（诉讼法学专业论文）行政与民事诉讼程序的适用冲突与协调问题研究.pdf

南开大学学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，进行 研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本学位论文 的研究成果不包含任何他人创作的、已公开发表或者没有公开发表的 作品的内容。对本论文所涉及的研究工作做出贡献的其他个人和集 体，均已在文中以明确方式标明。本学位论文原创性声明的法律责任 由本人承担。 学位论文作者签名： 年月日 摘要 摘要 我国已经基本建立起了相对完善的三大诉讼法部门，即刑事诉讼法、民事 诉讼法和行政诉讼法。各部门诉讼法在刁i 断地理论研究与修改完善的基础上已 基本形成了相互独立的理论体系和法律规范体系。但是关于诉讼法这一法部门 的总体理论研究还没有发展起来，这导致了三大诉讼程序在理论与司法实践中 的界限不清、秩序混乱。 本文首先运用案例分析法总结归纳出行政与民事程序适用冲突的概念和特 征，然后在分析程序适用冲突产生原因的基础上，运用法律关系分析方法对民 事纠纷与行政纠纷进行比较分析，进而将程序适用冲突分为程序适用竞合与程 序适用交叉两种情况。然后在对程序适用竞合与适用交叉的概念和特征进行总 结并举案例予以阐明的基础上，分别予以解决。 对程序适用竞合的解决，采取了划清民事诉讼法与行政诉讼法调整范围的 方法，即基于特定属性法律关系而产生的纠纷适用相对应的诉讼程序予以解决： 对程序适用交叉的解决，采取了法律关系决定关系的方法，先运用相对应的诉 讼程序解决处于决定地位的法律关系纠纷，再将解决处于被决定地位纠纷的诉 讼程序与之相衔接，从而按照一定得逻辑顺序适用程序，使复杂的多重纠纷得 到完满的解决。 最后，本文提出了确立纠纷彻底解决理念、完善既判力理论和建立案件自 动移送制度的建议。 关键词：行政诉讼法民事诉讼法程序适用竞合程序适用交叉 a b s t r a c t a b s t r a c t t h e r eh a sb e e nb u i l tt h r e e p r o c e d u r e l a wi no u rc o u n t r y , w h i c ha r e c o m p a r a t i v e l yp e r f e c t t h e ya r ec r i m i n a lp r o c e d u r el a w 、c i v i lp r o c e d u r el a wa n d a d m i n i s t r a t i v e p r o c e d u r e l a w i n t h e o r ya n df o r m a l l y , t h e yh a v eb e e nh a d c o m p a r a t i v e l yi n d e p e n d e n ts y s t e m ，b yr e s e a r c ha n da m e n d b u tt h eu n i f i e dr e s e a r c h h a sn o ts t a r ty e t ，b e c a u s et h e r ea r es o m ec o n f u s i o nb e t w e e nt h e m i nt h i sa r t i c l e ，t h ea u t h o rc o n c l u d et h ec o n c e p ta n dc h a r a c t e ro ft h ep r o c e d u r e c o n f u s i o n , b yc a s es t u d yf i r s t t h e n ，i no r d e rt oc l a s st h ep r o c e d u r ec o n f u s i o ni n t o t h ep r o c e d u r ec o p e t i t i o na n dp r o c e d u r ea c r o s s , t h ea u t h o rc o m p a r et h ec i v i ld i s p u t e a n dt h ea d m i n i s t r a t ed i s p u t e ，o nt h eb a s i so ft h ec a u s a t i o no fi t t h e nt h ea u t h o r r e s o l v et h e mo nt h eb a s i so f c l a r i f yt h ec o n c e p ta n dc h a r a c t e ro ft h et w o ，b yc a s e s t u d y f o rt h e p r o c e d u r ec o p e t i t i o n sr e s o l v e ，t h ea u t h o rc i r c u m s c r i b et h