（环境与资源保护法学专业论文）突发环境污染事件应急法制研究.pdf

内容摘要 进入2 1 世纪，长期累积的环境风险开始以频频发生的突发环境污染事 件的形式出现在我们面前。突发环境污染事件在时间上的潜伏性和长期性、 在空间上的跨区域扩散性，以及在后果上的不可逆转性决定了它对人民的 生命安全、身心健康、财产安全、国家的工农业生产、环境安全、社会稳 定和国际关系带来致命的创伤。 突发环境污染事件应急法制作为防范和处理突发环境污染事件的制度 性保障，已成为各国突发环境污染事件应急机制的重要组成部分。为此， 近年来我国投入大量立法资源，并已经建立起突发环境污染事件应急法律 体系、组织体系和制度体系的雏形。但是，我国突发环境污染事件应急法 制在整体上仍然存在立法位阶低、法律体系不健全，基本原则缺乏针对性， 以及制度缺漏的问题。 本文在分析我国突发环境污染事件应急法制基本内容的基础上，针对 存在的问题，提出了一些初步的完善构想。首先，更新基本原则。树立“环 境风险预防原则”、“行政应急性原则”和“政府主导下的公众参与原则”。 其次，从制度构建着手。第一，建立危险企业应急计划审批备案制、突发 环境污染事件有奖举报制和突发环境污染事件应急信息公开制，从而建立 起公众参与突发环境污染事件应急的有效机制；第二，建立突发环境污染 事件与紧急状态的衔接制度；第三，建立恢复计划制度、完善突发环境污 染事件强制责任险，从而加强突发环境污染事件的应急恢复；最后，本文 对违反突发环境污染事件应急法制的法律责任提出了一些完善建议。 关键词：突发环境污染事件，应急法制，基本原则，法律制度 a b s t r a c t s i n c et h eb e g i n n i n go ft h e2 1 “c e n t u r y , t h ee n v i r o n m e n t a lr i s k ，w h i c hh a sb e e n a c c u m u l a t e df o rl o n g ，h a st u r n e do u tb e f o r eu sc o n s t a n t l yi nt e r m so fe m e r g e n c yp o l l u t i o n a f f a i r s t h e i rl a t e n ta n dp r o t r a c t e dc h a r a c t e r si nt i m e ，i n t e r r e g i o n a ld i f f u s i o ni ns p a c e ，a n d i r r e v e r s i b i l i t yr e s u l ti nf a t a ld a m a g e so fp e o p l e sl i v e ，m e n t a lh e a l t h ，p r o p e r t y ，t h es a f e t yo f n a t i o n a le n v i r o n m e n t , d e v e l o p m e n to fi n d u s t r i a la n da g r i c u l t u r a lp r o d u c t i o n ，s o c i a ls t a b i l i t y , a n di n t e r n a t i o n a lr e l a t i o n s h i p a sa s y s t e m a t i c a lg u a r a n t e eo fp r e v e n t i o na n dc o n d u c t i o no fe m e r g e n c yp o l l u t i o na f f a i r s ， t h ee m e r g e n c yl e g a ls y s t e mo fe m e r g e n c yp o l l u t i o na f f a i r sh a sb e c o m eak e yc o m p o n e n ti n e m e r g e n c ym e c h a n i s m so fe m e r g e n c yp o l l u t i o na f f a i r si nd i f f e r e n tc o u n t r i e s r e c e n t l y , c h i n a h a sa l s oi n v e s t e dl a r g ea m o u n to fl e g i s l a t i v er e s o u r c e st oc o n s t r u c tt h ee m e r g e n c yl e g a l s y s t e m s of a r , i th a sa l r e a d yb u i l tu pt h er u d i m e n t so fe m e r g e n c ys y s t e mo fe m e r g e n c y p o l l u t i o na f f a i r sl e g a l l y , o r g a n i z a t i o