（诉讼法学专业论文）行政公益诉讼制度分析.pdf

中文摘要 行政公益诉讼制度是维护公共利益和保证良好的社会运行机制形成的一项 重要法律制度，该制度已经成为司法实践和社会生活中的热点话题之一，当今世 界许多国家都建立了比较完善的行政公益诉讼制度，关于行政公益诉讼的理论也 日渐成熟。我国目前并没有关于行政公益诉讼制度的规定，这一制度在我们国家 还没有被确立，但是，随着社会各方面的发展和法制现代化进程的逐步展开，最 终建立行政公益诉讼制度是必然的。本文主要分五章阐述了如何建立我国的行政 公益诉讼制度：第一章从域外考察入手，主要考察了英美和大陆法系几个比较有 代表性的国家关于公益诉讼制度的规定，并对其相同的几个方面进行了总结，对 我们建立该制度有一定的启示；第二章分析了我国目前建立行政公益诉讼制度所 存在的障碍，主要是从受案范围、原告资格、法院审理这几个方面进行论述，提 出障碍是为了更好的建立制度，发现问题是解决问题的前提；第三章分析建立我 国行政公益诉讼制度的理论基础和制度支撑，从宪政制度、权力制约理论几个方 面论述建立行政公益诉讼制度是必须的；第四章讨论的是我国为什么要建构自己 的行政公益诉讼制度，并且阐述了建构这一制度之前需要解决的几个基本问题； 最后一章从受案范围、原告资格等方面对构建我国的行政公益诉讼制度提出了具 体的建议前四章的分析，从理论、实践等方面为建构该制度提供了条件，也正 好能说明在我国建立行政公益诉讼制度是必然和可行的 关键词：公益诉讼受案范围原告资格公共利益 a b s t r a c t a d m i n i s t r a t i v ep u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o ns y s t e mi sa ni m p o r t a n tl a w s y s t e mt h a ts u p p o r t st h ep u b l i ca d v a n t a g ea n dp r o m i s e st h eg o o ds o c i e t y m o v e m e n tm e c h a n i s m ，t h i ss y s t e mh a sa l r e a d yb e c o m eo n eo ft h em o s t h o s tt o p i c si no u l i u d i c i a la c t sa n ds o c i a la c t i v i t i e s ，n o w a d a y s ，t h e r e m a n yc o u n t r i e si nt h ew o r l dh a db u i l tu pp e r f e c ta d m i n i s t r a t i v ep u b l i c i n t e r e s tl i t i g a t i o ns y s t e m , a n dt h et h e o r ya b o u tt h ea d m i n i s t r a t i v ep u b l i c i n t e r e s tl i t i g a t i o ni sa l s og r a d u a l l ym a t u r e o u rc o u n t r yd i d n th a v ea n y e n a c t m e n ta b o u tt h ea d m i n i s t r a t i v ep u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o n , t h i ss y s t e m h a s n tb e e ne s t a b l i s h e di no u rn a t i o n , b u t , w i t ht h ed e v e l o p m e n to fo u r s o c i e t ya n dt h ed e v e l o p m e n ti nm o d e r n i z a t i o no fl e g a ls y s t e m , i ti s i n e v i t a b l et oe s t a b l i s ht h ea d m i n i s t r a t i v ep u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o ns y s t e m i nt h el a s t t h i st e x td i v i d e sf i v ec h a p t e r st oe x p a t i a t eh o ws e tu po u r a d m i n i s t r a t i v ep u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o ns y s t e m t h ef i r s ts e c t i o ns t a r t sw i t ht h es t u d yo np u b l i ca c c u s a t i o