（诉讼法学专业论文）行政诉讼原告资格探析.pdf

中文摘要 行政诉讼中的原告资格是行政诉讼理论中最基本的问题。行政诉讼的原告资格， 是关系到什么样的人能够提起行政诉讼、启动司法程序，使法院能够对有争议的行 政行为进行审查的一个前提性和基础性问题。在传统理论中，由于对行政诉讼原告 资格的概念界定不清晰，涵义认识不正确，从而将行政诉讼原告资格与行政诉权、受 理条件或原告适格混淆，给行政诉讼原告理论的研究和实践中对行政诉讼原告资格 的把握带来了混乱。 本文试从行政法学和行政诉讼法学理论入手，分四个部分对此问题进行理论 研究和实证分析。第一部分行政诉讼原告资格概述。本章主要从理论的角度对行 政诉讼原告资格的概念界定及性质、行政诉讼原告资格与相关概念的区别和联系 以及行政诉讼原告资格的限制条件进行分析和论述，并对行政诉讼原告资格的制 约因素进行了简要的分析，为重构我国行政诉讼原告资格制度提供理论依据。第 二部分我国行政诉讼原告资格的历史演变及现状评析。本章从历史的角度对我国 历史上不同时期行政诉讼原告资格的产生、发展与变化行了考察，以了解和分析我 国行政诉讼原告资格制度的传统法律文化背景对重构我国行政诉讼原告资格制度 的影响。第三部分比较法上的行政诉讼原告资格考察。本章通过考察美、法、英、 日、德五个东、西方主要国家的行政诉讼原告资格，以分析他们的差异与共同特 征。帮助我们更好地理解行政诉讼原告资格。第四部分对我国行政诉讼原告资格 的若干思考。通过对以上内容的分析与比较，本人试图对我国行政诉讼原告资格 提出一些粗浅的看法与建议。 关键词：行政诉讼；原告资格；界定标准；合法权益； a b s t r a c t q u a l i f i c a t i o no fp l a i n t i f fi na d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o ni sav e r yi m p o r t a n ti s s u ei n t h ea d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o np l a i n t i f ft h e o r y q u a l i f i c a t i o no fp l a i n t i f fi na d m i n i s t r a t i v e l i t i g a t i o n i sap r e r e q u i s i t ea n db a s i ci s s u er e l a t e dt ow h a tk i n do fp e r s o nc a nb r i n ga 1 1 a d m i n i s t r a t i v el a w s u i t ，t oi n i t i a t i n gj u d i c i a lp r o c e e d i n g st oa l l o wt h ec o u r tt or e v i e w a d m i n i s t r a t i v ea c t s i t se s s e n c ei sh o wt od e a lw i t ht h er e l a t i o n s h i po ft h ee x e c u t i v e p o w e r 、 c i v i lf i g h t sa n dj u r i s d i c t i o n h o w e v e r , i nt h et r a d i t i o n a lt h e o r y , b e c a u s e c o n c e p to fp l a i n t i f fq u a l i f i c a t i o ni na d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o ni sn o td i s t i n g u i s h e dc l e a r l y a n dt h em e a n i n gi sn o td e f i n e dc o r r e c t l y , q u a l i f i c a t i o no fp l a i n t i f fi na d m i n i s t r a t i v e l i t i g a t i o na n dr i g h to fa d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o n ，c o n d i t i o nf o ra c c e p t a n c eo rs u i t a b i l i t y o f p l a i n t i f fa r em i x e du p ，w h i c hc a u s e sm e s st or e s e a r c ho np l a i n t i f fq u a l i f i c a t i o n t h i sa r t i c l ei sd i v i d e di n t of o u rp a r t s ；t h ea u t h o rt r yt oe m p i r