（环境与资源保护法学专业论文）日本公害防止协定制度研究及其借鉴.pdf

摘 要 日本公害防止协定制度研究及其借鉴 摘 要 日本二十世纪五六十年代开始实施的公害防止协定制度对日本在 公害控制方面发挥了重要的作用。正如日本学者原田尚彦在其所著的 环境法中所言： “公害防止协定与法律和条例并列，成为第三种公 害防止行政上的强有力的控制手段如果没有公害防止协定，地方 公共团体的公害控制简直就无从谈起，这就是今天的实情” 。纵观其他 采用相似制度的国家，情况也大致如此。 任何一种法律制度的构建都需要理论的依托。我国学界对于公害 防止协定制度及其本土化的研究自上世纪末已经起步，从该制度的萌 芽及发展、构建该制度的必要性、功能性和可行性，到制度具体内容 的设计等等，都有所研究。然而对于制度的借鉴和本土化过程中基础 理论研究、与我国现有的法律体系融合，以及其与相关的法律制度的 衔接等问题却关注较少。本文对日本公害防止协定制度及世界各地与 之类似制度进行了较为详细的研究后，就其借鉴到本土来完善我国的 环境行政合同制度进行了较为全面的论述。 本文正文分为三章： 第一章论述了二十世纪六十年代公害防止协定制度在日本的萌芽 及其产生的背景，因为一项法律制度的产生与它当时所处的社会、经 济、法律背景是密不可分的，这也为研究我国环境行政合同制度奠定 基础。其次着重分析了该制度的法律性质，在总结分析公害防止协定 制度自产生以来的有关其法律性质的各种理论观点的基础上，认定其 性质是行政契约。最后论述了该制度对日本公害治理所产生的效果和 作用。 第二章介绍和评价了欧盟诸国，主要是法国和荷兰环境协议制度 的运用，以及美国、中国台湾地区的与之相似的制度等，这些制度均 是公害防止协定制度在世界各地的发展，进一步说明了这种弹性环境 行政管理方式的独特性和其在环境保护、公害治理方面的有效性，以 期为我国环境行政合同制度的构建提供更多的参考模式。 第三章在对比我国目前与二十世纪六十年代日本的政治社会、经 1 中国政法大学硕士学位论文 日本公害防止协定制度研究及其借鉴 济、法律背景的基础上，考虑到我国环境管理的基本国情和环境行政 合同制度的实践基础，借鉴日本公害防止协定制度及其他国家的环境 协议制度的先进经验，对构建和完善我国的环境行政合同制度提出具 体的建议，包括合同的适用范围、在合同的执行过程中加强行政指导、 重视其契约性的实质特征，以及构建必要的配套制度。 关键字：公害防止协定 环境协议 环境行政合同 环境管理 2 abstract on pollution control agreement in japan abstract with the fast development of economy in the world, the environmental pollution and disruption are becoming more and more serious. many countries in the world have made great efforts to protect environment and sustain ecological balance. they have taken many steps to prevent them from further natural environment deterioration ， one of which is environmental negotiated agreements. for example, the japanese local governments construct a special regime in 1960s，named pollution control agreement ,some participating members of eu have been making use of the similar regimes since 1990s. they all played important roles in environmental protection. nowadays, our china are confronted with the same environmental problem, we should absorb the most advanced experience to reform environmental management. this is the main subject of this thesis. it includes three chapters: chapter one mainly introduces the regime of pollution control agreement，its source, development, nature, influence and so on; chapter two described the environmental