no fs e v e r a l t y p i c a lc o u n t r i e sw i t hd i f f e r e n tl a ws y s t e m s i n c l u d i n gc o m m o nl a w s y s t e ma n de i v i ll a w t h e n , w em a k es u m m a r yo ns e v e r a lc o m m o n a s p e c t sw h i c hc a nb e n e f i tl a u n c ho fo u rd o m e s t i cp u b l i ca c e u s a t i o n s y s t e m t h es e c o n ds e c t i o na n a l y z e st h eo b s t a c l e so fs e t t i n gu pp u b l i c a c c u s a t i o ni nc h i n aa tp r e s e n t , w h i c hm a i n l ya r es c o p eo fa c c e p t i n g c a s e s 、q u a l i f i c a t i o n so ft h ep l a i n t i i f , e c t o nt h i sb a s i s ，w et r yt of i n d p o s s i b l es o l u t i o nt oo v e r c o m ea l lt h o s eo b s t a c l e st op e r f e c tt h ew h o l e s y s t e m t h et 1 1 i r ds e c t i o na n a l y z e st h et h e o r e t i cb a s i sa n ds y s t e m a t i c s u p p o r tf o rl a u n c h i n gp u b l i ca c c u s a t i o n i nc h i n a , w h i c hi n c l u d i n g a n a l y s i so f t h ec o n s t i t u t i o n a lg o v e r n m e n ts y s t e m 、t h e o d e sa b o u tp o w e r c h e c k , t op r o v et h a ta d m i n i s t r a t i v ep u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o ns y s t e mi s e s s e n t i a l n l cf o u r t h p a r ti n q u i r i e s t h er e a s o n sf o r s e t t i n gu p a d m i n i s t r a t i v ei n d i c t m e n ts y s t e mi nc h i n aa n dd e s c r i b e st h ep r o b l e m s n e e dt ob es o l v e da st ol a u n c hs u c hs y s t e m ：耽el a s ts e c t i o nf o r w a r d s s e v e r a ls o l u t i o n sa n ds u g g e s t i o n so n1 a u n c h i n ga d m i n i s t r a f i v ep u b l i c i n t e r e s tl i t i g a t i o ns y s t e mi nc h i n at h r o u g hp e r f e c tl a w 、s c o p eo f a c c e p t i n g c a s e s 、q u a l i f i c a t i o n so f t h ep l a i n f i 危 k e yw o r d ：p u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o nq u a l i f i c a t i o n so f t h ep l a i n t i f f s c o p eo f a c c e p t i n gc a s e sp u b l i ca d v a n t a g e s 前言 一、选题缘由 “只有维护公共秩序、公共安全、公共于利益，才能有自己的利益。”这些 公共的利益、秩序和安全又有谁来维护，采取什么样的方式维护呢? 在我国进一 步加强社会主义民主，健全社会主义法治，依法治国，建设社会主义法制国家的 今天，应该由国家、社会和公民来共同维护公共的秩序、安全和利益，以最终保 证人们利益的实现。更需要采取法律的手段保障公共利益的最终实现，这就需要 为我国社会主义民主政治建设和法制建设提供一种全新的制度，即建立以保护国 家、社会公共利益为目的的公益诉讼制度。 