（环境与资源保护法学专业论文）环境行政法基本理念研究.pdf

摘蛰 摘要 本文的主旨在于研究坏境行政法的摹本理念问题。首先，在文章的丌头介绍了环境 行政法产生、发展背景及过程，对环境行政法的基本理念的概念做了科学的界定，认为 环境行政法的基本理念是对环境行政法基本功能和价值目标的概括和抽象，反映了坏境 行政法的本质和发展规律，用以指导环境行政法治建设和环境行政法学研究，具有整体 性和全面性的特点。进而重点分析了传统行政法基本理念在应对环境问题上的缺陷，在 此基础卜，通过对环境行政法调整对象的论述，提出环境行政法的调整对象包括环境行 政机关与行政相对人之间的关系以及人与自然的关系两个方面。以此为立论点，作者提 出环境行政法的基本理念包括目的理念与工具理念，其中环境行政法的目的理念应当是 实现人与自然的和谐，环境行政法的工具理念应当是控制政府的环境管理权，实现依法 r 政。在文章的结尾，笔者提出了如何在环境行政法基本理念指导下完善我国的环境行 政法，主要包括环境行政法基本原则的完善、构建完善的控权机制两个方面的内容。环 境行政法基本原则的完善就是要确立公众参与原则与遵循生态规律原则。公众参与原则 要求确认和完善公众的环境知情权、环境行政执法参与权、环境行政立法参与权。遵循 生态规律原则就是要求用生态规律来指导环境行政立法，按照生态规律的要求来赋予环 境行政机关的行政管理权，同时也要求用生态规律来衡量环境行政行为是否合法、合 理。建市和完善环境行政法的控权机制则包括完善综合的控权机制、环境行政程序法律 制度及建立环境行政公益诉讼制度三方面的内容。其中详细阐述了环境行政公益诉讼制 度中最关键、最核心的问题原告资格的确立。指出我国将来在建立环境行政公蓣诉 讼制度时，应采纳“与自己无法律上利害关系”之标准，环境行政公益诉讼的原告具体 包括公民个人、环保团体、检察机关三种具体形态。 关键词控制政府环境管理权：人与自然和谐：环境行政法：基本理念 a b s t r a c t t h em a i ni n t e n t i o no ft h i s e s s a yi s t op r o b et h eq u e s t i o no ft h eb a s i c i d e a so ft h e e n v i r o m n e n t a la d m i n i s t r a t i v el a w a tf i r s t ，t h ea u t h o ri n t r o d u c e d t h e e m e r g e n c ea n d d e v e l o p m e n tb a c k g r o u n d sa n dc o u r s e so fe n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v el a w ，a n dg a v ea s c i e n t i f i cd e f i n i t i o nt ot h eb a s i ci d e ao ft h ee n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v el a w f h ea u t h o rt h i n k t h eb a s i ci d e ao ft h ee n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v el a wi sag e n e r a l i z a t i o na n da b s t r a c tt ot h e b a s i cf u n c t i o n so ft h ee n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v el a wa n dv a l u eg o a l ，i tr e f l e c t st h ee s s e n c e a n dd e v e l o p m e n t a lr u l eo ft h ee n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v el a w ，a n di ti su s e dt og u i d et h e e n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i o n l e g a l c o n s t r u c t i o na n dt h e s t u d y o ft h ee n v i r o m n e n t a l a d m i n i s t r a t i v el a ws c i e n c e i th a v ew h o l ea n dc o m p r e h e n s i v ec h a r a c t e r i s t i c sa n dt h e ni nt h e e s s a yt h ea u t h o ra n a l y z e dt h es h o r t c o m i n g so ft h ei d e a so ft h et