negotiated agreements in holland， french， american and taiwan of china. the writer tries to research them and skims the cream of them, then devotes to consummate environmental legal system；at the last chapter, several suggestions are given in order to enhance the level of environment management and perfect the legal system. key words: pollution control agreement; environmental negotiated agreements; environmental administrative contract; environmental management 1 引 言 引 言 当今世界环境问题已经成为各国面临的共同挑战，传统的单纯依靠国家公权 力进行强制的管理模式显然不能应对日益严峻的环境问题，特别是民主浪潮的高 涨，福利国家、服务政府等新的国家、行政理念的深入人心，改变单一的、传统 的强硬的管理模式势在必行，各国也都在积极探索。 日本从 1952 年开始尝试运用公害防止协定制度来解决当时严重的环境公害问 题，迄今为止，已经签订了数以万计的公害防止协定。公害防止协定制度在国家 法律和地方条例之间，以及广大企业和地方政府之间，搭建了有效运行的桥梁， 是日本公害治理法律体系中的特色制度之一。欧盟诸国也于上世纪九十年代初开 始尝试运用环境协议解决环境问题，各国的实践成果斐然。美国、中国的台湾地 区等也开始了对该制度的尝试，尽管其具体制度不尽相同，但无不对本国的环境 管理产生了积极的影响。 我国社会处于经济高速发展时期，以之相伴随的是环境污染和环境破坏事件 层出不穷，生态平衡遭受了前所未有的破坏，尤其是工业较为发达的地区。并且 我国以行政强制为主要特点的环境管理体制由于其固有的弊端，亟待引入新的、 弹性的环境管理方式来弥补其不足。遏制、解决环境问题，避免生态恶性循环已 经迫在眉睫，在这种情形之下，一方面应加强对环境污染行为的打击力度，同时 也应积极探索新的环境管理模式，特别是调动广大公众保护环境的内心意愿，因 为这是环境保护的力量源泉。这正是本文对日本等国的公害防止协定制度进行研 究以及借鉴的动机。 关于公害防止协定制度及其本土化的研究价值，可以说，它在我国环境保护 发展史上具有重要意义，它意味着环境管理领域的一项重大变革。它的影响，与 其说是制度上的变革，不如说是理论观念上的革新，将弹性、自由协商的理念引 入到原本死板的强制性环境管理中去。 1 中国政法大学硕士学位论文 日本公害防止协定制度研究及其借鉴 第一章 日本公害防止协定制度概述 一、日本公害防止协定制度萌芽和正式产生的标志 公害防止协定是指污染性或生态破坏性设施者或行为者，与厂址地或行为涉 及地的环境行政机关或当地的居民团体，就环境影响的设施或行为在有关的技术 规范、标准、补偿措施、社区关系以及环境纠纷处理等事项，共同约定并遵守的 书面协议。 日本普遍存在的地方公害防止协议最早可以追溯到 1952 年岛根县与山阳纸浆 公司以及大和纺织公司所签订的公害防止备忘录，这可以说是公害防止协定的先 驱，但是它只规定了废水处理设施的完善和损害发生的补偿方法，还不能说是综 合性的关于公害预防对策的协定。早年因环境意识薄弱，在土地买卖契约中并无 公害防止条款。直到 1964 年日本石油公司开始生产并产生污染后，公害问题才开 始被市民重视。1959 年开始，横滨市政府在该市根岸湾开辟海浦新生地，在东京 电力公司所辖的火力发电厂欲取得该海浦新生地之际，在程序上应该取得横滨市 政府的同意。但是该火电厂是由政府出资，并经电源开发调整审议会决定的基本 计划，依据电力事业法的基本规定，其必须经过经济部长的同意，并由其负 责监督。横滨市政府对此没有任何的法律和条例可以规范，仅有电源开发调整计 划审议会在设厂时，须征询县长之意见。横滨市政府遂用其拥有的同意权，与受 让人签订土地买卖契约，同时规定受让人的公害防止义务-必须设置污染防治设 施及采取防治对策。该契约模式又称为“横滨模式” ，内容包括排烟、排水、噪音 等管制方式及紧急应变措施，是综合性的公害预防对策协定，广受各界注目。 至 此，后来在日本乃至世界范围内公害治理方面发挥巨大作用的公害防止协定制度 正式产生。 二、公害防止协定制度产生的背景分析 公害防止协定制度产生以及后来的广泛应用与当时日本特殊的社会、法律背 景是密切相关的： 台湾研究基金会： 环境保护与产业政策 ，前卫出版社,1994，第 118 页。 鸣海正泰： 企业的公害防止协定之横滨方式 ，第 279 页。转引自龚伟玲： 环境协议之比较研究 ，北京 大学法学院，2004 级博士论文。 