我国诉讼法领域长期以来存在着一种误区：只有自身的合法权益受到违法侵 害的人才具有原告的资格。根据传统的行政“诉讼利益”理论，原告起诉只能限 于与自己权利或者法律上利益有直接关系的行政行为，这种错误的认识就直接导 致了我国目前行政公益诉讼制度的缺失，也因此关闭了对公共利益的救济之门。 但是仅仅依靠利害关系人来解决社会所面临的个人利益的自我保护问题是不够 的，在某些问题上最有直接利害关系的人往往是受益者，不会提起诉讼，也代表 不了全社会的利益。为了保障社会公共利益，支持无力主张权利的弱者提起诉讼， 很多国家都规定了行政公益诉讼这种诉讼类型。依据我国目前的行政诉讼法规 定，我国目前并没有行政公益诉讼这种制度，另外，常久以来，大多数中国人习 惯了明哲保身的处世哲学，普通公民往往不会因为与自己关系不大的利益受到损 害而提起诉讼来为自己“找事”随着法治进程的加快，普通公民的法律意识有 了很大提高，人们逐渐关心公共利益，而且也意识到了公益诉讼的重要性。越来 越多的行政公益诉讼案件的被提起，也向我们告示了中国有必要建立行政公益诉 讼，允许那些没有直接利害关系的人能够代表公益或者代表没有能力起诉的弱势 群体对行政行为提起诉讼。 二、国内外研究现状 我国目前并不存在行政公益诉讼这种制度，现有的法律也没有对其做出规 定。随着社会的发展和法制现代化进程的推进，公益诉讼的重要性日渐被重视， 行政公益诉讼的理论研究也日益得到关注，我国法学界目前还没有以行政公益诉 讼制度为研究对象的专著，目前只有湘潭大学的颜运秋老师所著的公益诉讼理 念研究和韩志红老师、阮大强老师合著的新型诉讼一经济公益诉讼的理论 i h 与实践这两本关于公益诉讼的专著，这两本书虽然是关于公益诉讼的，但是多 是从经济法的角度对其进行的研究。关于行政公益诉讼的文章已经比较多了，大 多是对行政公益诉讼原告的分析，基本没有文章对行政公益诉讼制度进行过比较 深入的分析，多是泛泛而谈，对于行政公益诉讼制度的研究还停留于表层。从国 外来看，无论是大陆法国家还是英美法国家，对涉及公益的案件目前都已经建立 了相应的诉讼机制，所不同的是英美在涉及公益的诉讼中既规定了公诉制度，又 规定了私诉制度；大陆法系国家只规定了公诉制度。 三、本文的研究方法 l 、比较分析法。我们在对行政公益诉讼制度的研究中需要借鉴西方国家已 经比较成熟的公益诉讼制度，但是想要将某个国家的制度推广到另外的国家的时 候需要经过慎重的考虑，因为这不仅仅是拿来主义就可以解决的问题，每个国家 的实际情况都是千差万别的。对各个国家的公益诉讼制度进行比较可以为我们的 改革提供有用的已经经过实践的想法，作为提出合乎本国实际情况的改革方案的 基础。 2 、目的分析法。人类社会的一切活动都是有目的的，目的性是人所特有的 自觉能动性的表现。每条法律规则的产生都源于一种目的，即一种事实上的动机。 这种思维的方法在我们论证公益诉讼的目的的时候极有借鉴意义，公益诉讼的目 的就是维护国家和社会的公共利益 3 、实证分析法。法律的条文是一回事，而实施又是另一回事，不是所有的 法律条文都能够具体执行的，社会现实与法律条文之问是存在差距的，在研究行 政公益诉讼的时候，如果只重视条文，不注意具体的情况，也只是表面的研究， 不能起到真正的作用。 四、本文的理论目标 近年来，行政公益诉讼已经成为司法实践和社会生活中的热点话题，各种行 政公益诉讼案件也不时地出现在诸多的媒体报道之中。对于行政公益诉讼，在国 外已经被广泛接受而且形成了比较完善成熟的理论和诉讼制度，但是在我国还没 有得到立法和理论上的认可。在司法实践当中，行政公益诉讼案件也多是以原告 败诉而告终。随着社会的发展和法制现代化进程的推进，最终建立完善的行政公 益诉讼制度是必然的。本文分析了国外行政公益诉讼制度的发展及其现状，并对 各国的行政公益诉讼制度进行了一定的比较，在第二部分基于现在的实际情况客 i v 观的分析了现阶段我国建立行政公益诉讼制度所存在的一些障碍，意在为我国的 行政公益诉讼制度的建立提供应理性应对的必须解决的问题，第三部分分析了建 立行政公益诉讼制度的法理学依据，第四部分分析的是我们应该建立什么样的行 政公益诉讼制度，最后在学习国外先进的经验的基础上对我国的行政公益诉讼制 度进行了建构。 v 学位论文独创性声明 本人郑重声明： 1 、坚持以“求实、创新”的科学精神从事研究工作。 2 、本论文是我个人在导师指导下进行的研究工作和取得的研究 成果。 3 、本论文中除引文外，所有实验、数据和有关材料均是真实的。 4 、本论文中除引文和致谢的内容外，不包含其他人或其它机构 已经发表或撰写过的研究成果。 5 、其他同志对本研究所做的贡献均已在论文中作了声明并表示 了谢意。 作者签名： 日期： 学位论文使用授权声明 3 - 4 一 1 a i 专 本人完全了解南京师范大学有关保留、使用学位论文的规定，学 校有权保留学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电 子版和纸质版；有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论 文进入学校图书馆被查阅；有权将学位论文的内容编入有关数据库进 行检索；有权将学位论文的标题和摘要汇编出版。