r a d i t i o n a la d m i n i s t r a t i v el a w w h e ni tf a c et h ee n v i r o n m e n t a lp r o b l e m s ，o nt h i sb a s i s ，t h r o u g ha n a l y z i n gt h ea d j u s t m e n tt a r g e t o ft h ee n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v el a w , t h ea u t h o rt h i t l kt h ee n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v el a w a d j u s tt w ok i n d so fr e l a t i o n s ，t h er e l a t i o nb e t w e e nh u m a nb e i n g sa n dn a t u r ea n dt h er e l a t i o n b e t w e e nt h ee n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v eo r g a n sa n dt h eo p p i s i t ep e r s o n st ot h ea d m i n i t r a t i o n o nt h i sb a s i s ，t h ea u t h o rp r o p o s e dt h a tt h eb a s i c i d e a so fe n v i r o n m e n t a ia d m i n i s t r a t i v ei a w i n c l u d e st h ep u r p o s ei d e aa n dt o o li d e a ，a m o n gt h e mt h ep u r p o s ei d e ao ft h ee n v i r o n m e n t a l a d m i n i s t r a t i v e1 a ws h o u l dr e a l i z eh a r m o n yb e t w e e nh u m a nb e i n g sa n dn a t u r e t h et o o li d e ao f t h ee n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v el a ws h o u l dc o n t r o lt h ee n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v ep o w e ro f t h eg o v e r n m e n t ，t h e nr e a l i z et h et a r g e to ft h ea d m i n i s t r a t i o na c c o r d i n gt ol a w i nt h ee n do ft h e e s s a y , t h ea u t h o rp u tf o r w a r dh o wt op e r f e c to u rc o u n t r y se n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v el a w u n d e rt h eg u i d a n c eo fb a s i ci d e a so ft h ee n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v el a w i ti n c l u d e st w op a r t s ： t op e r f e c tt h eb a s i cp r i n c i p l e so ft h ee n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v e1 a wa n dt op e r f e c tt h e m e c h a n i s mo fc o n t r o l l i n gt h eg o v e r n m e n t sp o w e r u n d e rt h eg u i d a n c eo ft h eb a s i ci d e a so ft h e e n v i r o n m e n t a ja d m i n i s t r a t i v ei a w , t h ee n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v ei a ws h o u l da d dt w o p r i c i p l e s ：t h ep u b l i cp a r t i c i p a t i o np r i n c i p l ea n dt h ep r i