2 第一章 日本公害防止协定制度概述 （一）二十世纪六十年代日本社会公害问题凸现 以十九世纪明治维新为转折，日本走上了资本主义的道路。明治维新时期的 工业革命带着强烈的军事色彩， “富国强兵” 的号召极大地刺激了日本矿业的发展， 矿害成为此间主要的环境公害，枥木县的足尾铜山矿毒事件是日本公害史上最有 代表性的事件之一，它和后来大正年间的别子铜山烟害事件以及日立矿山烟害事 件都是随着矿山的开发而发生的矿害问题，在当时这些还只是一种局部的、零散 的现象。但在第一次世界大战期间，日本经济空前繁荣，工厂不断增多，生产设 备和规模也在扩大，自然公害问题也逐渐加剧。到了第二次世界大战期间，由于 日本大规模对外作战，在国内经济发展方面实行了矿业、工业总增长政策。以军 需工业为中心，日本推进了重工业和化学工业的发展进程，公害型产业也迅速在 日本得以发展，使矿害、公害损害全面化和深刻化。 战后，日本政府为了恢复因战争带来的国土荒废和产业破坏，提出了经济救 国、经济强国的治国方针，一味地追求“经济高度增长” 、 “产值第一” ，以赶上并 超过当时的世界发达国家的水平。一部分政府鼓励支持的特定企业、利用政府强 烈发展经济的良好愿望，为了追求高利润、高回报，不惜破坏周边环境，进行极 度危险的生产活动。 急剧的经济发展带来了环境的严重破坏，在全国各地的工业 地带相继发生了悲惨的公害病，因公害造成的财产损失也大幅度上升，日本成为 举世闻名的“公害大国” 。20 世纪 60 年代公害问题在日本开始迅速地扩散开来了， 日本国民反对公害的呼声不断高涨，农民、渔民和城市居民举行的请求救济被害、 预防公害的请求、陈情、建议等抗议行动和呼吁立法行动不断出现，公害预防和 治理迫在眉睫。 （二）二十世纪日本的政治体制介绍 日本的地方政权采用的是“地方自治”的制度，地方政府一般称为地方公共 团体或地方自治团体，包括都道府县和市町村两级，中央对地方的干预主要是通 过立法、行政、财政三个方面予以控制，在中央和基层之间的都道府县可以对市 町村行使一定的行政指导职能，但并不是垂直的领导关系。 “日本地方公共团体的 自治原则由宪法予以规定，其中包括地方公共团体可以在法律规定的范围内制定 条例。另外， 日本地方自治法是规定地方自治权限和范围的具体法律，该法规 定，地方公共团体有权处理不属于全国事务的各项地方性事务。其中与环境保护 相关的地方性事务包括对公共场所、绿地、河流等的保护、管理和建设，从事处 理公害防止、美化环境等福利事务，以及从事经营农业、林业、牧业、渔业、治 野村好弘著，康树华译： 日本公害法概论 ，中国环境管理、经济与法学学会，1982 年，第 38 页。 3 中国政法大学硕士学位论文 日本公害防止协定制度研究及其借鉴 山治水、改良土地等事业。 ”地方公共团体除可制定不违反国家措施的地方措施 以外，主要制定适合本地区域自然和社会条件的防止公害措施，其中，都道府县 知事主要负责涉及较大地域的措施和协调市町村政策所采取的措施。 地方公共团 体拥有对于环境保护相关的公共事务的处理权为公害防止协定制度的萌芽提供了 良好的基础，使地方公共团体能够采取必要的管理手段和措施最大限度地保护本 地方生态环境、防治公害。 （三）二十世纪日本法制背景介绍 当时国家公害管制的法规不完备，在 1967 年公害对策基本法颁布之前， 因为没有统一严格的污染防治法律，日本中央政府对产业污染防治的态度很不明 朗；同时根据日本的宪法及其法律传统，地方公共团体在国家法律之下有权通过 法令和其他措施，原则上不能实施严于中央的法规，若地方政府自行制定较中央 法令更严的行政事务条例，将因违反“法律先占” 而被解为违法。然而地方公共 团体依据国家已有的公害法令管制时，因为法令的内容划一，不符合各地方的实 际情形而无法起到应有的控制作用。个别工厂企业虽遵守排放标准的规定，但工 厂密集地带高浓度的污染仍无法避免，地方公共团体为确保当地居民的健康，必 须对工厂企业要求比法规排放标准更严格的排放标准。在这种悖论下，地方公共 团体只得在国家公害管制法规尚处于完善阶段时，先行运用了许多制度和措施来 处理与环境保护相关的地方性事务，公害防止协定制度就产生于这样的背景下， 此外还有如环境许可制度、地方环境标准、总量控制标准、环境影响评价制度、 行政指导制度等。 三、日本公害防止协定的种类及其法律性质分析 （一）公害防止协定的种类 公害防止协定最初通常是在作为公有土地作为工厂用地转让时，地方公共团 体与新进入的企业之间签订的，发展到后来政府与有公害发生危险的已进入企业 之间也广泛地签订这种协定。公害防止协定发展到现阶段虽名称各异，种类繁多 且内容复杂，但依据协定当事人的不同大致分为两类：一类是所在地居民或民间 组织与企业签订的，这里的民间组织多为农会、渔会、邻里协会或者爱乡协会， 汪劲： 日本环境法概论 ，武汉大学出版社，1994 年，第 26 页。 汪劲： 日本环境法概论 ，武汉大学出版社，1994 年，第 9 页。 所谓“法律先占理论”系源自于日本国宪法第 94 条规定“地方自治团体于法律规定范围内，得就其财产管 理、事务处理及执行行政之权能制定条例” ，亦即条例之内容不得逾越法律规定。 