（环境与资源保护法学专业论文）我国排污行政许可制度的法律问题研究.pdf

摘要 摘要 排污行政许可制度属于环境行政许可的范畴，通过对排污单位排污行为的审查、监 督，以确保污染管理活动的正常运行。实施排污行政许可制度的目标是改善环境质量， 基础是控制污染物排放总量，主要内容是建立健全关于排污许可证的设定、发放、管理 与监督等制度。 虽然我国在一些领域里实施了排污行政许可制度，但效果不明显。在我国的排污行 政许可制度中，主要推行的是水污染物排放许可证制度，关于大气污染物的排放许可制 度尚处于研究和初试阶段，关于噪声污染排放许可制度的研究尚未启动。与一些发达国 家和地区相比，我国的排污许可制度在法律地位、规范对象、制度基础、许可证种类与 内容、实旋与保障机制等方面都存在较大差距。虽然国内学者对环境行政许可研究甚多， 但是对于排污行政许可制度的关注很少。由于目前我国对污染物排放管理的制度设置和 相关法律规范不健全，排污标准的设定和管理体系不够科学，导致我国对排污行政许可 制度的改革和研究速度缓慢。因此，我国必须要建立统一而完善的排污行政许可管理制 度。 本文采取历史对照分析和比较分析的研究方法，综合运用环境法学、行政法学、立 法学和法理学的基本理论，对排污行政许可制度的理论和实践进行了分析，揭示其现实 与不足，探讨其完善途径。本文对我国排污行政许可制度与相关制度的关系、排污行政 许可制度的运行与功能等进行了深入分析，并围绕我国排污行政许可法律制度的变迁、 相关法律规定、排污行政许可的实施机构以及实施意义等进行理论阐述。重点阐明我国 排污行政许可制度存在的法律问题、成因和主要弊端，指出我国排污行政许可制度的设 定依据缺乏系统性、规范性文件彼此冲突、管理模式和排污控制标准的选择缺乏科学性 和前瞻性、排污许可证理论认识和制度设计存在明显的缺陷、对法律责任承担的主体的 确定范围过于狭窄、信息公开和公众参与机制尚未制度化、缺少关于排污行政许可的撤 销与撤回的明确规定。本文通过对发达国家和地区的排污许可制度的分析，指出完善我 国排污行政许可制度的对策：统一排污行政许可制度的立法、明确排污行政许可制度的 基本原则、重新确立排污控制标准、实施排污许可一证管理的措施、完善排污许可证的 种类和内容、完善排污行政许可法律责任的法律规定、全面落实信息公开与公众参与制 度。 关键词排污行政许可；管理制度；法律法规 a b s t r a c t e m i s s i o na d m i n i s t r a t i v ep e r m i s s i o ns y s t e m ，b e l o n g i n gt ot h ec a t e g o r yo fe n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v e p e r m i s s i o n ，i n s u r e st h en o r m a lo p e r a t i o no fp o l l u t i o nm a n a g e m e n tb yt h ei n s p e c t i o na n ds u p e r v i s i o nf o rt h e e m i s s i o nc o n d u c to fe m i s s i o ne n t e r p r i s e s i m p l e m e n t a t i o no fe m i s s i o na d m i n i s t r a t i v ep e r m i s s i o ns y s t e m b a s e so nt h ec o n t r o lf o re m i s s i o ng r o s so f p o l l u t a n t st oe s t a b l i s ha n dp e r f e c tt h es y s t e m so f e n a c t m e n t , g r a n t ， m a n a g e m e n ta n ds u p e r v i s i o na b o u te m i s s i o np e r m i t ，t h e r e b yt oi m p r o v ee n v i r o n m e n t a lq u a l i t y a l t h o u g hc h i n ai m p l e m e n t st h es y s t e mo fe m i s s i o na d m i n i s t r a t i v ep e r m i s s i o ni ns o m ed o m a i n ，t h e e f f e c t sa r en o ts i g n i f i c a n t o ft h e s e ，c h i n am a i n l yp e r f o r m st h es y s t e mo fs e w a g ee m i s s i o na d m i n i s t r a t i v e p e r m i s s i o n ，t h ei m p l e m e n t a t i o no nt h es y s t e mo fa t m o s p h e r i cp o l l u t a n t se m i s s