（诉讼法学专业论文）行政公益诉讼研究.pdf

华北电力人学硕士学位论文 摘要 随着现代经济的快速持续发展，行政权随着国家职能的强化同益强大，损害公 共利益的行政行为日益增多。在我国，对于大量国家利益、社会公共利益受侵害的 现象，却由于行政公益诉讼的缺失，无法通过保护利益方式中最有效的诉讼方式予 以救济。在我国，研究行政公益诉讼制度对建立法治国家，促进依法行政，保护公 共利益具有非常重要的理论价值和现实意义。本文首先对公益诉讼进行论述，重点 界定了行政公益诉讼这一概念，并论述了行政公益诉讼的理论基础。其次，论述我 国建立行政公益诉讼制度的必要性与可行性，介绍了域外国家行政公益诉讼制度。 最后，对构建我国的行政公益诉讼制度提出了几点设想。 关键词：公益诉讼，行政公益诉讼，理论基础，原告资格 a b s t r a c t a l o n gw i t h t h ef a s ta n ds u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n to fm o d e r ne c o n o m y t h e a d m i n i s t r a t i v ep o w e rg e t si n c r e a s i n g l yp o w e r f u le n h a n c e sa l o n gw i t ht h es t r e n g t h e n i n g o ft h en a t i o n a lf u n c t i o ni n c r e a s i n g l y , a n dc a s e so fa d m i n i s t r a t i v ea c t sv i o l a t i n gp u b l i c i n t e r e s t si n c r e a s e sa tt h es a m et i m e i no u rc o u n t r yi ti si m p o r t a n ta n dv a l u a b l et os t u d y t h ea d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o no np u b l i ci n t e r e s t ss oa st oa c c e l e r a t et h ep a c eo fb u i l d i n g t h ec o u n t r yr u l e db yl a w ，p r o m o t eo u rg o v e r n m e n tc o n d u c ti nl e g a lt r a c k ，a n dp r e s e n ta b e t t e rp r o t e c t i o n st ot h ep u b l i ci n t e r e s t s t h et h e s i sf i r s t l yc l a r i f i e st h ec o n c e p to ft h e p u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o n ，a n dt h ea u t h o re m p h a s i z e st h ed e f i n i t i o no fp u b l i ci n t e r e s t l i t i g a t i o n s e c o n d l y ，t h r o u g ha n a l y z i n gt h eb a s i so ft h et h e o r yo fa d m i n i s t r a t i v ep u b l i c i n t e r e s tl i t i g a t i o n ，t h ea u t h o ra r r i v e sa tt h ec o n c l u s i o nt h a ti sn e c e s s a r ya n df e a s i b l et o e s t a b l i s ht h ea d m i n i s t r a t i v ep u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o ni no u rc o u n t r y t h et h e s i si n t r o d u c e s t h ep r a c t i c eo fn a t i o n a la d m i n i s t r a t i v ep u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o ni nf o r e i g ns t a t e f i n a l l y , t h et h e s