（环境与资源保护法学专业论文）我国城市生活垃圾污染防治的法律对策研究.pdf

1 摘要 目前我国城市生活垃圾的产生量越来越大，已严重影响我国居民的生活环 境。垃圾围城现象较为普遍，这也成为我国城市可持续发展的一个困境。我国 对生活垃圾处理的法律法规不健全，严重制约了我国垃圾处理工作的法制化和 规范化。同时，西方发达国家也曾经遇到过我国现今垃圾围城的难题。西方国 家解决了这一难题，我们可以借鉴他们的经验。本文首先介绍了生活垃圾的基 本概念和我国生活垃圾污染的现状，其次论述了我国生活垃圾的管理体制和法 律制度，详细分析了其中的一些不足和问题。再次论述了美国、德国、日本等 国家的成熟的法律制度，总结了他们的经验。最后一部分结合我国的实际情况， 提出了全面贯彻中华人民共和国固体废物污染环境防治法关于城市生活垃 圾的基本规定，制定防治生活垃圾污染的相关配套法律法规，完善我国城市生 活垃圾污染防治立法体系。 【关键词】生活垃圾 管理体制 循环经济 2 abstract at present, the problem about the municipal domestic waste pollution has become more and more seriously. however, western countries have solved this problem. we can learn from them. firstly, this article describes the status of the municipal domestic waste pollution. secondly, this article describes the waste management system in china.i think we should implement the “ prevention and control of solid waste pollution law” ,it is necessary to improve the legislation for prevention and control of municipal domestic waste pollution. 【key words】municipal domestic waste management system recycle economy 山西财经大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研 究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他 个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文的研究所做出重要贡献的个 人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本申明的法律结果由 本人承担。 学位论文作者签名： 日期： 年 月 日 山西财经大学 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保管、使用学位论文的规定，同意学校 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和 借阅。本人授权山西财经大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数 据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 本学位论文属于保密，不保密。在 年解密后适用本授权书。 （请在以上方框内打“” ） 学位论文作者签名： 指导教师签名： 日期： 年 月 日 日期： 年 月 日 我国城市生活垃圾污染防治的法律对策研究 1 引言 长期以来，由于我国强调发展经济与保护环境并行，实际上是以牺牲环境为代价的。我 国的生活垃圾日益剧增，目前我国每年产生上亿吨垃圾，垃圾已给我们的生活带来了不容小 视的环境污染问题。生活垃圾污染土壤、水源、空气，甚至危害人类的身体健康。而我国垃 圾处理方法还是以传统的填埋为主，抢占了我国的大量土地，也不符合循环经济的原则与要 求。 从我国城市生活垃圾污染防治立法的历史发展来看，体系还不完善，所以要结合分析国 外城市生活垃圾污染防治立法与管理实践的先进经验，探讨我国城市生活垃圾污染防治立法 存在的许多问题。我国的城市生活垃圾污染防治立法体系己大致形成：整个法律体系以宪法 中关于环境保护的法律规定为基础， 包含了环境保护基本法即 中华人民共和国环境保护法 、 单行性立法、行政法规和地方性法规以及其他法律文件中有关城市生活垃圾的相关规定。但 是关于某一方面的单行立法的发展，远远不及西方发达国家走得更为深远。 我国城市生活垃圾污染防治的法律对策研究 2 1 概述 1 . 1 生活垃圾 中华人民共和国固体废物污染环境防治法中规定：生活垃圾，是指在日常生活中或 者为日常生活提供服务的活动中产生的固体废物以及法律、行政法规规定视为生活垃圾的固 体废物。 