n c i p l eo ff o l l o w i n gt h ee c o l o g i c a lr u g u l a r t h ep u b l i cp a r t i c i p a t i o np r i n c i p l ed e m a n d st oc o n f i r ma n dp e r f e c tt h ep u b l i c sr i g h to f b e i n gi n k n o w , t h er i g h tt op a r t i c i p a t ei nt h ea d m i n i s t r a t i v el a we n f o r c e m e n ta n dt h er i g h tt op a r t i c i p a t e i ne n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v el e g i s l a t i o n t h ep r i n c i p l eo ft b l l o w i n gt h ee c o l o g i c a lr u g u l a r d e m a n d st h a tw es h o u l du s ee c o l o g i c a lr u g u l a rt oc o n d u c tt h ee n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v e l e g i s l a t i o n ，a c c r o d i n gt ot h ee c o l o g i c a lr u g u l a rt oc o n f i r mt h ep o w e r so ft h eg o v e r u r n e n ta n dt o w e i g ht h eg o v e m m e n t se n v i r o n m e n t a lb e h a v i o r s t oe s t a b l i s ha n dp e r f e c tt h ec o n t r o l l i n g p o w e rm e c h a n i s mo fe n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v el a w , i ti n c l u d et h r e er e s p e c t s ：t op e r f e c t c o m p r e h e n s i v ec o n t r o l l i n gp o w e rm e c h a n i s m ，t op e r f e c tt h ee n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v e p r o c e d u r el e g a ls y s t e ma n dt oe s t a b l i s ht h ee n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v ep u b l i cg o o dl a w s u i t s y s t e m t h e nt h ea u t h re x p l a i n e dt h em o s tc r u c i a la n dm o s tc e n t r a l q u e s t i o n o ft h e e n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v ep u b l i cg o o dl a w s u i ts y s t e mi nd e t a i l - h o wt oc o n f i r mt h ep l a i n t i f f q u a l i f i c a t i o n a tl a s tt h ea u t h o rp o i n to u tt h a ti fo u rc o u n t r yw i l le s t a b l i s ht h ee n v i r o n m e n t a l a d m i n i s t r a t i v ep u b l i cg o o dl a w s u i ts y s t e mi nt h ef u t u r e ，w es h o u l da d o p tt h es t a n d a r do f ”h a v e n o t h i n gt od ow i t ho n e s e l fi nl a w ”，u n d e rt h i ss t a n d a r dt h ep l a i n t i f fo fe n v i r o n m e n t a l a d m i n i s t r a t i v ep u b l i cg o o dl a w s u i t i n c l u d et h r e ec o n c r e t