4 第一章 日本公害防止协定制度概述 协定之内容大多以损害赔偿为主要内容，例如利川制钢与该公司附近居民所缔结 的公害防止对策协定，被害居民请求慰抚金，请求停止侵害请求权的事件，学界 和实务界一般倾向于认为其所签订的公害防止对策协定的性质是民事契约；另一 类是地方自治团体与企业签订的协定。 对后者法律性质的定性则多有争论。本文 讨论所涉及的也仅指该类协定法律性质的分析。 （二）公害防止协定的法律性质分析 公害防止协定制度作为一项环境保护特色制度已经在世界范围内得到了广泛 的应用，但是对其法律性质的争议从来没有停止过，有关该制度的理论研究也随 着社会经济发展和环境管理体制的完善，以及行政法学理论的发展不断演进，其 中因公害防止协定的法律性质定性关系到该协定的具体救济手段即在协定一方违 反约定时如何救济的问题，在整个理论研究的过程中显得尤为突出，有关该类公 害防止协定法律性质的理论学说大致经历了以下三个发展阶段： 1、否定阶段 公害防止协定在产生的初期在法律制度上是没有得到认可的，所以当初的法 学界对公害防止协定给予了消极的评价。他们认为，在法律和条例的规定完备之 后，协定的内容将被吸收，从而成为完全没有必要的东西。后来公害防止协定广 泛被采用的现实状况使理论界的学者认识到公害防止协定存在的价值并积极反 思。 2、君子协定说阶段或行政指导说阶段 学者们探究横滨方式产生的背景发现：公害防止协议主要是规定法令上没有 规定的义务种类，有时还会超过国家法律的管制标准而设定更严格的标准来防止 公害的发生，这是违法“法律先占”原则的，因此关于其存在的合法性也引起了 广泛的争议和讨论，君子协定说应运而生： “公害防止协定本来就是从法律（或者 条例）完全没有预想的地方产生出来的，即使企业违反了协定上的义务，法律也 未对其预定制裁（罚则、行政上的强制执行等） 。公害防止协定的遵守，只能靠社 会的乃至道德的责任，因此，协定最多只不过是表现了企业对公共团体的行政指 导予以合作的宣言，只是一个没有任何法律意义的君子协定 ” 。 “君子协定说”与 公害防止协定在日本的实际执行情况并不相符，依据日本的诉讼体系，在企业不 履行协定义务的情况下，即使是不能依靠行政上的强制执行或行政处罚来救济， 地方公共团体也可以依靠司法权的协助来执行协定。该学说与实际不符，当然会 名古屋地裁，昭和 47 年（1972 年）10 月 19 日判决，判决时报 683 号，21-63 页。转引自龚伟玲： 环境协 议之比较研究 ，北京大学法学院，2004 级博士论文。 原田尚彦著，于敏译： 环境法 ，法律出版社，1999 年，第 116 页。 5 中国政法大学硕士学位论文 日本公害防止协定制度研究及其借鉴 被理论界所摈弃。 3、契约说阶段 随着法治原则的变迁，特别是行政法理论的发展演进，学者将公害防止协定 与依法行政原则进行调和，开始转变观念，主张协定是具有法律约束力的契约， 只要协定没有违反明示的法律规定，就不应该否定其在两者合意的基础上作为正 式契约的法律约束力，但是究竟是何种性质的契约，则争议颇大。 （1）民事契约说 主张“民事契约说”的学者认为：行政机关虽然作为公害防止协议的一方当 事人，但是在签订协议时，行政机关与企业之间不再是传统的行政管理关系，协 定是建立在双方当事人意思自治的基础之上的，契约发生的依据是意思自治而不 是行政权，因此公害防止协定是一种平等主体之间的契约关系，即民事契约关系 或者说是私法上的契约关系。 （2）行政契约说 主张“行政契约说”的学者认为： “在公害防止协定规定企业义务的场合下， 即使其内容不是有关契约当事人私人财产上的利益，即使其法益专门是指向区域 环境保全的，也不能影响承认其作为契约的法律效力，只是因为协定具有明确的 为公害的防止、区域环境的保全这一公的行政上的目的服务的行政手段的性质， 所以在处理上要求与通常的民事契约多少有所区别。 ” 笔者认为公害防止协定的性质为行政契约，其本质上是以契约形式出现的行 政决定，是环境行政管理机关采取的一种非强制性行政行为，理由如下： 其一、从公害防止协定的目的来看，它所维护的法益是公众利益的保护，并不 是针对特定人或者公共团体的私人性利益的保护。以此为前提由地方各级政府与 企业双方达成合意，致力于减少公害的发生和污染物的排放等行为，其公益性的 目的毋庸置疑，这与私法契约的目的相去甚远。 其二、从公害防止协定的内容来看，有学者主张公害防止协定为民事契约的一 个最重要的一个理由是，早期的公害防止协定内容是作为公有土地买卖契约的一 部分，并且违反协定所规定的义务是作为解除土地买卖契约的一个条件（如横滨 模式） 。但是随着公害防止协定制度的发展转变，它早已与土地买卖契约分离而独 立存在，从附属的地位脱离出来自成一体，主张民事契约说的最有力的理由已经 不复存在。 其三、从公害防止协定的救济措施来看，虽然公害防止协定中有关于违约金、 损害赔偿等具有民事契约色彩的制裁性约定，但是这并非为民事契约所独有，行 政契约上约定此类救济措施不应该被禁止。 