城市生活垃圾属于一般性废物，包含种类极多，包括居民生活中、商业日常经营活动中、 市政建设改造维修、机关办公中和其他非工业生产活动等产生的生活垃圾、排泄物、废纸、 废包装物、废旧物品、各种废旧材料、园林残枝残叶、建筑垃圾和工业活动中产生的非工业 固体废物。 1 . 2 城市生活垃圾的危害 1 . 2 . 1 污染土壤 长期以来，我国许多地区的生活垃圾都集中堆放在城市郊区，挤占了大量土地，造成了 土地的浪费。不仅如此，垃圾对土地的污染问题也越来越突出，集中表现在: 生活垃圾中所含 的有害物质会破坏土壤结构和土质。例如将废电池等随意丢放，其中含有的重金属元素会形 成污染源，破坏土壤结构，影响土质，使土地不能耕种。而且一旦这些金属元素被植物、农 作物吸收，这样的农作物长期被人类食用。最终产生的富集效应也会危害人类健康。堆放的 垃圾经过长时间的日晒雨淋会产生出一些液态物质，这些物质中包含的致癌致病物以及其它 污染物高达 8 0 多种。 1 . 2 . 2 污染水体 把垃圾直接倾倒于河流、湖泊、海洋等水源中是一种垃圾处理方法。这种处理方法造成 严重的环境污染。垃圾未经处理进入水体后，直接影响水生动植物的生存环境，造成水质严 重下降、水域面积减少等恶劣影响，而且这种水质污染是很难治理的。有些城市的护城河就 是因为垃圾的污染发出恶臭味，水体颜色变黑。有些垃圾堆放场产生的污染物随地表流入附 近水体，污染地表水，继而污染周围地下水，造成严重的水源污染。 我国城市生活垃圾污染防治的法律对策研究 3 1 . 2 . 3 污染空气 垃圾在填埋场或郊外长时间的自然露天堆放，经过太阳照射，下雨淋湿慢慢产生许多异 味和气体。异味会招来大量蚊蝇围绕，而气体中含有大量有毒有害物质，影响人体健康。还 有些垃圾分解出的气体是易燃易爆气体，容易引发危险事件发生。 1 . 3 生活垃圾的回收再利用价值 回收是指生活垃圾中有用物质的收集、加工、销售和再利用。垃圾是放错位置的资源， 这在全世界已是公认的事实。垃圾中的纸张、塑料、有色金属（铝、铜、铅等） 、废铁、大块 玻璃、木材、碎棉布、废旧电子仪器、废旧家用电器等是回收利用的重点。回收废纸张是城 市垃圾循环利用中重要的一项工作。中国每年生产约 4000 万吨纸和纸板，其中一半的造纸原 料是利用废纸张。在造纸所用的废纸中，进口的美国废纸约占 2/3，中国的回收废纸占 1/3。 因此废纸回收对中国纸业发展具有积极意义。 废铁、 废有色金属稍稍经加工就能再重复利用， 所有塑料都可回收利用，用途广泛。有些垃圾是合成材料，经过设备分离后，归类利用，提 高了利用价值。一些垃圾经过高温消毒、微生物发酵、生化处理、烘干等多道工序后，可以 加工成动物饲料，还可被制成有机复合肥，甚至还可以用来生产肥皂。 回收有利于保护环境、节约资源，提高经济效益：首先，回收的物质经过提炼加工可以 再利用，再利用的经济成本较低。通过回收再生资源，可以提高资源利用率，保护了原生资 源。其次，随着生活垃圾中有用物质的大量回收再利用，减少了原本需要进行收集处理的生 活垃圾的数量。减少了污染源，减轻了环卫部门的工作量，降低垃圾的处理成本，保护了环 境。 1 . 4 我国生活垃圾污染的现状 1 . 4 . 1 城市生活垃圾呈现的特点 数量较大。随着社会生产生活水平的明显提高，商品消费数量不断增加，再加上居民环 保意识的漠视以及长期生活习惯的影响，致使大量产品外包装袋、一次性方便碗筷、各种塑 料袋被大量使用，城市垃圾产生量快速增长。 王飞.城市垃圾：可再生资源.知识就是力量.2006.(04).p5- 6. 我国城市生活垃圾污染防治的法律对策研究 4 种类变化大。科技的发展改变了人们的生活方式，同时使城市生活垃圾的种类呈现多样 化，各种各样的垃圾大量产生。废旧家用电器和大件废弃物开始越来越多的出现在丢弃的垃 圾中，给垃圾处理带来更大的挑战和难度。 1 . 4 . 2 我国对生活垃圾的处理方式 对垃圾的处理，我国各省因省情的不同而不同，总体来说，是填埋、堆肥、焚烧、回收 利用。 a填埋是我国目前大多数城市解决生活垃圾处理出路的最主要方法，约 85%的城市生活 垃圾采用填埋处理，这种方式简便易行。我国的填埋处理处于粗放阶段，大部分城市由于受 经济技术条件限制，对城市垃圾基本上不经任何处理，采取郊区自然填沟、填坑的原始方式 进行简单的露天堆放，造成了日益严重的垃圾围城现象。我国每年有成千上万公顷的土地被 侵占，现在已有 600 多座城市被垃圾包围，这种趋势正愈演愈烈。 b堆肥是一种最典型的变垃圾为资源，消除垃圾的方式。它使生活垃圾中的有机成分经 过处理变为农田肥料。它的效果很明显，消除垃圾数量也很可观。是我国目前积极倡导的一 种形式。但由于我国目前是用混合生活垃圾进行堆肥，在处理之前必须进行相应的垃圾分类 拣选，垃圾中的含金属物质、塑料、玻璃是不可以用来堆肥的，这样的话，增加了一道工序， 增加了成本。另外，进行垃圾分选挑拣后，也不表明堆肥形成的肥料就是绝对安全无害的， 因为在堆肥进行中，一些有毒物质会存于肥料中，如果农田长期大量使用堆肥，可能会使农 作物含有有毒物质。 c我国现代化大规模的城市生活垃圾焚烧处理始于 1980 年，深圳市为改善城市环境， 于 1984 年开始投资兴建国内第一座大型生活垃圾焚烧处理设施深圳市市政环卫综合处 理厂。