ek i n d s ：c i t i z e ni n d i v i d u a l s ，t h e e n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o ng r o u p s ，p r o c u r a t o r i a lo r g a n k e y w o r d sh u m a nb e i n g si nh a n n a n yw i t hn a t u r e ；t h ee n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v el a w ：t h e b a s i ci d e a s ；t oc o n t r o l lt h ep o w e r so f t h eg o v e r n m e n t 1 i i 绪论 1 1 课题背景 1 绪论 生态危机的爆发将人类取得的曾让其无比骄傲和自豪的“文明硕果”褪去了昔同那 美丽的光环，面对“是生存还是毁灭”的最后抉择，我们全人类必须从往r 对大自 然的贪婪中惊醒，采取切实可行的措施，去拯救我们那满目疮痍的地球家园，在人与自 然协调发展的理念下去丌创我们共同的未来! 庆幸的是我们正在逐渐地觉醒其中在哲 学、伦理学领域，人类已开始重新认识人与自然的关系，将人与自然之阳j 的关系纳入伦 理思考的范围，我们的伦理价值观f 逐步地由“人类中心主义”过渡到“生态中心主 义”，与上述相伴而行的便是作为社会生活调节器的法律也经历着深刻的变化，最为令 人关注的便是当下已在法学界耳熟能详的法律生态化趋势，而环境行政法则是行政法生 态化的直接产物。作为一个新生事物，很遗憾，国内外学者并未对其以足够的关注和重 视，尤其是对环境行政法最基本、最核心的理论问题环境行政法基本理念的探讨， 几乎是一个空白。 在当代，环境问题的解决和生态平衡的维护是国家和政府的一项基本职责已是不争 的事实，政府在维护生态平衡和环境保护中的重要作用也得到了普遍的承认。正如世界 环境与发展委员会在我们共同的未来一书中所称的，各国政府对保护和改善现代人 和后代人的环境具有庄严的责任，各国政府应加强现有环境管理机构的能力和作用。可 见，作为公共利益代表的政府在环境问题的解决中扮演着极其重要的角色。而按照依法 治国的要求，政府的各项事务都应纳入法制的轨道，其核心在于依法行政，环境行政亦 不例外。当前，我国围绕环境行政的依法进行，颁布了众多的关于环境行政的法律，构 建了许多相关的制度，如环境影响评价制度、行政许可制度、排污收费制度、行政合同 制度、行政指导制度等等。与此同时，对上述制度理论的研究也较为深入，然而这些并 不能掩盖当前我国对环境行政法基本理念研究的缺失，这也直接导致了环境行政法理论 和实践中的群龙无首，法律与法律、制度与制度之间的相互冲突，环境行政法的理论研 究停滞不前，因而，笔者开展本课题的研究，不仅是理论研究之急需，也是环境行政实 践之渴求，其迫切性毋庸赘述。这正是笔者开题之目的所在。 法的理念是每个法律社会的基础，它不仅涉及的是对于法的认识程度和价值追求， 更寄托着人们对法治的无限向往。“理念”一词是古希腊著名法学家柏拉图首倡，他认 为理念就是“一”，属于理智世界，是唯一的，完美的，以此奠定了西方法理学的理论 基础，正是在此基础上，黑格尔将法与理念结合起来，提出了“法的理念”这一概念， 并将其定义为：“法的理念即法的概念及其现实化”，法的理念即自由。而根据马克思主 义认t h 论和法哲学的基本观点，法律理念具有比法律观念和法律意识更深层次的含义， 法律理念上的择优决策，不但直接决定法律观念的更新和法律意识水平的提升，而且直 接影向着法律制度的刨设、存废及具体运作程式的优化。笔者认为，法律理念即法的本 体，是对法律的本质及其发展规律的一种宏观的、整体的理性认识，把握和建构，反映 东北林业人学坝i 学位沦卫 的是法的内在精神和价值取向。法律理念发挥着表征和指称、中介和外化、科学的预测 及文明进化等基本功能。环境行政法的基本理念是对环境行政法基本功能和价值目标的 概括和抽象，是人们有关环境行政法的根本看法和基本观念。基本理念是环境行政法的 逻辑起点，在环境行政法的理论体系中处于核心和统帅的地位，对其进行深入系统的研 究具有重要的理论意义和经济价值。首先，环境行政法的基本理念可以说是环境行政法 的根本指导思想，是构建环境行政法其他具体制度的理论基石，只有确立正确的符合可 持续发展要求的环境行政法的基本理念，环境行政法的理论体系才能f 1 臻完善，环境行 政法各项具体制度之间才能协调统一。其次，萨确的环境行政法的基本理念对环境行政 的实践具有重大指导意义，能积极推动环境行政法的适用。理论来源于实践，反过来真 理性的理论对实践更是对实践具有重要的指导意义。当前，我国坏境行政实际中存在诸 多的问题，突出地表现在环境行政机关在环境执法过程中无法可依，有法不依，环境法 律之间相互冲突，同时对环境执法缺乏必要的、强有力的监督，这些都与依法行政的目 的背道而驰，究其根源，笔者认为这与环境行政法基本理念的缺失有着直接的联系。基 本理念的缺失，必然导致立法上的紊乱和不协调及对环境行政监控的缺失，进而导致执 法过程中的混乱和地方保护主义。