i sp r e s e n t ss o m es u g g e s t i o n so nt h ee s t a b l i s h m e n to ft h es y s t e mo fa d m i n i s t r a t i v e p u b l i ci n t e r e s ti no u rc o u n t r y k e yw o r d s ：p u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o n ，a d m i n i s t r a t i v ep u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o n ， t h e o r e t i c a lf o u n d a t i o n ，s t a n d i n g w r i t t e nb yl il i d i r e c t e db yz h a ob a o q i n g 华北电力大学硕士学位论文 目录 中文摘要 英文摘要 第一章引言1 1 1 选题背景及意义l 1 2 文献综述1 1 3 论文所要解决的问题3 第二章行政公益诉讼概述4 2 1 公益诉讼4 2 2 行政公益诉讼的概念和特征5 2 3 行政公益诉讼的法理基础7 2 3 1 行政公益诉讼与权利保障7 2 3 2 行政公益诉讼与权力制约8 2 3 3 行政公益诉讼中原告资格的理论基础1 0 第三章行政公益诉讼诉制度的域外考察1 2 3 1 英国1 2 3 2 美国1 4 3 3 法国16 3 4 德国18 3 5r 本2 0 3 6 我国台湾地区2 1 3 7 上述国家和地区行政公益诉讼的特点2 1 第四章我国行政公益诉讼制度的构建2 4 4 1 我国建立行政公益诉讼制度的必要性和可行性2 4 4 2 我国行政公益诉讼制度的具体构建2 6 4 2 1 原告资格2 6 4 2 2 受案范围2 9 4 2 3 举证责任3 1 4 2 4 管辖及诉讼时效3 3 4 2 5 处分权限制3 3 4 2 6 设置前置程序3 3 华北电力人学硕十学位论文 4 2 7 诉讼费用3 4 4 2 8 建立行政公益诉讼信息公开化制度3 6 结论3 7 参考文献一3 8 致谢4 1 在学期间发表论文和参加科研情况一4 2 华北电力人学硕士学位论文 1 1 选题背景及意义 第一章引言 随着现代社会的日趋复杂化，行政机关的公共事务也同渐繁多，违法行政行为 或行政不作为对公共利益的侵害得不到有效遏制。这在国有资产流失、公共资金的 不当使用、环境污染、破坏性的资源开发、税款的流失、土地使用权的不当出让等 方面尤为突出。浙江桐乡沈李龙实名举报一企业偷税，发现并认定税务机关对此查 处不力后，遂以“未履行法定职责 为由，将桐乡市国税局告上法庭；浙江农民李 锦良以“在制假案件中查处不力”为由，将长兴县工商局告上法庭；椒江画家严正 学发现一“娱乐总会”存在色情表演，多次向有关部门举报未果，将椒江区文体局 推上被告席。这三起公益诉讼均败诉，都是因为被告的行为没有直接侵犯原告的私 人利益，因而原告没有诉讼主体资格。可以说，行政公益诉讼制度的产生是现代社 会发展的必然，也是维护公民实体权利、诉讼权和保障公民参加国家民主管理的重 要途径之一，这也正是近期以来行政公益诉讼成为司法理论讨论的热点问题的原因 所在。然而，在我国的行政诉讼制度中，一直没有行政公益诉讼的规定，这一缺陷 不利于公共利益的维护和法治目标的实现。 行政公益诉讼有助于监督行政机关依法行政，提高依法行政的水平，有助于切 实保护相对人的合法权益，体现了现代法制的发展方向，体现了法律的御前功能， 符合法治经济便宜的原则。因此，笔者在理论上探讨行政公益诉讼的基本原理，研 究适合我国国情的行政公益诉讼制度，希望通过本文对行政公益诉讼的分析和探 索，为我国行政公益诉讼制度的建立尽一份绵薄之力。 1 2 文献综述 目前学者对公益诉讼的定义有争论，不同的学者有不同的理解。苏家名在公 益诉讼初探中认为，公益诉讼是法院在当事人及其他参与人的参加下，按照法定 程序，依法对于个人或组织提起的侵犯国家利益、社会公共利益的诉讼进行审理并 判决，以处理违法行为的活动。王太高在公益诉讼：中国行政诉讼的新课题中 认为，公益诉讼是指没有直接利害关系的公民、法人或其他组织针对国家机关的行 为和不行为提起的诉讼。马守敏在公益诉讼函待开放中认为，公益诉讼是指为 嘴碧水浙江公益诉讼屡诉屡败中国青年报，2 0 0 1 0 8 0 3 l 华北电力人学硕士学位论文 了维护国家和社会公共利益而提起的诉讼，只能由检察院代表国家提起。谢志勇在 论公益诉讼中认为，公益诉讼是指特定当事人认为行政机关的行政活动侵犯公 共利益，依法向人民法院提起行政诉讼的制度。学者们对公共利益的不同定义直接 导致学者们在公益诉讼种类上的分歧，有学者认为公益诉讼既包括行政公益诉讼又 包括民事公益诉讼；有学者认为公益诉讼就是指行政公益诉讼；还有学者认为公益 诉讼分为刑事公益诉讼、行政公益诉讼、民事公益诉讼、经济公益诉讼、环境公益 诉讼等。 