ec i v i l p r o c e d u r ea n dt h ea d m i n i s t r a t i v ep r o c e d u r e t h i si st h ec i v i lp r o c e d u r ea p p l yt ot h e c i v i ld i s p u t e ，w h i c ho nb a s i so ft h ec i v i ll a w , w h e nt h ea d m i n i s t r a t i v ep r o c e d u r e a p p l y t ot h ea d m i n i s t r a t i v ed i s p u t e , w h i c ho nb a s i so f t h ea d m i n i s t r a t i v el a w f o rt h e p r o c e d u r ea c r o s s r e s o l v e ，f n s t ，t h ea u t h o rs u et h ec o r r e s p o n d i n gp r o c e d u r er e s o l v e t h ed e c i d e dd i s p u t e , b yt h el e g a ln e x u s m e t h o d ，t h e nt h ep r o c e d u r e , w h i c ha p p l yt o t h ee n - d e c i d e dd i s p u t e i nt h i sw a y , t h ea u t h o rc a nr e s o l v et h ec o m p l i c a t e d d i s p u t e s t h ew e l l - o f f , b ys u et h ep r o c e d u r ei nal o g i co r d e r l y f i n a l l y , i nt h i sa r t i c l e ，t h ea u t h o ra d v i c et h a te s t a b l i s ht h ei d e ao fd i s p u t e ，s t h o r o u g hr e s o l v e , a m e n da n dp e r f e c tt h et h e o r yo f t h er e sj u d i c a t a ，a n d c o n s u m m a t et h es y s t e mo ft h ec a s ed e p o r t a t i o n k e yw o r d s ：a d m i n i s t r a t i v ep r o c e d u r el a wc i v i lp r o c e d u r el a w p r o c e d u r ec o p e titio np r o c e d u r ea c r o s s 目录 目录 引言1 第一章行政与民事诉讼程序适用冲突问题概说2 第一节行政与民事诉讼程序适用冲突问题的指称范围2 1 1 1 指称范围的确定2 1 1 2 行政与民事诉讼程序适用冲突的特征3 第二节行政与民事诉讼程序适用冲突现象出现的原因4 1 2 1 诉讼的本质4 1 2 2 纠纷的复杂化一4 1 2 3 三大诉讼法的划分与争议解决一体化要求之间的矛盾5 1 2 4 既判力理论的缺失7 第二章行政与民事诉讼程序适用冲突的类型分析8 第一节程序适用竞合。8 第二节程序适用交叉1 0 第三章行政与民事诉讼程序适用竞合的解决1 3 第一节确定两大诉讼法的适用范围1 3 第二节划清两大诉讼法的界限1 5 第三节按照适用范同的划分解决程序适用竞合1 7 第四章行政与民事诉讼程序适用交叉的解决1 9 第一节解决行政与民事诉讼程序适用交叉应遵循的原则1 9 第二节导致程序适用交叉问题产生的案件类型与本质2 0 第三节解决行政与民事诉讼程序适用交叉问题的程序协调。2 5 第四节法院内部案件自动移送审查制度2 7 i n 日录 4 4 1 法院内部案件自动移送审查制度的合理性2 8 4 4 2 法院内部案件自动移送审查制度的可行性3 0 4 4 3 法院内部案件自动移送审查制度的程序安排3 0 第五节诉讼理论与制度上的相应完善3 6 4 5 1 确立彻底解决纠纷的诉讼理念。3 6 4 5 2 确立并完善既判力的理论体系和制度规则3 7 4 5 3 完善案件移送制度。3 8 结1 仑3 9 参考文献4 0 致谢4 1 个人简历4 2 i v 引言 引言 到上个世纪八十年代末，我国已经基本建立起了相对完善的三大诉讼法部 门，即刑事诉讼法、民事诉讼法和行政诉讼法。各部门诉讼法在不断地理论研 究与修改完善的基础上已基本形成了相互独立的完整理论体系和法律规范体 系。但是关于诉讼法这一法部门的总体理论研究还没有发展起来，这导致了三 大诉讼程序在理论与司法实践中的界限不清、秩序混乱。