最后，对环境行政法基本理念的研究同样蕴涵着巨大 的经济价值，随着基本理念的确立，环境行政法的理论体系将会日臻完善，进而可使我 国的环境行政法制建设少走弯路，对我国环境问题的解决和生态平衡的维护具有积极的 意义。 1 2 国内外研究现状 据笔者所掌撰的资料，国内环境法学界，汪劲先生在其环境法律的理念与价值追 求环境立法目的论一书中开环境法领域法理念研究之先河。在该书中他认为传统 法的价值理念的基础是以人类利益为中心的，而且它已经历了统治人类数千年的历史， 这种价值观在其权利本位上，把人类作为地球万物之首和大自然的统治者，即权利主 体；而把大自然和人类生存环境作为被统治者，即人类利益的客体。确立现代环境法目 的价值观和理念基础，就必须实现两个转变：从“人类利益中心主义”向“生态利益中 心主义”转变，从“人类利益优先”向“生态利益优先”转变。环境法的理念应当 是：在排除保护人类自身权利与利益的前提下，确立“衡平世代间利益，实现经济社会 的可持续发展和保护人类的环境权与生态世界的自然的权利这两大目标。”而 吕忠梅教授则在环境法新视野中从当前环境法理论与实践存在的问题出发，提出以 可持续发展的方式、思想和理论作为环境法的理念，进而构建全新的环境法体系。此外 她还从环境法的目的性与工具性角度具体论述了环境法的理念，指出环境法的两大目的 应是环境公平和环境安全，公平是环境法对整个人类社会所追求的目标，安全则是环境 法自身所应当确立的基本任务和予以实现的目标。公平与安全既是可持续发展的基本观 念在环境法中的体现，又是保障可持续发展实现的法律前提和基础，而环境法的工具合 理性是指环境法在选择具体调整方式上的合理性。在环境法中，实现环境法价值目标的 合理性的基本原则或目的是体现公平与安全的协调发展，预防为主、合理丌发、受益者 负担和公众参与。张梓太教授则在宪法与行政法的生念化一书中对行政法的生态化 绪论 的基本理念作了较为详尽、系统的论述。作者首先指出，生态危机的根源，并非是价值 取向问题，而是由于资源不适当配置所致，其理论依据便是公共产品理论和外部不经济 性理论，而造成资源不适当配置的便是传统的自由放任的经济学说和个人主义政治思 想，这恰恰又是传统行政法“控权”和“保权”理念的基石。因而指出传统行政法基本 理念难以对处生态危机。在此基础上，作者提出应采用协调理念对“平衡论”进行修正 和补充，其要旨为：环境行政法最深层，最根本的矛盾应当是行政权力所代表的社会公 共利益与公民个人利益之间的矛盾和冲突，这种冲突通常表现为行政机关的合法侵权， 最舆型的如公共征用，其解决的途径往往是由侵权机关作出及时适当的补偿，而环境行 政法显见的浅层矛盾通常表现为行政机关对行政相对方合法权益的侵害，问题的实质是 如何确保行政权力被权力执掌者f 确行使。如果行政机关以增进公共利益为名，行谋取 私利之实，那么行政法的功能应当显示为“控权”；如果行政机关秉公行使职权、完全 代表社会公共利益，那么行政法的功能显然应当是“保权”。控权与保权的标准即在于 是否有利于实现社会公共利益与公民个人利益之和的最大化。 就国外研究状况而言，同本著名法学家原田尚彦先生在他的著作环境法中埘环 境行政法的理念也作了探究。在r 本，环境行政被称为公害控制，是指国家或公共团体 为防止公害于未然，限制乃至禁止构成环境污染原因的事业活动的行政作用。相应地环 境行政法被称为公害控制法。在当今，日本公害控制法的理念是与居民的环境权紧密相 联的，在保护届民环境权理念之下，公害控制( 行政) 的注意力不应只在公害即人的和 物的损害的预防上，而应向着良好的区域环境的保全。而在美国，“控权”一直是行政 法的基本理念，虽然罗斯福新政以后“控权”理念有弱化的趋势，但随着环境危机的 爆发，“控权”理念不但在环境行政领域没有弱化，反而有强化的趋势，具体表现为以 下五个方面的发展和变化：1 、联邦主权豁免原则的弱化；2 、州主权豁免原则的弱化： r 3 、司法审查的强化；4 、公民诉讼的发展；5 、穷尽行政救济、首先管辖和案件成熟原 则的发展。从上述五方面我们可以清晰的发现，这些变化几乎都针对行政机关滥用职权 而发，带有明显的“控权”色彩，美国环境行政法理念的这种发展趋势值得深思。 从上述对国内外研究现状的简要介绍我们不难看出，国内外学者对环境行政法理念 的研究尚处于初步的探讨阶段，缺乏全面、系统和深入的研究，要么只从环境法的角度 去论述，要么只局限于传统行政法的套路去阐释。因而，难以提出真正符合生态法制建 设的环境行政法基本理念，也难以去指导环境行政管理和生态法制建设。生念危机的进 一步加剧及与之相随而至的环境行政的勃兴，必然要有一个正确的理念作为指导，而环 境行政广泛性、整体性、综合性、复杂性、国际性等特点决定了未来对环境行政法理念 的研究必将是综合运用哲学、生态伦理学、环境法学、环境科学、生态学、行政法学、 法哲学等学科的知识而展丌的。 1 3 课题的主要内容 本课题主要研究了环境行政法的兴起，对环境行政法的基本理念的概念做了科学的 界定，重点分析了传统行政法基本理念在应对环境问题上的缺陷，在此基础上，通过对 环境行政法调整对象的论述，提出环境行政法的调整对象包括环境行政机关与行政相对 人之间的关系以及人与自然的关系两个方面。以此为立论点，提出环境行政法的基本理 念包括目的理念与工具理念，其中环境行政法的目的理念应当是实现人与自然的和谐， 环境行政法的工具理念应当是控制政府的环境管理权，实现依法行政。