i o na d m i n i s t r a t i v ep e r m i s s i o n s t i l li si nt h ei n i t i a ls t a g e ，l i t t l er e s e a r c hi sa b o u tt h es y s t e mo fn o i s ep o l l u t a n t se m i s s i o na d m i n i s t r a t i v e p e r m i s s i o n c o m p a r e dw i t hm a n yd e v e l o p e dc o u n t r i e sa n dr e g i o n s ，c h i n e s ee m i s s i o na d m i n i s t r a t i v e p e r m i s s i o ns y s t e mh a sb i g g e rg a pi nl a ws t a t u s ，m a n a g e m e n to b j e c t ，s y s t e mb a s i s ，t y p ea n dc o n t e n to f p e r m i t ， i m p l e m e n t a t i o na n dg u a r a n t e em e c h a n i s m s ，a n ds oo n m a n ys t u d i e sf o c u so ne n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v e p e r m i s s i o ni nc h i n a , h o w e v e r , f e wa r eo ne m i s s i o na d m i n i s t r a t i v ep e r m i s s i o ns y s t e m a tp r e s e n t ，t h e r ea r e l a c ko fp e r f e c tm a n a g e m e n ts y s t e m sa n dc o r r e l a t i v el a w sa n dr e g u l a t i o n sf o rp o l l u t a n t se m i s s i o n s ，a n d s c i e n t i f i ce m i s s i o ns t a n d a r d sa n dm a n a g e m e n ts y s t e m si nc h i n a , t h e s el e a dt oas l o wd e v e l o p m e n ti n r e f o r m a t i o na n ds t u d yo nt h es y s t e mo fe m i s s i o na d m i n i s t r a t i v ep e r m i s s i o n t h u s ，c h i n an e e d st oe s t a b l i s ha p e r f e c ts y s t e mo f e m i s s i o na d m i n i s t r a t i v ep e r m i s s i o n t h i sp a p e ra d o p t st h es t u d y i n gm e t h o d so fh i s t o r yc o n t r a s ta n a l y s i sa n dc o m p a r i s o na n a l y s i s ，a n d c o m p r e h e n s i v e l yu t i l i z e st h eb a s i ct h e o r i e so fn o m o l o g y , e n v i r o n m e n tl a w , a d m i n i s t r a t i o nl a w , l e g i s l a t i o n l a wt oa n a l y z et h et h e o r ya n dp r a c t i c eo fe m i s s i o na d m i n i s t r a t i v ep e r m i s s i o ns y s t e m ，u n v e i li t sr e a l i s ma n d s h o r t a g e ，a n dd i s c u s si t sp e r f e c t i n gp a t h w a y t h i sp a p e rt h o r o u g ha n a l y z e st h er e l a t i o no fe m i s s i o n a d m i n i s t r a t i v ep e r m i s s i o ns y s t e ma n dc o r r e l a t i v es y s t e m s ，a n di t sf u n c t i o na n di m p l e m e n t a t i o n ，m e a n t i m e ， m a k