i c a l l ya n a l y s i sa n d t h e o r e t i c a l l yr e s e a r c hf r o mt h ea d m i n i s t r a t i v el a wa n dl e g a lt h e o r ya s p e c t s t h ef i r s t p a r to u t l i n e st h eb a s i cc o n c e p t so fp l a i n t i f fq u a l i f i c a t i o n si na d m i n i s t r a t i v ep r o c e e d i n g s t h i s p a r tm a i n l yd e f i n e st h ec o n c e p to fe l i g i b l ep l a i n t i f f sa n dt h en a t u r e o f a d m i n i s t r a t i v ep r o c e e d i n g sf r o mat h e o r e t i c a lp o i n to fv i e w 、a n a l y s i st h er e s t r i c t i o n so n t h ee l i g i b i l i t yc o n d i t i o n so ft h ep l a i n t i f fa n dg i v eab r i e fa n a l y s i so nt h ec o n s t r a i n t so f a d m i n i s t r a t i v e p r o c e e d i n g s ；i n o r d e rt o p r o v i d et h e t h e o r e t i c a lb a s i so nt h e r e c o n s t r u c t i o no fc h i n a sa d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o ns y s t e m t h es e c o n dp a r ti st h e a s s e s s m e n to ft h eh i s t o r i c a le v o l u t i o na n dt h es t a t u sq u oo fc h i n e s eq u a l i f i c a t i o no f p l a i n t i f fi na d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o n t h i sc h a p t e rd e f i n et h ec o n c e p to fd e v e l o p m e n t a n dc h a n g e sf r o mah i s t o r i c a lp e r s p e c t i v eo fo u rh i s t o r yi nd i f f e r e n tp e r i o d si n c l u d i n g t a i w a nt ou n d e r s t a n da n da n a l y s i st h ea d m i n i s t r a t i v e l i t i g a t i o ns y s t e mf o rt h e q u a l i f i c a t i o no ft h ep l a i n t i f fa g a i n s tc h i n a st r a d i t i o n a lc u l t u r a lb a c k g r o u n d t h em i r d p a r ti n s p e c t t h eq u a l i f i c a t i o no f p l a i n t i f fi na d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o nf r o mc o m p a r a t i v e n l a w t h r o u g hi n v e s t i g a t i o nt h ea d m i n i s t r a t i v ep r o c e e d i n g si nt h eu n i t e ds t a t e s f r a n c e , b r i t a i n , j a p a na n dg e r m a n yi nf i v ee a s t e r na n dw e s t e mc o 如t r i e si no r d e rt o a n a l y z et h e i rd i f f e r e n c e sa n dc o l l l m o nf e a t u r e s ；h e l pu sb e t t e ru n d e r s t a n dt h ep l 幽吡i f r q u a l i f i e da