保密的学位论文在 解密后适用本规定。 作者签名： 易砀 日期：萝：塑? 第一章行政公益诉讼制度的域外考察 目前我国并没有行政公益诉讼制度，但是这一制度在域外的发展却已相对成 熟和完善，域外的公益诉讼制度的理论与实践主要有两种模式：一种是英美法系 模式。这种模式主要是依靠判例的形式形成和发展公益诉讼机制，并以适当的法 律规定加以健全和完善。另一种是大陆法系诉讼的模式。大陆法系国家针对行政 机关滥用权力损害公共利益的行为，采取了民众诉讼或客观诉讼的公益诉讼模 式，其出发点在于维护国家和社会公共利益，对行政行为的合法性进行审查。 一、大陆法系的行政公益诉讼制度 ( 一) 法国 法国的行政公益诉讼是通过越权之诉来实现的。法国的行政诉讼可以分为完 全管辖之诉、撤销之诉、解释之诉和处罚之诉，其中最重要的是完全管辖之诉和 撤销之诉。完全管辖之诉包括的事项很多，最主要的是关于行政主体赔偿责任的 诉讼以及行政合同的诉讼，在撤销之诉中，最主要的又是撤销行政机关违法行为 的诉讼，即越权之诉。越权之诉着眼于公共利益，是法国行政法上最重要的制度， 因为行政法的宗旨是依法治国，行政机关的活动必须遵守法律，法国行政法学称 这种制度为行政法治原则。行政法治原则不仅需要制定各种行政法律，更重要的 是使这些法律能得到遵守，撤销行政机关的违法行政决定正是有效手段之一，而 这又正是越权之诉的作用。“越权之诉是当事人的利益由于行政机关的决定而受 到侵害，请求行政法院审查该行政决定的合法性，并撤销违法的行政决定的救济 手段。被审查的行为是行政机关单方面的决定，不是行政合同和行政法院的判决， 也不是行政机关的事实行为。当事人请求的内容是撤销违法的行政决定，保证行 政性为符合法律的规定。”国 越权之诉是经过长期发展，逐渐形成的，在这个演变的过程当中，越权之诉 的范臣越来越大，越权之诉的根据也越来越明确。1 8 3 2 年以前，国家参事院只 就行政决定的外部情况审查其合法性，所以越权之诉的范围比较小。七月王朝成 立之后，自由主义思想发展，国家参事院认为越权之诉应该有成文法的依据，即 1 7 9 0 年l o 月7 1 4 日法律第3 条：对于行政机关权限的争议，在任何情况下，不 受法院的管辖，应向作为一般行政首脑的国王提出国家参事院行使的正是国家 首脑保留的审判权。1 9 世纪以后，拿破仑三世于1 8 6 4 年1 1 月2 日发布命令， 规定越权之诉可以不用律师代理，节省申诉人的费用，国家参事院为了让申诉人 更多的利用费用少的诉讼，把公民由于行政决定的内容违反法律和既得权利而请 4 王名扬：法国行政法 ，中国政法大学出版社1 9 9 7 年版，第6 7 1 页 1 求撤销这个决定的诉讼也并入了越权之诉的范围。此后，行政法院不仅从外部， 即行政决定的权限和形式，而且从内部，即行政决定的目的和内容审查行政决定 的合法性。这样，提起越权之诉的理由就完全确定了。以后的发展主要在扩张解 释越权之诉的理由以及放宽受理越权之诉的条件。 越权之诉既不是全民诉讼，也不是完全管辖之诉，并不要求当事人只在主观 权利受到侵害的时候才能申诉，而是只要申诉人本人的利益直接受到违法行政决 定的侵害，就可以提起越权之诉，也不必是属于申诉个人的利益。利益的含义在 于：( 1 ) 越权之诉的申诉人是多元的。一是就公民个人而言，不仅行政决定的直 接相对人可提起越权之诉，如果第三人因为违法行政决定而受到直接利益侵害 时，也可提起此种诉讼；二是所有的团体例如工会、社团等，当其集体利益受到 行政决定的直接影响时，一般也可以自己的名义提起越权之诉；三是对于负有维 护公益职责的行政机关，当它所代表的公共利益受到其他行政机关的决定的侵 害，而其本身无权撤销或者改变此项决定时，可以向行政法院提起越权之诉，请 求法院撤销这项违法的决定。( 2 ) 申诉人的利益不仅包括物质性利益，也包括精 神性的利益，例如宗教尊严、集体荣誉等。( 3 ) 请求保护的利益不限于现实利益， 如果对将来的利益确实可能存在影响的，也可以提起越权之诉。总之，越权之诉 的主要目的是为了纠正违法的行政行为，促进行政法治的实现，而不在于保护起 诉人的主观法律权利，因而这是一种没有当事人、对事不对人的诉讼制度。 ( 二) 日本 根据日本行政案件诉讼法第5 条的规定，行政诉讼分为抗告诉讼、当事 人诉讼、民众诉讼和机关诉讼在日本，行政公益诉讼被称为民众诉讼。日本的 民众诉讼主要包括居民诉讼和选举诉讼，是指“国民请求纠正国家或者公共团体 不符合法律的行为，并以选举人的资格或与自己在法律上利益无关的其他资格提 起的诉讼。”西民众诉讼的目的不是为了保护个人利益，而是为了保护客观上的法 律秩序，监督行政法规的正确运用，使公民处于公共行政监督者的地位。因为民 众诉讼是以与自己的法律利益无关的资格提起的诉讼，是为了确保法规的正确适 用这种一般利益而承认的诉讼，所以民众诉讼只有限于法律规定的才能够提起。 根据日本公职选举法、地方自治法，民众诉讼包括与公职选举有关的诉讼、 与直接请求有关的诉讼、居民诉讼、基于宪法第9 5 条的居民投票的诉讼、 有关最高法院法官的国家审查的诉讼。最常见的是前三类诉讼：第一类是与公职 选举有关的诉讼，这是最为古老的民众诉讼形式，主要是指公职选举法规定 的关于参、众两院议员的选举、地方议会议员的选举和地方公共团体的首长的选 。