n a l l y , a n ds y s t e m a t i c a l l y h o w e v e r , t h ee m e r g e n c y s y s t e ms t i l lh a ss o m ep r o b l e m sa saw h o l e ，s u c ha st h el o w s t a t u so fl e g i s l a t i o n , d i s t e m p e r e d l e g a ls y s t e m ，al a c ko ft a r g e t , a n di n c o m p l e t e n e s si ns y s t e m o nc o n c l u d i n gt h ee x p e r i e n c e so ff o r e i g ne m e r g e n c yl e g a ls y s t e mo fe m e r g e n c y p o l l u t i o na f f a i r sa n d o t h e rk i n do fe m e r g e n c yl e g a ls y s t e mo fe m e r g e n c ya f f a i r si nc h i n a , t h i s t h e s i sp u t sf o r w a r ds o m ei d e a st oc o m p l e t et h ee m e r g e n c yl e g a ls y s t e mo fe m e r g e n c y p o l l u t i o na f f a i r si nc h i n a f i r s t l y , u p d a t et h eb a s i cp r i n c i p a l sa n de s t a b l i s ht h ep r i n c i p a l so f e n v i r o n m e n t a lr i s kp r e v e n t i o n ”“a d m i n i s t r a t i o ne m e r g e n c y ，a n d p u b l i cp a r t i c i p a t i o n d i r e c t 烈lb yt h eg o v e r n m e n t ”s e c o n d l y , e s t a b l i s ht h el i n k i n gs y s t e mo ft h ee m e r g e n c y p o l l u t i o na f f a i r sa n dt h ee m e r g e n tc o n d i t i o n s t h i r d l y , e s t a b l i s ht h es y s t e mo fr e s u m i n gp l a n s a n dc o m p l e t et h ec o m p u l s i v el i a b i l i t yi n s u r a n c eo fe m e r g e n c yp o l l u t i o na f f a i r st oe n h a n c et h e e m e r g e n c yr e s u m p t i o no fe m e r g e n c yp o l l u t i o na f f a i r s l a s tb u tn o t t h el e a s t , t h et h e s i sp u t s f o r w a r ds o n i cs u g g e s t i o n st oc o m p l e t et h el e g a lr e s p o n s i b i l i t yo fd i s o b e y i n gt h ee m e r g e n c y l e g a ls y s t e mo fe m e r g e n c yp o l l u t i o na f f a i r s k e yw o r d s ：t h ee m e r g e n c yp o l l u t i o na f f a i r s ，t h ee m e r g e n c yl e g a ls y s t e m , b a s i c p n + n c i p l e s ，l e g a ls y s t e m 学位论文独创性声明： 本人所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及 取得的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外， 论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果。与我一同工作的 同事对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示了 谢意。如不实，本人负全部责任。 