对行政公益诉讼，我国学者的界定并不一致，常见的表述主要有三种：( 1 ) 行 政公益诉讼是指当行政主体的违法行为或不作为对公共利益造成侵害或有发生侵 害之可能时，法律容许无直接利害关系人为维护公共利益而向法院提起行政诉讼的 制度，公益诉讼主要是为制约行政权力而设的。( 2 ) 行政公益诉讼就是公民和社会 组织以及检察机关认为行政主体的行政行为侵犯了公共利益，依法向法院提起诉 讼，法院对被诉行政行为依法审查并作出相应裁判的活动。( 3 ) 行政公益诉讼是指 没有直接利益关系的公民、法人或其他组织认为行政机关的违法行为侵害了社会公 共利益，在法律赋予诉权的情况下，以自己名义提起诉讼的一种行政诉讼类型。比 较起来，我国学者对行政公益诉讼的定义的相同点在于都围绕起诉对象、起诉主体、 起诉目的三个方面进行界定；他们之间的区别在于：起诉主体与被诉行政行为是否 有利害关系，被诉行为是否要具有违法性，被诉行为是否要求已对公益造成了现实 的损害。 学者们提出了很多观点以论证行政公益诉讼存在的根据。王太高在论行政公 益诉讼中认为，行政公益诉讼体现了法律的御前功能，符合法治经济便宜的原则， 行政的公共性决定了必须将公益诉讼纳入行政公益诉讼的范围。颜运秋在公益诉 讼法律制度研究中认为，行政公益诉讼有利于弥补国家行政管理的漏洞，是一种 有效的监督方式和激励机制。钱进在试论公益诉讼中认为，公益诉讼的法理基 础在于公民社会公共性权利的司法保护和个人力量对国家权力的制约。 关于行政公益诉讼的原告资格，学者的争议比较大，有的学者认为不能赋予检 察机关行政公益诉讼原告的资格，但有的学者认为检察机关是公民提起行政公益诉 讼的必经程序。洪浩在检察权论中对检察机关提起行政公益表示质疑，他认为 除了刑事公诉外检察机关很难有其他作为，检察机关集监督权与公诉权于一身，不 能够同时行使好两种权利。章志远在行政公益诉讼热的冷思考中认为，在行政 诉讼中，检查机关如果作为原告起诉必然会导致自身角色的冲突。张尚麓在走出 低谷的中国行政法学中认为，由一个国家机关对另一个国家机关提起诉讼是荒唐 的，绝不能赋予检察机关行政诉讼原告的资格。还有些学者只停留在对检查机关提 起行政公益诉讼方面。马怀德在行政诉讼修改建议稿中认为，检察院是公民提 起行政公益诉讼前置的必经程序。 2 华北电力人学硕七学何论文 1 3 论文所要解决的问题 笔者运用历史比较和辩证发展的理论指导自己的研究，运用比较法学、分析法 学的研究方法，对本课题进行了深入研究。本文首先概括地叙述了行政公益诉讼的 概念和特征、对我国构建行政公益诉讼的依据进行剖析。其次，考察了国外行政公 益诉讼的概况。最后，对我国构建行政公益诉讼的几个具体问题进行了设想。本文 意在解决三个问题：( 一) 行政公益诉讼的概念；( 二) 行政公益诉讼的法理基础； ( 三) 我国行政公益制度的构建中应注意的问题。 第一个问题，行政公益诉讼的概念。通过对公益诉讼的起源以及概念进行考察， 界定我国行政公益诉讼的概念，并对其特征进行概述。 第二个问题，行政公益诉讼的法理基础。行政公益诉讼制度的建立存在着许多 障碍。如行政公益诉讼制度有没其存在的必要? 有没有其存在的法理依据? 本文从 公民权利的保障、公权制约公权、私权制约公权、行政公益诉讼中原告资格的理论 依据等方面论述行政公益诉讼制度的法理依据，从而为我国建立行政公益诉讼制度 的必要性提供支持。 第三个问题，我国行政公益制度的构建中应注意的问题。如应该赋予哪些主体 行政公益诉讼的原告资格，行政公益诉讼受案范围包括哪些内容，在举证责任方面 与一般的行政诉讼有何不同，应如何激发公民提起行政公益诉讼的热情改变我国民 告官之难的局面等问题。 华北电力人学硕十学位论文 2 1 公益诉讼 第二章行政公益诉讼概述 研究行政公益诉讼制度，必须先了解公益诉讼的起源和概念。公益诉讼起源于 罗马法。古罗马法学家乌尔比安提出将法分为公法和私法。乌尔比安说：“法律有的 造福于公共利益，有的则造福于私人”，“公法是有关罗马国家稳定的法，即涉及城 邦的组织和结构，“公法见之于宗教事务、宗教机构和国家管理机构之中。古 罗马法学查士丁尼也在法学总论中指出：“公法涉及罗马帝国的政体，私法则 涉及个人利益。圆与实体法公法和私法的划分相适应，罗马法中诉讼也被分为公诉 和私诉两种，公诉是对有关国家利益案件的审查，私诉是根据个人的申诉对有关个 人案件的审查。“罗马法以涉及国家和政府的诉讼为公诉，涉及个人利益关系的诉 讼为私诉，凡个人受到不法的侵害致使个人的权利遭受损失的，纵然是刑事诉讼， 也只能是私诉。故以私人资格发生的诉讼，以保护私人利益为目的，叫私益诉讼， 以保护公益为目的，就叫做公益诉讼 。固这种区分和近代的公诉和自诉不同，近代 的公诉是指由代表国家的检察机关向法院提起追究被告人刑事责任的请求，自诉是 指由被害人或其法定代理人为追究犯罪人刑事责任直接向法院提起的诉讼。 