扬建粮：日本行政法通论 ，中国法制出版社1 9 9 8 年版 2 举而提起的诉讼。另外，关于农业委员会等的法律、渔业法也分别承认了 对农业委员会委员和海区渔业调整委员会委员的选举。第二类是与直接请求有关 的诉讼，地方自治法首先确立了对条例的修改、废止请求等各种直接请求制 度，然后规定了民众诉讼作为这些直接请求制度的救济途径。第三类是居民诉讼， 也是最重要的民众诉讼，即普通地方公共团体的居民对与自己无法律上直接利益 关系，完全以公共团体财产管理的公正行为目的，请求纠正公共团体机关及其职 员所进行的违法的财务会计上的管理运作，以确保地方公共团体的财务体制公正 运作而提起的诉讼。居民诉讼的起诉者是普通地方公共团体的居民，要求法院审 查的对象并不是地方公共团体行为的全部，而是只限于与财务会计有关部门的行 为。国日本民众诉讼的原告可以是纳税人，也可以是利益受到普遍影响的选举人 或者其他公众之一。昭和2 3 年( 1 9 4 8 年) ，日本地方自治法第2 4 2 条第2 款规 定了居民诉讼。昭和3 7 年( 1 9 6 2 年) 日本行政诉讼法第5 条规定了民众诉讼。 指为纠正国家或公共团体的违法行为，以选举人资格提起的诉讼，属于行政案件 的一种。 二、英美法系的行政公益诉讼制度 ( 一) 美国 美国是现代公益诉讼的创始国，也是这一制度比较健全的国家，适用公益诉 讼审理的案件范围广泛，公益诉讼在美国被称为公共诉讼。根据美国区法院民 事诉讼法第1 7 条规定，在法定情况下，保护别人利益的案件也可以用美利坚 合众国的名义提起，诉的利益不限于个体利益并可以扩大至国家利益。o 典型的 美国公益诉讼包括相关人诉讼、市民提起的职务履行令请求诉讼和纳税人提起的 禁止令请求诉讼。o 美国确立真正意义上的行政公益诉讼是在2 0 世纪的4 0 年代，主要表现为在 判例基础上发展起来的“私人检察总长理论在1 9 4 0 年桑德斯兄弟广播站诉联 邦委员会。一案中，最高法院承认竞争者虽然没有受到合法权利的损害，但是实 际上受到了损害，可以依法享有司法审查的起诉资格。三年以后，第二上诉法院 。参见【日1 盐野宏著，杨建顾译：行政法，法律出版社1 9 9 9 年舨，第4 3 2 - 4 3 3 页 【美1 哈泽德、米歇尔塔鲁伊著，张茂译：美国民事诉讼法导论) ，中国政法大学出版社1 9 9 8 年版，第2 页 粱慧星：关于公益诉讼 ，载吴汉东主编：私法研究 ( 创刊号) ，中国政法大学出版社2 0 0 2 年版，第 3 6 1 页 f o c v s a n d e n l b t o t h e m r a d i o s t a t i o n , 3 0 9 u k 4 7 0 ( 1 9 4 0 ) 案件事实：桑德斯兄弟广播站诉联邦电讯委员 会向另一无线电广播站颁发营业执照，其法律依据是联邦电讯法 第4 0 2 节( b ) 教规定：哥伦比亚特区 上诉法院可以就执照申请人，或“因电讯委员会颁发或拒绝颁发执照而受到损害或不利影响的”其他任何 人的申请，进行司法审查最高法院没有采纳联邦电讯委员会的“桑德斯兄弟没有起诉资格”的抗辩，认 为竞争者通常是。唯一有足够动力。请求法院关注联邦电讯委员会在颁发执照时违法”的人有起诉资格 本寨首次承认除享有。法定”0 刚) 权利人外，竞争者享有起诉资格 3 在纽约州工业联合会( 法人) 诉伊克斯案件中，针对被告主张的原告没有起诉资格 一说，发挥了私人检察总长理论，赋予私人基于维护公共利益的需要提起诉讼的 权利。 此案中原告是煤炭消费者，被告是工业部长和煤炭局长。原告由于不服 被告规定煤炭价格过高，根据1 9 3 7 年的烟煤法的规定，请求第二上诉法院审查。 被告主张原告没有起诉资格，因为被告的决定没有侵犯原告的权利。法院认为， 国会为了保护公共利益，可以授权检察总长对行政机关的行为申请司法审查，国 会也有权以法律指定其他当事人作为私人检察总长，主张公共利益。正是根据 这一理论，人们把美国的公益诉讼制度称之为“私人检察官制”。所谓“私人检 察总长”理论，是指“为防止公务员从事违反法律所赋予的权限( 之范围) 的行 为，联邦议会可根据宪法将此类起诉权授予检察总长等公务员。联邦议会还 可以不指名检察总长或其他公务员为此类诉讼的提起人，而且根据宪法，以 立法的形式赋予了非公务员的个人或非公务员的组织提起诉权，即赋予为防止公 务员从事违反法律所赋予的权限( 之范围) 的行为而起诉的权利。当现实中 发出争讼的时候，联邦议会可以赋予某人开始该争讼之诉讼程序的权限，不 论其是否为公务员，即便这种诉讼程序的目的仅在于维护公共利益，这种手段在 宪法上是允许的。接受这一授权的人，就是私人检察总长。”o 此后在一系列环境行政诉讼案例中，如“赛拉俱乐部诉莫顿”、“反对美国管 理机构的学生诉合众国”、“卡罗来纳州环境研究会诉枉克核电公司”等案中，美 国法院对诉讼中原告资格的限制越来越小，小到几乎接近取消某些原告资格成立 要件的地步。o 为了适应判例中的这种趋势，立法也作了相应的调整。如联邦清 洁空气法第3 0 4 条a 款首创了“公民诉讼条款”，其中规定，任何人都可以自 己的名义对任何人( 包括美国政府、政府机关、公司和个人等) 就该法规定的事项 提起诉讼该法还详细列举了可予司法审查的行政立法行为，为公民或公众团体 就环境公益提起行政诉讼提供了有力的保障。