论文作者： 2 0 0 7 年月扩日 学位论文使用授权说明： 河海大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆、中国学 术期刊网( 光盘版) 电子杂志社有权保留本人所送交学位论文的 复印件或电子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论 文。本人电子文档的内容和纸质论文的内容相一致。除在保密期 内的保密论文外，允许论文被查阅和借阅。论文全部或部分内容 的公布( 包括) 授权河海大学研究生院办理。 论文作者：么聋塾 2 0 0 7 年b 月厂日 河惠大学硕土论文突发环境污染事什应急 三制研究 一、导论 ( 一) 问题的提出 最近二十年，随着改革开放的不断深入，经济的迅猛发展，中国正在逐步成长为一个 发展中的现代工业社会。与此同时，经济发展与环境保护间的固有矛盾也在我国日益凸显。 加之公众环境意识淡薄、政府不够重视，全社会片面追求经济增长、忽视环境保护等原因， 造成环境危机迫在眉睫。每年，伴随着我国8 经济高增长的，不是绿树成荫、花草遍地、 人畜共处，而是东北虎种群数量递减，境内现存不足2 0 只，。滇金丝猴从7 0 年代的“不 下1 0 0 0 只”，到现在“仅剩2 0 0 余只”；是2 0 0 3 年底，被誉为“母亲河”的黄河之源鄂陵 湖出水口发生历史上首次断流；。是全国主要城市每年1 7 8 万人因大气污染的危害过早死 亡，全国空气质量达标城市到2 0 0 1 年底仅占l ，3 。 进入2 l 世纪，长期累积的环境风险开始以频频发生的突发环境污染事件的形式出现 在我们面前：2 0 0 4 年1 1 月，东航包头空难造成南海湖及省级湿地自然保护区污染；2 0 0 5 年3 月江苏淮安车祸氯气泄漏：2 0 0 5 年1 1 月中石油吉化公司爆炸造成松花江污染，哈尔 滨停水4 天、全城恐慌，并几近造成我国与俄罗斯的外交危机；2 0 0 5 年1 2 月广东省北江 镉污染事件：2 0 0 6 年1 月河南巩义二电厂柴油泄漏污染黄河事件；2 0 0 6 年7 月江苏射阳 氟源化工公司爆炸事件：2 0 0 6 年1 1 月四川泸州柴油泄漏污染长江，致使泸州市部分城区 暂停供水。短短两年间，发生了多起举国震惊的重、特大突发环境污染事件。我国已经进 入突发环境污染事件高发期，环境安全形势不容乐观。2 0 0 6 年上半年，环保总局处理的 突发环境污染事件已达8 6 起。如此算来，自2 0 0 5 年1 1 月松花江水污染事件发生以来， 我国平均每两天就发生一起突发环境污染事件。 数量激增的突发环境污染事件严重威胁着人民的身体健康、生命和财产安全，给国家 和人民造成巨大的经济损失及环境影响。据统计，2 0 0 2 年，全国共发生i i 起特大和重大 污染事故，共造成1 2 人死亡，近3 0 0 0 人中毒就医，直接经济损失达几百万元。2 0 0 3 年， 全国共发生1 7 起特大和重大污染事故，共造成2 4 9 人死亡6 0 0 多人中毒，波及群众近3 o 亲历巡护野生东北虎，保护中国生物多样性网， h t t p ：w w w c h i n a b i o d i v e r s i t y c o r n ，i n d e x p h p ? p h p s e s s i d = 1 9 d 8 1 1 3 7 f e 6 3 c 8 5 2 6 1 3 1 1 4 9 8 c 3 8 0 0 6 3 ，2 0 0 6 年l o 月1 0 日访问。 o 关注黄河断流：黄河源头鄂陵湖出水口首次断流人民网，h t t p ：u n n p e o p l e c o n t c n g b 1 4 7 4 8 2 4 4 7 2 4 1 h t m l ，2 0 0 6 年1 0 月l o 日访问。 o 吴玉萍：中国循环经济理论与实践，国家环境保护总局网，w w w z h b g o v c n j a p a n x u n h u a n x 2 6p d 厶2 0 0 6 年1 0 月 l o 日访问。 o 参见国家环保总局副局长王玉庆2 0 0 6 年8 月3 0 日在西宁的讲话，解放网。 h t t p ：w w w i f d a i l y c o m c n g t , j f x w w x i n w e n n o d e l 2 2 1 n o d e 3 6 9 0 u s e r o b j e e t i m l 4 2 8 5 6 8h t m l ，2 0 0 6 年9 月1 8 日访问。 国家环保总局局长周生贤2 0 0 6 年4 月1 8 日在全国环保厅局长会议上的讲话，人民网， h t t p ：e n v p e o p l e c o r m c n g b 1 0 7 2 4 3 1 2 5 7 2 h t m l ，2 0 0 6 年9 月1 8 日访问。 l 塑堡叁茎堡主堡兰窒茎堡丝竖鲞皇堡壁垒堡重! 竺窒 万人。2 0 0 4 年，全国发生6 7 起突发环境事件，造成2 1 人死亡、7 0 5 人中毒( 受伤) ，直 接经济损失5 5 亿多元。2 0 0 5 年，国家环保总局共接到7 6 起突发环境事件报告，5 3 6 人 中毒( 受伤) 。 