d m i n i s t r a t i v ep r o c e e d i n g s t h ef o u r t hp a r ti sa b o u tc e s e q 删i 矗c a t j 锄o f p l a i n t i f fi na d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o n t h r o u g hc o m p a r i n ga n da n a l y z i n gt h ec o n t e m s ，i t r yt op u tf o r w a r ds o m es h a l l o wv i e w sa n d s u g g e s t i o n sa b o u tc h i n e s eq u a l i f i c a t i o no f p l a i m i f fi na d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o n k e yw o r d s ：a d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o n ；q u a l i f i c a t i o no fp l a i n t i f f ；d e f t n e ds t a n d a r d s ： l e g i t i m a t ef i g h t sa n di n t e r e s t s i i i 关于学位论文独立完成和内容创新的声明 本人向河南大学提出硕士学位申请。本人郑重声明：所呈交的学位论文是 本人在导师的指导下独立完成的，对所研究的课题有新的见解。据我所知，除 文中特别加以说明、标注和致谢的地方外，论文中不包括其他人已经发表或撰 写过的研究成果，也不包括其他人为获得任何教育、科研机构的学位或证书而 使用过的材料。与我一同工作的同事对本研究所做的任何贡献均已在论文中作 了明确的说明并袁示了谢意。”萼爹j 、l 毒；j ? 。：i ，。 z 多歹鼍 - j7 ，芦7j 弓一 j 1 ”_ j 、? j ，| 0 、 学位中请( 学位论文作者i 等名：善啤霜一 j f 。3 _ ，j 。!囊j ? 。j 。| oj 、i x j j ? ：r 。麓j 、；o 琴。_ ，j i0 、7 。，：j 、。：。? 。、”。、 。、m 广 j j ，爹沁、：孓二爹；1 ：i 西i 麓jj 鬈：2 0c ：，年彭月f ，日 萎f 、善雾2 鬟ii 爹；，警i 多，萎萋霉ii t 蕊 萋，关于学位论文著作权使用授权书，7 墨 j ，参“：；善? 。：哆：凌、：，? 雾，：，- 参一j 。书多。，* 爹 本人经河南大学审核批准授予硕士学位。作为学位论文的作者，本人完全 了解并同意河南大学有关保留、使用学位论文的要求，即河南大学有权向国家 图书馑、科研信息机构、数据收集机构和本校图书馆等提供学住论文( 纸质文 本和电子文本) 以供公众检索、查阅。本人授权河南大学出于宣扬、展览学校 学术发展和进行学术交流等目的。可以采取影印、缩印、扫描和拷贝等复制手 段保存、汇编学位论文( 纸质文本和电子文本) 。 ( 涉及保密内容的学位论文在解密后适用本授权书) 学位获得者( 学位论文作者) 签名：王函季 2 0 学位论文指导教师签名： 2 0 行政诉讼原告资格探析 引言 合理的界定行政诉讼原告资格内涵是一个重大的理论和实践问题，如果法律 对行政诉讼原告资格设定过宽，行政相对人的合法权益能得到比较充分的保障， 符合行政诉讼法的发展趋势，但很可能导致滥用诉讼程序，使法院产生诉累；如 果原告资格过严，行政诉讼资源就会闲置，不能充分利用，法院对行政相对人合 法权益的保障功能也不能充分体现，有悖于行政诉讼法的立法宗旨，也不利于法 院对行政主体的司法监督。行政诉讼原告之研究对于我国行政诉讼制度的发展完 善具有重大的理论意义与实践意义。就理论意义而言，有助于我们从保护公民权 的角度认识行政诉讼的本质和价值，揭示行政诉讼的意义；有助于全面地了解行 政诉讼的历史、特点及其发展规律，确定不同文化背景下行政诉讼原告制度普遍 性和特殊性的界限；有助于形成实施依法治国基本方略的理论基础；有助于从理 论上建构公民权、审判权和行政权的关系，为行政诉讼法的修改提供可行的指导 思想。就实践意义而言，可以指导我国的行政诉讼立法和行政审判实践；可以使 我们正确认识原告在市场经济与民主政治发展过程中的主体地位；可以推进我国 的行政诉讼制度融入世界行政诉讼法制现代化进程之中。本文试从原告资格最基 本的概念着手。能通过对国内外原告资格立法的比较，结合行政审判工作，对行 政诉讼原告资格进行分析，并提出未来我国原告资格的合理设想，以期对我国行 政审判工作有所帮助。 一、行政诉讼原告资格概述 ( 一) 行政诉讼原告资格的基本概念 1 行政诉讼原告资格概念的界定及内涵 行政诉讼中的原告资格是行政诉讼理论中最基本的问题，但对于行政诉讼原 告资格，法律上并没有明确的规定，理论界也没有统一的意见。在英语中原告资 格是用s t a n g d i n g 来表示的，它是确定特定个人是否为特定事项诉诸法院裁决的 适格当事人。