焚烧方式具有清除垃圾量大，消除垃圾所需时间较短（填埋、堆肥需要一个较长的时 间周期） ，燃烧垃圾产生的热量可以发电等长处。焚烧法是国际的通行做法，在我国也建立了 许多大型垃圾焚烧处理厂。目前，我国所面临的问题是（1）我国的生活垃圾中有很多含水量 很大，不易燃烧，在焚烧时还要添加大量的油类物质帮助燃烧，这些助燃材料本身价格就不 便宜。这样一来，增加了焚烧成本。 （2）另一方面，由于我国主要是混合垃圾，焚烧混合垃 圾容易产生大量烟气，烟气中的物质会腐蚀焚烧炉，影响炉本身的寿命。也增加了烟气处理 的难度和污染控制成本，还涉及到二次污染问题。 d回收利用主要是靠“拾荒人”的工作维持，但由于“拾荒人”的普遍职业素质和知识 我国城市生活垃圾污染防治的法律对策研究 5 结构较低，他们往往只回收经济价值较高、加工工序简单的废弃物。对于处理工艺较复杂的 废弃物，他们会丢弃不用，像一些合成材料无法被回收利用，造成了大量可再生资源的浪费。 由于整个社会没有一个规范的回收活动，我国的回收利用处于低水平徘徊期。 无论采用何种垃圾处理方式，垃圾处理厂的建设都是不可回避的话题。无论是垃圾填埋 场，还是垃圾焚烧场，在发展的过程中面临的是垃圾场的选址问题。垃圾填埋需要占用大量 的土地资源，再加上由于管理不当造成的地下水水质污染等重大环境问题，使周围的居民对 垃圾填埋场抱有极大的成见，都不希望垃圾填埋场建在自己居住的小区周围。我国在 2008 年 公布的生活垃圾填埋污染控制标准几乎是世界上最严厉的标准，垃圾填埋厂的运行投资 成本会不断加大，普遍会达到一级的标准。 垃圾焚烧发电是把垃圾变成资源的一种方式，在国内外，有许多大型的垃圾焚烧发电厂。 垃圾焚烧由于潜伏性污染严重，尽管其污染防治技术在改进，但至今不成熟也经不起实践的 检验。二恶英是由垃圾焚烧形成的化学物质，具有极大的致癌性。这也是居民反对建立垃圾 焚烧场的主要原因。2 0 0 1 年发布的生活垃圾焚烧污染控制标准对垃圾焚烧厂的选址有明 确的规定，要求生活垃圾焚烧厂选址需符合当地城乡建设总体规划和环境保护规划的规定， 并符合当地的大气污染防治、水资源保护、自然保护的要求。近期将会颁布新修订的生活 垃圾焚烧污染控制标准，新的标准中生活垃圾焚烧厂选址不仅应符合当地的城市建设规划 和区域性环境保护规划、环境卫生设施建设规划的同时，还有一条新的要求：选址应通过合 法、科学的选址程序进行选择确定，厂址应该在对至少三个备选厂址进行环境影响评价后进 行比较、确定。 现在发生了许多居民抵制在本地建立垃圾填埋场或垃圾焚烧场的事件。例如广州番禺区 建垃圾焚烧发电厂遭周围居民反对事件。垃圾焚烧厂的选址应当结合本地发展的长远规划， 包括区域性环境规划和当地的城市规划，尽量避免可能发生的场址争议，保护城乡居民健康。 1 . 4 . 3 城市生活垃圾资源化处理新技术 a热解法是目前国内外城市生活垃圾资源化处理的新发展方向，高温分解垃圾。热解垃 圾处理厂将主要负责废旧轮胎、塑料、油漆涂料等特殊垃圾的处理。具有选择性。其处理过 程是将这些垃圾放置在一个完全密封的炉膛内，并将炉内温度加热至四五百度。在高温及缺 氧情况下，这些垃圾中的有机物被高温分解成固体垃圾和热气两部分。固体垃圾主要是矿物 类物质及碳化物。经过冷却清洗分层后，固体垃圾中的各种金属将被分离出来，由此产生的 我国城市生活垃圾污染防治的法律对策研究 6 焦炭也可被重复利用。至于产生的热气将转化为油脂或直接加热于热解炉。与焚烧炉相比， 热解炉释放的废气总量将大大减少。另外，由于采用过滤设备过滤废气，热解炉所释放废气 中，污染物质将得到很好的控制。 b国外有很多城市利用城市垃圾因地制宜的堆积成山，人工制造美丽风景。这一方法不 仅有效地消除大量垃圾，而且还能为城市居民增加休闲景区。以河南和山西为例，两省都有 利用城市建筑垃圾堆建而成的公园，被称为垃圾公园。这种堆山造景方式绿色环保，弥补了 本地区无青山绿水的缺憾，消纳了大量的城市垃圾，同时在公园堆积的山上栽植各类苗木， 起到净化空气、美化环境的效果。变垃圾为美景，为子孙后代留一片青山绿水，体现了可持 续发展和以人为本的理念，值得更多的地区学习推广。 c城市生活垃圾生物工程综合处理新技术。此项目为利用生物手段结合再生回收、填埋 或焚烧对城市生活垃圾进行综合处理的新型技术。此项技术主要包括垃圾分类挑拣、再生回 收、垃圾的微生物工程发酵、质量检测、填埋或焚烧再各自处理等部分。通过此项技术的综 合处理，不同的垃圾被分别制成再利用物质，可以收到好于任何一种垃圾处理技术的经济效 益、环境效益及社会效益。 1 . 5 循环经济对生活垃圾处理的指导意义 循环经济的思想萌芽起源于环境保护兴起的 60 年代。1 9 6 2年美国生态学家卡尔逊发表 了寂静的春天，指出生物界以及人类所面临的危险。“循环经济”一词，首先由美国经 济学家 k 波尔丁提出，主要指在人与自然资源共存的大系统内，在资源投入利用、企业生 产、产品消耗及其废弃的全过程中，把传统的单纯依赖资源消耗的线形增长经济，转变为依 靠资源循环来发展的经济。其“宇宙飞船理论”可以作为循环经济的早期代表。 以循环经济来指导我国生活垃圾污染防治立法，这是我国目前应有理念。