原田尚彦著，于敏译： 环境法 ，法律出版社，1999 年，第 117 页。 6 第一章 日本公害防止协定制度概述 显然民事契约说的理论在此不足以概括公害防止协定的法律性质，这种协定 自始就冲破了调整私人性利益的民事法规的范围，于是行政契约说渐占上风。日 本学者野村淳志认为，国家和人民之间权力服从关系是相对的。在法治国家，人 民仅能在法律规定范围内自由意思，基此自由意思而缔结契约，在法律上应属可 能。另一名学者美侬部达吉更是旗帜鲜明地肯定在公法领域也存在合意的可能， 甚至认为，即便是在国家处于优越的意思主体的地位时，也不例外，也就是，即 使在权力与服从关系下，也不意味着一味地通过命令强制手段来形成公法关系， 原则上也不排斥可以通过契约的方式来形成公法关系。 在实务界也出现了诸多支 持该论点的学说，名古屋地方法院 1978 年 1 月 18 日的判决就曾明确宣布公害防 止协定是公法上的契约。 （）公害契约说 在公法契约和私法契约论战的过程中，出现了一种折衷的观点，主张对公害 防止协定不宜进行公法和私法的划分，而应该把它看作是依据保护区域居民的环 境权的特殊理论成立的公害法特有的特殊契约。笔者认为，这种观点过于理想主 义，一项制度的确立之前，必须考虑其可行性，如果将公害防止协定定位为特殊 的契约，而没有构建与其配套法律制度来保证其实施和履行，这项法律制度就是 一纸空文，无法落到实处，这种法律性质的定位也没有实际意义。 四、公害防止协定制度对于日本环境保护的作用及影响 据日本环境厅 2000 年出版的环境白书统计，1956 年至 1999 年这 43 年间 日本共签订了 54379 个公害防止协定，公害防止协定制度与中央法律、地方条例、 行政指导并称为日本“四大公害规制手段” ，以公害防止协定制度来控制公害的发 生，有如下几个方面的作用： 首先，日本早期的公害法对待公害对策和生活环境保全问题上是采取“环境 保护要与经济健全发展相协调”的调和主义，因此早年的公害管制仅于“公害防 治与经济发展调和”限度内方能实施，若地方政府自行制定比中央法令更严的行 政事务条例，将因违反“法律先占”而被认为违法。上述横滨方式中的火力发电 厂造成的空气污染，水质污染规制许可权属于经济部部长，都道府县甚至乡镇市 公所均无管制许可权，在这种情形之下公害防止协定的出现就为地方公共团体保 护地方环境提供了可能性，填补了地方政府在公害管制方面“欠缺行政权限”空 白。 其次，与法律法规的强制性手段不同，公害防止协定的成立是基于双方当事 余凌云： 行政契约论 ，中国人民大学出版社，2000 年，第 12 页。 7 中国政法大学硕士学位论文 日本公害防止协定制度研究及其借鉴 人的合意，并且可以针对各个企业或地方区域环境的实际情况商议协定的协定的 具体条款，在不违背宪法和法律的精神、原则和规则的前提下，协定双方可以就 具体控制措施予以选择。地方政府采取这种方式来调动工厂企业自愿协同政府管 理的积极性，工厂企业对于弹性管制的方式也更容易接受，该制度为双方当事人 创造了弹性、适度的空间，有利于地方公共团体积极采取措施治理公害，保护地 方环境的生态平衡，保证地方居民的安居乐业。 再次，对工厂企业一方来说，公害防止协定不仅能预防污染事故的发生，并 且能博取地方政府和当地居民的信任并与之和平共处，在保证企业各项经济活动 的顺利开展同时能够控制污染，防止公害发生，促进工厂企业与政府及当地居民 之间的良性互动，也符合日本社会重视和谐，注重事前预防和疏通的传统。 此外，从日本环境立法的沿革来看，公害防止协定制度为日本地方公共团体 的公害防止条例发展奠定了基础。所谓公害防止条例，是指地方公共团体防止公 害的发生于未然目的，依据自治立法权，就有公害发生可能的工厂、企业中的生 产经营活动，以及其他人的行为规定管制措施的条例。公害防止条例也是条例的 一种，由地方议会的自主判断决议和制定，条例大多是以所有公害为对象规定综 合性的控制措施，但其中也有噪音防止条例、恶臭防止条例这样的只把个别公害 作为控制对象的。 1970 年末的“公害临时国会”以后，东京地方公共团体在吸收 公害防止协定的基础上制定了东京都公害防止条例 ，以后各地的地方公共团体 纷纷效仿。公害防止协定制度和以此为基础发展起来的公害防止条例使政府对公 害控制的能力和水平大大提高，公害管制也取得了巨大的进步。 正如学者所言： “公害防止协定与法律和条例并列，成为第三种公害防止行政 上的强有力的控制手段如果没有公害防止协定，地方公共团体的公害控制简 直就无从谈起，这就是今天的实情。 ” 原田尚彦著，于敏译： 环境法 ，法律出版社，1999 年，第 110-101 页。 原田尚彦著，于敏译： 环境法 ，法律出版社，1999 年，第 114-115 页。 8 第二章 世界各国与之相似的制度实施情况及效果介绍 第二章 世界各国与之相似的制度实施情况及效果介绍 面对环境问题的全球化，世界各地的政府和商业集团都正在尝试用各种新的 方式来实现环境保护目标，其中的一些国家已经开始借鉴日本在公害防治方面的 先进经验，尝试各种类型的自愿环境协议制度，但各个国家和地区使用的自愿环 境协议的名称和形式有所不同，下文将对世界各国与公害防止协定相似的制度及 其实施情况及效果一一介绍。 