（经济法学专业论文）关于农村宅基地使用权取得制度研究.pdf

摘要 随着我国社会主义市场经济的建立和城市化、工业化进程的不 断推进，土地征用的力度越来越大，土地资源日益紧缺。与此同时， 因士地征用所引发的社会矛盾也越来越多，其根源在于土地价值日益 升高，公民对土地征用获得的土地补偿费不满意所导致。征用农村宅 基地亦是如此，因为宅基地的征地补偿费要多于房屋拆迁所获得的补 偿。而能否获得相应的宅基地补偿费，关键取决于是否取得了宅基地 使用权。因此，公民对农村宅基地使用权取得更加关注。 依据我国现行的土地政策，农村宅基地属于集体所有，村民只 有使用权，没有所有权，取得农村宅基地使用权需要经过行政审批。 由于我国目前没有建立完善的农村宅基地使用权取得制度，在取得主 体资格、取得程序以及宅基地管理等方面存在诸多问题，宅基地使用 现状比较混乱。由于宅基地方面的监管不到位，由此引发的信访、行 政诉讼、行政复议案件逐年增加，影响社会的稳定。因此，本文将宅 基地使用权取得制度作为研究课题的核心部分。 本文的指导思想，是结合工作实践，分析宅基地使用权取得制 度中存在的问题及原因，归纳当前国内专家学者在宅基地使用权方面 的主要争议，立足于解决实践中存在的突出问题，从统一主体资格， 规范审批程序、强化制度监管等方面完善宅基地使用权取得制度。笔 者主要在以下几个方面有所突破和创新： 首先，论述了我国宅基地使用权取得的历史沿革。对农村宅基 地使用权在取得主体资格、取得方式、宅基地使用范围的变化进行了 归纳和分析。即农村宅基地使用权主体由城市居民、农村村民构成的 二元主体到农村村民一元主体的转变，使用权取得方式由分配取得到 审批取得的转变，宅基地使用面积和数量由无限制性规定到有限制性 规定的转变。得出的结论是：随着人口的增长和经济的快速发展，土 地资源日益紧张，取得农村宅基地使用权需要具备严格的条件。 其次，比较全面地归纳了农村宅基地使用权取得制度中存在的 问题。包括三个方面：即农村宅基地使用权取得主体资格不一致、审 批程序不规范、宅基地使用现状比较混乱。而国内的专家学者对农村 宅基地使用权的研究主要集中在宅基地使用权的转让和主体资格方 面，对审批程序和监管等方面涉及的较少。得出的结论是：农村宅基 地取得制度中，不仅是取得主体资格存在争议，而且在审批程序和宅 基地监管工作中也存在问题。 第三，系统分析了农村宅基地使用权取得制度中存在问题的原 因。主要包括宅基地使用权取得制度的设置理念不适应社会主义市场 经济的发展；有关宅基地使用权取得制度方面的法律法规和政策较 多，但比较分散，且存在不一致的地方；宅基地使用权审批程序不完 善以及监管体制不完善等方面。 第四，重点分析了宅基地使用权取得主体上存在的争议。主要 从原始取得或变更取得两种方式，对城镇居民、本集体经济组织以外 的其他村民、本集体经济组织成员转为城镇户口后的人员能否取得农 村宅基地使用权上存在的争议进行分析。 第五，提出了解决实践中存在问题的对策。一是提出建立“户 籍取得制度、有偿取得制度、有限流转制度、宅基地租赁权制度”解 决主体资格条件的对策；二是提出建立“村、乡镇人民政府、土地主 管部门、县级人民政府”四级审批制度，解决审批程序问题；三是从 完善管理体制、健全管理制度等方面解决管理混乱的问题。 本文主要运用理论与实践相结合的方法，实事求是地分析宅基 地使用权取得制度在实践际中存在的问题，主要从解决实际问题的角 度出发，比较具体的提出了对策。由于笔者长期在基层工作，学识有 限，加之参考资料的局限性，对文中一些闯题认识还不够深刻，理论 研究较少，解决实际问题的阐述较多，不妥之处，请各位老师、同学 指正。 关键词：农村宅基地，使用权，取得制度 a b s t r a c t a l o n gw i t h0 u rc o u n t 哆s o c i a l i s tm a r l 湫e c o n o m y e s t a b l i s h m e n t a i l du r b 舳i z c d ，t l l ei n d u s t r i a l i z a t i o na d v a l l c 锄c n tu n c c 勰i n ga d v a n c 锄e n t ， d y n a l i l i c sw h i c hm el a n dl “i c sm o r ea n dm o r cb i g ，t h el a l l dr e s o u r c ei s d a yb yd a ys c a r c e a tt h cs 锄et i m e ，b e c 跏s et h cl a i l dc