循环经济是把 “可持续发展”与垃圾管理相结合，要求在垃圾处理与管理过程中，全部贯彻“可持续发展” 。 要求经济活动是一个循环发展的过程，更强调清洁生产。与传统经济不同，循环经济提倡的 是一种与环境相和谐的经济发展模式。它是把经济活动组成一个环形工程，这个环形为“资 源产品再生资源” ，其典型特点是低开采、低排放、低污染、高利用率。所有的能源转化 要尽可能在这个不断进行的循环中得到合理的利用，这样就把经济活动的破坏性降到最低。 以最小成本获得最大的经济效益和环境效益。循环经济还有一个优势，延长了生产链，开发 潘璟.浅谈城市生活垃圾的资源化处理.科技创新导报.2009.(25).p20- 21. 潘璟.浅谈城市生活垃圾的资源化处理.科技创新导报.2009.(25).p20- 21. 我国城市生活垃圾污染防治的法律对策研究 7 了大量的就业岗位，大力支持国家环保产业的发展。 循环经济中的 3r 原则，是指对生活垃圾减量（reduce） 、再利用（reuse）和循环利用 （recycle）3r原则，在实际生活中，强调这三个原则对每个人有现实意义，节约资源，降低 日常生活成本。对国家而言，保护了资源，开发了新工作，提高了人们幸福感。 减量原则。此原则要求减少进入生产和消费过程的物质数量，即用较少的原料和能源投 入满足既定的生产或消费需求，在经济活动开始时就做到节约资源和减少污染。依照该原则， 对生产活动的要求是产品体积要小，产品要持久耐用，产品的包装追求简单朴实而不是奢华 浪费；在生活中要求公众尽量减少对物质的过度需求，从而达到减少垃圾排放的目的。 再利用原则。要求产品和外包装材料可以以最初产出的形式被多次使用。在生产中，制 造厂家被要求必须按照统一标准的尺寸进行设计投产，以便于可以只更换部件而不必更换整 个产品，同时鼓励发展二次制造产业；在生活中，鼓励人们购买能够重复使用的物品和包装 材料。 再循环原则。要求生产出来的产品在完成其使用功能后能重新变成可以利用的资源而不 是无用的垃圾。物质循环通常有两种方式，一是资源循环利用后保持原有状态继续使用，二 是资源循环利用后形成不同的新产品。 我国城市生活垃圾污染防治的法律对策研究 8 2 我国城市生活垃圾管理体制与法律制度 2 . 1 我国城市生活垃圾管理体制 根据中华人民共和国固体废物污染环境防治法第 1 0 条的规定，国务院环境保护行政 主管部门对全国固体废物污染环境的防治工作实施统一监督管理，县级以上地方人民政府环 境保护行政主管部门对本行政区域内固体废物污染环境的防治工作实施统一监督管理。县级 以上地方人民政府有关部门在各自的职责范围内负责固体废物污染环境防治的监督管理工 作。国务院建设行政主管部门和县级以上地方人民政府环境卫生行政主管部门负责生活垃圾 清扫、收集、贮存、运输和处置的监督管理工作。因此，我国的城市生活垃圾的管理体制可 以分为两个层次： 2 . 1 . 1 国家一级的城市垃圾管理机构 建设部主管负责全国的城市生活垃圾管理工作，主要职责包括： a . 制定城市垃圾管理方针、规划及城市管理的体制。 b . 研究制订城市生活垃圾处理的经济政策和技术指导，发布相应技术标准，指导城市管 理的行政执法与监督工作。 c . 负责全国城建监察队伍的组织、管理、培训教育工作。 d . 负责垃圾处理先进技术的开发、应用和推广。 具体的管理工作有建设部城市建设司市容环卫处承担。城市人民政府环境卫生局（处） 负责生活垃圾的清扫、收集、贮存、运输和处置工作。国家环保总局负责对生活垃圾污染环 境的防治工作实施统一监管。 2 . 1 . 2 城市一级的城市垃圾管理机构 从各城市现行的城市环卫管理体制来看，基本上可分为集中管理体制和分级管理体制两 大类。分级管理一般在大城市适用，例如北京、上海。分为市、区、街三级，市环卫局制定 工作规划和监督执行。社区是最基层的卫生清扫管理组织。中小城市基本上实行集中管理， 市容环境卫生工作主要由市级环卫局统一负责，下属的清扫组织一般作为具体的工作单位和 我国城市生活垃圾污染防治的法律对策研究 9 社会服务单位承担清扫、运输等工作，没有人员、物资的统一调配权。各地的环境卫生部门 既承担监督和管理职能，又具体组织垃圾的清扫运输及最终的处理处置。 2 . 2 我国城市生活垃圾管理体制的缺陷 2 . 2 . 1 政府集管理职能与环卫作业为一体，效率低，负担重 长期以来由于受计划体制的影响，在人们的意识中，生活垃圾的处理只是政府的事，公 众可以不用参与其中。政府机构即负责管理，又负责服务，这样做的结果是既不能有效地实 施管理，又不能很好地进行服务。这种垃圾管理体制存在缺陷，不利于生活垃圾的资源化处 理，目前我国垃圾处理行业的利润率很低，即使有国家政府的扶持，很多垃圾处理企业发展 依然艰难。 2 . 2 . 2 投资渠道单一 中国有十三亿人口，人均 gdp 一直较低，是一个发展中国家。在中国搞环境保护与治理 面临很多难题。如何在不断发展中保持良好环境是每个中国人思考的问题。由于中国长期的 国情存在，从建国起，生活垃圾的收集、运输、处理工作所需资金由政府包管，许多地方政 府没有想到一个更好的方式筹集资金。垃圾处理资金来源最主要的还是政府的财政，渠道单 一，许多科技含量较高的垃圾处理项目由于没有资金，无法启动，无法运用科技服务广大居 民。