在拉丁语中，原告资格是以“l o c u ss t a n d i ”表示的，按照牛津 法律辞典的解释，“l o c u ss t a n d i 是指“提起诉讼或者指控某种决定的权利。 原告资格难题在司法复审程序中最为常见。原告资格依布莱克法律大辞典的 解释，是指某人在司法争端中所享有的将该争端诉诸司法程序的足够的利益。其 中心课题是确定司法争端对起诉入的影响是否充分，从而使起诉人成为本案诉讼 的正当原告。如果起诉人符合原告资格的各项要求，具有为司法争端所影响的足 够利益，就可以认为起诉人在诉讼中享有法院应当给予保护的实实在在的利益。 原告资格的另一个作用是确定司法审查的范围，即法院是否享有审判某一司法争 端的权力。原告资格与起诉人的实体诉讼请求的是非曲直没有直接关系。留 目前学术界和实务界对行政诉讼法 是如何界定原告资格有不同的理解。 有的学者认为：“具备行政诉讼原告资格必须符合以下条件：( 1 ) 所诉行政行为必 须是在行政诉讼法的受案范围以内。( 2 ) 必须是所诉行政行为的相对人。( 3 ) 。l o u i sf i s h e r c o n s t i t u t i o n a ld i a l o g u e si n t e r p r e t a t i o n 硒p o l i t i c a lp r o c e s s m p r i n c e t o nu n i v e r s i t yp r e s s ，1 9 8 8 转 引自姚金菊：行政诉讼原告资格的宏观考察，载辽宁大学学报2 0 0 5 年第5 期。 b l a c kl a wd i c t i o n a r y , 1 9 7 9t h ef i f t he d i t i o n ，w e s tp u b l i s h i n gc 0 。p a g e1 2 6 0 - 一1 2 6 1 。转引自杨寅： 行政诉讼原告资格新说，载法学2 0 0 2 年第5 期。 酋若无特殊说明，本文中出现的行政诉讼法均指中华人民共和国行政诉讼法。 2 符合其他法定条件，如未过诉讼时效、是否属受诉法院管辖等。这种观点有两 个问题：一是混淆了主体条件与客体条件。原告资格是一个主体条件的问题，而 不是客体条件的问题，如是否超过起诉期限、受诉法院管辖等，不是属于主体条 件，不应归入原告资格的条件中。二是行政诉讼法并没有规定原告必须是行 政行为的相对人。显然，与被诉行政行为有法律上利害关系的人也可以提起行政 诉讼。这一点，最高法院的司法解释作了相应的解释性规定。 还有的学者认为，根据行政诉讼法的有关规定，作为行政诉讼原告的主 要条件包括：( 1 ) 在行政法律关系中，处于行政管理相对人的地位；( 2 ) 认为具 体行政行为侵犯其合法权益；( 3 ) 有明确的被告，有具体的诉讼请求和事实根据； ( 4 ) 所诉具体行政行为属于人民法院的受案范围；( 5 ) 起诉符合法定期限和其他 法定条件。以上是行政诉讼原告的资格条件。“根据行政诉讼法的规定，能够 取得行政诉讼原告资格，引起行政诉讼法律关系发生的人可以分为以下8 类：作 为具体行政行为直接对象的公民、法人或其他组织；不服行政复议决定的复议申 请人；不服行政处罚的被违法行为侵害人；其合法权益因具体行政行为而受到不 利影响的人；其合法权益因行政不作为而受到不利影响的人；具有原告资格的公 民死亡后其近亲属( 包括配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙 子女、外孙子女) ；具有原告资格的法人或其他组织终止后其权利承受者；同一具 体行政行为所指向的若干相对人( 共同原告) 。这种概括同样存在主客体条件不 分的问题。对具有原告资格的人进行分类列举是一种不得已的办法，在对原告资 格无法明确界定的情况下可以起提示的作用。但是在实践中这种列举还是会让人 。邹荣：铲行政诉讼的原告资格”研究学术研讨会综述，载法学1 9 9 8 年第7 期。 国“需要指出的是，起诉期限和诉讼时效是两个不同的概念。当事人超过起诉期限便不能提起诉讼，而超过 诉讼时效，只是丧失胜诉权，仍然可以提起诉讼”。参见甘文著：行政诉讼法司法解释之评论，中国法 制 j 版社2 0 0 0 年版，第1 1 9 1 2 0 页。事实一h ，在行政诉讼法中并没有诉讼时效的概念，而只有起 诉期限的概念，引文中的论述显然存在概念混乱的问题。 国中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释第1 2 条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、 法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。” 回姜明安著：行政诉讼法学，北京大学出版社1 9 9 3 年版，第9 l 一9 2 页。 3 感到困惑：既然“作为具体行政行为直接对象的公民、法人或其他组织具有原 告资格，不是直接针对的对象的公民、法人或者其他组织是否具有原告资格呢? 既然“其合法权益因具体行政行为而受到不利影响的人具有原告资格，受到非 常轻微的间接影响的人是否具有原告资格呢? 这些问题，都是分类列举所不能解 决的。 2 行政诉讼原告资格的构成要件 ( 1 ) 起诉人有自己的诉讼主张 根据我国行政诉讼法第2 条规定，认为具体行政行为侵犯其合法权益的 公民、法人或者其他组织才可能成为原告。