一、欧盟环境协议制度介评 “环境协议”或称“环境合同”在欧洲已经出现了十几年了，欧盟大多数成 员国将环境协议作为一项政策工具，广泛应用于水污染、空气污染和废弃物管理 等领域，形式多样，目标各异。根据欧洲委员会及欧洲环境局的官方文件，欧洲 学者认为环境协议核心特点是“以自愿为特点的一份协议或者一个自我管制行动， 其相关当事人中至少一方有国家，作为实施环境法律和政策乃至更高目标的替代 措施或者策略，其目的是实现可持续发展。 ” 近年来，欧盟各国更加广泛的使用环境协议，以下选择最具有代表性的法国 和荷兰为例介绍。 法国在欧盟国家中最早使用环境协议，在 20 世纪 70 年代初，此时法国公共 机构和工业界已经有相当好的合作关系，于是法国新成立的环境部就开始采用环 境协议的手段，他们相信与工业界合作的方式好于命令控制的方式。最早的 环境协议称为“合同” ，其目的是政府用于向造纸、制糖或者皮革等行业分配财政 补贴。但是由于这种做法违反了欧洲公约的规定，政府不得不迅速改变了环境协 议与政府补贴相联系的政策。后来出台的新的环境协议称为“项目合同” 。这些协 议通常是政府和一个工业集团或者一个特殊的机构签订的，具有法律的强制性， 法国环境项目合同有三种类型： 第一类，环境行政机关与工业界的合同。这类合同又包括两种，其一是特别 合同，即工业界在接受政府援助的情况下，与政府环境部门就减轻环境污染，签 订特别行政合同以达到控制公害污染的目的；其二是环境行政机关与企业团体的 合约，即由政府（环境部）与企业或企业群签订计划合约，但政府不予补贴； elni, environmental agreements-the role of environmental agreements in environmental policies .cameron may ltd.1998.p. 转引自李挚萍： 环境法的新发展-管制与民主的互动 ，人民法院出版社，2006 年，第 157 页。 9 中国政法大学硕士学位论文 日本公害防止协定制度研究及其借鉴 第二类，环境行政机关与其他行政机关的合同。由于法国行政机关数量众多， 为协调环境行政机关与其他政府机关的关系而签订合同，环境部在必要时将补贴 有关政府机构的治理措施； 第三类，环境行政机关与公营事业的合同。1982 年颁布实施的改革国营企 业计划及合同法明确规定环境保护适用该法。 在经济发展、资源开发、污染防治等领域，法国政府在与当事人打交道时， 有意避免行政命令，而是通过这些项目合同向其提供一定援助，由后者承担政府 所期望完成的任务。 但是“项目合同”在法国的发展并非一帆风顺，1985 年法院对一个案件的和 解决定阻碍了它的发展，原因在于法院认为法律授权的管制机构采用合同的方式 来代替一般管制或政策的做法是违法的，这使得“项目合同”的扩大适用遭受了 重大的打击。但 20 世纪 90 年代后，追求高于法律要求的资源环境协议再次出现， 现在这些协议已成为环境与资源管理的主要制度。 荷兰是欧洲国家中使用环境协议最多的国家，尤其是 1989 年荷兰颁布了第一 个国家环境政策计划 （dutch national environmental policy/nepp）之后，环境 协议作为一项制度措施开始大量实施，其涉及的范围非常广泛，名称也各不相同， 有的称为合约、意向声明、多年协议，有的称为行为法则、议定书等等。根据 1996 年荷兰发布的一份有关环境协议国家报告，环境协议主要有四类： 第一类，根据工业目标分类政策签订的意向声明。工业目标分类政策是特定 的工业部门在 npee 的综合环境目标下承诺的具体责任。这类合同不多，但是其 作为建立和激励伙伴关系以及企业责任的全新环境政策的一部分而备受国际社会 的关注； 第二类，工业能源效率多年协议（multiyear agreements on energy efficiency in industry） 。这类合同数量最多，它们是实现荷兰 1990 年节约能源备忘录目标的主 要措施； 第三类，与产品相关的协议（product related agreements） 。这类合同大部分是 1990 年以前，为了解决特定的环境问题而签订的，它们不是政府政策战略的组成 部分； 第四类，其他环境协议（other environmental agreements） 。这类合同包括各种 形式的内容的环境协议。大部分的协议采用的是可强制执行的民事合同的形式。 这些环境协议，尤其是公共机构与工业集团或者能源集团的协议因为其普遍 钱水苗、巩固： 论环境行政合同 ，载法学评论2004 年第 5 期。 elni, environmental agreements-the role of environmental agreements in environmental policies .cameron may ltd.1998.p.54-55. 