公益 诉讼的出现，是有一定原因的，“在罗马程式诉讼中，私益诉讼乃保护个人所有权 的诉讼，仅特定人可以提起；公益诉讼乃保护社会公共利益的诉讼，除法律有特别 规定外，凡市民均可提起。罗马当时的政权机构，远没有近代这样健全和周密，仅 靠官吏的力量来维护公共利益是不够的，故授权市民代表社会集体直接起诉，以补 救其不足。” 公益诉讼又被称为罚金诉讼、民众诉讼。意大利罗马法学家彼得罗彭 梵得指出：“人们称那些为维护公共利益而设置的罚金诉讼为民众诉讼，任何市民 均有权提起它。受到非法行为损害( 即使只是私人利益受损) 的人或被公认较为适 宜起诉的人具有优先权。 也有称公益诉讼为民众诉讼的，如保罗( 公元三世纪罗 马法学家) 在学说汇编论告示中说，“维护民众自己权利的诉讼被我们称为民 。 意 彼得罗彭梵得，黄风译罗马法教科书北京：中国政法大学出版社，1 9 9 2 ：9 。【古罗马】查士丁尼，张企泰译法学总论| 匕京：商务印书馆，1 9 9 5 ：i 2 国周柑，吴文翰，谢邦宇罗马法北京：法律出版社，1 9 8 3 ：3 5 0 周柑罗马法原理北京：商务印书馆，1 9 9 6 ：8 8 6 8 8 7 囝【意】彼得罗彭梵得，黄风译罗马法教科书北京：中国政法人学出版社，1 9 9 2 ：9 2 4 华北电力大学硕+ 学位论文 众诉讼。如果数人同时提起民众诉讼，执法官应选择其中最适当的。到了近现代， 国家机关和公职人员的种类和数量已经非常多，但需要国家管理的社会生活的范围 也迅速扩大，维护社会公共利益的国家机关和公职人员却处于相对不足的状况。为 保证实现国家对社会生活的管理目标，现代社会仍然需要国家机关和公职人员以外 的团体和个人对公共利益的保护，仍然需要公益诉讼的存在。公益诉讼被引起广泛 关注是在2 0 世纪，随着高科技的发展，现代社会的政府广泛地干预社会的教育、 经济、文化、卫生、福利事业，管理范围不断扩大，行政权利不断膨胀，行政行为 侵害公共利益的可能性不断在加大。许多法治国家都建立了类似的公益诉讼制度， 诸如民众诉讼、公民诉讼等。 目前我国学术界对公益诉讼的内涵界定不完全一致。有学者认为，“公益诉讼 是指特定当事人认为行政机关的行政活动侵犯公共利益，依法向人民法院提起行政 诉讼的法律制度。 罾这种观点将公益诉讼与行政公益诉讼等同而忽略民事公益诉讼 的存在的说法欠妥当，不应将公益诉讼和行政公益诉讼混为一谈；该观点把提起行 政公益诉讼的原告限定在特定当事人，也与公益诉讼原告的广泛性特征不相符。另 有学者认为：“公益诉讼是指为维护国家和公共利益而由国家机关提起的诉讼。并 且，这里的国家机关主要是指检察机关。 这种观点实际上限制了诉权主体。有学 者认为，“所谓公益诉讼制度，是指任何组织和个人都可以根据法律授权，就违法 侵犯国家利益、社会公益的行为提起诉讼，由法院处理违法的活动。公益诉讼可分 为广义和狭义两种。狭义的公益诉讼是国家机关代表国家，以国家的名义提起的公 益诉讼；广义的公益诉讼既包括前者，又包括任何个人、组织代表国家，以自己的 名义提起的诉讼。”笔者赞成广义的公益诉讼，因为在当i j 中国社会，如果应当承 担保护国家利益职责的行政机关不作为，则必须依赖其他力量来制约侵害公共利益 的行为，因而赋予一般民众和组织对侵害公共利益的行为的起诉权，建立广义的公 益诉讼制度很必要。本文倾向认为，公益诉讼是指任何组织和个人根据法律授权， 就侵犯国家利益、社会公益行为向法院提起诉讼，由法院追究违法者的法律责任的 活动。 2 2 行政公益诉讼的概念和特征 行政公益诉讼是公益诉讼中的一种，同时也是行政诉讼中的一种类型。对行政 。黄风译桑德罗斯奇巴尼选编：司法管辖权审判诉讼北京：中国政法大学出版社，1 9 9 2 ，3 7 谢志勇论公益诉讼行政法学研究，2 0 0 2 ( 2 ) 固马守敏公益诉讼函待开放人民法院报，2 0 0 1 ( 6 ) 固苏家成，明军公益诉讼制度初探法律适用，2 0 0 0 ( 1 0 ) 5 华北电力大学硕十学位论文 公益诉讼，我国学者的界定并不一致。有学者认为，“行政公益诉讼是指与具有国 家行政职权的组织或者工作人员做出的有关行政行为并无直接利害关系的公民、法 人或者其他组织，认为该行为侵害公共利益而向法院提起的一种行政诉讼类型。这 个定义体现的是原告与被诉行政行为没有直接利害关系，而对诉的对象( 行政行为 的性质) 和审查范围( 合法性、合理性) 未作限制。有的学者认为行政公益诉讼是 指“公民为维护公益，就与自己权利及法律上利益无直接利害关系的事项，对行政 机关的违法行为提起的行政诉讼。 圆这里的公益诉讼原告被定义为与被诉行政行为 无直接利害关系的公民，将“利害关系 具体解释为“权利或法律上利害关系， 并将审查范围限制在违法性审查。有学者认为，”行政公益诉讼是指当行政主体的 违法行为或不行为对公共利益造成侵害或有侵害之虞时，法律容许无直接利害关系 人为为何公共利益而向法院提起行政诉讼的制度。 此观点认为无须强调必须对公益 造成了现实的损害，只要行政行为对公共利益已经造成危害或者有造成危害的威胁 就可起诉，有助于防忠于未然。