频繁发生的突发环境污染事件敲响了关注国家环境安全与加强政府环境管理职能的 警钟。突发环境污染事件的发生、所造成的影响、及其处理的妥善程度事关人民的生命安 全、身心健康、财产安全、工农业生产的发展、社会稳定、国家投资环境和国际关系。可 以毫不夸张地说，环境安全是可持续发展的核心。妥善处置及控制突发环境污染事件，维 护环境安全是人们共同的一种基本需要。它既满足当代人的生存需要，又符合后代人的发 展需要。如今，我国正积极营造和谐社会，以保持社会、自然、经济、文化的可持续发展。 然而，随着工业化程度的不断提高和改造自然能力的不断增强，我国不断发生的突发环境 污染事件，给自然环境造成了严重且难以恢复的破坏，给人民的生命健康和财产造成了巨 大损失。直接影响到和谐社会的构建，和国家各项事业的顺利开展。为此，政府有必要建 立健全突发环境污染事件应急机制，提高政府应对突发环境污染事件的能力，以维护社会 稳定、保护环境、保障公众安全，促进社会全面、协调、可持续发展。 综观各国的突发环境污染事件应急机制，周密的应急法制不失为应对突发环境污染事 件最有效的手段。2 0 世纪3 0 到7 0 年代，比利时、英国、美国、日本先后发生了震惊世 界的“八大公害事件”。一系列突发环境污染事件使得西方发达国家不得不暂缓高速迈进 的经济步伐，转而审视环境保护立法及实践。这一时期的环境法恰恰是在与突发环境污染 事件的斗争中得到了长足的发展。在应对突发环境污染事件的过程中，各国摸索出了适合 自己的应急机制。鉴于突发环境污染事件的特殊性和复杂性，各国普遍综合运用行政举措、 经济调控、应急法制、思想宣传、心理干预等社会资源以防治突发环境污染事件。而其中， 应急法制作为防范和处理突发环境事件的制度性保障，其体系化构建能够为建立快速高效 的应急反应管理体系、事故抢险反应机制、规范应急处理过程中各方的权利义务提供法律 依据和制度保障。具有预防、控制和消除突发环境污染事件造成的危害，保障人民身体 健康、生命财产安全，维护社会稳定的作用。因此，备受各国青睐。 ( 二) 相关问题研究现状 突发事件应急是一个由来已久的命题，古今中外莫不如是，但将突发事件应急上升到 法制层面则是2 0 世纪中后期的事。“八大公害事件”使得各国普遍采用了制定突发公共事 件应急法制的模式。而在我国，突发事件应急法制引起学者及全社会共同关注，芽成为理 。参见国家环保总局2 0 0 2 2 0 晒年度每年的中国环境状况公报。 。唐仙孵、杨宇静：论中国突发性环境污染事故应急立法的完善，重庆大学学报( 社会科学版) 2 0 0 5 年第1 1 期。 2 型生查竺堡丝苎窒茎堡堡生丝皇! ! 竖墨望型堕塑 论研究、制度变革的核心命题，在很大程度上皆因2 0 0 3 年s a r s 在全国范围的爆发和肆虐。 在其后的两三年间，对突发事件的研究主要集中在制定紧急状态法( 后来思路转变为 制定突发事件应对法) 和突发公共卫生事件应急法制两个领域。 近年来，我国法学界对突发事件应急法制的研究在宏观上主要围绕着紧急状态法 的制定问题：( 1 ) 紧急状态的定义和构成条件：( 2 ) 制定紧急状态法的必要性及其基 本原则探讨( 法治原则、应急性原则、保障基本人权原则) ；( 3 ) 应急机构的设置；( 4 ) 紧急状态下政府的行政应急行为( 紧急决策、管理与监督) 等。在微观上，则主要集中在 对以下几个问题的探讨：( 1 ) 紧急状态下的行政法基本原则( 行政应急原则、保障公民基 本权利原则、比例原则、行政公开原则、正当法律程序原则) ；( 2 ) 政府紧急权( 又称国 家紧急权) 的行使；( 3 ) 紧急状态的行政强制；( 4 ) 紧急状态下的行政公开与公民知情权： ( 5 ) 紧急状态下公权力与私权利的平衡。 相较之，在2 0 0 3 、2 0 0 4 年社会广泛热议突发事件应急机制时，突发环境污染事件应 急法制并未引起太多关注，直到2 0 0 5 年底中石化吉林双苯厂爆炸导致松花江污染事件发 生。尽管哈尔滨的停水事件引起社会各界广泛关注，国务院对此也高度重视，2 0 0 6 年1 月紧急出台了国家突发环境事件应急预案，但理论界对此研究并不深入。可以说，目 前我们对突发环境污染事件应急法制的研究尚处于起始阶段。理论界探讨该问题的文章只 有零星几篇。作者搜索c n k i1 9 7 9 2 0 0 6 年杂志期刊上公开发表的突发环境污染事件的 论文仅如下七篇：常纪文的我国突发环保事件应急立法存在的问题及其对策；戚建刚、 杨小敏的松花江水污染”事件凸现我国环境应急机制的六大弊端；杨可俊的我国突 发环境保护事件应急立法现状及对策；廖建凯、黄琼的对突发环境事件应急立法的思 考；李艳岩的环境突发事件立法研究；唐仙丽、杨宇静的论中国突发性环境污染事 故应急立法的完善，和吴会军的论水污染突发事件应急机制。检索c n k i 优秀硕博士 论文数据库和重要会议论文数据库，关于突发环境污染事件应急法制论文0 篇。此外，武 汉大学环境法研究所网站和全球鼹大搜索引擎g o o g l e 、b a i d u 中对该选题论著的搜索均是 空白的。仅就这七篇论文来看，目前的研究状况可以总结如下： 1 有关突发环境污染事件应急法制的专著还没有，论文也非常稀缺。 2 从研究程度来说，基本处于雏形阶段。