清洁水法案规定，任何公民可 代表自己对美国政府、政府其他机构及环保局提起诉讼，指控他们违反了本法规 定的捧放标准，或未能履行本法规定的职责。在有些州，法律甚至明文规定了个 人代表公众提起旨在禁止或者取缔公益的诉讼资格。 ( 二) 英国 私人检察总长理论虽然正式形成于美国，但其理论渊源可追溯至英国。在英 国，当公民在请求禁止令或宣告令或同时请求这两种救济时，为阻止某种违法， m 王名扬：美国行政法 ，中国法制出版社1 9 9 5 年版，第6 2 0 - 6 2 3 页 。【美】伯纳德藏瓦茨著徐炳译：行政法，群众出版社1 9 8 6 年版。第4 2 4 页 o 田中英夫、竹内昭夫t 私人在法实现中的作用载粱慧星主编：民商法论丛 ( 第1 0 卷) 。法律出版 社1 9 9 8 年版，第4 6 7 - 4 6 8 页 9 陈泉生，环境法原理) ，法律出版社1 9 9 7 年版，第2 8 8 - 2 9 8 页 4 检察总长有权提起诉讼。同时，检察总长还可以在私人没有起诉资格时帮助私人 申请司法审查。这种诉讼在英国法中被称为“用公法名义保护私权之诉”。 在 1 9 世纪的英国，“除非某个人有着自己的个人冤情，否则，法院是不愿意让任何 人跨进自己的大门的。一般来讲，一个人必须指出他自己的哪些合法权利受到了 侵犯或者哪些财产受到侵害，如果他仅仅是成百或成千受害者之一，他就没有足 够的资格来法院起诉。”雪也就是说只有当事人在其本人的法定权利受到侵害的时 候才有起诉的资格，这种受案标准被称为直接利害关系人原则。随着现代行政法 治的发展，这一原则逐渐受到了人们的质疑和挑战，因为其忽略了公法中所确认 的公共利益的保护。“倘若限制公民只在权利受到侵害时才能起诉，不仅混淆公 法关系和私法关系的性质，而且过分束缚法院对公共机构违法行为的监督，不符 合现代行政法发展的趋势。”o “法律必须设法给没有利害关系或没有直接利害关 系的居民找到一个位置，以便防止政府内部的不法行为，否则没有人能有资格反 对这种不法行为。岣英国式判例法国家，这些法官的观点在实际案件中得到体现， 使得英国的行政公益诉讼制度得以建立 英国的行政公益诉讼制度有以下显著特征：一是起诉主体的广泛性，行政公 益诉讼的原告并不局限于具体的合法权利或财产受到损害的特定人，只要发生了 损害公共利益的情况，任何个人、社会组织和特定的国家机关都有权提起行政公 益诉讼。二是利害关系的不特定性在行政公益诉讼中，违法行为侵犯的是公共 利益，对普通民众往往没有直接利益上的损害。三是可诉对象的双重性，在英国， 可以提起行政公益诉讼的违法行政行为，不仅仅包括行政主体做出的只对特定行 政相对人发生效力的具体行政行为，也包括不针对特定行政相对人但是却侵害了 公共利益的抽象行政行为。这一规则创制于丹宁法官主审的布莱克伯恩诉大都会 警察局案。布莱克伯恩调查一个赌博场所之后发现其正在公开违反法律，他向大 都会警察局提出了这个问题，但是警方认为不能对这件事情进行起诉，于是，布 莱克伯恩提起诉讼要求警察局履行职责。很多人认为布莱克伯恩没有起诉权，但 是却得到了大法官丹宁的支持：“如果公共权力机构犯了误用权力罪，谁可以来 对法院进行起诉呢? 布莱克伯恩先生是伦敦公民，他的妻子是纳税人，如果他没 有充分的利益，那么任何其他公民也就没有这种利益。” 按照法律，法院不能干 预警察局执行法律规定的职责，但是如果警察局不履行职责，法院自然有权出来 干预。法律面前人人平等表现在司法制度中就是人人都有起诉权 o 曾繁芷：西方主要国家行政诉讼法 ，红旗出版杜1 9 9 8 年舨，第4 5 1 页 【英】丹宁著，杨百揆等译：法律的训诚 ，法律出版社1 9 9 9 年版，第1 2 5 页 王明扬：英国行政法 ，中国政法大学出版社1 9 8 7 年版，第1 9 9 页 。【英1 威廉韦德著，徐炳等译。行政法，中国大百科全书出版社1 9 9 7 年版t 第3 6 5 页 转引自颜运秋t 公益诉讼理念研究。中国检察出版社2 0 0 2 年版，第1 4 2 页 5 三、域外行政公益诉讼制度的启示 以上各个国家的行政公益诉讼制度的表现形式都不尽相同，通过比较考察我 们可以得知，当今世界的行政公益诉讼制度主要是分为两支：一是英美法系模式， 二是大陆法系模式。 英美法系模式主要是依靠判例的形式形成和发展公益诉讼机制，并以适当的 法律规定加以健全和完善。英美法系国家十分强调对受损害权利的救济，他们认 为对任何已经或者将要不可避免的受到损害的权利进行救济，是法治的应有之 义，所以应该赋予任何主体享有发动救济程序的权利。英美法系的当事人起诉 资格遵循法定权利标准和“直接利害关系”原则国。英美法系国家由于没有独立 的行政审判系统，所以由普通法院来行使司法审查权，采用与民事诉讼相同的程 序和规则，强调对私人利益的保护，检察机关介入司法活动比较少，只有在案件 涉及公共利益时，法律才授予检察官原告资格。英美法系中比较有代表性的是美 国在判例基础上发展起来的私人检察总长理论，其要旨是：在请求复审政府行为 合法性的诉讼中，应保护的是公共权利，而不是私方当事人的权利。依照这一理 论，为了保护公共利益，国会可以授权检察总长提请法院审查行政机关的行为， 也有权制定法律授权其他当事人以私人检察总长的身份提起公益诉讼，主张社会 公益。