上述观点，为我们界定行政公益诉讼提供了参考。 对于行政公益诉讼的界定，依笔者理解，行政公益诉讼是公益诉讼的一个分支，是 公益诉讼在行政审判领域内的表现形式。行政公益诉讼在具备公益诉讼的共性的同 时也有其自身的特殊性。行政公益诉讼应具备以下几方面特征：( 1 ) 行政公益诉讼 的目的是维护公共利益，而非仅仅维护当事人自己的私益。行政公益诉讼可以制止 行政机关滥用权力，促进和保障国家和社会的稳定与发展。( 2 ) 起诉主体的广泛性。 行政公益诉讼的起诉主体不局限于具体合法权利直接受到行政行为不法侵害者，机 关、团体、个人也可以以公共利益受到侵害为由提起诉讼。( 3 ) 诉讼双方力量的失 衡性。行政公益诉讼的原告一方多是普通的社会团体、公民个人，而被告一方往往 是掌握着某种行政权利的政府或者职能部门，双方地位失衡。( 4 ) 行政公益诉讼具 有预防功能。行政公益诉讼案件中，被诉行政行为既可以是违法行为已造成了现实 的损害，也可以是尚未造成现实损害，但存在发生损害的可能性。行政公益诉讼用 较小的司法投入保护了更大范围的社会利益，节约社会资源。( 5 ) 判决的效力未必 仅限于诉讼当事人。在行政公益诉讼中，通常会有不特定的多数人依法享有原告资 格，而向法院提起诉讼的可能只是其中的某个人或某些人，在此情况下法院判决的 效力并不仅仅局限于诉讼当事人，而是遍及所有享有原告资格的人。行政公益诉讼 比普通诉讼更具有深远的影响，其诉讼效果有指向未来的意义。 有鉴于此，笔者认为行政公益诉讼是指当行政主体的行政行为侵害了公共利益 韩志红，阮大强新型诉讼经济公益诉讼的理论与实践北京：法律出版社，1 9 9 9 ：2 7 回马怀德行政诉讼法原理北京：法律出版社，2 0 0 3 ：1 5 1 留蔡虹，梁远也论行政公益诉讼法学评论，2 0 0 2 ( 3 ) 固吴英姿从公益诉讼看“程序造法”法治时代理论版，2 0 0 2 夏季号。 6 华北电力人学硕+ 学位论文 或有侵害公共利益的可能时，公民、社会团体或者检察机关，根据法律授权而向法 院提起行政诉讼的制度。 2 3 行政公益诉讼的法理基础 2 3 1 行政公益诉讼与权利保障 公民权利的重要内容是通过法律来确认和规范的，法律要保障公民的权利首先 要提供制度根据，包括宪法和普通法两个层面的根据。“法律的制定和实施，实际 上是法律使公民权利从应然权利演变为法定权利，再发展成为现实权利的过程。删公 民的基本权利，包括社会公共性权利，除了需要通过法律的普遍性实体赋予外，还 要获得制度包括可诉性的保障。但是仅有制度根据是不够的，公民实体权利的实现， 必须以公民权利的制度保障特别是切实有效的诉讼制度为依托。1 9 4 8 年世界人权 宣言第8 条规定：“任何人当宪法和法律赋予的权利遭受到侵害时，有权由合格 的国家法庭对这种侵害行为作有效的补救。 “在现代法治社会中，公民所享有的诉 权是国家为保证宪法和法律所设定的权利具有实然性而设定的权力救济权，没 有诉权的存在，宪法和法律规定的其他权利就不可能成为一种现实的权利。相对于 基于民事契约关系而产生的请求权而言，诉权对抗的是国家权力，是一种宪法性权 利。 在法治社会里，诉讼是人们保护自己权利的最基本形式和最后保障。但在我国， “立法者往往局限于创制的层面，关注法律规范自身在逻辑结构上的完整性，而忽 视从将来法律实施的前瞻性视角关注法律的可诉性问题。” 无救济即无权利，权利 受侵害者都应享有申请救济的资格。如果最终缺乏司法的权威衡量，“那么这种利 益的调整就会取决于或然性或偶然性( 而这会给社会团结与和谐带来破坏性后果) ， 或者取决于某个有权强制执行它自己的决定的群体的武断命令。” 任何一种法律权 利要获得实在性，必定意味着最终可以获得司法上的救济。虽然权利救济的渠道是 多元的，但司法救济是一种最根本、最权威的解决途径。我国宪法和法律对公民的 社会公共性权利设置了实体权利体系，但却没有规定相应的救济措施，宪法所规定 的公民权利只是“纸上的权利”。由于这类权利往往并没有直接的代表人和请求人， 因此必须赋予普通公民为了公益提起诉讼的权利，这是行政公益诉讼制度得以确立 回蔡虹，梁远也论行政公益诉讼法学评论，2 0 0 2 ( 3 ) 。莫继宏，张毓华诉权是现代法治社会第一制度性权利法学杂志2 0 0 2 ( 4 ) ：3 国刘武俊可诉性：法律文书的脉搏兼论公司法的立法完善法制u 报，2 0 0 0 6 2 8 固【美】博登海默，邓正来译法理学法律哲学与法律方法北京：中国政法大学出版社，1 9 9 9 ：3 9 9 7 华北电力大学硕十学位论文 的法理基础之一。行政公益诉讼类型的确立，使行政诉讼更进一步迈向权利完整、 无漏洞的保护目标。建立行政公益诉讼制度能够对公民的社会公共性权利进行保 障，是实现公民参与社会公益事务管理的权利，推进依法治国的有效途径。公益诉 讼制度规定的诉讼权利，是一种民主权利，它使社会主义民主在诉讼领域内制度化、 法律化。通过行政公益诉讼，有助于人权保障、人民主权观念的普及和落实，可以 为我国宪法诉讼提供经验。 