在文章的结尾， 笔者提出了如何在环境行政法基本理念指导下完善我国的环境行政法，主要包括环境行 政法基本原则的完善、构建完善的控权机制两个方面的内容。 2 挑战传统一一蚪境行政法的必起 2 挑战传统环境行政法的兴起 从法理学的角度来讲，任何一种法律门类的产生与发展都是一定社会历史条件的产 物，对此，马克思在黑格尔法哲学批判中作了精辟的论述：“法的关系一像国家的 形式一样，既不能从它们本身来理解，也不能从所谓人类精神的一般发展来理解，相 反，它们根源于物质的生活关系，”。作为最大的一个部门行政法，环境行政法 的兴起也概莫能外。在笔者看来，2 0 世纪以来，环境危机在全球范围内频繁、集中且大 规模的爆发、传统行政应对环境危机的困境以及环境行政的勃兴，为环境行政法的兴起 提供了肥沃的土壤。 2 1 环境问题概述 迄今为止，人类走过了数十万年的漫长岁月，在这期间人类不断地认识自然、改造 自然，脱离了蒙昧和野蛮的时代，创造了“灿烂的人类文明”，曾几何时，这些“光辉 灿烂的文明硕果”令作为人类的我们感到无比的骄傲和自豪，然而也恰恰是这些所谓的 “文明硕果”让我们人类在近一百年来一直遭受到环境问题的梦魇。 所谓环境问题( e n v i r o n m e n t a lp r o b l e m s ) ，是指由于人为活动或自然原因使坏境条 件发生不利于人类的变化，以至于影响人类的生产或生活，给人类带来灾害的现象。环 境科学家将环境问题一般分为两类：第一类是指由于自然原因引起的、人类不能预见或 避免的环境破坏现象，又称为“原生环境问题”或“第一环境问题”；第二类是由于人 为活动所引起的地球局部或全球性的环境变化以及环境污染等现象，这又被称为“次生 环境问题”或“第二环境问题”【2 j 。本文所称的环境问题即指上述与人类活动相关的 “次生环境问题”。地学及生态学的研究表明，在漫长的历史长河中，自然环境及其自 身要素发生的某些变化，往往在一定程度上也是导致环境状况恶化的原因之，然而， 更多的环境问题却是人为因素引起的。这正印证了这句话：“自从人类在这个地球上产 生之后，人类就是这个小小的星球上最不本分的力量，它不断地以自己的力量改变着他 自身生活的环境” j i 。 在人类社会的早期，环境问题主要体现为因人类丌发利用自然资源过程中所造成的 生态破坏，恩格斯对此有着生动的描述，“我们不要过分陶醉于我们对大自然的胜 利。对于每一次这样的胜利，自然界都报复了我们。美索不达米亚、希腊、小亚细 亚以及其他各地的居民，为了想得到耕地，把森林都砍完了，但是他们梦想不到，这些 地方今天竟因此成为荒芜不毛之地，因为他们使这些地方失去了森林，也失去了积聚和 贮存水分的中心。阿尔卑斯山的意大利人，在山南坡砍光了在山北坡被十分细心地保护 的松林，他们没有预料到，这样一束，他们把他们区域罩的高山畜牧业的基地给摧毁 了：他们更没有预料到，他们这样做，竟使山泉在一年中的大部分时间内枯竭了，而在 雨季又使更加凶猛的洪水倾泻到平原上”1 4j 。人类这种对生念环境的破坏由于破坏力 相对较小及自然本身的恢复能力相对较强而显得有些微不足道，此时的环境问题远未纳 入到人类的视野中。 然而，到了1 8 世纪6 0 年代，随着第一台纺织机和瓦特蒸汽机的发明，人类步入了 工业文明时代。在这个时代，人类以空前的规模与速度改造自然，创造了史无前列的物 质财富，与此同时，生念和环境危机也一步步地向人类逼近，大自然以其自己特有的 方式报复着人类的贪婪与掠夺! 此阶段，大量人工化学品的排放，对环境造成了严重的 污染，进而在2 0 世纪3 0 年代至6 0 年代相继发生了震惊世界的“八大公害事件”。 莱茵河、泰晤士河变成了鱼虾绝迹的臭水沟：爱尔兰海上成千上万只海鸟因多氯联苯中 毒而死亡；南极大陆上的企鹅体内也检测出d d t ：在格陵兰岛冰盖层中，铅和汞的含量 在不断上升。2 0 世纪五六十年代至今，虽然人们对f 1 益严重的环境问题已有所警 觉，许多国家开始了对环境污染的治理，使得局部地区的环境质量得到了改善，但就世 界范围来看，环境污染与生态破坏却愈演愈烈。酸雨、臭氧层破坏、全球性气候变化、 生物多样性锐减、有机化学品的污染及越境转移、土壤的退化、淡水资源的枯竭与污 染、海洋生态危机、森林面积急剧减少、突发性环境污染事故及大规模生态破坏等等， 始终是盘旋在人类头上而挥之不去的阴霾。在当今，局部地区的环境问题打破了区域和 疆界演变成为全球性的问题；暂时性的问题相互贯通、相互影响演变成长远问题：潜在 性的问题进一步恶化、蔓延演变成为公开性的问题1 5j 。人环关系已到了急剧冲突和矛盾 的时期。 综上所述，从环境问题的发展演进来看，它经历了从国内地区环境问题国内环 境问题区域环境问题国际环境问题等阶段，同时也经历了从最初的生态破坏为 主到环境污染为主，再到生态破坏和环境污染并驾齐驱的发展过程，在这一过程中，其 规模和破坏力渐长，极大地威胁到了人类的生存和发展。 2 _ 2 传统行政对处环境问题的困境 “环境保护，政府先行”在当今已成为了人们的一种共识政府在对处环境问题中 扮演着极为重要的角色，然而这种认识也只是近几十年才形成的。长期以来，人类由于 对环境问题缺乏系统和深刻的认识，以及在传统行政法理念的错误指引下，政府非但没 有扛起环境保护这面大旗，反而在面对环境问题时显得捉襟见肘。