也就是说，大部分的研究停留在表面阶段，缺 少透彻的理论分析，即使提出了个别比实践中更合理的制度方案，但缺乏迸一步分析，很 难看出在我国是否具有可操作性，作者也没有迸一步论述制度应该如何运行。例如关于突 发环境事件应急预案制度，这些文章大多建议“应当设立应急预案制度”“应急预案有何 作用好处、哪些国家已经设立了应急预案”。但对于如何设立应急预案、在哪些情况下启 1 塑皇盔兰婴! 堡苎窒垄堡丝i ! 銎兰! ! 生墨兰型竺塑 动、如何实施、如何监督、何时恢复正常状态、已经设立的闼家他们是怎么做的均无 应答。再比如，关于突发环境事件的法律后果，大都写道，“应当规定法律后果”“为何要 规定法律后果”。那么法律后果包括哪些、哪些主体需要承担责任、如何归责、具体如何 承担等问题，这些文章都没有解决。 3 从研究的内容来看，一方面，表现出相当的重复性。大家的研究侧重点都集中在几个 方面：突发环境事件的内涵、特点；目前我国突发环境事件应急处理实践存在的主要问题 及对策；我国突发环境污染事件应急法律规范体系的现状与不足；以及对突发环境事件应 急条例的基本构想。缺乏对突发环境污染事件应急法制的基本原则和具体制度的探索。另 一方面，研究的内容存在滞后性与片面性。首先，这些文章基本是在国家突发环境事件 应急预案出台前发表的，其总结的“突发环境事件应急处理实践存在的主要问题及对策” 和“我国突发环境事件应急法律规范体系的现状与不足”当然不符合当前中国突发环境污 染事件应急法制的实际。没有涉及也不可能涉及国家突发环境事件应急预案存在的不 足，以及预案出台后我们应急法制中仍然存在的问题。其次，这些研究对我国突发环境污 染事件应急法律规范体系的梳理仅仅局限于宪法、环境保护法律、环境行政法规中涉及突 发环境事件的条款。而突发环境污染事件应急处理的规定不仅体现在上述法律法规之中， 环境部门规章和自治条例、单行条例、环境保护地方性法规、行政规章中有相当先进的突 发环境事件应急立法经验可供汲取。并且，2 0 0 4 、2 0 0 5 年我国修订了一些环境污染防治 单行法，2 0 0 6 年颁布了国家突发环境事件应急预案，其中涉及突发环境污染事件应急 的内容都没有被纳入上述研究对我国突发环境事件应急法律规范体系的梳理工作之内。 4 从研究的形式来说，主要以对现状的描述和解释为主，对如何完善我国突发环境污染 事件应急法制研究不多。 5 从研究的角度来看，除常纪文的我国突发环境事件应急立法存在的问题及其对策 是从立法模式的角度，总结了各国突发环境事件应急立法的模式，分析提出我国适宜采用 的模式，并结合我国在国家突发环境事件应急预案出台以前的突发环境事件应急立法 状况提出我国突发环境事件应急立法目标模式在当时最适宜的实现战略以外，绝大多数都 采用了如下两种思路：( 1 ) 提出突发环境事件的内涵及问题的急迫性一总结我国突发环境 事件应急实践中存在的问题一提出需要建立相关法律制度完善突发环境事件应急立法。 ( 2 ) 提出突发环境事件的内涵及问题的急迫性一分析我国现有突发环境事件应急法律体 系的不足一提出完善应急法律体系的建议。而且，关于我国突发环境污染事件应急处理实 。这部分学者仅对宪法、环境保护法律、环境行政法规中涉及突发环境事件的条款进行梳理的理由是，部门规章的鹿急 内容仅涉及颁布部门的权利和义务，不能给其他部门施加环境保护的应急职责，因而全面性不强；自治条例，单行条例、 地方性法规和政府规章的应急处理规定仅在局部地域有效不具有全局适用意义。 4 河向大学颂l 论文 突发环境 5 染事仲应急法制研究 践存在的丰要问题及对策，从行政应急机制入手得多，很少从应急法制的角度切入，进行 深入论证。 6 从研究的方法来看，主要运用语义分析法和价值分析法，很少用到比较分析、历史分 析、经济分析和逻辑分析法。 ( 三) 本文研究思路及方法 本文首先在第二部分闸明有关突发环境污染事件，突发环境污染事件应急机制和突发 环境污染事件应急法制的内涵，以及本文论述的范围。既是为了引出第三部分对我国突发 环境污染事件应急法制基本内容的分析，也是为后文论述铺平道路。在这部分，从突发事 件一突发环境事件一突发环境污染事件；从法制一应急法制一突发环境污染事件应急法 制，在概念上层层推进阐释。进而从维护国家生态安全、人与自然的和谐、可持续发展三 个角度分析了建立突发环境事件应急法制的必要性。并揭示了突发环境污染事件应急法制 作为防范和处理突发环境污染事件的法律依据和制度保障，为各国突发环境污染事件应急 机制所必备和重视。 第三部分在对宪法及宪法性文件、环境保护法律、环境行政法规、规章、专门应急预 案中的有关内容进行分析的基础上，从法律体系、组织体系、基本原则和制度体系几个方 面总结了我国突发环境污染事件应急法制的基本内容，及其存在的问题。 第四与第五部分，即作者对如何完善我国突发环境污染事件应急法制的初步构想。是 本论文的写作重点也是难点所在。第四部分侧重从理念原则的更新上入手，第五部分则侧 重从具体的制度构建入手。在原则上，树立“环境风险预防原则”、“行政应急性原则”和 “政府主导下的公众参与原则”；在制度上，建立“公众参与突发环境污染事件应急的有 效机制”、“突发环境污染事件与紧急状态的衔接制度”、“加强突发环境污染事件的应急恢 复”与“违反突发环境污染事件应急法制的法律责任”。这些完善构想分别与第三部分所 总结出的我国突发环境污染事件应急法制存在的几大弊病相对应。 