2 3 2 行政公益诉讼与权力制约 2 3 2 1 公权制约公权 现代宪政理论通常把国家的权力分为三块，即行政、立法和司法，在国家权力 分立的基础上，希望通过这三种权力的彼此制约，以权力对抗权力，以权力制约权 力，以保障国家机器的讵常运行，实现保障公民权利的目标。法国古典自然法学派 的代表人孟德斯鸠在他著名的论法的精神中指出，“每个有权力的人都是趋于 滥用权力，而且还趋于把权力用之极限，这是一条万古不易的经验。”宪政国家需 要有独立、公正的司法制度。“有权利的人们在使用权力时，一直遇到有界限的地 方才休止。”所以“从事物的性质来说，要防止滥用权利，就必须以权力制约权力。 圆“如果我们仅仅把法律的生命置于政府及其官员手中，也就是说只有政府及其官员 才能启动法律的运作，法律制度的运作就永远是从上而下的单向运作，无法达到法 治的境界。” 所以需要有一定的机制来制约权力的扩张，防止权利的滥用。从权力 运行的角度看，立法机关不宜裁决具体纠纷，司法机关和行政机关都可以裁决纠纷。 但由于行政纠纷中一方即为行政机关，因此行政机关不宜作为行政纠纷的裁决机 关，至少不能作为行政纠纷的最终裁决者，否则将违反“自然公正原则” 西方国家大都主张立法、行政、司法三权相互独立又相互制衡。我国坚持议行 合一制，但我国仍然存在权力的划分，我国实行的是人民代表大会制度，各种国家 机关分别行使性质不同的国家权力，行政机关行使行政权，法院和检察院分别行使 审判权和检察权，向人民代表大会负责，受人民代表大会监督。我国虽然不存在严 格意义上的三权分立，但并不排除运用权力制约原理来确保国家权力的合法运作。 行政诉讼是法院通过对行政权的司法审查来实现对行政权的制约。在伴随着现代经 济发展的同时，国家行政权力变得更加强大，行政权力侵害公共利益的可能性和范 国 荚 博登海默，邓正来译法理学法律哲学与法律方法北京。中国政法大学出版社，1 9 9 9 ；5 5 。 法 孟德斯鸠，张雁译论法的精神北京：商务印书馆，1 9 8 2 ：1 5 4 颜运秋公益诉讼理念研究北京；中国检察出版社，2 0 0 2 ：6 0 回陈天本行政诉讼受案范围行政法学研究，2 0 0 1 ( 4 ) ：6 7 7 1 8 华北电力大学硕士学位论文 围越来越大，司法权对行政权制约显得更为重要。司法最终原则是法治原则的内在 要求。法治原则要求政府行政主体尊重和服从法律及法院在解释和执行法律时的判 决。当社会公共利益受到行政机关的行政行为侵害的时候，国家检察机关向法院提 起诉讼，启动检查监督权，进而启动法院对行政权力行使的司法监督，使得社会公 共利益得以保护。 2 3 2 2 私权制约公权 私权制约公权是相对于公权制约公权而言的，是指以权利制约权力，即由权利 的享有者( 包括任何公民或社会团体) 而不是权力的享有者启动监督程序，再由独 立或相对独立的国家机关通过司法程序或审判程序对行政权进行制约。与公权制约 公权不同，私权制约公权的发起者发起的司法审查程序相对于行政内部监督而言具 有外部性、高效性和最终性等特点。“在此意义上，我们甚至可以说，司法权是公 民的权力，司法制度是为了公民而设置，而不是为国家及法官设置的”。私权制约 公权机制所具有的这些特点是公权制约公权机制所欠缺的。用私权制约公权机制来 弥补公权制约公权机制自身无法避免的缺陷，可以达到防止行政权滥用的最终目 的，通过创设公益诉讼制度，就可以私权制约和监督公权，能避免上级机关包庇下 机机关不合理行政行为的现象，有利于弥补国家行政管理的漏洞，是一种有效的监 督方式。 公权的行使对社会公共性权益造成侵害的情形日益突出，但是由于这种侵害并 没有对公民私人权益造成直接的侵害，便被排除在司法权审查范围之外。其理论根 据就在于行政权本身即是为维护公益所设，行政权的行使原则上不受司法审查，私 人无权为维护公益起诉，法院也不认可其具有原告主体资格。“按照这样的理论， 公权的行使如属不当或违法，是由另一种公权来纠正它，以公权控制公权。国家将 一项权利授予某一机关行使后，为保证其行为合乎法律和公益，就有必要设立并授 权另外一个机关对其进行监控；这另外一个机关如果滥用权利，又有必要设立第三 个机关来干预和控制，这正是权利分立和制衡理论最通俗明了的表达。依此，行政 权在其固有范围内运作，即使其行为危及或害及社会公益，只要没有直接损害私人 利益，普通公民就无权干预，无权借助司法手段对之进行审查，而只能靠公权系统 内部解决，即以分权和制衡的机制加以解决。 固然而，由于公权制约公权机制自身 存在的弊端，导致在实践中日益膨胀、益发强大的行政权的行使并未受到适当的制 衡、控制。“在这样的权力分立理论设计下，当公权之行使违法或不当时，只能在 。左卫民，朱桐辉公民诉讼权：宪法与司法保障研究法学，2 0 0 1 ( 4 ) 圆粱慧星于2 0 0 1 年3 月1 5 日在中南财经大学法学论坛“消费者权益日专题活动关于公益诉讼制度合 理性的对话”学术讨论会上的发言 9 华北电力人学硕士学位论文 行政权力系统内部另设一种公权来加以纠正，即一种公权控制公权的封闭性权力分 立与制衡机制，然而这样的设计一方面使得公权系统呈现无限扩展的趋势，造成行 政运作效率低下之恶果；另一方面也使得各种权利日益聚合为一个相对封闭的庞大 系统，堵塞了公民参与国家事务管理和主张各种权益的途径。”