美国行政法向来强调行政程序，倡导“权力模式”，也就是说行政程序的 设立以保障行政相对人的权益为宗旨，这也是美国为什么建立了相对完备的行政 公益制度的原因之一。 大陆法系国家的立法则以更为明确的方式规定了侵犯公共利益的救济方式 大陆法系国家传统上将行政诉讼分为主观诉讼和客观诉讼，主观诉讼是传统行政 诉讼的范畴，目的仅仅限于保护原告的私人利益，一般要求原告本人的权益受到 损害才能提起；客观诉讼是指对行政机关违反客观的法律规则和法律地位所提起 的诉讼，出发点在于维护国家和社会的公共利益，对行政行为的合法性进行监督 和制约，确保行政法得到客观和公正的适用。国大陆法系具备独立的行政法院系 统和比较完备的行政诉讼制度，所以检察官有时作为行政审判组织的组成部分， 代表政府和公共利益，参加行政诉讼活动。o 法国的越权之诉是最有特色和代表 性的诉讼制度，是指公民、社会团体及负有维护公益职责的行政机关针对行政机 关的违法决定和行为提起的诉讼，该诉讼的不需要以申诉人个人或者自身的利益 。该论点参照张廉发表于河南师范大学学报 2 0 0 3 年第4 期的我国公益诉讼制度的可行性分析 一文 的相关论点 诉的利益是连结实体法和程序法的枢纽根据传统的诉之利益理论，只有自己的合法权益受到违法侵害 的人，才能成为正当当事人，具备起诉的资格，这种标准被称为“直接利害关系原则 袁曙宏、李洪雷t 我国行政诉讼制度的完善。载于 h i l p j w w w y z 1 1 g o v c n g b i n f o ：r 口l f 2 0 0 5 - 0 3 2 7 1 4 3 4 1 5 2 0 0 7 h t m l o 参见王学辉主编：行政诉讼制度比较研究，中国检察出版社2 0 0 4 年版，第3 2 2 页 6 遭受侵害为前提。 无论是大陆法系还是英美法系，行政公益诉讼制度都植根于维护社会公共利 益的需要，也反映了现代行政法治对公民权益的保护和深化。任何人只要其利益 受到了所指控的违法行政行为的不利影响就具备了原告资格，而不管这种利益是 人身利益、经济利益还是其他利益。行政诉讼制度建立的初衷是为了保障行政权 的独立行使，但是二战以来，随着社会经济的发展，西方法治国家普遍进入了福 利国家时代，社会行政、福利行政增多，而这两方面又与公民的生活联系十分密 切，行政诉讼的价值重心逐渐转移到了监督行政机关的行政行为，保护行政相对 人的权益上来。这种转变的表现之一就是行政诉讼的原告范围逐步扩大，越来越 多的国家承认行政相对人提起行政公益诉讼的原告资格。西方国家在赋予公民原 告资格的同时，也让检察机关参加到行政诉讼中来，都规定了检察机关可以行使 行政公益诉讼起诉权，而且检察机关为保护公益的职权范围有扩大的趋势。例如， 英国的总检察长可以随时介入损害公益的案件，也可以授权给公民说到底，这 都是为了更好的保护公共利益，也是社会发展的必然选择。同时，由于民主法治 进程的加速，公民的参政意识和对国家机关的监督意识在日益增强，人们越来越 认识到国家权力源于公民的权利，加上团体主义社会本位观的影响，公民愿意在 社会公共利益遭受行政机关行为侵害时站出来保护公共利益。o 以上几个国家的行政公益诉讼制度都表明，随着社会的发展，该制度的原告 资格越来越宽泛、受案范围也在不断拓展、公民提起公益诉讼的意识在增长、所 有的一切都表明建立我国的行政公益诉讼制度也是必然的趋势。 o 参见王学辉主编：行政诉讼制度比较研究 ，中国检察出版社2 0 0 4 年版，第3 1 9 - 3 2 2 页 7 第二章我国现阶段建立行政公益诉讼制度的障碍分析 一、受案范围难以确定 从行政诉讼制度开始建立，行政诉讼受案范围问题就一直是行政诉讼乃至整 个行政法理论与实践中一个不能回避的重要问题，要在我国建立行政公益诉讼制 度也不可避免的面临着这个问题。行政诉讼受案范围，又称行政审判权范围或者 可诉行政行为范围，它是法院受理行政争议的界限，即法院可以受理什么样的案 件，不能受理什么样的案件。在提起公益诉讼之前，就要弄清楚什么样的案件属 于公益诉讼案件，涉及公共利益，否则只能被法院裁定驳回，提起诉讼也就失去 了意义。针对侵害公益的行政行为提起的诉讼能否为法院所受理，还要看该行政 争议是否属于行政诉讼的受案范围。从这一意义上来讲，受案范围是原告资格的 前提。 法治发达国家规定行政诉讼受案范围，一般采取的是列举排除式加概括肯定 式，即先通过立法判例确定不宜受理审查的行为，然后规定其余的所有行政行为 或者公法争议均属于法院审查的范围。这样就能够较全面地将其纳入司法审查范 围之内我国行政诉讼法第l l 条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政 机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权向人民法院提起 诉讼”由此可见，只有当行政主体的具体行政为侵犯了公民、法人或其他组织 的合法权益时才能提起行政诉讼，而抽象行政行为则不具有可诉性。行政公益诉 讼如果属于行政诉讼的范畴，那么其指向的对象也只能是具体行政行为。但是在 现实的生活之中，抽象行政行为与公益的关系比具体行政行为与公益的关系来得 更为密切，因而损害公益的可能性更大由于抽象行政行为不属于行政诉讼的受 案范围，行政机关就更倾向于利用抽象行政行为损害公民的权益，如果将抽象行 政行为排除在行政公益诉讼之外，无疑不利于我国行政公益诉讼制度的发展和对 社会公益的维护。