对三大诉讼程序的统 观研究，搞清三者之间的关系是诉讼法学理论发展的必然之路，也有助于解决 司法实践中遇到的三大诉讼法的界限划分和相互协调问题。 行政与民事诉讼程序适用冲突是指司法机关面临复杂纠纷时的程序选择和 协调问题。理论界对程序适用冲突问题已经进行了一些探讨，但大多停留在就 事论事的层面，只是进行了简单的类型化分析而没有进行深层次的理论探讨。 事实上，随着行政领域的不断扩大，再加上行政权易扩张的特性，决定了 行政相对人、第三人、或者集体、公共利益受到侵害的可能性彳i 断增加，同时 在行政权行使的过程中可能侵害的利益又是多元化、复杂化，也就决定了民事 争议和行政争议交织的处理不能是整齐划一，而应视纠纷的具体情况解决。 本文拟从诉讼的本质出发，以法律关系为主线，分析行政和民事诉讼程序 适用冲突产生的原冈、种类以及相应的解决思路，并对我国现行诉讼理论和制度 提出相应的完善建议。 第一章行政与民事诉讼程序适用冲突问题概说 第一章行政与民事诉讼程序适用冲突问题概说 第一节行政与民事诉讼程序适用冲突问题的指称范围 1 1 1 指称范围的确定 法院面临复杂纠纷时面临的选择和安排适用诉讼程序的困境，即为我们所 要研究的行政与民事诉讼程序适用冲突。为更加明确地说明该问题，我们先来 看两个案例： ( 1 ) 泰丰大酒店有限公司诉大同市土地管理局土地使用权出让纠纷案4 。 此案中原告( 山西泰丰大酒店有限公司) 与被告( 大同市土地管理局) 依 照中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例的规定，经协 商一致自愿签订了国有土地使用权出让合同。合同约定：原告出资取得被告 管辖范围内的国有土地使用权若干年，被告负责为原告办理国有土地使用权证。 后由于原告未按期履行合同，被告解除合同并拒绝返还合同定金以及原告付给 被告的一部分国有土地使用权出让金。原告不服，向人民法院起诉。最后法院 对基于行政合同而产生的纠纷，作为民事案件，适用民法通则、合同法 和民事诉讼法关于民事合同及民事赔偿的相关规定进行审理。 此案中原被告之间的纠纷为国有土地使用权出让合同纠纷，法院最后认定 该纠纷属于民事纠纷，适用民事诉讼程序进行了审理。理论界对本案中纠纷的 属性问题存在争议，因为其同时具有行政纠纷与民事纠纷的双重属性，而法院 要解决此纠纷就会面临选择适用行政诉讼程序还是适用民事诉讼程序的问题。 ( 2 ) 蔡某诉县建设局不予撤销房屋所有权证案。 蔡某于1 9 8 6 年购买位于某县东风居委会东堤2 巷1 3 号房产，1 9 8 8 年6 月 办理了房屋所有权证。1 9 9 3 年迁往广州市居住。1 9 9 9 年9 月，第三人张某向某 县建设局申办该房屋的所有权转移登记，并向某县建设局提供了该房原房屋所 有权证、该房国有土地使用权证，房屋买卖契约，张某、蔡某的居民身份证复 印件等有关证件资料，要求县建设局办理房屋所有权转移登记。县建设局经过 。载最高人民法院公报，2 0 0 0 年第4 期。 2 第一章行政与民事诉讼程序适用冲突问题概说 审查，根据建设部城市房地产转让管理规定，于1 9 9 9 年9 月，核发了县东 风居委会东堤2 巷l3 号房产的房屋所有权证给予张某，原房屋所有权证被县建 设局收回作废存档。随后，张某以该房屋所有权作为抵押物向信用社贷款。2 0 0 6 年4 月，蔡某向县建设局申请撤销核发给张某的房屋所有权证，县建设局予以 拒绝。蔡某于2 0 0 6 年6 月向法院提起行政诉讼，以其没有与张某签订房屋买卖 契约为由，请求法院判决撤销核发给张某的房屋所有权证。 此案涉及两个不同属性的法律关系，一个是张某与本案被告之间的行政确 认法律关系，另一个是本案原告蔡某与张某之间的民事法律关系，法院要解决 此纠纷就面临选择和安排适用行政与民事诉讼程序的问题。 如上所述，程序适用冲突是指某一纠纷进入司法程序后，不同的诉讼程序 竞相适用于该纠纷的现象。有学者直接称其为“纠纷重叠案件的程序问题”， 也有学者将这种现象称之为“诉讼的冲突”圆。 我们认为，“纠纷重叠案件的程序问题”强调对个别案件的处理，不强调程 序本位性，只强调程序的- t 具性；“诉讼的冲突”没有指明其要说明的问题。而 此现象的本质是两大诉讼程序在适用上的矛盾，故将其表述为程序适用冲突更 为准确。 1 1 2 行政与民事诉讼程序适用冲突的特征 第一：纠纷已被诉至法院固，其中包括纠纷被诉至某一法院或者相关联的纠 纷被分别诉至不同的法院。 第二：现行法律没有处理此问题的专门规定。 第三：解决此纠纷有两种可供选择的诉讼程序，其中包括某一法院选择适 用两种诉讼程序或者两个法院有同时适用不同诉讼程序解决此纠纷的可能。 薛刚凌，行政法治道路探寻，中国法治出版社，2 0 0 6 年版，6 9 0 页。 鲁陈瑾，李嫒嫒，论行政诉讼与民事诉讼的冲突与协调，贵州民族学院学报，2 0 0 6 年第5 期。 啻本文主要讨论纠纷进入法院后的程序适用冲突问题。 国对此问题，行政诉讼法解释第五十一条规定：存诉讼过程中，有下列情形之一的，中止诉讼：( 六) 案件的审判须以相关民事，刑事或者其他行政案件的审理结果为依据，向相关案件尚未审结的： 民事诉讼法第一再三十六条规定：育下夕情形之一的，中止诉讼：( 五) 奉案必须以另一案的审理结 果为依据，而另一案尚未审结的。