本文采用了语义分析法、逻辑分析法、价值分析法和比较分析法。通过阅读国内外书 籍、论文，了解国内外目前对于“突发环境污染事件应急”这一问题的研究现状，从而为 本论文写作、构建相关制度提供基础。通过梳理、比较本国与法制发达国家的突发环境污 染事件应急法律、本国其他类别的突发事件应急预案，甄别优劣、归纳问题、总结经验， 为我所用。从而试图在论文第四、第五部分完善我国突发环境污染事件应急法制中有所借 鉴。 5 河海人学硕论文 突发蚪境污染事件府急法制研究 二、突发环境污染事件应急法制概述 ( 一) 突发环境污染事件界说 环境事件，是指由于违反环境保护法律法规的经济、社会活动与行为，以及意外因素 的影响或不可抗拒的自然灾害等原因致使环境受到污染，人体健康受到危害，社会经济与 人民群众财产受到损失，造成不良社会影响的事件。 突发环境事件，是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、重大财产损失和对 全国或者某一地区的经济社会稳定、政治安定构成重大威胁和损害，有重大社会影响的涉 及公共安全的环境事件。o 根据突发环境事件的发生过程、性质和机理，突发环境事件主要分为三类。：突发环 境污染事件、生物物种安全环境事件和辐射环境污染事件。突发环境污染事件包括重点流 域、敏感水域水环境污染事件；重点城市光化学烟雾污染事件；危险化学品、废弃化学品 污染事件；海上石油勘探开发溢油事件；突发船舶污染事件等。生物物种安全环境事件主 要是指生物物种受到不当采集、猎杀、走私、非法携带出入境或合作交换、工程建设危害 以及外来入侵物种对生物多样性造成损失和对生态环境造成威胁和危害事件；辐射环境污 染事件包括放射性同位素、放射源、辐射装置、放射性废物辐射污染事件。 可见，自然灾害类的突发事件是被排除在突发环境事件之外的。因此，自然灾害类突 发事件也不在本文论述范围内。本文论述的突发环境污染事件即上述突发环境事件分类中 的第一种，并不囊括全部突发环境事件。它主要包括重点流域、敏感水域水环境污染事件， 重点城市光化学烟雾污染事件等造成或可能造成环境要素污染的突发事件，也包括危险化 学品、废弃化学品污染事件，和海上石油勘探开发溢油、突发船舶污染事件这两类在我国 经常发生的特殊领域的突发环境污染事件。它既包括生产领域中由于设备、工艺、技术、 设计和人为操作不当，以及人为破坏形成的突发环境污染事件，如石化行业有毒气体的泄 漏、储油汽罐爆炸等，像是中石油吉林化工厂爆炸、四川泸州柴油泄漏。也包括运输领域 中人为操作不当和破坏形成的突发环境污染事件，像包头空难造成南海湖湿地污染、淮安 车祸氯气泄漏。 首先，突发环境污染事件具备突发事件的共性特征：( 1 ) 突发环境污染事件的发生具 。国家突发环境事件应急预案7 1 吲关于突发环境事件的分类，有学者以事件影响的空问范围为标准将其分为：国际环境突发事件、国内环境突发事件， 和区域环境突发事件。也有学者按照诱发的原因将其划分为：自然性环境突发事件，即纯粹由于自然界的不可抗拒的力 量形成的环境突发事件，和人为性环境突发事件，即由于人为的原因形成的环境突发事件两大类。本文采用了国家突 发环境事件应急预案7 1 的分类。我认为学者的前两种分类，第一种是基于突发事件影响的地域范围，这种划分可以 适用于一切种类的突发事件，不能充分反映突发环境事件的本质内涵和独特个性：另一种是受启发于环境法学关于两大 环境问题的划分标准，它可以适用于任何一个环境问题，同样不具有突发环境事件的特性。 6 河海入学硕l 论文廷发环境7 了染事件廊急法制研究 有突然性。突发环境污染事件发生的具体时间、实际规模、具体态势和影响深度是难以完 全预测的。它可能是在没有任何先兆的情况下发生，有时候一件小事也可能导致重大的突 发环境污染事件。( 2 ) 对社会造成严重威胁，后果连锁、广泛。不论什么性质和规模的突 发公共事件，都必将不同程度地给国家和人民造成政治、经济和精神上的破坏与损失。同 时，突发环境污染事件的突然性和复杂性使它与一般事件相比具有更大的破坏性，容易引 起“多米诺骨牌效应”。( 3 ) 应对程序的非常规化。因为突发环境污染事件发生的社会是 开放的社会，社会系统的复杂多变性，使得每一次突发环境污染事件的出现都呈现出不同 的特点，进而使政府在处理时无章可循。我们在处置突发环境污染事件时，决不能按照发现 问题请示汇报调查研究决策这种常规的行政管理模式进行管理和决策， 而是必须实行应急处置。否则，很可能会贻误战机。 其次，与一般突发事件相比，突发环境污染事件又具有如下个性特征： 第一，突发环境污染事件在时间上存在潜伏性和长期性。一方面，突发环境污染事件 的诱因往往潜伏很长时间才以突发事件的形式爆发。突发环境污染事件之所以具有潜伏 性，是由环境的自净能力所决定的。通过环境的自净能力，人类排放到自然中的污染物质 大部分被环境所“消化”，环境损害不会被我们感知到，直到环境纳污量不能承受时损害 才会突然爆发。因此，最终以突发环境污染事件形式表现出来的损害后果具有明显的潜伏 性与滞后性，如2 0 0 3 年齐齐哈尔市侵华日军遗留化学武器泄露事故就是战后6 0 年才爆发。 再如日本7 0 年代发现的骨痛病，其潜伏期就达十余年。从1 9 5 5 年以来，日本富山县神道 川河岸的炼锌、炼铅厂不断将含镉的废水排入河内。