e sat h e o r ye x p a t i a t i o no nt h es y s t e mv i c i s s i t u d e ，r e g u l a t i o n so fc o r r e l a t i v el a w s ，i m p l e m e n t i n g i n s t i t u t i o na n ds i g n i f i c a n c eo fe m i s s i o na d m i n i s t r a t i v ep e r m i s s i o ns y s t e mi nc h i n a t h i sp a p e rg i v e s e m p h a s i st oi l l u s t r a t et h el a wp r o b l e m ，c a u s eo ff o r m a t i o n ，a n dm o s t l ya b u s eo fe x i s t e n c eo fe m i s s i o n a d m i n i s t r a t i v ep e r m i s s i o ns y s t e m ，s u c ha si t sc o n s t i t u t i o nb a s i sl a c k i n gs y s t e m ，c r i t e r i o nd o c u m e n t s c o n f l i c t i n ge a c ho t h e r , s e l e c t i o n so fm a n a g i n gp a t t e r na n dc o n t r o l l i n gs t a n d a r dl a c k i n gs c i e n c ea n df o r e c a s t ， t h e o r yc o g n i t i o na n ds y s t e me s t a b l i s h m e n tb e i n gd i s t i n c td e f e c t , c o n f i n e dr a n g eo fm a i n b o d yu n d e r t a k i n g l e g a lo b l i g a t i o n ，i m p e r f e c tm e c h a n i s m si ni n f o r m a t i o no p e na n dp u b l i cp a r t i c i p a t i o n ，l a c k i n gd e f i n i t e l y r e g u l a t i o n so nt h er e p e a la n dr e c a l lo fe m i s s i o na d m i n i s t r a t i v ep e r m i t b yt h ea n a l y s i so nt h ee m i s s i o n p e r m i s s i o ns y s t e mo fd e v e l o p e dc o u n t r i e sa n dr e g i o n s ，t h e a u t h o ri n d i c a t e st h ec o u n t e r m e a s u r e so f p e r f e c t i n gc h i n e s ee m i s s i o na d m i n i s t r a t i v ep e r m i s s i o ns y s t e m ：u n i f y i n gt h el e g i s l a t i o no fe m i s s i o n a d m i n i s t r a t i v ep e r m i s s i o ns y s t e m ，p i n p o i n t i n gt h eb a s i cp r i n c i p l e ，n e w l ye s t a b l i s h i n gt h ec o n t r o ls t a n d a r do f t t e m i s s i o n ，t a k i n gt h em e a s u r co fm a n a g i n ge m i s s i o na d m i n i s t r a t i v ep e r m i t ，p e r f e c t i n gt h et y p e ，c o g e n t ，l e g a l o b l i g a t i o n sa n dr e g u l a t i o n so fe m i s s i o na d m i n i s t r a t i v ep e r m i t , a n de n t i r e l yf u l f i l l i n gt h es y s t e m so f i n f o r m a t i o no p e na n dp u b l i cp a r t i c i p a t i o n k e y w o r d s e m i s s i o na d m i n i s t r a t i v ep e