但此者鄙是概括的规定，并不具体明确，不能根本解决我们要讨论的 程序适用冲突问题。 3 第一章行政与民事诉讼程序适用冲突问题概说 第二节行政与民事诉讼程序适用冲突现象出现的原因 1 2 1 诉讼的本质 诉讼是国家行使其统治权的一种运动，有着鲜明的强制性和阶级性。国家 司法机关开展诉讼活动，旨在通过起诉、审判等活动对具体权益冲突适用法律， 制裁违法，恢复权益的正常状态，达到维护统治阶级利益和秩序的目的o 。 从结果意义上来讲，诉讼是在司法机关主持下解决纠纷的活动。人们的社 会活动处在实体法的调整之下( 不受法律调整的活动在此不论) ，当发生一定的 法律事实时，特定主体之间就产生的法律关系，于是彼此间就享有一定的权利 ( 权力) 和承担一定的义务。此时，如果某一方的权利( 权力) 实现受阻便产 生了纠纷。如果此种纠纷所基于的法律关系是可诉的，那么一方主体起诉到法 院便会引起诉讼。在诉讼中，当事人是请求法院支持自己的诉讼请求，而诉讼 请求是其权利( 权力) 的具体化。最后，由于法院具有被动性的属性，它只会 判决是否支持以及怎样支持当事人的诉讼请求，也就是是否以及怎样对当事人 的权利( 权力) 附加司法确定力和强制力。从本质上说，诉讼是保护法律权利 的活动。由此我们可以说，诉讼的本质是运用法律之力强制实现当事人间法律 关系的内容以保护法律权利。说诉讼是解决纠纷的法律机制正说明通过诉讼使 当事人的权利( 权力) 得到了司法的认同和强化，使其可以顺利实现权利( 权 力) 的内容，最终使纠纷达到法律上的解决。 1 2 2 纠纷的复杂化 实体法的划分与社会生活一体化之间一直存在着矛盾。我国的刑事、民事、 行政等等实体法将社会生活划分为不同领域，不同类型的纠纷适用不同的实体 法律规范。民事纠纷的解决适用民事法律规范，行政纠纷的解决适用行政法律 规范。然而这种法律类别的划分是人为的，它与社会生活的一体化之间必然产 生矛盾。民事活动在很多情况下与行政主体的行政职权行为密切相关，或者由 于行政权的行使，导致民事主体的民事权益受到影响，或者民事主体的同一行 为既违反了行政法律规范，又违反了民事法律规范，由此产生行政法律责任与 而樊崇义主编，诉讼泫学研究第三卷，中围检查 版社，2 0 0 2 年版，第2 l 页。 毒樊崇义主编，诉讼法学研究第三卷，中国检查f j 版社，2 0 0 2 年版，第2 l 页。 4 第一章行政与民事诉讼稃序适用冲突问题概说 民事法律责任的竞合，这些情形都会导致民事实体法与行政实体法在调整社会 生活时，产生一定的交叉现象。如果由此导致纠纷的出现，则会出现行政与民 事诉讼程序适用的冲突。 随着社会的不断进步和社会分工的不断加强，人们之间的法律关系日趋的 复杂化，这样的情况下，产生的纠纷也日趋复杂化。主要表现为纠纷性质的复 杂化和纠纷数日的增多且相互牵连，这对解决纠纷的诉讼程序的适用问题形成 了挑战。 1 2 3 三大诉讼法的划分与争议解决一体化要求之间的矛盾 一、三大诉讼法的划分格局 依据诉讼目的和相对应的实体法调整范围的不同，诉讼法划分为三个部门 法，即行政诉讼法、民事诉讼法和刑事诉讼法。行政诉讼法的目的是解决具体 行政行为合法性的问题；民事诉讼法的目的是解决民事主体之间的纠纷；刑事 诉讼的日的是解决被告人是否犯罪以及犯何种罪的问题。我国法院又据此划分 为行政、民事和刑事三大审判庭，三大诉讼法及其相对应的审判庭将纠纷种类 划分为三部分，即行政纠纷、民事纠纷和刑事纠纷。 二、法院解决纠纷面临的问题 基于三大诉讼法及法院审判部门的划分，法院解决纠纷面临如下几种情况： ( 1 ) 一个纠纷基于一个法律关系且性质明确 这种情况是最简单的诉讼模式，即双方( 或多方) 当事人基于一个实体法 律关系产生纠纷后，其中一方( 或多方) 当事人将纠纷诉至法院并提出诉讼请 求，法院只需审查在此法律关系下此权利( 权力) 主张是否成立，并判决怎样 支持就可以了，并不会面临诉讼程序适用方面的困境。 ( 2 ) 一个纠纷基于一个法律关系但性质不明确 这种情况是比较复杂的诉讼模式，而且经常会引起诉讼程序适用的冲突问 题。双方( 或多方) 当事人基于一个实体法律关系产生纠纷后，其中一方( 或 多方) 当事人将纠纷诉至法院并提出诉讼请求。此时法院就会面临选择适用诉 讼程序的问题，因为纠纷所基于的实体法律关系比较复杂，选择不同的诉讼程 序会得出不同的判决。如在国有土地出让合同关系中，当事人向法院提出返还 。邵明石，王兆雷，行政、民事交叉案件诉讼程序研究，中共济南市委党校学报，2 0 0 7 年第3 期。 5 第一章行政与民事诉讼程序适用冲突问题概说 用于购买国有土地使用权的出资，法院就面临选择适用行政诉讼法或者是民事 诉讼法的问题。因为行政主体不返还相对人的出资可能是基于合同权利也可能 是基于行政处罚权“。，也就是说，当事人双方的纠纷有可能基于民事法律关系而 产生也有可能基于行政法律关系而产生。 ( 3 ) 数个纠纷基于数个法律关系但互不牵连 这种情况是我们熟悉的诉讼模式，即双方( 或多方) 当事人基于互不牵连 的数个实体法律关系产生数个纠纷，其中一方( 或多方) 当事人将纠纷诉至法 院并提出多个诉讼请求，此时法院一般会将数个纠纷分案处理。 ( 4 ) 数个纠纷基于数个法律关系且相互牵连 这种情况是最复杂的诉讼模式，即双方( 或多方) 当事人基于相互牵连的 数个实体法律关系产生数个纠纷，其中一方( 或多方) 当事人将所有纠纷诉至 法院并提出了数项诉讼请求，法院要解决这些纠纷就要有先后顺序，否则将无 法进行实体审理或者形成的判决不具有稳定性。因为数个诉讼请求基于不同的 权利( 权力) ，法院要支持某一诉讼请求首先应该确认其所基于的权利( 权力) 是否存在，而此权利( 权力) 是否存在又是由另一个纠纷所基于的法律关系是 否合法成立决定的。如当事人对某一房屋的所有权产生纠纷，而哪一方当事人 拥有房屋的所有权则是由当事人与行政机关的权属确认关系所决定的圆。 三、两种诉讼制度的差异以及不同审判庭之间管辖制度协调的缺位 民事诉讼与行政诉讼制度在程序设计上虽然有共同的基础( 两者都是在原、 被告诉讼地位平等的基础上进行的) 。但是两种诉讼制度毕竟在诉讼目的、诉讼 价值、所解决争议的性质、适用法律、基本原则、受案范围和诉讼程序等方面 都存在着很大的差异。我国诉讼法对人民法院主管和管辖案件问题有明确的规 定。在管辖权问题上，实行的是法院发现和当事人提出两条途径，两大诉讼制度 都有有关诉讼管辖、管辖权异议和移送制度，但对于不同案件性质发生管辖权争 议后如何移送的问题没有具体规定，司法实践中的做法也不统一 ，也导致了行 政和民事诉讼程序适用冲突问题的产生。 实践中还有当事人向法院的民事审削庭和行政审划庭同时提出诉讼和当事人向两个法院同时提f f 两个诉 讼的情况，我们认为这并小影响如此分类，因为，f i 论是同一法院的两个审判庭还足不同法院的两个审判庭 来面对这样的起诉，问题的实质都是一样的，都是要解决如何选择诉讼程序的问题。 o 实践中也出现当事人将i ；同的纠纷诉至不同的法院的不同审判庭，这也小影响问题的实质，也是要解决 适h j 哪一种诉讼程序或者是先适_ i j 哪一种诉讼程序的问题。 3 杜承秀，民事与行政争议交叉案件的法理分析，前沿，2 0 0 7 年第4 期。 6 第一章行政与民事诉讼程序适用冲突问题概说 1 2 4 既判力理论的缺失 由于既判力理论的缺失，当事人为追求对自己有利的判决结果反复启动行 政、民事诉讼程序。纠纷发生后，当事人为维护自己的权利向法院起诉，当获 得不利于自己的判决结果后，就会设法推翻原判决以获得有利于自己的新判决。 此时其通常做法是基于另一个有利于己方的法律关系向法院起诉，请求法院支 持自己的某一权利，当此项权利获得了法院的支持后，其又会以此为由请求原 审法院重新审理已作出不利于己方判决的案件，从而导致行政、民事诉讼程序 的交叉适用而纠纷迟迟得不到最终的解决。 程序适用冲突的表现是法院面临复杂纠纷时选择、安排适用诉讼程序的困 境，但并不是说适用哪种程序都不能解决纠纷。如果法院随便启动一个诉讼程 序，待发现此程序不能解决该纠纷或者是此程序并不能完全解决该纠纷时再重 新启动另一个可以解决该纠纷的诉讼程序，那么便造成了诉讼资源的浪费，也 有违正当程序的理念，是不可行的。但如果两个法院同时启动两个诉讼程序来 解决此纠纷，又可能会造成结果相矛盾的两个判决。 法院的判决具有最终的效力，如果对同一纠纷或相关联的纠纷作出两个或 两个以上互相矛盾的判决则将会损害司法的权威和神圣，也会损害人民法院的 威信和声誉，造成不良的社会效果，所以我们解决程序适用冲突问题实质上是 在避免矛盾判决。也就是说，解决程序适用冲突问题的目的是为避免诉讼结果 的冲突，彻底解决纠纷，以维护司法的统一性、权威性以及最终性。 7 第二章行政与民事诉讼程序适用冲突的类型分析 第二章行政与民事诉讼程序适用冲突的类型分析 诉讼的目的是解决纠纷，而纠纷的种类和解决是通过对法律关系的审查和 判定入手的。基于上述对诉讼解决纠纷面临问题的分析，我们认为程序适用冲 突只会出现在第( 2 ) 种和第( 4 ) 种情况，即一个纠纷基于一个实体法律关系 但性质不明确的情况和数个纠纷基于数个实体法律关系且互相牵连的情况。因 此我们应根据法律关系的多少将程序适用冲突分为一个法律关系的程序适用冲 突和数个法律关系的程序适用冲突。其中一个法律关系的程序适用冲突在解决 上实质是选择此诉讼程序或者是选择彼诉讼程序的问题，我们将其定义为程序 适用竞合；数个法律关系的程序适用冲突的解决实际上是选择首先适用哪一种 诉讼程序以及各诉讼程序适用安排的问题，我们将其定义为程序适用交叉。 第一节程序适用竞合 一、程序适用竞合的概念 如上所述，程序适用竞合是指当一个基于单一法律关系的纠纷被诉至法院 后，法院面临的选择适用某一诉讼程序的问题。其本质是纠纷基于的法律关系 性质不明确，导致在两种诉讼程序中选择适用一种的问题。 二、程序适用竞合的特征 ( 1 ) 当事人之间只存在一个纠纷： ( 2 ) 当事人之间同时存在形式上的两个以上的实体法律关系： ( 3 ) 很难判断纠纷是基于哪一个实体法律关系而产生； ( 4 ) 法院要解决此纠纷存在适用两种诉讼程序的选择； ( 5 ) 因为纠纷只基于一个法律关系产生，所以只能选择适用一种诉讼程序。 