许多具有实践意义的发明无法大规模投入工作中去。现在许多垃圾处理工作维持的经费 都很少，更不用说高科技项目的运营。 资金的问题使得很多城市的垃圾处理发展不平衡，例如有些小地方建立了超大规模的垃 圾处理厂，因垃圾数量有限，明显处于一个“吃不饱”状态，一直赔钱。有的地方却无钱建 立垃圾处理项目。有些已建成运营的垃圾处理企业，因为企业经济效益差，职工待遇无法保 障，设备老旧并且即将被淘汰，企业经营困难。同时，由政府自己经营使得垃圾处理行业没 有市场竞争机制，负责管理，又承担服务。垃圾处理单位没有积极工作和改革的动力，只是 等待政府的拨款支援。 2 . 2 . 3 多头管理，各自为政，职责不清楚 产生这种多头管理、各自为政的现象是因为各个生活垃圾管理部门之间职责划分不清， 我国城市生活垃圾污染防治的法律对策研究 10 一个垃圾处理项目可能由数个部门共同管理，共同经营。例如，某个项目若是会带来较大经 济效益时，各个相关机构就会争抢，迅速建设运营。但一旦项目运行中出现纠纷与责任，则 会相互推诿责任。 2 . 3 我国现行生活垃圾污染防治的法律制度 我国的城市生活垃圾污染防治立法体系己大致形成，以宪法为基础，包括环境保护基本 法、单行污染防治法以及行政法规和地方性法规以及其他法律文件中相关规定。 a 中华人民共和国宪法 宪法是国家的根本大法，宪法中关于环境保护的内容是制定环境基本法及单行法律的基 础， 中华人民共和国宪法第 9 条明确提出国家要保障自然资源的合理利用。我国中华人 民共和国宪法第 26 条规定： “国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害” 。 b 中华人民共和国环境保护法 中华人民共和国环境保护法于 1989 年 12 月 26 日由第七届全国人民代表大会通过， 该法在我国环保法律体系中占有重要地位，指导环保工作的开展。 中华人民共和国环境保护 法中制定了污染防治的基本原则，奠定了生活垃圾管理的基础。本法的立法目的是为了保 护生态环境和改善人类生活环境，防治各种污染，保障身体健康。本法在第 4章专门规定了 防止污染和其他公害。我国现在的生活垃圾污染防治的单行法律法规均以中华人民共和国 环境保护法为指导。 c.中华人民共和国固体废物污染环境防治法 中华人民共和国固体废物污染环境防治法 （以下称固体废物污染环境防治法 ）是 一部用法律途径管理控制固体废弃物的产生与污染的法律，具有极强的针对性。本法的立法 宗旨是防止固废污染环境、保障人体健康、维护生态安全、促进经济社会发展。本法第 3 条 规定国家对废物管理要采用减少固体废物的产生量和危害性、充分合理利用固体废物和无害 化处置固体废物的原则。这实际上已经明确了城市生活垃圾处理的基本原则，即减量化、资 源化、无害化。该法还对生活垃圾污染环境作出了专门性的规定，体现了国家对这一问题的 高度关注。 该法明确对产品包装的设计和回收作出规定， 明确了生产者、 销售者对包装的回收义务。 第 7 条规定国家鼓励单位和个人购买、使用再生产品和可重复利用产品。固体废物污染防治 工作必须从生产和消费两个环节推动，对购买、使用再生产品和可重复利用产品的单位和个 我国城市生活垃圾污染防治的法律对策研究 11 人国家也应给予鼓励。只有这样才能实现固体废物的“三化”目标。我国公民的环保意识不 强，高消费、高浪费。该条规定有利于鼓励资源循环利用。 d 中华人民共和国清洁生产促进法 中华人民共和国清洁生产促进法是关于清洁生产的专门法律，是从源头上减少垃圾 的产生，具有极大的意义。被称为“中国迈向新型工业化道路的里程碑”，“标志着我国污 染治理方式的革命性飞跃和对传统发展模式的根本变革”。该法对包装物提出了具体要求， 规定了企业不履行产品或包装物回收义务行为的责任。该法实施几年以来，对我国清洁 生产推进有很大的促进作用，但是在实践中也出现了一些问题，需要完善。 e . 行政法规与部门规章 国务院颁布的城市市容和环境卫生管理条例 ；由国务院、全国爱委会、建设部联合颁 布的关于解决我国城市生活垃圾问题的若干意见 ；由国家经济贸易委员会颁布的关于开 展资源综合利用若干问题的若干规定 ；由国家环保总局牵头制定的城市生活垃圾处理及污 染防治技术政策 ；由国家环保总局、国家财政部、国家建设部和国家计划委员会联合发布的 关于全面开征城市生活垃圾处理费的通知 ； 由城乡建设部颁布的 城市生活垃圾管理办法 等等。 这些法规和规章规定了一些具体的方面，例如城市生活垃圾管理办法规定城市生活 垃圾的清扫、收集、运输、处置及相关管理活动。该法第 42 条规定“随意倾倒、抛洒、 堆放城市生活垃圾的，由直辖市、市、县人民政府建设（环境卫生）主管部门责令停止 违法行为，限期改正，对单位处以 5000 元以上 5 万元以下的罚款。个人有以上行为的， 处以 200 元以下的罚款。 ”这些法律的颁布和实施也是我国城市生活垃圾污染防治立法体系 中非常重要的组成部分。 2 . 4 我国生活垃圾污染防治法律制度存在的问题 2 . 4 . 1 固体废物污染环境防治法缺少相应的配套法律 我国现行的固体废物污染环境防治法里的条款只是一些原则性的规定，没有具体的 执行细则。