按照中华人民共和国行政诉讼法第l l 条的规定，原则上 只有人身权和财产权受到侵害的行政纠纷才能被法院受理，很显然，行政行为侵 害的公共利益往往不限于人身权和财产权。法律并没有明确的规定公益诉讼的受 案范围，因为就公益诉讼而言，法律也没有确定这项制度，我们只是从私益诉讼 的角度来推论出现有的法律规定并不能满足行政公益诉讼的需要。如果要能提起 行政公益诉讼，必须扩大行政诉讼的受案范围。 只有在利益受到的侵害的情况下才能提起诉讼，只有公共利益受到了行政行 为的侵害才能提起行政公益诉讼，所以在提起行政公益诉讼之前，我们必须弄清 楚什么样的诉讼是公益诉讼，在什么样的条件下才算是损害了公共利益? 这个问 题不解决，就不能解决公益诉讼的受案范围问题。公共利益，按照一般的解释就 8 是指不特定多数人的共同利益，但是公共利益的主体和其本身所包含的内容并不 明确。并不是任何种利益都可以提起公益诉讼的，必须是圈定在一定范围内的 利益。 社会的公共利益并不是单一的，在一个具体的行政公益诉讼案件之中，所诉 的事项往往包含着多种社会利益的冲突和选择，社会公共利益是一个集合的概 念。就像庞德的利益分类学说：“社会利益”也即我们通常所称的社会公共利益 。是从社会生活的角度出发，为维护社会秩序，社会的正常活动而提出的主张要 求和愿望”，具体包括一般安全利益、社会组织安全利益、一般道德的利益、一 般进步的利益等六大类，每一大类下面又包括多种小类。回公益诉讼涉及的正是 多种社会公共利益之间的冲突和选择。在几种利益发生冲突的时候，究竟哪一种 才能称之为多数人的利益，才能界定为公益诉讼所定义的公共利益昵? 比如，一 个城市的市政府决定进行市政规划，需要拆迁进行新的城市建设，在拆迁的过程 中，就可能出现拆迁户和政府之间的矛盾，有可能出现因为拆迁影响拆迁户的利 益而提起的公益诉讼，在这时，究竟政府的利益算是公益，还是拆迁户集体的利 益算是公益? 因为政度进行拆迁市政建设也是为了给广大市民创造良好的生存 环境，而广大拆迁户的利益确实因此受到了侵害，在这种情况下，如何选择利益 成了非常重要也非常棘手的问题。诉讼的特点是必须明辨是非曲直，通过行政诉 讼来维护公共利益，就必须在多种利益之间进行非常明确的取舍，而不可能每一 种利益都能涉及到。 公共利益难以确定，就不能提起诉讼，问题就不能得到解决。公共利益难以 确定的原因就在于现实利益和长远利益，国家利益、集体利益和个人利益难以协 调，存在着冲突和矛盾，还有什么样的利益才是符合可持续发展要求的利益。因 为在社会之中，从整体看来，整个利益的总和是定的，一种利益在得到了满足 的同时，就必然会使另一种利益受到积极或者消极的破坏，所以矛盾就会随之出 现。就拿拆迁来说，出现的就是这个问题，政府考虑的是长远的利益，而拆迁户 考虑的是现实的利益受到了损害，政府为的是整个社会的利益，就和拆迁户集体 的利益造成了冲突，究竟什么利益更重要根本就没有办法衡量。因为公共利益没 有办法界定，所以公共利益是否受到了侵害也就没有办法确定，在这样的情况下， 谈何提起行政公益诉讼? 因为只有利益受到了侵害才能提起诉讼。 二、行政公益诉讼的原告难以确立 罗马法有一句法谚。没有原告就没有法官”，这很清楚的说明了原告或起诉 人的重要性。行政公益诉讼也正是原告资格不断放宽、公民提起行政诉讼的渠道 西沈宗灵著：现代西方法理学，北京大学出版杜1 9 9 2 年舨，第2 9 1 - - 2 9 5 页 9 越来越畅通的产物。我国现行的法律对行政公益诉讼的原告资格问题并没有做出 任何的相关规定。从目前媒体所报道的公益诉讼案件来看，多以败诉告终，败诉 的原因又大多在于原告主体的资格问题。由于司法权具有被动性的特点，具体的 诉讼程序必须有合格的当事人才能够启动，所以，谁有资格提起行政公益诉讼成 为建立这项制度最为关键的问题。在现存的各种理论当中，主要有公民作为原告 以及检察院作为原告这两种看法。 ( 一) 公民成为行政公益诉讼原告存在的障碍 1 、理论上存在的障碍 首先是我国缺乏市民社会的支持。国如果缺乏制度运行的土壤，一项制度设 计的再完美也是没有用的。一个国家的法治需要市民社会作为根基，作为法治发 展到一定程度的行政公益诉讼制度，需要有市民社会的基础。市民社会的形成就 意味着社会权力可以对抗恣意的国家权力，也就意味着行政相对人可以不用惧怕 强大的国家权力，这是行政公益诉讼运转的前提条件。我国目前的市场经济体制 还不完善，市民社会还没有真正形成，这就使得我国的行政公益诉讼制度缺乏社 会根基和民众基础。我国历史上没有市民社会的传统，有的只是几千年的封建专 制和长期的高度集权体制，造成官本位、等级制的权力观念盛行，这就使得公民 权利意识淡薄，尤其是提起诉讼来保护自己权益的意识更加淡薄。 其次，诉权理论的制约。在我国，长期以来从学界到立法对于行政诉权的理 解只限于相对人的诉权，行政诉权的唯一功能是保障行政相对人的合法权益，只 有在公民认为自己的合法权益受到侵犯的时候才能够行使提起诉讼的权利。诉的 利益是诉权的条件之一，无利益就没有诉权，诉的利益是法院进行裁判的前提。 “如果说受案范围是从客观上划定了行政诉权的行使范围，那么诉的利益则是从 主观上确定行政诉权的行使条件。”o 根据传统的诉的利益理论，原告起诉只能