起诉人只有在主张自己的合法权益受 到侵害时，其原告资格才有获得承认的可能。若起诉人没有主张自己的合法权益 受到侵害，或者仅主张他人的合法权益或者公共利益受到侵犯，则不具有原告资 格。公民、法人或者其他组织的“认为 ，在诉讼行为上体现为“主张”，因此， 从行政法理论上讲，这一资格条件可以等同于当事人必须要有自己的诉讼主张。 ( 当然主张的内容是否成立，这是实体审查的问题。) 没有“认为”或者“主张 的当事人不能成为行政诉讼的原告。如果某人只是“认为自己的合法权益受到 了侵害，而没有提起诉讼，则不具有原告资格。这就是为什么行政管理过程中， 行政机关可能侵犯了很多相对人的合法权益，只有主张行政行为侵犯其合法权益 的个人或者组织才有可能成为原告的原因。从这一点上看，公民、法人或者其他 组织是提起了行政诉讼，成为起诉人之后，才涉及法院对其原告资格进行审查的 问题。个人或者组织不提起诉讼，便无所谓原告资格问题。 ( 2 ) 起诉人主张的权益是法律所保护的。 关于什么是法律所保护的的权益，学术界有两种理解，一是法律上明确规定 保护的利益，即法定权益，也可以理解为权利。二是法律上应该保护的利益，也 就是事实利益标准，笔者认为法律所保护的利益应该是前者，法律上明确规定保 护的利益。根据行政诉讼法第2 条的规定，公民、法人或者其他组织只有主 4 张其合法权益受到侵害，才有可能成为原告。也就是说，如果起诉人所主张的权 益本身不是“合法权益，则该起诉人将被认定为不具有原告资格。例如，某公民 因打麻将而被公安机关行政拘留。该公民提起行政诉讼，主张其没有赌博而公安 机关侵犯了其人身权，则法院应当认定其具有原告资格。至于其主张是否可以成 立，则法院要通过审理才能作出判断。若该公民主张其享有的赌博权受到公安机 关的侵犯而提起诉讼，则法院应当认定其不具有原告资格。因为，赌博权明显不 是法律所保护的权利。也就是说，该公民所主张的不是法律所应当保护的合法权 益，不符合行政诉讼法第2 条的规定。那么起诉人主张的权益是合法权益， 且符合其他主体条件，是不是就一定具有原告资格呢? 行政诉讼法第1 1 条规 定了可诉的具体行政行为种类，第1 1 条第( 8 ) 项规定了“认为行政机关侵犯其 人身权、财产权的 ，可以提起行政诉讼；第1 1 条第2 款规定，“除前款规定外， 人民法院受法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件 。所以，从我国现行法 律规定来看，仅根据行政诉讼法的规定，公民、法人或者其他组织所主张的 合法权益只能是人身权和财产权；除了前述情形以外，法律法规另有规定的，不 排除保护公民、法人或者其他组织提出的其他诉讼主张。 法院确定起诉人是否具 有原告资格的时候，就要对起诉人主张的权利是否受法律保护的问题作出明确的 判断，这在很多时候是比较困难的，也是本文继续深入讨论的问题。 ( 3 ) 当事人主张的权益与被诉具体行政行为之间具有内在联系 我国行政诉讼法第4 1 条第( 3 ) 项规定，公民、法人或者其他组织提起 行政诉讼，必须要有诉讼请求和事实根据。在行政诉讼实践中，关于如何理解“事 实根据”的问题，存在认识上的偏差。一种认识是：行政诉讼法规定的事实根 据，是指具体行政行为侵犯起诉人合法权益的事实根据。如果起诉人不能证明具 体行政行为侵犯其合法权益，则法院应当认定其不具有原告资格。另一种认识是： 例如对于行政机关侵犯相对人受教育的行政行为，相对人可以根据教育法规定提起诉讼，但是对于行 政机关侵犯公民结社权的，相对人由于缺乏相应的法律依据，就难以提起诉讼。 5 行政诉讼法有关事实根据的要求，只要求起诉人对具体行政行为侵犯其合法权益 的事实描述，不需要有相关的证据证明。究竟应当如何理解行政诉讼法规定 的“事实根据 ，最高人民法院在司法解释中试图解决这个问题，其规定：“与具 体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以 依法提起行政诉讼。 该条款的规定，对于诠释行政诉讼法的规定，更加明 确地界定原告资格有很重要的意义。从最高人民法院司法解释的规定看，行政诉 讼法第4 1 条中规定的“事实根据”应该包括以下内容：即起诉人要提供被诉具 体行政行为存在的“事实根据 ；亦即被诉具体行政行为与起诉人主张的权益损害 之间有内在联系。从行政诉讼法和最高人民法院的司法解释的规定看，起诉 人获得原告资格的条件是：具体行政行为与具体行政行为之间应当具有明确的内 在联系，而不是可能的联系。 从上述的分析看，行政诉讼原告资格的构成要件比较难以把握的是后面两个。 特别是在一些很特殊的案件中，法官无法在审理案件之前就得出起诉人所主张的 权利是否受法律保护的结论，更无法直接判断其主张的损害是否与具体行政行为 有内在联系。 为了进一步说明行政诉讼原告资格，下部分将对其与相关概念做一梳理，以 期对行政诉讼原告资格能够更为清晰地把握。 3 行政诉讼原告资格制度存在的价值 行政诉讼原告资格制度的设置在当今社会制度中有其存在的必要和价值。从 政治层面上，原告资格标准涉及到法院的司法定位，即司法权与行政权的界定如 何划定，司法对行政监督制约到什么范围，法院在国家权力关系中如何定位等等。 