例如第 4 2 条仅仅规定对城市生活垃圾应当分类收集并合理的回收利用。该法从固 体废物的收集、运输、回收利用、处理、管理、法律责任等方面做了规定，但缺少相应的配 套法律。与固体废物污染环境防治法相配套的法律只有几部，远远不够。生活垃圾处理、 处置的技术标准体系严重滞后，都是十几年前的标准，远远落后于发达国家，大部分行业标 我国城市生活垃圾污染防治的法律对策研究 12 准已不适合现在的实际情况。 2 . 4 . 2 缺少生活垃圾资源化的法律 我国法律提倡并支持将生活垃圾资源化处理，将可重复使用的废弃物质通过加工等方法 变为资源。 固体废物污染环境防治法中明确规定了国家鼓励、支持综合利用资源，该法第 7 条规定，国家鼓励单位和个人购买、使用再生产品和可重复利用产品。但是这只是一些政 策性的规定。我国的关于生活垃圾管理的法律是以防治污染为主要目的，如何将生活垃圾变 为资源利用并没有得到充分的重视，相关的立法活动较少，对于资源化的法律规定较少，现 有的相关法律并没有具体规定垃圾资源化的方式方法。 固体废物污染环境防治法中只是规 定：从生活垃圾中回收的物质必须按照国家规定的用途或者标准使用。国务院各部门颁布的 规章和规范性文件中有关于垃圾资源化的内容，但地方立法中极少有涉及内容。 2 . 4 . 3 未建立垃圾分类法律法规 生活垃圾收集方式，从垃圾成分的角度划分，可分为两类：混合收集和分类收集。分类 收集是指在垃圾被丢弃之前或在丢弃时，按照垃圾成分的不同进行分类或放置。由于分类收 集可以减少垃圾处理总量，提高回收物质的质量和数量，有利于垃圾的进一步处理和再生利 用，并能降低垃圾运输及处理费用，符合垃圾处理的三化原则，最大限度地实现了经济效益、 环境效益和社会效益的三者有效统一，是未来城市生活垃圾处理和管理发展的必然趋势。我 国目前只有关于垃圾分类回收的一些标准，如生活垃圾分类标志 。 生活垃圾分类标志 规定了生活垃圾的分类和相应标志。此标准将生活垃圾分为六大类。我国没有关于垃圾分类 的法律法规，严重阻碍了我国生活垃圾资源化、减量化。 分类收集的优越性： a垃圾分类收集的经济和环境效益。垃圾的分类收集一方面实现了可回收物质的最大限 度的回收，垃圾的清运及处置费用大幅减少，同时避免了对混合垃圾分类拣选所产生的成本 费用，使得经济效益最大化。另一方面，通过分类收集后，将可回收物循环利用，可回收物 作为再生资源减缓了其他资源的被消耗利用，从而获得了良好的生态环境效益。例如每回收 1 吨废纸可造新纸 900 千克，比用原木节省木材 300 千克，比同等量生产大大减少污染。 b垃圾分类收集能简化垃圾处理技术，提高垃圾处理效率。垃圾分类收集后，可以将其 中废金属循环使用；将其中的可燃成分进行焚烧发电；可以将易沉降分解的物质拣选出来进 我国城市生活垃圾污染防治的法律对策研究 13 行堆肥处理；可以大大减少用于填埋的垃圾中有毒有害垃圾和危险垃圾的含量，减少环境污 染。 我国城市生活垃圾污染防治的法律对策研究 14 3 . 国外生活垃圾污染防治立法及对我国的启示 3 . 1 各国生活垃圾污染防治制度简介 3 . 1 . 1 德国 德国是一个对待生活垃圾处理十分严格的国家，作为一个联邦制国家，每个州都有关于 生活垃圾治理的法律。对垃圾进行管理的行政组织机构分为 5 级，即联邦、州、地区、市、 社区。其中联邦的职责是颁布法律法令，开展一些关于垃圾处理项目的国际交流与合作，研 发新的垃圾利用技术；州一级政府根据本地实际情况来具体实施法律，监督下级政府的垃圾 管理工作；地区负责审批具体的垃圾处理项目和垃圾的收集、运输、处理及处置的全过程； 社区居民是垃圾收集的基本单元。德国建立了完整的垃圾处理产业，从业人员约 20 万人，涵 盖了工程师、工人、公务员等各职业，一些大学也设置了相关课程培养垃圾处理行业的人才。 这一行业年产值几百亿欧元，为德国的经济可持续发展、人民的良好生活作出贡献。增加就 业岗位，解决了就业难题，德国垃圾处理产业已发展完善成熟，带来很多的产值。 德国在垃圾处理上体现了一个成熟的理念，那就是先减量化，再资源化，最后是其他方 式处理。即垃圾处理时，首先使用垃圾分类回收利用技术，其次是堆肥技术，再次是焚烧技 术，最后才是卫生填埋。这个理念贯穿在整个垃圾管理与立法活动中。 德国环保法的原则主要有：预防为主的原则，污染者付费，谁污染谁治理的原则，共同 承担的原则。德国是世界上最早开展循环经济立法的国家，1994 年制定了循环经济法和废 物处置法 ，该法律的基本内容：a.规定了立法的目的和适用范围。目的是保护有限的资源、 回收利用旧的物资。b.规定了废旧物质的生产者及所有人的污染防治和回收利用义务。c.规定 了产品责任。谁制造、经营了产品，谁承担产品最后的处理责任。d.规定了主管部门的责任 和要求。此法规定了循环经济的基本原则和宗旨，为其他环保立法指明方向。德国是世界上 最早提倡包装材料回收的国家，并率先制定了循环经济法。早在 1975 年，德国就开始举国思 考关于“如何包装”的问题，展开全国大讨论并于 1986 年制定了废物回收与处理法案 ， 1990 年通过了包装法令 ，随后在 1996 年又通过了包装废弃物处理的法令并实施来倡 导产品的“无包装”和“简单包装” ，要求废掉奢华包装，提倡简单环保，减少资源浪费。 