o n t r a 豳c t 0 巧 l e v i 铭t h es o c i e t ) ，w h i c hi n i t i a t e sm o r ea l l dm o r et ob ea l s om a n y ，i t s o t l i c si nt h el a i l dv a l u et od c v a t ed a yb y 出l y ，m ec i t i z n o tn o ts a t i s f i c d l y d r m st h el a n dc o m p e n s a t i o nt 0t 1 1 ee 抓h l o c a lt a xw h i c ho b t a i n st oc a u s e l 删i 嚣t h cc o u n t l y s i d eh o m e s t e a da l s oi ss o ，b e c a u s el c v i e sm e h o m e s t e a dm ec o m p e n s a t i o nt 0h a v et o b em a n yc o m p c n s a t i n gw h i c h o b t a i n st om eh o u s er e l o c a t i o n w h e t h c rb u to b t a i n sm ec o r r e s p o n d i n g h o m e s t e a dc o m p e n s a t i o n ，t h ek e yi sd 。c i d c db yw h e 吐l e rh 孙o b t a i n c dt l l e h o m c s t e a dr i g l l to fu s e t l l e r e f o r e ，t h ec i t i z c i lo b t a i n st ot h ec o u n t r y s i d e h o m e s t e a dr i g h to f u s ee v m o r cp a y sa t t e n t i o n b a s e do no u rc o l l n 蚵p e s e n ta g r a r i 孤p o l i c y ，t h ec o u n 缸y s i d e h o m c s t e a db e l 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l s oi n s u f 矗c i e l l t l yp r o f o u n d ，f i l n d 锄e n t a lr e s e a r c h l e s s ，t h es o l u t i o na c t i l a lp r o b l c me l d b o r a t i o na r em o r e ，t h en o tr i g h t ，a s l ( s f e l l o wt e a c h e 心，m es c h o o l m a t et 0p o i n to u tm i s t 舢r e s k e yw o r d s ：t h ec o u n n y s i d ch o m e s t e a d ，t l l e 啦蛳o fu ， o b t a i n sm es y s t 锄 8 前言 农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，宅基地和自留地、 自留山，也属于集体所有。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地 实行征收或征用并给予补偿。土地的使用权可以依照法律的规定转让。宅基地属 于集体所有，村民只有使用权，没有所有权，宅基地使用权依法可以转让。这是 我国关于宅基地的一项基本制度。 宅基地使用权是我国特有的一种用益物权形式，它是指农村居民及少数城镇 居民为建造自有房屋对集体土地享有的占有、使用的权利1 。宅基地使用权包括 农村宅基地使用权和城镇宅基地使用权。本文所研究的课题仅限于农村宅基地使 用权。农村宅基地使用权取得方式有两种 即原始取得和变更取得。原始取得是 指公民初始向农村集体经济组织申请使用宅基地，所申请使用的宅基地未设定宅 基地使用权。变更取得是指因取得宅基地上的房屋所有权而取得宅基地使用权， 宅基地使用权随着房屋所有权转移而转移，也就是通常所说的地随房走。 