r m i s s i o n ；m a n a g e m e n ts y s t e m ；l a w sa n dr e g u l a t i o n s i i i 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研 究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他 人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得 壅韭盎些盘堂或其他教育 几构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡 缺均己在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：善纨签字日期：冲多月日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解 塞些盐些盘堂有关保留、使用学位论文的规定， 有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和 借阅。本人授权 盔些挂些盘鲎可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数 据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名： 签字日期：年月日 学位论文作者毕业后去向： 工作单位：序粥胁i 幺磷毛 亘讯地址： 导师签名： 签字吼硼年多月t 气日 电话： 邮编： 1 绪论 1 1 研究背景 2 0 0 5 年1 1 月1 3 日由中石油吉化分公司双苯厂爆炸事故引发了松花江重大水环境污染 事件，约1 0 0 吨苯、硝基苯和苯胺进入松花江，形成近百公里的污染带沿松花江下泄并 进入黑龙江，导致了严重的松花江水污染事件，对沿江居民的生产生活产生了影响，引 起国际国内的广泛关注。2 0 0 5 年1 2 月1 6 日，由于韶关冶炼厂违反法规规定，直接排放含 镉超标的污水，造成珠江北江水域发生重大环境污染事件。这一系列的环境污染事件无 不由企业滥排污行为直接导致。据统计，2 0 0 5 年，国家环保总局共接到7 6 起突发环境 事件报告，其中，特别重大环境事件4 起，重大环境事件1 3 起，较大事故1 8 起，一般事 故4 1 起，5 3 6 人中毒( 受伤) 。与上年相比，事件总数增加了9 起。按事件起因分类， 安全生产事故次生的环境事件2 6 起( 占3 4 2 ) ，交通事故引发的环境事件2 6 起( 占 3 4 2 9 6 ) ，企业违法排污1 9 起( 占2 5 ) ，其他5 起( 占6 6 ) ；按污染类型分类，水污 染事件4 l 起，大气污染事件2 4 起，土壤污染事件1 3 起，固体废物污染事件4 起，分别 占总数的5 3 9 、3 1 6 、1 7 1 、5 3 ( 有些事件同时造成水、大气、土壤污染) 【1 1 。 国家环境监测网( 简称国控网) 七大水系的4 1 1 个地表水监测断面中，i m 类、 v 类和劣v 类水质的断面比例分别为4 1 、3 2 和2 7 。其中，珠江、长江水质较 好，辽河、淮河、黄河、松花江水质较差，海河污染严重。 2 0 0 5 年七大水系水质类别比例 松花江水系属轻度污染，4 2 个地表水国控监测断面中，i i i i 类、v 类和劣 v 类水质的断面比例分别为2 4 、5 7 和1 9 ，主要污染指标为高锰酸盐指数、石油类和氨 氮。 据统计，废气中主要污染物排放量2 0 0 5 年，二氧化硫排放量为2 5 4 9 3 万吨( 其中， 东北林业人学硕十学位论文 工业排放量为2 1 6 8 4 万吨，生活排放量为3 8 0 9 万吨) ；烟尘排放量为1 1 8 2 5 力吨( 其 中，工业排放量为9 4 8 9 力吨，生活排放量为2 3 3 6 万吨) ；工业粉尘排放量为9 1 1 2 万 吨。 2 0 0 5 年，全国工业固体废物产生量为1 3 4 亿吨，比上年增加1 2 o ；工业固体废物 排放量为1 6 5 4 7 力吨，比上年减少6 1 。工业固体废物综合利用量为7 7 亿吨，综合利 用率为5 6 1 ，与上年基本持平。 2 0 0 6 年3 月4 日，第十届全国人民代表大会第四次会议批准了中国国民经济和社 会发展”十一五”规划纲要( 以下简称“十一五规划”) ，值得关注的是“十一五规划”把 在“十一五”期间经济社会发展的主要指标中将“主要污染物排放总量减少1 0 ”列为约 束性指标，这是在预期性目标基础上进一步明确并强化了政府责任的指标，是中央政府 在公共服务和涉及公众利益领域对地方政府和中央政府有关部门提出的工作要求。政府 要通过合理配置公共资源和有效运用行政权来确保实现。由此可见，关于排污行政许可 制度的理论研究迫在眉睫，特别是要尽快加强对我国排污行政许可制度的法律研究，为 制度构建提供法律上的切实保障和科学有效的执行依据。 1 2 研究现状 我国目前主要推行水污染物排放许可证制度，关于大气污染物的排放许可证还处于 研究和试点阶段，关于噪声污染排放许可制度研究还没有正式启动，与一些发达国家和 地区的污染排放许町制度在其法律地位、规范对象、制度基础、许可证种类与内容、实 施与保障机制等方面都存在较大差距。 