系进行定义。因此持有这种观点的学者将环境行政法律责任定义为：“环境 行政法律责任是指违反了有关环境保护的法律法规，实施了破坏或者污染环境的行为， 并且这种行为造成了环境损害的后果，因此而承担的责任。 可以看出这种观点的重点 在于，违法性与损害结果两个方面。如果只是违反相关的环境保护的法律，或者只是造 成环境损害的结果都不会追究环境行政主体的责任。 第三种观点认为，“环境行政主体的法律责任，仅指环境行政主体犯有一般环境违 法行为、尚不够刑事处分的单位和个人的法律责任。 这种有关行政主体责任的观点， 2 环境行政主体法律责任概述 将环境行政主体责任从一般的法律责任中划分出来，将责任进行了限定。 第四种观点是广义上理解，认为除了行为处罚和行政处分外，环境行政主体法律责 任还包括特定的国家行政机关或违法行为所在单位依法采取的行政措施，进行追究责 任，即行政处理。 结合以上四个有关环境行政主体法律责任的观点，第一种有关行政主体法律责任的 观点较为适当。因为行政主体作为特殊主体，不仅在其触犯有关法律法规的时候应该承 担责任，在其不履行法律、法规授予的职权时亦应追究其法律责任。但也应该将行政主 体的法律责任与行政主体的行政责任区别开来，不能将他们混为一谈。因为法律责任不 同于行政责任和道德责任，也不同于单位内部规章所规定的责任。因为法律责任是在法 律规定的范畴进行追究，它比其它责任更加的明确，适用的范围更为广泛，强调国家强 制力，因此不能将其与其它责任混同。 经过上面的探讨我们可以将环境行政主体法律责任定义为：“环境行政主体法律责 任是指，管理环境事物的行政主体，因违反法律、法规的特别规定，造成了环境损害， 或者承担环境管理职责的行政主体，没有履行环境法律法规赋予它的职责，而应当承担 的法律责任。 潞 2 - 2 - 2 环境行政主体法律责任的分类 “权责统一 是法治政府的核心要求，依法行政必须贯彻“有权必有责、用权受监 督、违法受追究、侵权须赔偿 的方针。追究环境行政主体责任，就必须健全责任体 系。环境刑事责任、环境民