1 9 9 9 年5 月6 日，国务院办公厅下发了关于加强土地转让管理严禁炒卖 土地的通知( 国办发 1 9 9 9 3 9 号) ，其中规定“农民的住宅不得向城市居民 出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造 和购买的住宅发放土地使用证和房产证”2 。2 0 0 4 年l o 月，国务院关于深化改 革严格土地管理的决定( 国发 2 0 0 4 2 8 号) 中提出“禁止城镇居民在农村购 置宅基地”3 。国务院上述两个行政规范性文件出台后，引发了国内专家学者的 争议。在物权法起草过程中，宅基地使用权取得也是争论的焦点。2 0 0 4 年1 0 月 1 5 日物权法( 草案) 第1 6 l 条规定：“村民经本集体分配取得宅基地使用 权。一户只能分配一处宅基地。村民占用的宅基地面积超过规定标准的，应当缴 纳宅基地使用费。”第1 6 5 条规定：“本集体的村民通过转让取得两处以上宅基 地的，应当交纳多占部分的宅基地使用费。本集体以外的人通过转让取得宅基地 使用权的，应当缴纳宅基地使用费。”物权法草案六次审议稿则修改为：“宅基 王利明物权法论( 修订本) 【m 】北京冲国政法大学出版社p 4 7 2 。 2 参见国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知( 国办发 1 9 9 9 3 9 号) p 5 3 参见国务院关于深化改革严格土地管理的决定( 国发【2 0 0 4 】2 8 号) p 2 地使用权人经本集体同意，可以将合法建造的住宅转让给本集体内符合宅基地使 用权分配条件的农户；住宅转让时，宅基地使用权一并转让。禁止城镇居民在农 村购置宅基地。”2 0 0 7 年3 月1 6 日第十届全国人民代表大会第五次会议通过的 中华人民共和国物权法第1 5 3 条规定：“宅基地使用权的取得、行使和转让， 适用土地管理法等法律和国家有关规定”。因此，中华人民共和国物权法并 没有以法律条文的形式明确禁止城镇居民在农村购买房屋和购置宅基地，而是执 行现有的关于农村宅基地使用权的法律和国家有关规定。 国内大多数专家对宅基地使用权取得制度的研究主要针对宅基地使用权 的变更取得，即宅基地使用权能否转让，能否随着房屋所有权的转移而一并转移。 而对宅基地使用权的原始取得以及宅基地使用权取得程序及监管研究得较少。实 践中，除宅基地使用权变更取得存在争议外，宅基地使用权取得制度中还存在诸 多的问题，比如农村宅基地使用权的取得主体资格、宅基地使用权的审批程序以 及日常管理等方面，在实践中都存在较大争议，相应的法规和政策存在冲突，致 使宅基地使用现状比较混乱。 笔者在基层政府法制部门工作，对于农村宅基地问题接触较多。特别是近 几年随着城市化进程的推进，集体土地征收力度加大，农村宅基地升值较大，老 百姓对宅基地更加重视。因宅基地使用权发生的行政争议、行政复议以及行政诉 讼案件的数量逐年增加。这些行政争议和案件表现出的问题主要是宅基地使用权 存在争议，问题的原因主要是由于宅基地使用权取得的主体资格存在争议，审批 程序不规范、管理不到位等方面。本文结合工作实际，主要研究农村宅基地使用 权取得制度，从原始取得和变更取得两个角度，研究宅基地使用权取得主体的资 格和宅基地使用权的取得程序以及日常管理等方面的内容。目的是完善宅基地取 得制度，解决宅基地使用权取得制度中的主体资格、审批程序以及管理混乱等问 题，进一步加强对宅基地的管理，保护公民、法人和其他组织的合法权益。 2 第一章农村宅基地使用权概述 第一节农村宅基地使用权的概念和特征 一、农村宅基地使用权的概念 我国民法通则和1 9 9 8 年颁布的中华人民共和国土地管理法等法律 中并未采用“宅基地使用权”的概念，宅基地使用权作为一项独立的民事权利， 为中华人民共和国土地管理法和有关的法律法规，司法解释所特别确认，依 法受到法律保护。其实，早在1 9 6 3 年3 月2 0 日中央下达的关于对社员宅基地 问题作一些补充规定的通知中已经使用了“宅基地使用权”4 ，1 9 8 2 年2 月1 3 日国务院发布的村镇建房用地管理条例5 和最高人民法院关于贯彻执行民事 政策法律若干问题的意见( 1 9 8 4 年8 月3 0 日) 又提及。宅基地使用权”6 的概念， 只是未对宅基地使用权的含义予以界定。 在我国，农村宅基地使用权是指农民在农村和城市郊区集体所有的宅基地上 所享有的建造房屋以使用、居住的一种权利。农民需要宅基地建造房屋的，必须 依法取得宅基地使用权，经合法取得的宅基地使用权受法律保护。