国家机关及其工作 人员并不是超然于利害关系之外，他们本身也组成了若干集团和阶层，互相间也有 利害关系。虽然公民监督行政权力的途径很多，如举报、上访、媒体监督等等，但 是司法救济才是一种最根本、最重要的途径。我国的人大监督和行政监督的实际效 果并不理想，很多领域处于没有真正监督的状态。在民主与法治的今天，仅仅靠权 力之间的相互制约是不够的，通过权利对权力的制约是一种更为有效的方式。“既 然行政权的行使直接侵害私人权益的情形，采用私权制衡公权，将行政权的行使行 为纳入司法审查，已经收到了良好的效果，为什么不可以进一步将整个行政权的行 使纳入司法审查的范围，发挥私权制衡公权的优越性呢? 这样做，在合理性上不存 在任何障碍，直接侵害私人权益的行政权行使行为可以纳入司法审查，为什么直接 侵害国家和社会公共利益，从而间接侵害私人权益的行政权行使行为，就不可以纳 入司法审查的范围呢? 圆现代国家的法治实践证明，在控制行政权的众多途径中， 采用私权制约公权的行政诉讼制度是控制行政权的最重要途径之一，而且这一方式 已普遍为现代国家所采用。 2 3 3 行政公益诉讼中原告资格的理论基础 诉讼信托理论为行政公益诉讼中的原告资格提供了理论基础。当事人理论中的 诉讼信托理论也是构建行政公益诉讼制度框架的基础。诉讼信托是指第三人享有以 自己名义就他人权利实施诉讼之权能，即通过诉讼信托使得本来没有诉权的人能够 起诉或被诉，使本来不合格的当事人成为合格当事人。 诉讼信托因授权方式的不同， 分为法定的诉讼信托和任意的诉讼信托。任意的诉讼信托是指受托的第三人依据法 律关系主体的直接意思表示，以双方合意方式取得诉权。法定的诉讼信托是指受托 的第三人不是根据法律关系主体的直接意思表示，而是根据法律的规定而取得诉 权。行政公益诉讼的原告可依据法定的诉讼信托理论取得正当当事人资格。法定的 诉讼信托又可分为两种：一是就某法律关系依法享有一定权益的第三人代替法律关 系主体行使诉权；二是具有某种职务资格的第三人，由于公益的必要或出于法律技 术上的考虑，在特定诉讼中以当事人名义或自己名义参加诉讼，因有某种资格而代 。张明华行政公益诉讼制度探讨重庆社会科学，2 0 0 3 ( 2 ) ：6 6 6 9 雪粱慧星开放纳税人诉讼以私权制衡公权人民法院报，2 0 0 1 4 1 3 o 王强义论诉讼信托中南政法学院学报，1 9 9 2 ( 3 ) ：2 2 l o 华北电力人学硕士学位论文 位成为当事人的人。在行政公益诉讼中，公民基于法定信托的第一种方式取得当事 人资格。因为国家的一切权力属于人民，如果国家滥用权力未尽到善良管理人的义 务管理公共财产，公民可以基于自己为实体权利主体而为全体公民主张权利。而检 察院及社会团体则是基于法定信托的第二种方式取得当事人资格。 华北电力人学硕十学位论文 第三章行政公益诉讼诉制度的域外考察 英美法系国家和大陆法系国家对涉及公益的案件大都规定了相应的诉讼机制。 下面对一些典型国家的相关制度作个简单介绍，希望能对我国行政公益诉讼制度的 构建起到一定的借鉴作用。 3 1 英国 在1 9 世纪的英国，“除非某个人有着自己的个人冤情，否则，法院是不愿意让 任何人跨进自己的大门的。一般来讲，一个人必须指出他自己的哪些合法权利受到 了侵犯或者哪些财产受到侵害，如果他仅仅是成百或成千受害者之一，他就没有足 够的资格来法院起诉。 只有当事人在其本人的法定权利受到侵害的时候才有起 诉的资格。针对极易对公共利益造成损害的r 益膨胀的行政权力，传统的诉讼制度 将原告仅限定为直接利害关系人的做法，已不适应社会对行政权力制约的需要了。 “倘若限制公民只在权利受到侵害时才能起诉，不仅混淆公法关系和私法关系的性 质，而且过分束缚法院对公共机构违法行为的监督，不符合现代行政法发展的趋 势。 圆英国法官已经认识到这种启动模式的不足，认为“法律必须设法给没有利害 关系或没有直接利害关系的居民找到一个位置，以便防止政府内部的不法行为，否 则没有人能有资格反对这种不法行为。 公共利益的特性决定了许多行为是影响一般 公众的。例如，公共机关不适当的批准生产计划，或者是给不合排污标准的企业发 放许可证。这种情况下，“那它就只是对公共利益做了错事，而没有对任何具体个 人做了错事 。 直接的行政相对人是受益者，不会提起诉讼，如果其他人没有过问 这件事的资格，那它就可以从此逍遥法外。 随着行政权力的庞大，法院对行政机关的监督也必须相应的增加，于是在英国 的行政公益诉讼中便产生了用公法名义保护私权之诉，又称“告发人诉讼 ，英国 行政法规定，检察总长代表公共利益可以主动请求司法审查，还可以在私人没有起 诉资格时帮助私人申请司法审查，即检察总长是原告，公民为告发人。