在法律意义上，原告资格涉及法院如何确定行政诉讼程序的启动人，确定要保护 哪些人的起诉权，确定哪些人可以对行政行为的侵害寻求司法保护。在司法实践 中，设立原告资格有利于正确发挥司法权解决争端的功能。 。中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释第1 2 条。 6 设置合理的原告资格还有利于保护公民、法人或其他组织的合法权益。资格 太窄或者太严，行政诉讼制度资源不能充分利用，法院的权利或者利益保障功能 不能充分实现。如果原告资格过宽，可能使那些不应启动行政诉讼的人启动了行 政诉讼程序。 ( 二) 行政诉讼原告资格与相关概念 1 原告资格与行政诉权 行政诉权是行政活动中的权利主体按照法律预设的程序，请求法院对有关行 政纠纷作出公正裁判的程序性权利。行政诉权的内容包括起诉权、获得行政裁判 权以及得到公正裁判权。原告行使诉权是维护自身合法权益的重要手段，是寻求 国家司法权保护的一种意思表示。没有诉权或者丧失诉权即意味着原告的某种合 法权益难以获得法律的保护。原告资格问题解决了具备何种条件的主体可以成为 原告。只有具备原告资格的主体才能成为原告，进而行使其起诉权，并获得公正 裁判。 2 行政诉讼与原告、原告地位、起诉条件、受理条件的关系 为了防止滥诉现象的发生，避免浪费司法资源并保证行政权的行使。并非任 何人都可以提起行政诉讼，即虽然行政争议涉及到不同主体之间的利益，但是并 非所有争议涉及主体都可以作为原告启动行政诉讼程序，只有具备一定法律条件 ( 即原告资格问题) 的主体才能作为行政诉讼的原告向法院请求司法救济。行政 诉讼的原告是指认为自己的合法权益受到行政主体的具体行政行为不法侵害或者 不利影响而向人民法院提出诉讼的公民、法人或者其他组织。只有具备原告资格 才可能成为原告。 o 薛刚凌著：行政诉权研究，华文出版社1 9 9 9 年版，第1 7 页。 7 行政诉讼原告地位是具有原告资格的人的诉权获得法院认同后，在行政诉讼 的过程中所具备的法律上的地位。原告资格从受到具体行政行为侵害时就已经取 得，而原告地位则是提起诉讼并为法院受理时方可获得。 起诉条件和原告资格是两个有一定区别但不同的概念，原告资格是指公民、 法人或者其他组织提起行政诉讼，在主体上获得法律认可的条件。起诉条件则是 指具有原告资格的人提起行政诉讼应当具备法律认可的所有条件。因此，具有原 告资格的人提起行政诉讼，只有在符合起诉条件的情况下，法院才有可能受理案 件；而没有原告资格的人即使符合其他起诉条件，法院也不能受理案件。因此， 原告资格应该是起诉条件的一部分。 受理条件解决的是起诉人的起诉在满足什么样的条件时才可以引起诉讼程序 的问题，原告资格只是受理条件之一，即起诉人的主体资格问题。最高人民法院关 于行政诉讼法的若干解释( 以下简称若干解释) 第1 2 条和行政诉讼法 第4 1 条第( 一) 项都要求原告与被诉具体行政行为必须有法律上的利害关系。从 这些规定中可以看出，如果不符合行政诉讼法第4 1 条和若干解释第1 2 条规 定的条件，如果不存在法律上的利害关系，当事人就不能向法院提起诉讼。而事 实上，在法院审理行政诉讼案件之前，要求法院对具体行政行为和起诉人之间的 利害关系作出判断是很困难的，诉讼尚未开始，即要求原告提供其合法权益受到 行政机关具体行政行为侵害的事实依据，是不现实的。因此，行政诉讼法第 4 1 条及若干解释第1 2 条的规定混淆了起诉条件与受理条件、原告资格与起 诉条件的概念，其具体表现在原告起诉时必须提供事实依据，把被诉具体行政行 为是否属于行政案件受案范围和原告的起诉是否符合受理条件，作为评判公民、 法人或者其他组织是否具备原告资格的标准，实际上是把行政案件受理条件和原 告资格标准问题混淆了，原告向法院起诉可能因其所诉事项不属于人民法院行政 案件受案范围或其它原因而不具备法定的受理条件，但这并不等于说原告就不具 。行政诉讼法第4 1 条第( 一) 项：原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或j e 他组织。 若干解释第1 2 条规定：与具体行政行为有法律上利害关系的，对该行为小满，可以依法提起行政诉 讼。 8 备起诉资格，原告是否具备起诉资格与被诉具体行政行为是否属人民法院受案范 围和原告起诉是否符合受理条件没有必然联系。 3 原告资格与受案范围 行政诉讼的受案范围，即法院对行政争议的主管范围，指人民法院受理行政 案件的范围，也就是法律规定的、法院受理审判一定范围内行政案件的权限。它 是解决公民在哪些权利受到侵害时应当由法院主管、对行政机关行使职权的哪一 部分可以实施司法审查以及司法权与行政权之间如何进行有效合理的分工等。我 国学界关于行政诉讼原告资格的确定与受案范围之间的关系历来存有不同的认 识。有的学者认为原告资格与受案范围之间存在着紧密的联系，因为“对提起诉 讼的人来说，如果法律规定法院对某些行政争议无权主管，却仍赋予其原告资格， 允许其提起行政诉讼，显然无丝毫实际意义，反而是对提起诉讼的公民、法人或 其他组织的一种愚弄 ；而有的学者持相反的观点，他们认为行政诉讼原告资格 不需要考虑受案范围，受案范围是原告地位取得的条件，而不是原告资格的条件圆。 例如，公安机关以刑事侦查为名，而实质上行使行政权之类的案件，原告的起诉 可能会因表象上的受案范围而被法院以不属于行政诉讼的受案范围为理由驳回。 