转引自李挚萍： 环境法的新发展-管制与民主的互动 ， 人民法院出版社， 2006 年， 第 144 页。 10 第二章 世界各国与之相似的制度实施情况及效果介绍 使用，已经成为环境政策综合战略的有机组成部分，它的发展方向是将环境协议 与公司环境计划、企业环境管理制度、公共环境报告和更具有灵活性的许可证制 度相结合，成为实施新的环境措施的重要手段。 环境协议在欧盟各成员国使用已经很广泛了，但在欧盟层次上采用还不多， 目前欧盟层次上签订的环境协议中较有影响的是欧洲、日本和韩国汽车制造商会 关于客车减少二氧化碳排放的协议。主要的原因是欧盟大部分的环境立法是采用 “指令”的形式发布的，根据欧洲条约的相关规定，指令是不能直接适用于各成 员国的，各成员国必须将其转换成有拘束力的形式和措施，并且这种转换必需具 备充分的准确性、清晰性和一定的公开性。同时欧洲条约又规定成员国对“指令” 不负有转换的义务，所以在欧盟层次上用合同方式来实施环境指令面临着一些法 律难题。尽管如此，欧盟第五次行动计划仍提议“环境协议可以采为新的环境政 策手段” ，并于 1996 年颁布指导纲要及核对表，内容包括提高环境协议的有效性、 确实性及透明性， 并公布了履行欧盟指令的指导纲要。 1996 年的 环境协议通讯 也认可了环境协议制度的优势，包括：提高“工业企业的潜在积极性” ；提供特别 是针对环境问题的 “符合成本效益的独特的解决方法” ； 而且相对于管制方法而言， 是一种更为“迅速而平稳的实现目标的方法” 。欧洲委员会在该通讯中还建议在欧 洲层面上尽可能采用有约束力的、内容确定的环境协议。在某些情况下，允许成 员国选择用环境协议或者国家立法的方式来实现指令目标。 二、美国典型环境协议项目介评 美国联邦政府和各州政府在环境保护领域广泛使用以社区为基础环境协议， 协议的主体因协议种类和内容的不同而不同，一般由政府及非政府组织发起，环 境保护局通常参与协议谈判和签订，如美国环境保护局就与一批全国大型的垄断 组织（如美国钢铁公司）签订了一系列类似日本“公害防止协定”的环境协议。 美国的环境协议包括没有法律约束力的意向声明和有法律强制性的合同，其法律 依据是有毒物质控制法令所规定的“新利用规则” ，这项规则鼓励公司与地方 社团达成协议，如果某项协议经协商达成，法令就授权政府通过行政命令的方式 发布一项重要的新利用规则,以确保签署者的遵守执行。 1991 年美国环境保护局发起的“工业有毒物质项目”亦称“33/35”项目，是 美国环境协议的一个先行者。该项目是环境保护局在联邦强制性的有毒物质释放 龚伟玲： 环境协议之比较研究 ，北京大学法学院，2004 级博士论文。 eric. w.orts kurt deketelaere, environmental contracts, kluwer law international london/the hague/boston. 转引自郭红欣： 环境保护协定制度的构建 ，载于环境法系列专题研究 ，2005 年，第 69 页。 郭红欣： 环境保护协定制度的构建 ，载于环境法系列专题研究2005 年，第 70 页。 11 中国政法大学硕士学位论文 日本公害防止协定制度研究及其借鉴 清单 制度基础上派生的自愿性项目。自此，美国大力推行环境执法和环境管制改 革，鼓励使用各种环境各种环境管理创新手段，包括通过谈判协议与州、土著部 落和企业、社区等建立新型伙伴关系。 20 世纪中后期的 xl 项目是这种协议模式 的典型的代表，这个项目由环境保护局和利害关系人与特定的公司和其他实体进 行谈判，包括其他政府机构，甚至整个社区等，对企业采用创新的环境管理、审 计和报告项目等给予一定的管制上的放松，即允许以承诺取得优异的环境表现的 项目以换取政府在执行法律规制上的放松。这个项目实质上是一项通过协商订立 协议的方式来免除规章的义务的实验。许多州也开始尝试使用环境协议的方式， 在某些实例中，成效是非常好的。1991 年的新泽西污染控制法令 （pollution prevention act）要求大约 700 家工业企业工厂准备污染防治局计划，计划和总结 以及十分重要的细节，必须每五年更新一次。法令同时授权环境部制定 1015 家 工厂首先实施“灵活宽泛的许可方案” 。根据该方案，参加公司将利用一种污染防 治方法与政府合作，促成一项全面的计划，以满足或者超过所有许可证的要求。 作为回报，参加者将获得一项统一的许可而不是像参加该方案之前需要申请 60100 项许可。 随后的“共同观念创制项目” （common sense intiative）在此基础上进一步 发展， 这个项目与建立在个案基础上的 xl 项目不同，它试图通过管制性的合同影 响所管制的特定行业，该项目将多方利害关系人召集在一起，在合意基础上达成 协议，使环境管制更适合于特定行业的情况,使之在一定的范围内具有普遍的适用 性。 环境协议在美国的广泛应用还依赖于以下的特殊背景：其一，在美国社会公 众在提起环境诉讼或公益诉讼方面享有较为宽泛的权利，而大量的民事执行行为 是通过谈判导致和解协议的产生。