如湖北省武汉市国土资源管理局与武汉兴松房地产开发有限公司行政纠纷 上诉案1 就是诉讼竞合的问题。 ( 1 ) 案情简介 本案上诉人( 一审被告) 湖北省武汉市国土资源管理局( 原湖北省武汉市 。法公布( 2 0 0 3 ) 第4 7 号，最高院( 2 0 0 1 ) 行终字第2 号。 8 第二章行政与民事诉讼程序适用冲突的类型分析 土地管理局) 与被上诉人( 一审原告) 武汉兴松房地产开发有限公司签订了国 有土地使用权批租合同，合同约定：武汉兴松房地产开发有限公司出资取得土 地管理局管辖范围内的国有土地使用权若干年，后冈国土管理局认为兴松房地 产公司不按期履行合同中关于拆迁的内容，根据中华人民共和国城镇国有土 地使用权出让和转让暂行条例( 以下简称暂行条例) 第十七条的规定，决 定无偿收回该合同中批租地块的土地使用权。兴松公司接到处罚决定后向湖北 省土地管理局申请复议。该局复议后，做出鄂土行复决字( 1 9 9 7 】第0 l 号行 政复议决定书，维持了武汉市土地局的处罚决定。兴松公司不服，向人民法院 起诉。 ( 2 ) 案例解说 此案中，兴松房地产开发有限公司与市国土资源局签订了国有土地使用权 出让合同，后因兴松公司未按合同履行相应的义务，土地局无偿收回了国有土 地使用权，纠纷遂起。 此案正符合诉讼竞合的定义，即纠纷是冈为行政主体无偿收回国有土地使 用权而产生，但是行政主体的无偿收回权到底是依据民事权利还是行政权利不 明确，即双方当事人之间的纠纷基于的法律关系不明确，所以才会出现一二审 法院对此案适用不同的诉讼程序的现象。 此案也具备了诉讼程序适用竞合的各项特点： 首先，当事人之间只存在一个纠纷。此案中的双方当事人之间仅存在行政 主体是否有权无偿收回国有土地使用权的纠纷。 第二，当事人之间存在两个以上的实体法律关系。此案中的双方当事人之 间既存在民事性质的合同关系又存在行政性质的行政管理关系。 第三，很难判断纠纷是基于哪一个实体法律关系而产生。此案中双方当事 人之间的纠纷是基于行政主体无偿收回国有土地使用权的行为，但是行政主体 的此项行为到底是基于民事合同关系中的民事合同权利还是基于行政管理关系 中的行政管理权，很难判断。 第四，法院要解决此纠纷存在适用两种以上的诉讼程序的选择。此案中由 于法院很难判断纠纷基于的实体法律关系到底是哪一个，所以存在适用民事诉 讼程序和行政诉讼程序的可能( 实际上一二审法院分别适用了这两种诉讼程 序) 。 第五，因为纠纷只基于一个法律关系产生，所以只能选择适用一种诉讼程 9 第二章行政与民事诉讼程序适用冲突的类型分析 序予以解决。此案中的纠纷只有一个，即行政主体是否有权无偿收回国有土地 使用权。纠纷所基于的实体法律关系也只有一个，即要么是基于民事合同关系 中的合同权利，要么是基于行政管理关系中的行政管理权。冈此，法院应对此 纠纷做唯一定性，并适用相对应的诉讼程序进行审理。 第二节程序适用交叉 一、程序适用交叉的概念 如上所述，当基于相互牵连的数个实体法律关系的数个纠纷被诉至法院后， 法院将面临首先适用哪一诉讼程序以及怎样安排各诉讼程序的适用的问题。其 本质是数个实体法律关系在合法生效上具有制约性，所以要解决这些纠纷就应 当考虑首先解决哪一个纠纷的问题，也就是应该首先适用哪一诉讼程序、首先 审查哪一个法律关系项下纠纷的问题。 二、程序适用交叉的特征 ( 1 ) 当事人之间存在数个纠纷： ( 2 ) 当事人之间存在实际上的两个以上的实体法律关系； ( 3 ) 哪项纠纷基于哪项实体法律关系而产生很明确； ( 4 ) 法院要解决纠纷存在适用两种以上的诉讼程序的选择； ( 5 ) 因为纠纷是基于数个法律关系产生，所以要按顺序适用数种诉讼程序。 如高永善诉焦作市影视器材房产纠纷案就是典型的程序适用交叉问题。 ( 1 ) 案情简介 1 9 8 3 年6 月，河南省焦作市纺织工业局( 以下简称“纺织局”) 出资购买三 间房屋，在当时的市统建住宅指挥部领取焦作市统建住宅产权所有证后，交由其 设立的纺织- t 业局供销经理部( 亦称纺织工业局供销公司) 使用。不久供销经理 部将购房款交给纺织局。1 9 8 4 年1 0 月纺织局设立焦作市纺织实业公司( 以下简 称“实业公司”) ，并将房屋移交实业公司使用。供销公司与实业公司在纺织局 主持下签订了移交协议。1 9 8 8 年1 2 月2 5 日，纺织局与实业公司签订“房屋转 让协议书”，由实业公司支付纺织公司3 万元，取得房屋所有权，双方未办理所有 固理论上不会存在一种行为即基于民事合同权利又基于行政管理权的情况，因为两种权利的性质是截然不 同的，其表现l 叶 来的效力和特点也足不同的。 。何兵，高永善诉焦作市影视器材公司房产纠纷案评析，行政法论丛第2 卷，法律出版社，1 9 9 8 年第l 版，第4 2 6 页。 l o 第二章行政与民事诉讼程序适用冲突的类型分析 权转移髓记手续，但该房屋由实业公司( 1 9 9 2 年更名为“焦作市影视器材公司”) 使用至今。1 9 9 2 年1 2 月，纺织工业局供销公司向焦作市房产管理局申请颁发了 证号为1 2 1 6 1 的房屋所有权证，并于1 9 9 3 年4 月2 9 日将该房屋卖给高永善，高 当日从房管局领取了证号为3 7 1 2 1 的房屋所有权证。