国内学者主要从以下角度对排污行政许可制度展开研究：韩德培、陈汉光编著的环 境保护法教程中指出“排污许可证制度能有效协调环保部门、排污者和公众的环境权 力、权益。实践也表明该制度是实现我国环境管理战略思想三个转变的具体手段，是促 进我国环境管理逐步向科学化、法制化、规范化发展的有效途型2 1 。”肖爱指出“我国的 排污许可证制度在理论和实务上都难符盛名，传统的环境行政观念和方式是制约其发展 的深层次原因，因此对排污许可证制度进行环境法理分析有利于培养先进的环境行政、 环境法制观念，促进该制度优化设计及具体实施。”“任何社会的人在排污时都应考虑其 合理性，具体来说是要考虑其排污是否与他人同样的排污权利相协调，这其实就是环境 纳污总量指标如何分配以求达到社会效益最大化问题，是国家政策与法律应该承担的工 作3 1 ”“排污许可是指环境保护部门针对排污者的申请，依法审核判定并确认排污者是否 具备向环境保护部门针对排污者的申请，依法审核判定并确认排污者是否具备向环境合 法排污的条件和标准，并对排污行为依法进行全程监督的行政行为。 4 1 张国祥，毛显强 等编著的环境保护行政许可实施指南与应用案例中指出“污染排放行政许可，是环 境保护行政机关对法人、组织提出的排放污染污染物申请依法审查，是否准予的行为。” 【5 l 刘常海，张明顺在环境管理中指出“排污许可证制度是以改善环境质量为目标， 以污染物总量控制为基础，对排污单位排放污染物的种类、数量、性质、去向、方式等 1 绪论 进行具体规定的一项环境管理制度? 6 1 国外的学者对排污行政许可制度的研究观点主要集中以下几方面：“任何从点源向美 国水体排放污染的行为都必须获许可证，无论其是否会对受纳水体产生污染，或对环境 产生其他不良影响，任何无许可证而从点源的排污行为是非法的。” 7 1 “该制度根本目的 在于衡平社会权力和权益，维护社会秩序和公共利益，从而保障当事人合法环境权益的 实现，这必然会牺牲一些眼前的或局部的环境权益，如排污许可证调剂或交易，会产生 污染集中区，造成居民问的严重不平等。”隅j 。有许多相互冲突的利益需要调整，公共 福利也必须加以保护以使其免受反社会的破坏性行为的侵损，因此由政府直接采取行动 进行管理也就成了势在必行之事了” 9 1 “针对水污染物排放问题，就排污单位本身而言， 最好的处理办法是只管排放而不管治理，只要获取所得，不支付任何成本，这是最佳的 选择。不过，如果听任排污单位自以为是，为所欲为，那么，人类就无法再继续生存而 发展，公地悲剧必将发生”1 1 0 我国的学术界虽然对环境行政许可的研究者甚多，由于关注角度不一，对于排污行 政许可制度的关注甚少，再加之我国目前对污染物排放的管理，从制度的设置到相关的 法律规范都不太健全和完善，排污标准的设定和管理体系都不够科学，以至于我国对排 污行政许可制度的改革和研究速度缓慢，几乎陷入困境。从长远来看，我国对污染物排 放的管理终究要结束试点阶段，必须建立一系列统一面完善的排污行政许可管理制度。 1 3 选题意义 从发达国家多年实施排污行政许可制度的实践以及我国多年的试点经验证明，排污 行政许可制度把国家法律、法规、标准、政策、管理措施等加以综合化和具体化，使之 具有可操作性，能有效促迸环境效益、经济效益和社会效益的实现。首先，排污行政许 可制度立足于环境容量基础，以污染物排放总量为直接控制对象，因此有利于环境质量 目标的实现，有效控制新污染产生，提高企业自身素质；有利于减轻环保部门的工作负 担，提高环境管理水平。其次，排污行政许可制度推动了排污单位节能、降耗、节省原 材料，在减污的同对取得了良好的经济效益。如牡丹江市实施大气排污许可证制度，规 定应入集中供热网锅炉的排污指标为零，促使企业使用集中供热管网供热，全市有5 万 大中型企业参加了集中供热，年节煤9 8 万吨，减排废气7 。8 4 亿立方米。烟尘1 0 0 0 余吨， 节省治理资金1 2 0 万元，获直接经济效益达4 0 0 余万元。再次，排污行政许可制度促进 企业实施清洁生产，推动国家经济结构优化调整，逐步引导社会生产方式的转变，树立 环境资源有偿使用的观念。 我国推行排污许可制度已有十几年历史，但至今处于近乎试点状态，参加排污许可 证试点工作的城市要对辖区内所有排污者发放排污许可证，其中对主要排污者( 污染负 荷按从大n 4 , 的顺序排列，累计占该地区污染负荷8 0 以上的排污者) 发放的排污许可 证应有排污总量控制指标要求，对其他排污者发放的排污许可证只按排放标准进行要求 而忽略污染物总量控制标准。目前许多地方试点所谓“排污权交易”也忽视一个现实问题， 东北林业_ 人学硕匕学位论文 即：排污许可证是环保部门对该“交易”进行具体监管的凭证，排污许可证制度不完善将 无限扩大排污交易及其监管的成本。基于此，本文以历史分析，比较分析方法，综合运 用环境法学、行政法学、立法学和法理学的基本理论，通过对国内外相关制度的对比， 对排污行政许可制度的理论和实践进行了分析，试图挖掘其理论蕴含、揭示其现实不足、 探讨其完善。从而达到保护我国公民环境合法权益的需要，促迸我国环境法律制度的发 展。 2 排污行政许可制度的解读 排污行政许可制度是指环境管理机关针对排污者提出的排放污染物申请，经审查并 确认排污者是否符合向环境合法排污的条件和标准，发给许可证后方可进行排污行为， 并依法对该排污行为进行监督管理的法律制度。它是环境管理机关实施环境保护监督管 理的重要手段，也是环境行政相对人获得相关权利的法定方式和确认相关义务的重要制 度。 