沿岸居民饮用了含镉的水，吃了用含 镉的废水浇灌的稻米，使镉在人体内慢慢积蓄起来，直到十几年后，才导致人们的骨骼大 批地变形萎缩。另一方面，突发环境污染事件的后果也不可能在极短时间内清除，而且会 持续相当长的一个时期，不仅局限于当代人，有时还会损及后代人。比如印度博帕尔农药 泄漏事故，导致受害者所生子女先天性双目失明的惨剧。 第二，突发环境污染事件在空间上呈现跨区域扩散性。其危害地域往往相当广阔，这 是由于环境的开放性、全球共享性造成的。我们很难为水体、大气、阳光等环境划分国土 疆界。如海洋污染即便是人为划分了海岸线，它的危害仍会通过共同的环境为媒介波及到 世界上几个不同的国家。2 0 0 5 年我国东北的中石化厂爆炸，苯泄漏，通过水体跨界污染 邻国俄罗斯就是有力的例证。 第三，突发环境污染事件在后果上具有不可逆转性。由于环境具有一定的自净能力。 通过环境的自净能力，污染物质大部分被环境所吸纳，不会对人类造成损害。但是，环境 的自净能力是有限度的，一旦某种污染物的排放超过了环境的白净能力，那么环境所不能 7 型堡盔兰堡堡奎 茎垄堡堡生銎里堡翌量兰型里塑 消化掉的那部分污染物就会慢慢地积蓄起来，最终损害环境，并致人、物损害。从另一个 角度看，污染物的积蓄过程，也就是环境风险和损害的积蓄过程，因为从人和动植物的机 能来看，对于外界的不良影响具有一定的抵抗能力，只有污染物达到一定的数量时，损害 方能显现出来。因此，这种自净能力往往掩盖了危害的发生，当它以突发环境污染事件的 形式爆发，引起人类广泛注意时，已经蓄积到难以控制和无法挽回的地步。 ( - - ) 突发环境污染事件应急法制的内涵 按照一般的表达方式，我们很容易将“法制”与“法律制度”在语义上相等同。那么， 什么是法制? 诸多法理学教材并没有给出一个明确的答案。张文显教授在分析法制现代化 的静态目标时指出，法制现代化包括法律制度的现代化、法律规范的现代化、法律组织机 构的现代化和法律设施的现代化。莫于川教授在借助制度学分析工具分析应急法制的基 本内容时将其分为突发事件应对法律体系、突发事件应对体制( 组织机构和基本原则) ， 和突发事件应对机制( 主要涉及具体应对制度) 三个部分。这似乎间接地告诉了我们法 制并不等于法律制度。据此，我认为，法律制度是有权机关通过法定程序制定的文本规则。 而法制则至少包括立法模式、法律体系、法律的基本原则和基本制度这几个元素。 应急法制，即突发事件应急法制的简称，是一国或地区针对如何应对突发事件及其引 起的紧急状况而制定或认可的各种法律规范和原则的总称。 由此推导，突发环境污染事 件应急法制，是一国或地区针对如何应对突发环境污染事件及其引起的紧急情况而制定或 认可的各种法律规范和原则的总称。简而言之，突发环境污染事件应急法制体现的是对突 发环境污染事件的法律应对，是从法律的角度探讨突发环境污染事件的应对策略和方法。 它与“正常状态下的环境保护法”相并列，共同构成我国社会主义法律体系的基本单元。 突发环境污染事件应急法制作为防范和处理突发环境污染事件的制度性保障，其体系化构 建能够为建立快速高效的应急反应管理体系、事故抢险反应机制和规范应急处理过程中各 方权利义务等提供法律依据和制度保障，回具有预防、控制和消除突发环境污染事件造成 的危害，保障人民身体健康、生命财产安全，维护社会稳定的作用。 首先，突发环境污染事件应急法制是专门类别的应急法制。众所周知，突发事件的种 类和形态复杂多样，涉及领域庞杂纷纭，与之对应的各种应急法制的类别自然也就数量繁 多。目前，我国已经建立有突发自然灾害应急法制、突发交通通信事故应急法制、突发公 共卫生事件应急法制( 包括食品安全事故和重大动物疫情) 、突发环境事件应急法制、突 。参见张文显主编：法理学，法律出版社1 9 9 7 年，第2 2 2 - - 2 2 4 页。 。参见韩大元、莫于川：应急法制论突发事件应对机制的法律问题研究，法律出版杜2 0 0 5 年，第3 8 页。 。韩大元、莫于川：应急法制论突发事件应对机制的法律问题研究，法律出版社2 0 0 5 年，第2 7 页。 。唐仙丽、杨宇静：论中国突发性环境污染事故应急立法的完善，重庆大学学报( 社会科学版) 2 0 0 5 年第1 1 期。 8 塑! 堡垒! 堡兰堡兰 茎茎堡丝i ! 銎墨堡生量鲨! ! 旦塞 发核事故应急法制和突发社会治安事件应急法制几个专门类别的应急法制。尚在建、l 中的 有突发金融事件应急法制、涉外突发事件应急法制和粮食类突发事件应急法制。可见， 突发环境污染事件应急法制只是我国突发事件应急法制中专门针对环境污染这一类别的 应急法制。 其次，突发环境污染事件应急法制是突发环境污染事件应急机制的重要组成部分。突 发环境污染事件应急机制是指国家建立专门的常设行政机构通过有效利用社会资源进行 预防和控制突发事件而形成的一整套规章制度及其方法的总和。一般，国家会综合运用 行政举措、经济调控、应急法制、思想宣传、心理干预等社会资源防治突发环境污染事件。 上述这些措施及其运行共同构成了突发环境污染事件的应急机制。应急法制只是其中的一 种手段。但是各国经验表明，应急法制以其特有的“权利一义务一责任”静态规范为调控 手段，能够为突发环境污染事件的防范和处理提供明确高效的制度保障，己当仁不让地成 为各国突发环境污染事件应急机制的重要组成部分。 