由于该房屋由影视器材公 司下属的电子光源总店使用，该店认为房屋所有权应属于影视器材公司，拒绝搬 出。纠纷遂起4 。 在这个轰动一时的“高永善诉焦作市影视器材房产纠纷案”中，围绕三间房 屋的所有权争议，纠纷各方当事人分别进行民事诉讼和行政诉讼。历经焦作市山 阳区人民法院、焦作市中级人民法院、河南省高级人民法院的数次民事和行政 审判，先后作出8 份判决，历时5 年有余，但纠纷仍然没有解决。 ( 2 ) 案例解说 此案符合程序适用交叉的定义，即当事人双方争执的焦点是哪一方享有房 屋产权，焦作市影视器材公司的房屋产权是通过“房屋转让协议书”的方式从 纺织局处取得，而纺织局享有的房屋产权是以出资的形式取得，但是纺织局以 出资的形式是否取得了房屋产权，则要受到市统建住宅指挥部与纺织工业局供 销公司的行政确认的制约。所以法院才会反复启动民事诉讼程序和行政诉讼程 序来解决纠纷。 此案也具备了程序适用交叉的各项特点： 首先，当事人之间存在数个纠纷。此案中当事人之间既存在房屋侵占纠纷 又存在产权确认纠纷。 第二，当事人之间存在两个以上的实体法律关系。此案中四方当事人之间 既存在买卖合同法律关系又存在行政确认法律关系。 第三，哪项纠纷基于哪项实体法律关系而产生很明确。此案中房屋侵占纠 纷基于民事侵权法律关系，而房屋产权确认纠纷基于行政确认法律关系。 第四，法院要解决纠纷存在适用两种以上的诉讼程序的选择。此案中房屋 侵占纠纷显然应适用民事诉讼程序予以解决，而行政确认纠纷显然应适用行政 诉讼程序予以解决，所以法院才会反复启动民事诉讼程序和行政诉讼程序来解 决纠纷。 第五，因为纠纷是基于数个法律关系产生，所以要按顺序适用数种诉讼程 序。此案中民事纠纷双当事人是侵占纠纷，侵占纠纷的原因是双方当事人均主 马怀德，张红，行政争议与民事争议的交织与处理，法商研究，2 0 0 3 年第4 期。 l l 第二章行政与民事诉讼程序适用冲突的类型分析 张自己的房屋产权，而房屋产权的取得不是民事诉讼程序所能解决的，而是受 当事人之间的行政确认纠纷决定的，可见要完全解决此纠纷就应按顺序适用不 同的诉讼程序，逐一对当事之间的法律关系进行审查判断。 1 2 第二章行政与民事诉讼程序适用竞合的解决 第三章行政与民事诉讼程序适用竞合的解决 由于行政与民事诉讼程序适用竞合的本质是纠纷基于的法律关系不明确， 导致在多种诉讼程序中选择适用一种诉讼程序的问题，所以要解决诉讼竞合问 题就是要解决在多种诉讼程序中如何选择适用一种诉讼程序的问题。解决这个 问题就应该先确定两大诉讼法的适用范围，理清两大诉讼法的界限，然后在具 体分析纠纷所基于的法律关系性质的基础上适用正确的诉讼程序。 第一节确定两大诉讼法的适用范围 法是调整社会关系的规则，每一项部门法都各自调整不同范围的社会关系。 正是基于此点，整个法的体系被才划分为不同的且有独立意义的法部门。各部 门法调整各自范同内的社会关系，便形成了各部门法之内的法律关系，而这部 分被部门法调整的法律关系也就是此部门法的调整范围。各法部门在调整社会 关系时形成了各自独特的法律原则和法律规则。这就是说，不同的社会关系不 仅隶属于不同的法部门调整而且还有各自的法律原则与规则。这是因为不同的 社会关系均有各自的特点，如果将麻属于此部门法调整的社会关系纳入彼部门 法调整就很难达到法的公正效益目的。 实体法的调整范围是指某一类法律关系，而诉讼法是解决纠纷的所适用的 程序法。实体法的调整范围是指实体法律关系，因为调整范同是指法律关系适 用某一法律规则，而诉讼法是为解决实体法律关系矛盾而设置的程序规范，不 同的实体法矛盾要得到解决就要适用不同的诉讼法，所以每一项诉讼法都有其 独立的适用范围，也就是哪一类的实体法律关系纠纷的解决要适用此种诉讼法 的问题。 一、行政诉讼法的适用范围 有些学者将行政诉讼法的受案范围简单地等同于行政诉讼法的适用范围。 我们认为某一部分社会关系进入到某一部门法领域，受部门法调整成为法律关 系，而此种法律关系的主体、客体、内容等具体内容则是法规则规定的内容。 某一法律关系的具体运作是由法规则规定的，诉讼法的适用范围只解决某一法 之一。我们且不研究某些具有行政诉讼适法性的社会关系不能得到诉讼上救济 的原冈，只是想阐明一下诉讼条件在逻辑顺序上是处在适法性问题之后的。行 政诉讼法的适用范围是从性质上界定本法调整哪一部分社会关系纠纷，而具有 此性质的社会关系纠纷要具备怎样的条件才能被列为现行行政诉讼法管辖的这 一部分则由受案范围与其他相关制度来界定。可见，受案范围是限制机制中的 重要因素。 我国行政诉讼法第二条四即“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政 机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起 诉讼。”被认为是关于适用范围的规定。而且马怀德教授在中华人民共和国行 政诉讼法( 修改建议稿) 中也把这一条修改为：“自然人、法人或者其他组织 与行政机关发生行政争议，提起行政诉讼，适用本法规定四”，可见其也认为这 一条是关于适用范围的规定。 