传统行政对处环境问 题的困境，正好映射了环境时代对环境行政勃兴的呼唤，进而体现出环境行政法兴起的 必然性。 2 - 2 1 1 对传统行政的界定 在阐述传统行政对处环境问题的困境之前，首先有必要对“传统行政”作一恰当的 界定。“行政”在任何的语占体系中，其基本的含义都是指对事务的组织和管理。就其 客体性质的不同，行政可以粗略地划分为私行政和公行政，行政法意义上的行政乃是指 公行政，是对公共事务的组织和管理。“传统”则是一个与“现代”相对应的模糊的范 畴。按照学界的一般理解，“现代”是指二战后至今的历史阶段，因此，“传统行政”定 位于二战前的资本主义国家行政较为适宜。 2 挑战传统环境行政法的兴起 2 2 2 传统行政的理论背景分析 在二战以前，国家行政的职能极度弱化，仅限于治安、国防、外交和财政等领域， 即扮演所谓“守夜人”的角色，奉行“无法律即无行政”的原则，传统行政的这些特征 与当时的社会经济背景和政治思想不无关系，自由放任的经济理论与个人主义的政治思 想共同构筑了传统行政的理论基础。 2 2 2 1 自由放任的经济理论 自由放任的经济理论是1 8 世纪工业革命以后，为迎合当时新兴工业资产阶级摆脱 封建等级束缚、平等追求财富的愿望而产生的一种经济思想。1 7 7 6 年出版的亚当斯密 的国民财富的性质和原因的研究( 简称国富论) 作为古典经济自由主义理论的经 典著作，较为详细地论述了自由主义的经济学思想，其主要结论和根本主张是最大限度 地利用市场机制和竞争力量，由私人来协调一切社会经济活动：最大限度地削弱政府的 权限，只允许其干预和承办市场竞争不能发挥作用的极少量的经济活动 6 l 。该主张的理 论前提是有关“经济人”概念的假设，即人是利己且理性的；人类的行为动机既包括 “自爱”的利己心，也包括“同情”的利他心，但利己心处于主导地位，追求自身利益 最大化是人类行为的最基本动机。从个人的角度而言，个人的利己心会促使他努力去追 求自身利益的最大化，而个人的理性又能使他顾及其他“经济人”的利益。从全社会的 角度而言，每个人在实现自身利益最大化的同时并未损害他人的利益，因此，公共利益 就能够得到自发的维护和增长，个人利益和公共利益自发形成和谐的状态，而无需外在 力量干涉。亚当斯密所谓的自发的力量就是市场这只“看不见的手”，即以供求关系 和价格机制为支点的市场竞争机制。受这只“看不见的手”的支配，个人会“去尽力达 到一个并非他本意要达到的目的。也并不因为事非出于本意，就对社会有害。他追求自 己的利益，往往使他能比真f 出于本意的情况下更有效地促进社会的利益”1 7 。自由主 义的经济理论反映了早期自由资本主义生产关系的本质特征，还反映了市场竞争机制发 挥作用的基本条件，因而很快便成为西方各主要资本主义国家占统治地位的经济思潮， 同时也成为了传统行政的两大思想根源之一。 一 2 2 2 2 自由主义的政治思想 自由主义的政治思想发端于1 7 世纪，英国思想家洛克在其巨著政府论中，以 “人生而自由”的论断为基础，引申出两个重要的结论，即自然权利理论和政府的存在 基于个人的同意，从而构建了政治自由主义的思想体系。他认为，在人们“自然状态” 中，人人享有自由、平等和财产方面的权利，这些未有国家之前的权利就是所谓的“自 然权利”。自然权利与生俱来，神圣不可剥夺，惟受“自然法”的规范。这便是自然权 利理论。而为了减少冲突，个人不得不交出一部分自然权利，通过订立契约组成政府形 成国家，从而使自己进入政治社会，由政府制定和实施明确的统一的法律，即实在法。 实在法的功能是弥补自然状态的不确定性，保护所有社会成员的人身权利和财产权利。 政府的有限权力则要受到两方面的制约，一方面，政治社会中个人交出的只是一部分的 权利，自由、平等和财产权作为基本权利或天赋人权仍由个人保留，不经本人同意，他 们不受制于任何政治权利，不能将个人置于自由、平等和财产权利拥有的状态之外：另 一方面，这些有限的权力的行使不是没有约束的，它必须基于组成社会的个人同意，如 果个人通过契约交出的权利被暴政所取代，以至于威胁个人的生存时，“生而自由”的 天性允许他们行使抵抗的权利，甚至可以革命【8 】。在资本主义早期，当人们对封建专制 的桎梏仍心有余悸，对自由、平等及财富无限向往之时，个人主义的这种政治思想充斥 着人们的心灵，成为主流的思想便是可想而知的了。 2 2 。3 传统行政对处环境问题的困境 不可否认，自由放任的经济理论及自由主义的政治思潮为人类摆脱封建专制统治的 禁锢、资本主义经济的腾飞及人类追求平等、自由和财富插上了思想的翅膀，在人类的 思想史上留下了光辉的篇章i 然而，从环境问题的根源来看，自由放任的经济理论及自 由主义政治思想却成为环境问题在近代爆发的祸根之一尤其是表现在以此二理论作为 思想根源的传统行政在对处环境问题时深深地陷入了泥潭。 从上述我们可知，无论是自由放任的经济理论，还是自由主义的政治思想，其最终 的归结点都是排斥或限制政府对市场和个人权利和自由的干预，其结果是政府的职能被 限制于相当狭窄的范围内，政府的职能仅有屈指可数的几项，如治安、国防、外交和财 政等，“守夜人”是对当时政府的真实写照，“管的最少的政府是最好的政府”。可见， 政府的职能中几乎找不到环境保护的影子，是当时不存在环境问题吗? 历史清晰地告诉 我们，答案是否定的。