健全的垃圾回收处理体系，德国的垃圾从源头的分类收集和运输，到最后的综合利用、 我国城市生活垃圾污染防治的法律对策研究 15 处置和处理上，都有一套完整的体系。在生活垃圾分类回收方面，德国将垃圾从源头上进行 分类。垃圾分类非常细，不是简单分类，而是分为纸、玻璃、有机垃圾(残余果蔬、花园垃圾 等)、废旧电池、废旧油类物质、塑料包装材料、建筑垃圾、大件垃圾(大件家具等)、废旧电 器、危险废物等。德国政府规定，每户家庭门前要放置三种以上的分类垃圾桶用以投放各种 垃圾，垃圾在丢弃时要分门别类，不得任意投放。环卫人员会定时开车到各居民处收集。哪 一天该收哪种垃圾，居民须记清楚。居民必须提前把垃圾拖放到街边，便于环卫人员收集。 对大件垃圾(大件家具等)、废旧电器、危险废物等有专门的回收点。在德国，居民丢弃大件 垃圾(大件家具等)、废旧电器、危险废物是不用交纳垃圾处理费的，但丢弃一些特殊物质， 如废旧轮胎，是要收费的。所有的企业或公司及个人都要对自己产生的垃圾付费。 德国还有一个垃圾回收利用系统(与政府处理系统并存，德国存在着两个垃圾回收利用系 统)，即德国回收利用股份公司(dsd)。是于 1990 年由来自商品生产商、销售商的大约 100 家 工商企业联合成立的。dsd公司的工作内容主要是包装废弃物的收集、分类、加工再生利用。 dsd公司在全国范围内承担了每一家企业的回收和再利用的义务，由该公司统一负责。该公 司回收利用范围内的活动必须依据德国的包装法令 。该公司的成立使德国的包装法令 得到严格的贯彻实施，大大减轻政府与其他企业的负担，引导了包装产业的良性发展。 dsd公司是非营利性公司。国家没有向此系统的成立投入一分钱。公司的日常运营要靠 发放绿色商标许可证费。政府不对 dsd 公司进行直接人事上的任命和领导。dsd 公司开展 的工作是否合法由州政府对公司进行监督，dsd公司必须每年向州政府提交一次工作报告， 在工作报告中详列对废弃物的回收情况。 目前，德国城市普遍实施垃圾收费政策，对城市居民征收垃圾处理费。垃圾收费的方法 因为地方差异而各不相同，主要有以下几种收费方法：按重量收费制，即按垃圾排放量的多 少收费，为准确测算居民排出垃圾的数量，还采用了高科技，在每个垃圾桶上安装一个微晶 片，将垃圾桶倒入垃圾车时，车上的识别器会自动识别桶上的微晶片，测算出垃圾的重量， 并将数据传送到垃圾车上的电脑中，以此作为收费的凭证。德国几十个城市的数十万个垃圾 桶已安装了这种微晶片。还有一种是基数与计量收费相结合。首先按照家庭人口数量缴纳基 本金，然后在基本金的基础上，再按垃圾桶中垃圾的重量缴纳生活垃圾处理费。 中国环境界网.德国垃圾管理机制垃圾减量及回收利用的典范. http:/www.cecc- . 2010 年 07 月 29 日. 我国城市生活垃圾污染防治的法律对策研究 16 3 . 1 . 2 美国 美国作为世界经济中心、高科技中心，它的垃圾产生、处理、利用均十分具有代表性。 据报道，美国的城市垃圾回收利用率是世界工业发达国家中较高的。美国实行的城市垃圾管 理体制是健全完善的，分析美国城市垃圾的管理体制有积极意义。 美国确定的垃圾治理战略方针是实施源头控制，从生产开始阶段就抑制废物的产生，减 少使用天然原材料。尽量使用可再生资源，最大限度地实施废物资源回收，通过堆肥、焚烧、 生物综合处理实现废物资源的再生利用。最后进行卫生填埋。 美国垃圾立法与管理已形成了比较严格完善的环境立法体系。目前已经形成了由几十个 法律的庞大、完整的环境法规体系。从整个环境法律体系来看，国家环境政策法是环境 保护的基本法，规定了环境保护的基本原则和指导思想。其下分别是环境污染防治类法律体 系和资源保护类法律体系。在固体废物管理方面的法规主要有资源保护与回收利用法、 危险废物管理条例、 全面环境响应、赔偿及责任法及其修正案、 固体废物处理法、 国家优先名录、危险排名体系等。 美国的国家环境政策法，该法于 1 9 7 0 年 1 月 1 日生效并施行。主要内容包括四个方 面：一是发布国家环境政策和国家环境保护目标；二是明确国家环境政策的法律地位；三是 规定环境影响评价制度；四是成立国家环境委员会。美国国家环境质量委员会将其称作“保 护环境的国家基本章程”，认为它为美国的环境保护规定了政策和目标，并提供了实施政策 的手段。国家环境政策法是一部从宏观方面调整国家基本政策的法律, 它使环境保护成为 联邦政府的新增职能并将之法律化。国家环境政策法对政府的环境保护工作起到指导作 用。 资源保护与回收利用法的制定，在废弃物资源回收利用方面，美国于 1 9 6 5 年制定了 该法，之后又分别在 1 9 8 0 、1 9 8 4 、1 9 8 8 、1 9 9 6 年进行了四次修订。该法建立了分类、回收、 再利用、减量的 4 r 原则，将废弃物管理由一项工作拓展为多项工作，由单一的清理扩展成分 类、回收、减量及再利用的多方面综合性规划。同时该法确立并完善了包括信息公开、报告、 资源再生与科技发展、循环标准、经济刺激与使用优先、职业保护、公民参与和诉讼等诸多 与固体废物循环利用相关的法律制度。从广义上来说，该法为国家的废物管理工作提供了指 导思想和发展方向，确立了废物资源回收利用的基本原则。