二、我国行政诉讼原告资格制度的历史演变及现状评析 ( 一) 我国行政诉讼原告资格制度的历史演变 行政诉讼原告资格的发展有一个演变过程，这也是我国行政法治前进的过程。 在我国宪法中赋予了公民提起行政诉讼的资格，这种资格在行政诉讼法 o 吴偕林：行政诉讼原告资格新论，载行政法学研究1 9 9 3 年第4 期。 。张尚鹜主编：走出低谷的中国行政法学，中国政法大学出版社1 9 9 1 年版，第4 3 5 页。 9 中得以具体化，宪政权利结构调整完善的每一次努力，都能为行政相对人的原告 资格标准降低提供机遇，从而实现行政诉讼法的立法目的，即保障公民合法 权益。2 0 0 4 年，我国在修改宪法时，将“以人为本 、“国家尊重和保障人权” 等条款贯穿其中。将修宪的重点回归到了宪政的本质和基本价值取向上来，树立 了全面保障人权的原则。 1 “无标准一时期 1 9 4 9 年一1 9 8 2 年民事诉讼法( 试行) 颁布前在我国实行的是“无标准” 时期。1 9 5 4 年宪法第9 7 条规定：“中华人民共和国公民对于任何违法失职的 国家机关工作人员，有向各级国家机关提出书面或者口头控告的权利。由于国家 机关工作人员侵犯公民权利而受到损害的人，有取得赔偿的权利。国家已经为建 立行政诉讼制度和国家赔偿制度确立了宪法依据。但由于我国在行政法方面的研 究基础很薄弱，各项制度还不够健全，没有能够建立行政诉讼制度，宪法赋予 的权利还不能够变成现实权利，所以这个时期我国的行政诉讼采取的是“无标准” 时期。 2 “法律规定标准刀时期 1 9 8 2 年一1 9 8 9 年为“法律规定标准”时期。我国行政诉讼法脱胎于民事诉讼 法，1 9 8 2 年民事诉讼法( 试行) 规定：“法律规定由人民法院审理的行政案件， 适用本法规定。这说明可以以民事诉讼的标准去建立行政诉讼制度。此时行政诉 讼仅仅作为民事诉讼的一个分支，没有自己独立的程序，完全适用民事诉讼法的程 序规定。此时的法律也没有做出对行政诉讼原告资格的规定，行政机关的行政行为 能否起诉，主要依照其他具体的法律加以规定。1 9 8 6 年颁布实施的民法通则 规定：“国家机关或者国家机关人员在执行职务中，侵犯公民、法人的合法权益造 成损害的，应当承担民事责任。”为公民提起行政诉讼提供了实体法上的依据，但 这部法律同样没有规定提起行政诉讼原告的资格。全国有近1 3 0 件法律、法规规定 行政相对人可以按照各单行法律、法规的规定提起行政诉讼。这表明国家虽然对行 1 0 政诉讼原告的资格没有形成统一的规定，而是将其分散在各部单行法律、法规中， 许多法律规定的原告资格也不尽相同，但总的来说行政诉讼原告的资格范围比较 窄，法律对原告资格还是设置了很大的限制，但不可否认的是行政诉讼原告资格在 此时已经有了一个具体的规定，就是不同的行政诉讼原告资格由不同的法律加以规 定。 3 “合法权益标准 时期 从1 9 8 9 年行政诉讼法的实施至2 0 0 0 年3 月8 日最高人民法院若干解 释的颁布，行政诉讼原告具有了统一的标准，这一时期可称为“相对人合法权 益标准时期。行政诉讼法的实施，行政诉讼在程序上已经完全脱离了民事诉 讼的程序，只有行政诉讼没有相关的规定时才会参考民事诉讼的程序。该法第2 条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政 行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”即行政诉讼原告资格 上实行统一的“合法权益标准”。行政诉讼法第2 条规定：“公民、法人或其他 组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依 照本法向人民法院提起行政诉讼。”第2 4 条第1 款规定：“依照本法提起诉讼的公 民、法人或其他组织是原告。”第4 1 条规定：“原告是认为具体行政行为侵犯其合 法权益的公民、法人或其他组织。 依照以上三条的规定，公民、法人和其他组织 只要认为行政主体的行政行为侵犯了其合法的权益，就可以依法向法院提起行政 诉讼。但具体行政行为是否侵害行政相对人的合法权益只有法院经过实质审查以 后才能够得出结论，这不是一个在起诉阶段就需要解决的问题，侵犯权益是一个 实质结果，但原告起诉时并不需要实质的结果，只要形式上侵犯了原告的合法权 益，就认定他具有行政诉讼的原告资格。由此可以看出行政诉讼法在立法的 价值取向上，从保障行政机关行使职权为主转变为保障公民合法权益和行政机关 行使职权并重。 4 “法律利害关系标准 时期 2 0 0 0 年最高人民法院颁布了关于执行 若干问 题的解释，我国行政诉讼原告资格进入了“法律利害关系标准时期。该解释在 规定原告的起诉资格时，抛开具体行政行为的束缚，将行政诉讼原告资格进一步 的扩大。若干解释第1 2 条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、 法人或其他组织对该行为不服的，可以依法提起诉讼。 这种关于“利害关系”的表达方式来源于行政诉讼法第2 7 条关于行政诉 讼第三人的规定，此处的“利害关系 并非具有一定的关系就可以认定为“利害 关系 ，只有当“利害关系 是法律上的“利害关系 时才能够具有原告的资格。 