我国行政诉讼法调整法院解决行政争议的过程中形成的诉讼法律关系，按 照胡芬教授的观点，法律如此规定只是给予当事人以适法性，而不是授予其进 入诉讼的许可。分析我国行政诉讼法的规定，我们至少可以理解为，凡是行政 主体与相对人之间的行政争议均应受本法的调整，换句话说，行政主体与相对 人的行政争议如果诉至法院应适用本法而不适用其他部门法锄。 二、民事诉讼法的适用范围 按照民事诉讼法的规定，平等主体的自然人、法人和其他组织之间的 人身权财产权争议提起的诉讼适用民事诉讼法固。 国【德】弗里德赫尔穆胡芬著，莫光华译，行政诉讼法，法律 版社，2 0 0 3 年版第1 3 6 页。 中华人民共和闰行政诉讼法第一二条公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的 具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。 售马怀德，中华人民共和陶i r 政诉讼法( 修改建议稿) ，第二二条自然人、法人和其他组织与行政机关发生 行政争议，提起行政诉讼，适用本法规定。 园至于足否所有的行政争议均u r 诉至人民法院则足诉讼条件或者是实质裁判条件的问题。 o 中华人民共和凼民事诉讼法第三条人民法院受理公民之间、法人之间、其他组织之间以及他们相 互之间因财产关系和人身荧系提起的民事诉讼，适用奉法的规定。 1 4 第三章行政与民事诉讼程序适用竞合的解决 第二节划清两大诉讼法的界限 民事诉讼法调整民事诉讼法律关系，即民事纠纷进入诉讼而形成的法律关 系。而行政诉讼法调整的是行政诉讼法律关系，即行政争议进入诉讼而形成的 法律关系。按照民事诉讼法的规定，平等主体的自然人、法人和其他组织 之间的人身权财产权争议提起的诉讼适用民事诉讼法，而按照行政诉讼法 的规定不平等主体的行政相对人与行政管理机关及其工作人员因具体行政行为 侵权而提起的诉讼适用行政诉讼法。公民与他人发生了纠纷，究竟适用哪部 诉讼法，表面看来界限很清晰，民事诉讼法调整平等民事主体的人身、财产权 争议诉讼法律关系，而行政诉讼法调整的是行政相对人与行政管理机关及其工 作人员这两个不平等主体间的行政侵权诉讼法律关系。然而，我们仔细分析一 下，平等主体与不平等主体的界限是什么呢? 民事争议与行政争议的界限又是 什么呢? 我们显然不能说只要是行政管理机关及其相对人参与到与一般自然 人、法人及其他组织间形成纠纷中其都是处于行政管理的角色，二者都是不平 等的主体。因为行政机关也属于法人，也可以与一般的自然人、法人及其他组 织形成民事法律关系。可见民事纠纷与行政纠纷的界限并不取决于是否有行政 机关的参与。 法是调整法律关系的规则，并且法部门也是以法律关系为划分标准的，所 以我们应从法律关系的角度分析民事诉讼法与行政诉讼法的适用界限。行政诉 讼法调整行政诉讼法律关系，而行政诉讼法律关系是从行政法律关系转化而来 的；民事诉讼法调整民事诉讼法律关系，而民事诉讼法律关系是由民事法律关 系转化而来的。所以要研究行政诉讼法与民事诉讼法的界限就要搞清行政法律 关系与民事法律关系的界限。 首先，我们在此研究的行政法律关系是指行政法上的狭义行政法律关系， 即行政管理法律关系。因为广义上的行政法律关系还包括监督行政关系，即行 政机关在接受其他国家机关监督的过程中形成的法律关系，此内容属宪政学的 研究范畴，已经超出了行政诉讼法的研究范围，因此我们不予以讨论。狭义的 行政管理法律关系是指行政机关在行使行政职权进行行政管理的过程中，与相 对人之间发生的权利、义务关系1 。 其次，法律关系包括主体、内容与客体三部分。行政法律关系的主体是指 毋郝明金，行政行为可诉性研究，中国人民公安大学出版社，2 0 0 5 年版，第4 6 页。 1 5 第三章行政与民事诉讼程序适用竞合的解决 行政管理机关和处于被管理者地位的行政相对人；内容是行政主体与相对人享 有的权利( 权力) ，即包括行政主体享有的行政管理权、特别命令权等和相对人 享有的知情权、平等权、收益权等和承担的各项义务，即行政主体应承担的告 知义务、平等对待义务等和相对人应承担的服从管理义务；客体是权利义务指 向的对象，即行政主体的行政行为。j 和相对人的对应的行政法行为( 如申请行为 和履行行为) 。民事法律关系的主体是指平等的自然人、法人和其他组织：内容 是民事主体享有的各项民事权利和民事义务：客体包括物、履行行为等。 第三，如上所述，法律关系的主体不能作为区分民事法律关系与行政法律 关系的绝对标准，所以还须分析客体和内容才能真正将二者加以区分。如果一 方主体享有行政管理权，且在法律关系运动的过程中运用了行政管理权，则双 方主体间便是形成了行政法律关系，反之，双方主体间便是形成了民事法律关 系。 因此我们可以说，行政行为是区分行政法律关系和民事法律关系的关键因 素。行政行为与民事行为相比有三大显著特征： 其一，其主体是行政机关； 其二，其行为是行使行政管理职权的行为； 其三，其行为产生的法律效果具有强制性。 行政合同纠纷是典型的民事法律关系与行政法律关系重叠的纠纷，而根据 上述对行政行为特征的分析，行政机关的所有行政合同行为都是行政行为。