以上述二理论为基础的传统行政未能肩负起环境保护的历史重 任，未能对环境问题作出及时而正确的反应。而自由放任的经济理论和自由主义的政治 思想之下，必然会导致市场的失灵，“外部不经济性”及“公地悲剧”的发生必将是不 可避免的。由此我们可以发现，传统行政对待环境问题采取的是一种消极的态度，而且 政府的这种不管不问在一定程度上成为了环境问题泛滥的主要原因之，而环境问题的 凸现则反过来要求政府必须作出应有的反应1 2 3 环境行政的勃兴 2 3 1 环境行政的解说和界定 和“行政”一样，“环境行政”也是一个琢磨不定的多义词，直观地讲，环境行政 就是国家对环境的行政管理。这种意义上的环境行政与环境问题相伴而生，可谓源远流 长。就我国而言，最早可追溯至殷商时期憎j 。但笔者认为，行政法意义上的环境行政不 宜作如此宽泛的界定。从前文的论述中我们不难知道，在二战以前，政府对环境问题基 本上采取的是一种消极不作为的态度，即使是政府对环境问题采取了一些措施，也只是 零星而不成体系的。二战以后，环境危机的爆发、人类环境意识的觉醒、对市场失灵以 及政府作用的认识，使得环境行政得以登上历史的舞台，成为对处环境问题的一项重要 措施。然而，自从环境行政产生之时起，因所处的社会历史背景不同，其内涵也不尽相 同。最初的环境行政主要是污染控制，采取“头痛医头，脚痛医脚”的策略，预防功能 差。2 0 世纪7 0 年代之后，新的环保理念的出现，尤其是可持续发展思想的提出，使得 环境行政步入了一个新的发展阶段。 2 挑战传统环境行政法的兴起 2 3 。2 二十世纪7 0 年代前的环境行政 二战以后，深受战争影响的世界各国人民都在试图治愈战争所带来的创伤，加快经 济发展的脚步成了各国的第一要务，在强大的科技力量的支撑和推动之下，经济的发展 在战后迎来了第一个黄金时期。与此同时，经济繁荣所带来的“副产品”、“副作用”一 一环境污染和生态破坏却日趋增多，其中最为典型的便是著名的“八大公害事件”，人 类为取得经济的繁荣付出了惨痛的代价。在这一时期，与不断出现的环境污染事件相伴 而行的便是人类环境意识的觉醒。1 9 6 2 年，美国海洋生物学家蕾切尔卡逊出版的寂 静的春天一书，犹如旷野中的一声呐喊，用它深切的感受、全面的研究和雄辩的论 点，唤起了人们对人类活动存在的潜在和致命影响因素的觉悟。此外，随着资本主义由 自由竞争向垄断资本主义的转变，以亚当斯密为代表的自由放任的经济理论日益受到 挑战，2 0 世纪3 0 年代那场横扫资本主义世界的经济危机，使人们深刻地认识到了市场 机制的缺陷，同时也标志着自由放任经济理论的崩溃，取而代之的便是以凯恩斯为代表 的国家干预主义逐步占据了英美主流经济理论的舞台，并直接影响了英美经济政策以及 行政法治的发展。国家干预主义的经济理论在罗斯福总统的“新政”中得到了较好的贯 彻和体现，此时政府已不再扮演着“守夜人”的角色，行政的触角已经开始伸入社会生 活的方方面面。“行政法中对行政权的认识也因此而有所变化，这就是一定程度地接受 行政权介入原本属于公民自治的领域，认为行政自由裁量权是行政权不可缺少的组成部 分，默认新兴的行政机构可以行使部分曾经属于立法或司法的职权”i l 。 在上述社会历史背景的影响之下。环境行政已然成为了政府的一项重要职能，但此 时环境行政的重心主要是采用行政控制的方法对污染物的排放进行管理，在环境管制的 策略上主要是采取“末端控制”，手段上主要采用权力性手段，而环境行政许可、环境 行政指导、环境行政合同等非权力性行政作用极少施用，同时，公众参与、环境影响评 价、公民诉讼等程序性制度也尚未成熟。因而，此时的环境行政可以说是比较单一和稚 嫩的，难以体现预防为主、防治结合及全过程控制等环保理念，也必然会难以适应额时 期环境保护工作及可持续发展的需要。 2 3 3 二+ 世纪7 0 年代后的环境行政 2 0 世纪7 0 年代以后，以1 9 7 2 年6 月5 日联合国在斯德哥尔摩召开的第一次人类环 境会议为标志，人类环境保护历史揭开了新的篇章，在这一阶段，人类环境问题发生了 令人恐惧的变化，局部性的环境污染已经演变成了全球性问题，7 0 年代中期至8 0 年代 初，在不到1 0 年的时间内又发生了被学者们称之为“新八大公害事件”。的环境问题。 同时大规模的生态破坏在全世界范围内频繁发生，且与环境污染交织、互相影响，导致 生物生产量的减少、生活更加贫困、生存条件更加恶化。据最新报道，因气候变暖而带 来的海平面上升已迫使太平洋上美丽的岛国图瓦卢举国迁移，放弃了自己曾经生活了千 百年的家园。更令我们人类惶惶不安的是，环境恶化所带来的更多无法预知的灾难随时 都会降临到人类的头上，因此，人类其实比以往任何时候面临的环境问题都要严峻，人 类已经到了面临“是生存还是灭亡”的最后选择时刻。1 9 8 7 年，挪威前首相布兰特伦夫 东北林业大学预 = 学位论文 人主持的世界环境与发展委员会撰写的长篇专题报告我们共同的未来中提出的 可持续发展思想是对严峻的环境问题一个强有力的回应，随着1 9 9 2 年巴西里约热内卢 “全球高峰会议”上对可持续发展思想的肯定和接纳，该思想已经成为全球对处环境危 机的指导思想。与此同时，人们的政治思想也相应在改变，“福利国家”的观念已经深 入人心，政府积极地扮演着“服务者”的角色：开拓创新、服务民众、造福社会，将人 民的利益和社会的福利作为政府活动的出