而那些与案件有一定利害关系的非相对人失去了独立诉讼的机会，或者说他们只 能依靠有“法律上利害关系 的相对人起诉而作为第三人参加诉讼，否则，利益 就不能通过诉讼的方式予以保护。 关于什么是“法律上利害关系 ，如何理解“法律上利害关系”标准均无相关 解释。我国学者对“法律上主要形成了两种理解，即“法律上保护的利害关系” 和“法律上应当保护的利害关系 。前者认为，实证法上所明确保护的权益，没有 实证法明确规定，起诉人就不具有原告资格；后者认为，“法律上的利害关系” 不仅仅是法律所规定的、显而易见的原告资格的条件，还包括起诉人可以期望通 过诉讼得到法律保护的利害关系。依若干解释第1 2 条、1 3 条的规定，将 被诉具体行政行为侵害到相邻权、公平竞争权的情形也纳入到行政诉讼的受理范 围中，法律上的利害关系就不再解释为权利义务的增减、得失，只要某个具体行 政行为对公民、法人或其他组织的权利义务产生了实际影响，原则上该公民、法 人或其他组织就具有了原告资格。同时，若干解释第6 2 条规定：“人民法院审 理行政案件，可以在裁判文书中引用合法有效的规章及其他规范性文件。 这样， 对规章及其以下抽象行政行为的司法审查作了有限突破。 o 马怀德著：行政诉讼原理，法律f i ：版卒七2 0 0 3 年版，第2 3 8 页。 o 马怀德著：行政诉讼原理，法律出版社2 0 0 3 年版，第2 3 9 页。 1 2 ( 二) 我国行政诉讼原告资格制度的现状 我国行政诉讼原告资格的标准经历了从无标准到法律规定标准、合法权益标 准，再到法律利害关系标准，这种结果并不是直接从国外行政诉讼比较发达的国 家直接借鉴而来的，而是根据我国客观实际，结合当时的法制发展而形成的。从 新中国成立到本世纪7 0 年代末期，我国实行高度统一的计划经济体制，国家利益 处于至高无上的地位，个人利益处于微不足道的境地，各种政治运动风起云涌， 毫无民主法治可言，更不会有行政诉讼制度的存在，也就无所谓原告资格。随着 我国改革开放，法制也开始有所发展，个人利益逐渐开始受到重视，但总体而言， 行政诉讼所赖以产生和发展的市场经济和民主政治尚处于起步阶段，建立行政诉 讼制度已成为大势所趋，但各项法律制度的健全还需要一个相当长的过程，行政 诉讼原告资格也只能根据各个具体的法律加以规定。1 9 8 9 年我国颁布了行政诉 讼法，行政诉讼法立法时和立法后最初的几年里，无论是在理论上还是在实践中 对这一标准的理解和解释有很大的分歧，该分歧也是造成了以后在实践中对原告 资格限制的根据。 首先，是对“认为 的理解。依照立法的本意，此处认为的主体是行政相对 人，只要具体行政行为侵犯了公民的合法权益，该公民就可以对该具体行政行为 提起行政诉讼。在行政诉讼法中，并不要求原告与案件有直接利害关系，只要公 民、法人、和其他组织“认为 具体行政行为侵犯其合法权益，就可以依照行政 诉讼法的规定起诉，这里的“认为 只是公民、法人、和其他组织的单方面的认 识和观点。至于具体行政行为究竟是否侵害了他的合法权益，只能通过审理才能 作出判断。人民法院在审查公民、法人、和其他组织的原告资格时，只能是形式 审而不能是事实审，只要公民、法人、和其他组织能在形式上证明被诉具体行政 行为与他的合法权益受到侵害具有法律上的而不是事实上的因果关系，人民法院 。高新华著：行政诉讼原告论，中国人民公安大学出版社2 0 0 6 年版，第3 5 页。 1 3 即应承认其原告资格。至于被诉具体行政行为是否合法及该行政行为与合法权益 是否有事实上的因果关系等实质性问题，须待审理后才能认定，但在司法实践中， 人民法院时常会在审查起诉时，以事实审代替法律审，从而否定公民、法人的原 告资格。 然后，是对“合法权益的理解。对此问题的理解是最值得耐人寻味的。当 前，国内广大学者对“权益”这一法律概念的理解可谓是仁者见仁，智者见智。 可以归纳为以下几种观点：( 1 ) 根据行政诉讼法的明文规定，从外延出发将权益 圈定于人身权、财产权及法律、法规明确规定的其他权利，至于权益之内涵究竟 为何物，缺乏进一步的探讨。( 2 ) 也有学者对合法权益的内涵作了一定的扩大， “合法权益，严格地说是指法定权利，不包括法定外利益。利益是一个很宽泛的 概念，指需要、要求等，受法律保护的利益是法定权利。在我国，目前只有法定 权利，而且主要是人身权、财产权受到侵害的人才有原告资格。 ( 3 ) 另有学者 认为如果被侵犯的利益不在行政诉讼法所保护的范围内，那么，这种利益也就被 排除在行政诉讼法规定的合法权益范围之外了。所以，合法权益中不包含既为行 政诉讼法所保护又不能被称之为权利的利益，即将合法权益理解为权利与利益两 个方面是不符合逻辑的。这一逻辑上的矛盾也再次证明了合法权益的内涵应为权 利。( 4 ) 还有学者提出：“权益包括权利和利益，前者是法定的利益，后者是 法律没有规定的单纯的事实性利益。一旦行政行为处理了事实性利益，该利益即 进人了法律利益即权利的范畴。 要对以上各种观点有一个深入的认识，必须结合我国经济和法制的发展进程， 以我国的国情的客观实际为依据。第一种观点只是我国行政诉讼制度建立初期市 场经济未发展和民主政治不健全的时代产物，随着民主的发展，如果还固守此种 落后的观点，将会背离行政诉讼制度的内在价值，也不利于行政机关依法行政， 。周汉华：论行政诉讼原告资格审查，载中国法学1 9 9 1 年第6 期。 西方世荣著：行政法与行政诉讼泫，中国政法大学出版社