自 1991 年以来，美国环境保护局鼓励采取创新 的环境补充项目代替和解协议中的部分赔偿，这一措施的采取无疑促进了环境协 议制度的蓬勃发展。其二，商业组织或者环境公益组织监督政府行为主要是通过 监督行政行为的程序和其适用的法规，由此引发的诉讼也通常导致有关行政行为 的修正和其他妥协的和解协议的产生。从某种程度来讲，法律诉讼也成为协商谈 判各种目的的环境合同的一种形式。其三，各级政府发放排污许可证的过程，经 常也涉及工商业、政府和环境利益集团之间的谈判和解。以上各种各样的和解协 议已经构成美国环境法的重要组成部分。 有毒物质释放清单（toxic release inventory）,是美国环境保护局根据公众对工业排放化学物质知情权法而 建立的一个信息库。 see, epa, innovating for better environmental results: a strategy to guide the next generation at epa.2002.转引自 李挚萍， 环境法的新发展-管制与民主的互动 ，人民法院出版社，2006 年，第 145 页。 李挚萍， 环境法的新发展-管制与民主的互动 ，人民法院出版社，2006 年，第 144-145 页。 魏骁： 环境行政外部合同 ，中国政法大学民商经济法学院 2002 级硕士学位论文。 12 第二章 世界各国与之相似的制度实施情况及效果介绍 三、中国台湾地区的环境保护协定制度介评 台湾地区在过去几十年经济发展的过程中，由于资源开发利用欠缺合理的规 划、工业过度发展忽视污染的防治等因素，导致环境质量日益恶化，社会公众对 于重大污染性设施的设厂或重大的开发项目大多持全盘否定的态度，并开展了积 极的反公害的自力救济运动。例如，台湾地区的中国石油股份有限公司在五轻设 立工厂时遭到了当地居民的强烈反对，历尽三年多的抗争，1990 年 9 月 22 日公司 答应了当地居民提出的三个条件：一、作好污染防治工作；二、二十五年迁厂； 三、十五亿的回馈基金， 并与当地居民达成协议后工厂才得以顺利动工。面对公 害纠纷的日益严重，为了防止公害发生，确保环境质量，政府开始致力于公害纠 纷处理机制以及相关环境保护法规的建立与完善，于是日本公害防止协定制度在 台湾地区开始推广。1992 年 3 月 3 日，宜兰县政府与台湾水泥股份有限公司苏澳 厂就设厂开采水泥也签订了类似的协议，就可能发生的污染采取一定的预防措施。 台湾地区最初将此类协定为“公害管制协定” ，台湾地区的公害纠纷处理法 草案第三十条在“立法院”规定： “公害源与所在地居民签订公害管制协定，经 法院公证后未予遵守时，受害人得不经调处程序，径行取得强制执行名义。 ”该条 在三读时通过，成为公害管制协定的法律依据，并使其在一定条件下成为具有法 律强制执行力的协议书。 1993 年 10 月 20 日，台湾行政院环境保护署召开公害防 止协定书范本草案公听会，其后公布了“公害管制协定范本” 。 1993 年 2 月公布的公害纠纷处理法实施细则规定了直辖市、县（市）自 治团体可以协助所在地居民与公害源签订公害管制协定。随着环境保护要求由消 极的公害防治扩大到追求环境品质的全面提升，为了避免“公害管制协定”的内 容过于狭隘， 加之签订协定多为事前预防的性质， 1998 年 6 月， 公害纠纷处理法 修改时，将三十条的“公害管制协定”改为“环境保护协定” ，并规定“事业得与 所在地居民或地方政府签订环境保护协议，防止公害之发生” 。由此可以推断出， 台湾地区的环境保护协定种类按照签订主体的不同至少可以分为三种：一是有企 业与地方居民签订；二是由企业与地方政府签订；三是由地方政府协助企业与地 方居民签订。 1992 年以后，由于公害纠纷处理法律法规的公布施行，使公害纠纷处理有法 可依，逐渐规范化，随着环保机关建制陆续完成，环境保护行政管制措施得以贯 彻落实，加上环境保护协定制度的大力推行，台湾地区的重大公害纠纷事件逐年 递减。 叶俊荣： 环境政策与法律 ，中国政法大学出版社，2003 年 5 月第一版，第 36 页。 陈慈阳： 环境法总论 ，中国政法大学出版社，2003 年修订版，第 307 页。 13 中国政法大学硕士学位论文 日本公害防止协定制度研究及其借鉴 四、其他 南斯拉夫在污染防治方面也运用行政合同和自愿协议来适应环境管理的特殊 要求。在英国，虽然法律没有规定管辖公共合同的专门规则，但合同却经常被作 为行政手段来贯彻政府的某些政策，特别是在规划领域，政府拥有广泛的达成协 议的权利，以便限制和调解土地的开发和使用。它们经常能够诱使规划许可的申 请人同意接受他们通过法定条件强加的妥协方案。 联合国在 1992 年通过的二十一世纪议程的 30.3 中表明了对自愿协议方式 的认可态度， 其阐述如下： “工业和商业包括跨国公司的领导人愈来愈多地采取 自愿的办法，推动和执行自我调整并负起更大的责任，以确保它们的活动对人类 健康和环境只有最低限度的影响” ， 同时联合国环境规划署运用各种方式，包括 为企业自愿措施的采用而制定指南和标准，帮助金融、