再次，突发环境污染事件应急法制并不属于紧急状态法制。相反，突发环境污染事件 引发的紧急状态是突发环境污染事件的一种极致，对它的调整应包含于突发环境污染事件 应急法制。有人认为，突发事件应急法制的基本内涵大致等同于国外广义上的“紧急状态 法”，因此我国突发事件应急法制可以广泛借鉴国外紧急状态法的体系、制度和原理。作 者对此并不赞同。我国在2 0 0 4 年修宪时，将“戒严”改为“紧急状态”，当时的国家立法 计划确实是制定紧急状态法，然而到2 0 0 6 年列入立法计划的是突发事件应对法， 着重考虑规范普通行政应急管理，而不再考虑紧急状态法。突发事件对社会的危害有 程度的差别，突发环境污染事件也是如此。诚然，有些突发环境污染事件确会导致紧急状 态，对国家和社会的生死存亡构成威胁。但它只是突发环境污染事件造成的一种极端的状 态，绝大多数的突发环境污染事件产生的危害和影响远不至此。目前我国更多面临的是频 繁发生而又尚未达到紧急状态这种极端程度的突发环境污染事件。因此，理论上，完善的 突发环境污染事件应急法制应当既包括对一般突发环境污染事件的预防、处置，也包括重 大突发环境污染事件引发紧急状态时，相关的调整内容。这样的突发环境污染事件应急法 制既适用于一般的突发环境污染事件的处置，也适用于引发紧急状态的突发环境污染事件 的处置。 作为突发事件应急机制的一个分支，突发环境污染事件应急法制的根本目标是协调、 。参见中华人民共和国中央人民政府门户网站，h t t p w w w , g o v e n y j g f 2 0 0 6 一o l l l c o n t e n t _ 2 1 0 4 9 h i m ，2 0 0 6 年5 月2 9 日访问。 o 韩大元、莫于川；应急法制论突发事件应对机制的法律问题研究，法律出版社2 0 0 5 ，第”页。 o 韩大元、莫于川：应急往制论突发事件应对机制的法律问题研究，法律出版社2 0 0 5 ，第4 页。 o 参见于安：制定 的理论框架，法学杂志2 0 0 6 年第4 期。 9 ! ! 生奎兰塑主丝奎 窒垄盐丝翌丝皇笪要墨鲨至! 堑垄 统一于突发环境污染事件应急机制的社会目标的，即通过有效调配一切可利用的资源，对 可能导致突发环境污染事件的原因进行限制，使事态迅速恢复常态。我国国家突发环境 污染事件应急预案总则第一条就开宗明义地阐明了突发环境污染事件应急法制的立法目 的是建立健全突发环境污染事件应急机制，提高政府应对涉及公共危机的突发环境污染事 件的能力，维护社会稳定，保障公众生命健康和财产安全，促进社会全面、协调、可持续 发展。 突发环境污染事件应急法制在调整内容上具有权力优先性。主要表现为政府权力的优 先性和公民权利的受限性。这是缘于行政紧急权代表着公共利益。出现突发环境污染事件 时尤其是需要运用行政紧急权时，公共利益较之私益更为优先。对行政权力的优先保护实 质是为了最大限度地实现公共利益。当然，这种来自现实客观需要的不均衡必须维持在一 个合理的限度内。因为法律的精神就在于实现公平。在调整方法上，突发环境污染事件应 急法制具有事前预防、事中应对与事后恢复相结合性。突发环境污染事件应急法制的架构 并不是单纯针对已经发生的事件采取被动地应急，而是采取预防与抗御并重的原则，将突 发环境污染事件应急法制的规范与突发环境污染事件的产生发展与变化过程相对应，进行 全方位、持续性、阶段式的调整。基于此，突发环境污染事件在纵向上分为四个紧密联系 的阶段：预警阶段、准备阶段、应急处置阶段和评估恢复阶段。这些阶段分别对应不同的 法律关系与制度内容。 我们可以将突发环境污染事件应急法制的基本内容细化为三个部分：( 1 ) 突发环境污 染事件应急法律体系；( 2 ) 突发环境污染事件应对体制。这是一个由突发环境污染事件应 急相关国家机关，以及某些社会公共组织，基于各自权力的性质和应急职责的分工所形成 的应急管理网络。它由三个层面的法律关系构成，即中央与地方、上级与下级之间的领导 和分权：同级国家机关之间的分工与配合；各国家机关作为公共应急职责的主要承担者与 其他社会组织之间的管理指导和配合协助； ( 3 ) 突发环境污染事件应急制度框架。主要 涉及的是行政机构对突发事件的具体应对制度。分为预防、准备、应急处置、评估恢复四 个阶段。基本涉及的内容包括：应急预案制度；应急过程中行政紧急权与公民权利的关系 及其法律调整机制；应急行政的程序；一般性突发环境污染事件应急与紧急状态之间的衔 接；应急相关的各种纠纷解决、赔偿、补偿等权利救济机制；人财物资源的动员、征用制 度；应急信息的公开方式和责任；公民及社会组织依法参与应急的有关制度等等。 。参见韩大元、莫于川：应急法制论突发事件府对机制的法律问题研究，法律出版社2 0 0 5 年，第3 3 3 5 页。 。韩大元、莫于川：应急法制论突发事件应对机制的法律i 司题研究，法律出版社2 0 0 5 年，第3 8 页。 l o 河海大学硕十论文突发环境污染事件应急法制研究 ( 三) 建立突发环境污染事件应急法制的必要性 1 突发环境污染事件应急法制是捍卫国家安全的紧迫要求 突发环境污染事件应急法制的建立健全直接关系国家环境安全，影响公众的健康与生 存。在地球上，人、生物与环境的彼此协调，形成了一个整体。一旦三者失去平衡，就会 产生极大的破坏力。一般而言，对于相当一