2 1 排污行政许可制度与相关制度的关系 2 1 1 排污行政许可制度与环境行政许可制度的关系 排污行政许可制度属于行政许可中的环境行政许可范畴，具有一般行政许可的共同 特征，是一种依申请并必须通过审批的具体行政行为。采用环境行政许可制度，可以把 各种有害或可能有害环境的活动收入国家统一管理，将其严格控制在国家规定的范围内。 它有利于对各种开发利用环境的活动进行事前审查，对不符合环境保护要求的活动不予 批准，也有利于对这类活动的事中控制和事后救济。对不经批准的行为确定为违法并通 过有效监督管理以维护环境公益，这也是环境行政许可的重要意义之一。同时它还有利 于根据客观情况的变化和需要，对持证人规定限制条件和特殊要求，便于发证机关对持 证人实行有效的监督管理。从其作用来看，可以分为三大类：( 1 ) 防止环境污染的行政 许可，如排污许可证，海洋倾废许可证。危险废物搜集、储存、处置许可证，放射性同 位素与涉嫌装置的生产、使用、销售许可证以及废物进口许可证等。( 2 ) 防止环境破坏 的行政许可证，如林业采伐许可证、狩猎证、驯养繁殖许可证等。( 3 ) 整体环境保护的 行政许可，如建设规划许可证等。环境行政许可制度与其它方面的许可制度一样，都有 申请、审核、颁发，撤销、废止、中止、变更、复核、吊销、注销等一整套程序和手续。 对拒发、撤销、废止、中止，变更、复核、吊销、注销许可证的，还有相应的救济手段。 我国在环境法较多领域中早已实行了环境行政许可制度，排污行政许可制度就是属于环 境行政许可制度中防止环境污染的行政许可制度。 2 1 2 排污行政许可制度与排污许可证的关系 排污许可证是排污者申请的排污行为得到环境管理部门依法许可的书面凭证，是排 污行政许可具体行政行为的中后期结果和后期排污监管的直接依据，是排污行政许可制 度的集中表现形式，也是环境管理机关的有力管理工具。从形式上看排污许可证有三 层法律意义：( 1 ) 是准许排污许可人从事排污的书面和法定证明，即授权文书，这是权 利的凭证。( 2 ) 是被许可人的权利范围和权利行使的条件，是为防止被许可人任意自由 从事排污活动的禁限，这是对排污许可人设定的特定义务。( 3 ) 授权排污行政许可审批 发证机关的监督权限，既表明发证机关有权监督，又公示发证机关负有实施监督的责任， 并必须以许可证规定的内容为监督范围，对排污许可人是否按照取得许可时确定的条件、 东北林业丈学硕f 。学位论文 要求从事排污活动进行监督检查，对不按排污许町证的规定从事活动的，予以相应的处 罚。我们可以狭义的理解，排污行政许可制度就是关于排污许可证的申请、审批( 核发) 以及监督管理的法律规范制度的总称。但是从广义上讲，我们不能简单地界定排污许可 证制度就是排污行政许呵制度，这两个概念在实践中被混淆的现象较为普遍，学术界也 一直未作严格区分，笔者认为排污行政许可制度的内涵要比排污许可证的内涵广泛，它 不单纯是关于排污许可证这种书面凭证在申请、发放和监管过程中所涉制度的叠加，其 运行过程要比申领排污许可证复杂得多，但可以肯定的是排污许可制度是以排污许可证 为主要手段和表现形式的。 2 2 排污行政许可制度的运行 排污行政许可制度的运行是一个关于排污许可从创制、实施到实现的过程。这个过 程主要包括：( 1 ) 法律、法规对排污行政许町制度的设定( 立法) 。就是有立法权的国家 机关依照法定职权和程序制定关于排污行政许可行为规范性法律文件的活动，是排污许 可制度运行的起始性和关键性环节，是国家对排污许可的权利和义务( 即社会利益和负 担) 进行权威化分配的过程。( 2 ) 国家行政机关、社会组织和公民个人对排污行政许可 制度的遵守( 守法) 。对排污行政许可制度的遵守意味着一切组织和个人严格依排污行政 许可的法律法规从事活动，不能将对制度的遵守仅仅理解为履行义务，还包含正确地行 使权利，在排污许可制度运行过程中，这是法律实施和实现的基本途径：( 3 ) 环境管理 机关依照法定职权和程序对排污许町制度的贯彻和实施( 执法) 。环境管理机关及其公职 人员，在国家和公共事务管理中依照法定职权和程序，贯彻和实施排污许可相关法律法 规的活动是运行排污许可制度中最大量、最经常的工作，在我国大部分的法律法规都是 由行政机关贯彻执行的，这也是环境管理机关实现国家职能和法律价值的重要环节；( 4 ) 对排污行政许可制度引起的损害责任确定和有效救济。排污行政许可制度和其他方面的 行政许町制度一样，都要有申请、审核、颁发、撤销、废止、中止、变更、复核、吊销、 注销等一整套程序和手续，对因排污许可制度引发的纠纷和损害赔偿应提供科学合理的 归责机制和行之有效的救济途径。以上环节组成了排污行政许可制度这一有机整体。 2 3 排污行政许可制度的功能 排污行政许可制度作为行政许可的一种，具有行政许可的一般功能，在污染防治和 资源保护利用领域，排污行政许可的功能表现出特殊性，具体来说体现为几个方面： 2 3 1 维权与限权双重性 排污行政许可在某种意义上说既是对环境行政相对人排污权利的确认、许可，也是 对其权利的约束；既是政府对某些影响环境的排污行为监督、管理的权力，也是对此权 力的规制。排污许可这种功能表现在通过规定一系列排污许可条件和程序确认、保障和 监督申请入从事特定影响环境资源活动的权利，通过规定环境行政机关迸行排污许可时 所必须考虑的内容和必经之程序规范以及环境行政机关公共权力的合理运用，达到环境 2 排污行政许可制度的解读 行政机关与环境行政相对人良性互动，维护公共秩序的稳定。 