“为公共利 益而采取行动是检察总长的专利，他的作用是实质性的、合宪的，他可以自由地从 。【英】丹宁杨百揆等译法律的训诫北京：法律出版社，1 9 9 9 ：1 2 5 国王名扬英国行政法北京：中国政法大学出版社，2 0 0 7 ：1 5 4 国【英】威廉韦德楚建译行政法北京：中国大百科出版社，1 9 9 7 ：3 6 5 回【英】威廉韦德楚建译行政法北京：中国大百科出版社，1 9 9 7 ：3 6 4 3 6 5 1 2 华北电力人学硕+ 学位论文 总体上广泛地考虑公共利益，因而他可自由地考虑各种情形，包括政治及其他的。 检察机关可以两种方式提起行政诉讼，一种是由总检察长或者由其授权的检察长对 行政机关因滥用行政权力而侵害社会公共利益的行为，代表公益直接提起行政诉 讼，要求法院发布阻止令或作出确认判决；另一种是由公民告发的行政诉讼，经过 总检察长或者由其授权的检察长审查核实后，可以授权公民以总检察长的名义自行 向法院提起行政诉讼。检察总长主要是依请求人的请求而行动，而且检察总长只是 把他的名字出借给请求人，因为检察总长一旦赋予请求人的起诉资格后，实际上也 就退出了诉讼。“上议院的判例已经设定，如果检察总长拒绝同意请求人，法院便 不能对他行使自由裁量权提出质疑，也不能容许私人单纯以公众的一员的身份，即 以自己的名义起诉。而检察总长判断时到底遵循什么规制却不得而知。 如果检察 总长拒绝出借他的名字，是不容许私人以自己的名义起诉的。检察总长是否出借它 的名字完全由他自己自由判断。根据英国判例法，凡是被认为违背“越权原则”的 行政行为( 包括具体行政行为和抽象行政行为) 均属于行政诉讼范围。 此外，英国也允许普通公民提起行政公益诉讼。到7 0 年代末，英国实际上已 经确立了为维护公众利益，每个普通公民都可以运用它使法律得到实施的公众起诉 权，以此与未履行其法定职责的公共权力机关相抗衡。1 9 8 2 年发生的国内税收委 员会案，是一起典型的行政公益诉讼案件。该案经过高等法院、上诉法院审理后， 被告纳税人委员会同意放弃某报业印刷行业6 0 0 0 名职工拖欠的巨额所得税案，向 贵族院提出司法复审申请。申请人诉称，该税收委员会未能履行其按不同纳税者的 等级公正地实施法律的义务，并且不应屈服于印刷工人可能发动罢工将造成严重破 坏的压力而放弃履行自己的职责，其诉讼请求是宣布国内税收委员会没有依法行 事，并下达指令，要求他征收拖欠的税款。 虽然该案因原告证据不足而败诉，但贵 族院在该案中确认了原告具备起诉资格。英国行政法关于申请司法审查的原告资格 的发展趋势是向统一和宽大的方向前进的，公民只要对其要求审查的事项存在足够 的利益就有资格申请司法审查。英国最高法院法第3 1 条通过将司法审查分解 为申请许可阶段和对案件进行全面审理两个阶段，即“不能把起诉资格与司法审查 申请的是非曲直割裂开来，必须根据案件的全部事实和情况来判断利益的充分性。 例如，罗斯基尔( r o s k i l l ) 勋爵指出，起诉资格不单纯是根据抽象或假定事实确定 的法律问题一一而必须对当事人提供的证据所展现出来的许多不同因素进行正当 。【英】威廉韦德楚建译行政法| 匕京：中国大百科出版社，1 9 9 7 ：2 6 3 国【英】威廉韦德楚建译行政法北京：中国大百科出版社，1 9 9 7 ：3 7 1 3 7 6 颜运秋公益诉讼法律制度研究北京：法律出版社，2 0 0 8 ：3 0 2 【英】丹宁著杨百揆等译法律的训诫北京：法律出版社，1 9 9 9 ：1 3 9 固【英】威廉韦德楚建译行政法北京：中国大百科d 版社，1 9 9 7 ：3 8 0 - - 3 8 2 1 3 华北电力人学硕士学位论文 评估后才能作出判断，而且极少有因素完全与其他因素不相关。采取这一更为宽松 的方法的结果是，极少有案件不具有起诉资格而通不过许可阶段的，即使很快就表 明在此后进行案件审理时，当事人的司法审查可能败诉。 又如迪波洛克( d i p l o c k ) 勋爵所说的“更为重要的是防止政府出现违法行为，因此只要能把违法问题摆在法 院面前，至于是谁是适格的申请并不重要。” 3 2 美国 美国是现代公益诉讼制度比较健全的国家，作为现代公益诉讼的创始国，美国 适用公益诉讼审理的案件范围很广泛。美国兼由判例和成文法双管齐下，确立了公 益诉讼制度。如1 9 8 6 年修改的反欺骗政府法规定任何公民个人或者公司在发 现有人欺骗美国政府，索取钱财后，有权以美国政府的名义控告违约的一方，并在 胜诉之后分享一部分罚金。1 8 9 0 年国会通过了第一部反托拉斯法即谢尔曼反托拉 斯法，规定了对违反该法的公司，司法部门、联邦政府、团体乃至个人都可以提 起诉讼，而美国区法院民事诉讼法第1 7 条规定：“在法定情况下，保护别人利 益的案件也可以用美利坚合众国的名义提起，诉的利益不限于个体利益并可以扩大 至国家利益。”典型的有相关人诉讼、市民提起的职务履行令请求诉讼和纳税人提 起的禁制令请求诉讼。相关人诉讼是指在私人不具有当事人资格的情况下，允许他 以相关人名义提起诉讼。诉讼的对象是行政机关，