在它制定实施以后，国家环保署 又颁布了一些相关的单行法规。 超级基金法的制定，在超级基金法中，详尽规定了废弃物处理技术、各州之间 我国城市生活垃圾污染防治的法律对策研究 17 法律法规的适用、扩大美国环保署的权力，增加国家资金投入等多个方面，这些规定对美国 的国家环境保护及废弃物综合回收利用起到了极大地推动作用。 美国主管垃圾处理的最高机构是国家环保署。其下属的固体废物与应急处理中心负责固 体废物管理，承担着包括城市固体废物、工业固体废物和有害固体废物等的管理工作，并开 展收集汇总相关资源信息的工作。 在美国，城市生活垃圾的收集、回收、处理、加工及销售是一个大系统的产业链，依靠 商业模式来运行。有些垃圾处理公司甚至已经上市运作。城市生活垃圾由专业的公司进行收 集和运输。这些公司业务范围不同，有的只是负责收集、分类和运输，有的也有自己的垃圾 填埋场和堆肥厂进行处理。每个公司的垃圾收集办法不尽相同，不同的地区垃圾处理费用也 各不相同。回收的垃圾被分别处理，将电池、纸类、塑料、金属等可再生资源进行分类、收 集、加工、生产和出售；将果皮、菜叶、剩饭菜、枯枝败叶等垃圾进行堆肥处理。据统计， 美国从事生活垃圾处理行业的企业共有两万家，其中政府经营的企业与民营企业各占 5 0 % ， 形成了一个平等竞争的环境。1 9 9 9 年，美国所有的生活垃圾处理企业共处理加工了大约 6 亿 吨固体废物，其中6 8 % 的生活垃圾最终被填埋处理， 3 2 % 的生活垃圾被分类循环利用。 1 9 9 9 年， 民营企业的年垃圾处理量大约是政府经营企业年垃圾处理量的 2 倍。 3 . 1 . 3 日本 日本是一个岛国，森林资源较为丰富，其它资源缺乏，都得靠进口维持。日本工业发达， 资源需求量和消耗量很大，因此，废弃物的回收利用有着重要的经济与环境意义。 日本曾经是一个环境污染严重的国家，由环境污染造成的公害给日本国民带来极大的灾 难，日本政府痛下决心治理环境污染。1993 年，日本颁布了环境基本法并确立了“建设 一个环境污染小、可持续发展的社会”的理念，在颁布该法以后，日本又颁布了一系列的专 门法律进行环境保护与污染防治，分别是容器包装循环处理法 、 环境影响评价法 、 绿 色采购法 、 家用电器回收利用法 、 废弃物处置法修改案等法律。这些法律的实施规范 了企业和居民的生产生活活动，传播了生态保护和循环经济的理念，引导日本的经济走向可 持续发展的道路。日本在环境保护与污染防治方面的立法始终处于世界先进地位。 在垃圾分类回收方面，日本的垃圾分类有以下几大特点。一是分类明确，详细周全。日 本人把垃圾大概分为以下几类：可燃的垃圾、不可燃的垃圾、可回收利用的垃圾，这些分类 中国环境界网.美国垃圾管理机制商业模式下的系统化垃圾管理. http:/www.cecc- . 2010 年 07 月 29 日. 我国城市生活垃圾污染防治的法律对策研究 18 的垃圾还可以再细细划分。二是对可回收利用垃圾要各尽其用，废纸张要被回收再生利用， 日本人普遍认为使用再生纸是一种良好素质的表现，塑料瓶被送到工厂压缩再生产，废金属 都要回收再利用，可燃的垃圾燃烧后作为肥料，商品的包装盒上注明了废弃后属于何种垃圾。 三是广大居民环保素质较高，日本人民从小就进行怎样扔垃圾的教育，垃圾分类已成为人们 的生活习惯，每个人都自觉遵守。例如每个居民喝完一瓶可乐，必须洗净饮料瓶，揭下外面 的塑料包装，把包装扔到可回收垃圾袋，瓶盖属于不可燃垃圾，而瓶子要投放到专门的塑料 瓶回收箱。 在垃圾资源化方面，日本非常重视生活垃圾的资源化，为实现废旧家电的资源化，并消 除废旧家电对环境的影响和破坏，日本政府根据家用电器回收利用法 ，2002 年底已经在 全国建立了 40 家废弃家电回收利用研究中心和处理厂， 负责废旧家电循环利用的研究开发和 处理。据报道，在几年时间内，日本回收的废旧家电量年年增加，资源化率逐年提高。2003 年年底经调查，空调、冰箱、电视机和洗衣机的资源化率都超过了家用电器回收利用法 强制规定的比率。不仅如此，其他可回收物的回收量和资源化量都在逐年增加。日本政府曾 颁布了循环型社会白皮书 ，倡导垃圾回收及多方面利用。 日本的政府和企业都重视垃圾的产生和回收问题。日本政府对环境污染防治基础设施建 设投资力度巨大，日本政府环境预算的大部分都投入到了基础设施建设之中。每年的环境预 算资金充裕。在日本的整个环境投资中，政府是主要投资者，政府投资兴建了大量的环境基 础设施。 日本的工业企业在生产中都比较积极地进行污染防治，原因在于日本的环保法律制度对 企业的违法行为惩罚力度很大，企业可能因此被停产、企业形象会严重受损。一项研究表明： 如果一家工业企业不采用脱硫、除尘等相关环保设施及配套设备的话，国家对企业的罚金金 额将会是购买这些昂贵环保设备的几十倍。政府出台各项有关垃圾回收的法律后，企业积极 引进新技术，减少垃圾的产生，主动推进资源再循环。在企业产品开发过程中，垃圾回收技 术所占比重日益增长，设备零件拆除时各部分如何进行再利用等回收问题都会被企业考虑。 企业会主动引进研发新技术，尽量做到清洁生产，减少垃圾排放。此外，法律强制企业参与 回收生活垃圾活动。据报道，东京江户区部分企业近段时间开始准备回收超市、饭店的食品 垃圾，用来