2 3 2 为其他环境法律制度提供基础性制度保证 排污行政许可制度不仅具有制度意义而且具有工具意义。在环境法律基本制度中， 各个制度均有其适用范围，又相互配合达到维护和增进环境利益的最终目的。例如，水 污染防治中的总量控制制度就建立在排污许可制度的基础上，总量控制制度的核心要求 是在冻结排放总量的基础上，实现总量削减，以使环境质量得到切实改善，总量控制指 标不仅是对排放量的具体量度，对排放行为的数量上的法律管制，由于其涉及环境容量， 因而也是对环境容量的资源价值的法律确认。总量控制指标的实现需要以实施排污许可 证制度为前提和手段，只有实施排污许可制度才可对排放总量予以冻结，并在发放排污 许可证时以总量控制指标予以限制。这两种制度又互相配合，共同实现环境质量提高之 目的。 2 3 3 改进行政强制措施 环境污染危害巨大，因此我国在防治污染保护活动中，往往倾向采用行政强制措施， 集中治理一批对社会造成严重危害的污染，处理一批污染者，短期内达到遏制污染的目 的。以淮河治污行动为例，在淮河治污行动中，特别是国务院以坚决的决心和采取行动 的强硬态度，提出了必须强制实现的目标和要求，采取了以对工业污染源“关停紧转改” 和工业污染物的“强制达标排放”为内容的强制措施，并以大量资金作为强制实施的经 济保障，从而创设了有效和有力的行政强制机制。排污行政许可由于具有事前强制和操 作性强等特点，被认为是常规状态下改善环境质量得最为有效的行政强制措施之一。 2 3 4 改善环境安全 环境安全受到严重的环境污染和生态破坏、外来物种的侵入等影响，争夺资源造成 的环境侵入也直接影响着国家安全。我国的环境安全存在诸多隐患，表现在：水资源短 缺而且污染严重，地下水受到有害物质的污染直接影响人民生活和经济发展；区域性的 酸雨污染和严重的城市空气污染以及有害有机物污染直接危害着人民群众的身体健康； 日益恶化的生态环境威胁着中华民族的生存繁衍。排污行政许可制度通过对污染和自然 破坏行为的直接控制，可以有效维护和增进环境公益，对污染防治、自然保护和资源保 护领域内环境质量的持续提高，改善我国环境安全状况均具有相当重要的作用。 2 4 我国排污行政许可法律制度的变迁 排污行政许可制度在我国经历了一个从无到有的过程，该项制度于1 9 8 5 年上海率先 实施，后逐渐在全国推广。i l i j 我国国家环保局于1 9 8 7 年开始在1 3 个市( 县) 水污染防 治领域实行排污申报与排污许可证制度。至今为止，我国的排污许可制度也仅限于水污 染物和大气污染物两个领域的排污许可，并且一直处于初试阶段，并没有展开全面的实 施。 首先，在水污染物排放方面。1 9 8 4 年通过实施的水污染防治法并没有规定排污 东北林业大学硕_ 学位论文 行政许可制度，1 9 8 8 年国家环保总局在水污染物排放许可证管理暂行办法中相对完 整地规定了水污染物排放许町制度，包括排污申报登记制度，许町审核、决定以及许呵 后的监督管理，还包括罚则内容。1 9 8 9 年，修订环境保护法时，有很多专家学者主 张把排污许可证制度作为我国环保基本制度予以规定，由于种种原因建议最终未被采纳。 ”2 i 但是1 9 9 6 年修订颁布的水污染防治法包含了总量控制和排污许可的部分内容，并 且授权国务院颁布具体实施办法，为排污制度争取法律地位向前迈了关键的一步。2 0 0 0 年，国务院颁布的水污染防治法实掩细则较为详细的规定了水污染物排放许可制度 和总量控制制度，正式确立了排污许可制度【1 3 1 。 其次，在大气污染物排放方面。在借鉴了水污染物排污许可的经验基础上，随着大 气污染防治法的实施，各地方环保部门积极从各方面争取省、市人大与政府对实施排 污许可证的支持，加快了排污许可制度的地方立法进程，取得了明显进展。目前绝大部 分省、市、自治区均单独颁布或在环境保护地方性法规中规定了大气排污许可制度。 另外，在固体废弃物、噪声排放方面。固体废物污染环境防治法与环境噪声污 染防治法并没有规定向环境排放固体废弃物、噪声的许可制度，但是不少地方政府环 保部门的红头文件却规定了相关的排污许可制度的规定，特别值得我们关注的是在2 0 0 4 年行政许可法实施以后，排污许可就受到了单行法律、法规与行政许可法的双重制 约。对于一些明显超越法律授权范围的规范性文件，应根据行政许可法的要求加以 整理。 2 5 我国排污行政许可制度的相关法律规定 2 5 1 法律依据 在我国现行的关于环境保护法律中，以下法律有关条款规定了排污行政许可制度的 申报或实行，它们是排污行政许町制度的法律依据。 1 9 8 4 年5 月1 1 日第六届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过，1 9 9 6 年5 月1 5 日第八届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议修订后的中华人民共和国水 污染防治法第十四条规定：“直接或者间接向水体排放污染物的企业事业单位，应当 按照国务院环境保护部门的规定，向所在地的环境保护部门申报登记拥有的污染物排放 设施、处理设施和在正常作业条件下排放污染物的种类、数量和浓度，并提供防治水污 染方面的有关技术资料。前款规定的排污单位排放水污染物的种类、数量和浓度有重大 改变的，应当及时申报；其水污染物处理设施必须保持正常使用，拆除或者闲置水污染 物处理设施的，必须事先报经所在地的县级以上地方人民政府环境保护部门批准。”第 十六条规定：“省级以上人民政府对实现水污染物达标排放仍不能达到国家规定的水环 境质量标准的水体，可以实施重点污染物排放的总量控制制度，并对有排污量削减任务 的企业实施该重点污染物排放量的核定制度。具体办法由国务院规定。” 1 9 8 9 年1 2 月2 6 日第七届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过的中华 人民共和国环境保护法第二十七条规定：“排放污染物的企业事业单位，必须依照国 _ ：堡鎏j ：蝥耋詈型耋墼彗重 务院环境保护行政主管部门的规定申报登记。 1 9 9 5 年l o 月3 0 日第八届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过的中华 人民共和国固体废物污染环境防治法第三十一条规定：“国家实行工业固体废物申报 登记制度。产生工业固体废物的单位必须按照国务院环境保护行政主管部门的规定，向 所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门提供工业固体废物的产生量、流向、 贮存、处置等有关资料”第四十五条规定：“产生危险废物的单位，必须按照国家有 关规定申报登记。 1 9 9 6 年l o 月2 9 日第八届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议通过的中 华人民共和国环境噪声污染防治法第二十四条规定：“在工业生产中因使用固定的设 备造成环境噪声污染的工业企业，必须按照国务院环境保护行政主管部门的规定，向所 在地的县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门申报拥有的造成环境噪声污染的设 备的种类、数量以及在正常作业条件下所发出的噪声值和防治环境噪声污染的设施情况， 并提供防治环境噪声的技术资料。造成环境噪声污染的设备的种类、数量、噪声值和防 治设施有重大改变的，必须及时申报，并采取应有的防治措施。”第二十九条规定：“在 城市市区范围内，建筑施工过程中使用机械设备，可能产生环境噪声污染的，施工单位 必须在工程开工十五日以前向工程所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门 申报该工程的项目名称、施工场所和期限、可能产生的环境噪声值以及所采取的环境噪 声污染防治措施的情况。”第四十二条规定：“在城市市区噪声敏感建筑物集中区域内， 因商业经营活动中使用固定设备造成环境噪声污染的商业企业，必须按照国务院环境保 护行政主管部门的规定，向所在地的县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门申报 拥有的造成环境噪声污染的设备的状况和防治环境噪声污染的设施的情况。” 1 9 8 2 年8 月2 3 日第五届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过，1 9 9 9 年1 2 月2 5 日第九届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议修订后的中华人民共 和国海洋环境保护法第三十二条规定：“排放陆源污染物的单位，必须向环境保护行 政主管部门申报拥有的陆源污染物排放设施、处理设施和在正常作业条件下排放陆源污 染物的种类、数量和浓度，并提供防治海洋环境污染方面的有关技术和资料。排放陆源 污染物的种类、数量和浓度有重大改变的，必须及时申报。拆除或者闲置陆源污染物处 理设施的，必须事先征得环境保护行政主管部门的同意。” 2 0 0 0 年4 月2 9 日第九届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过的中华人 民共和国大气污染防治法第十二条规定：“向大气排放污染物的单位，必须按照国务 院环境保护行政主管部门的规定向所在地的环境保护行政主管部门申报拥有的污染物排 放设施、处理设施和在正常作业条件下排放污染物的种类、数量、浓度，并提供防治大 气污染方面的有关技术资料。前款规定的排污单位排放大气污染物的种类、数量、浓度 有重大改变的，应当及时申报；其大气污染物处理设施必须保持正常使用，拆除或者闲 置大气污染物处理设施的，必须事先报经所在地的县级以上地方人民政府环境保护行政 主管部门批准。”第十五条规定：“国务院和省、自治区、直辖市人民政府对尚未达到 东北林业大学硕i 一学位论文 规定的大气环境质量标准的区域和国务院批准划定的酸南控制区、二氧化硫污染控制区， 可以划定为主要大气污染物排放总量控制区。主要大气污染物排放总量控制的具体办法 由国务院规定。大气污染物总量控制区内有关地方人民政府依照国务院规定的条件和程 序，按照公开、公平、公正的原则，核定企业事业单位的主要大气污染物排放总量，核 发主要大气污染物排放许可证。有大气污染物总量控制任务的企业事业单位，必须按照 核定的主要大气污染物排放总量和许可证规定的排放条件排放污染物。” 2 0 0 3 年8 月2 7 日第十届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过的中华人民 共和国行政许可法第十二条规定：“下列事项可以设定行政许可：(