宅基地使用权 作为一种物权，是我国物权法体系中一个特有概念，是农民基于集体经济组织成 员身份而无偿取得的一种物权。 二、农村宅基地使用权的特征及与房屋所有权的区别 农村宅基地使用权属于物权中用益物权范畴。农村宅基地使用权制度是我 国特有的一项用益物权制度，具有鲜明的社会保障和社会福利性质。对于宅基地 4 关于对社员宅基地问题作一些补充规定的通知第二项规定：“社员有买卖房屋的权利。 房屋出卖后，宅基地的使用权即随之转移给房主，但宅基地的所有权仍归集体所有。” 5 村镇建房用地管理条例第l5 条规定：“由于买卖房屋而转移宅基地使用权的，应按 照第十四条的规定办理申请、审查、批准手续。” 6 最高人民法院关于贯彻执行民事政策法律若干问题的意见规定“七、宅基地问题( 6 o ) 村镇公民之间由于房屋买卖转移宅基地使用权而发生的纠纷，应根据国务院村镇建房 用地管理条例种规定的审查、批准程序处理。” 3 使用权的性质，国内专家学者的认识基本一致。比如。曹云清、 曾红波认为， “对农民承包的土地，承包人享有承包经营权；对其使用的宅基地，享有宅基地 使用权，此二者均为用益物权自不待言”7 。王利明教授认为，“宅基地作为用 益物权，首先表现在权利人可以对宅基地长期地享有占有、使用的权利”8 。农 村宅基地使用权的主要特征及与房屋所有权的区别如下： ( 一) 身份性 。由于农村宅基地是与集体经济组织成员的资格联系在一起的，宅基地在 一定程度上具有福利和社会保障功能。”9 。农民能申请宅基地很大程度上是因 为农民是农村集体经济组织成员土地的有限性决定了集体经济组织以外的人员 一般不能申请宅基地。所以，宅基地通常是与成员权联系在一起的而房屋所有 权则没有身份性质，非本集体经济组织成员也可以取得，比如具有城镇居民户口 的子女继承父母在农村的房屋。 ( 二) 无偿性 宅基地使用权主要发生在农村，是广大农民最基本的生活资料。宅基地使 用权的取得，是基于集体经济组织的分配所取得，不是通过交易行为以支付对价 方式获得。因此，村民取得宅基地使用权是无偿的。而房屋所有权的取得通常是 有偿的。 ( 三) 永久性 宅基地使用权是无期限的。宅基地使用人有权在依法取得的宅基地上建房、 建厕所、拱棚等建筑物，并对建筑物享有所有权，依建筑物所有权而长期、永久 地使用宅基地。即使地上物灭失后，房屋所有权人可以翻建、改建、扩建，而仍 然使用宅基地。但房屋所有权则不具有永久性，比如地上物灭失、转让后，房屋 所有权消失或发生转移。 ( 四) 有限性 村民或者集体经济组织的成员每户只能拥有一处宅基地。在我国，土地资 源是很有限的，不可能给每户村民提供更多的宅基地，每户申请到一处宅基地， 即足以保证其基本的生活需要，如果允许随便申请，则导致土地资源的浪费。1 9 9 8 7 曹云清、曾红波试论农村宅基地使用权的性质兼论集体土地所有权的有关问题江西 公安专科学校2 0 0 3 年第5 期 王利明物权法论( 修订本) 【m 】北京中国政法大学出版社p 4 7 3 。王利明物权法论( 修订本) 【m 】j t 京中国政法大学出版社p 4 7 2 4 年修订的中华人民共和国土地管理法第六十二条规定：农村村民一户只能拥 有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、辖市规定的标准。首先明 确规定一户只能拥有一处宅基地，其次对宅基地使用面积也有限制性规定。比如， 北京市规定，新批宅基地不能超过o 3 亩。广州市政府规定，新批准的住宅建设 用地面积按如下标准执行：平原地区8 0 平方米以下；丘陵地区1 2 0 平方米以下； 山区1 5 0 平方米以下。而房屋所有权则没有此类限制。 ( 五) 宅基地使用权取得需要行政审批 本集体经济组织成员只是具备取得宅基地使用权的资格，并不能自然取得， 需要层层审核，由县级以上人民政府批准。 ( 国办发 1 9 9 9 3 9 号) 明确要求。农民的住宅不得向城市居民出售，也不 得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住 宅发放土地使用证和房产证。”有的学者认为这一规定不符合立法法的规定和中 央有关政策，“建议取消国务院办公厅1 9 9 9 年发布的国务院办公厅关于加强 土地转让管理严禁炒卖土地的通知中农村的住宅不得向城市居民出售的 规定“1 。同时，2 0 0 4 年修订的中华人民共和国土地管理法也没有禁止城镇 “肖兴江关于农村宅基地使用权流转的思考场州教育学院学报2 0 0 4 年第2 2 卷第4 期 7 非农业户口取得宅基地。但是2 0 0 4 年修订中华人民共和国土地管理法的当 年，即2 0 0 4 年1 0 月，国务院又下发了关于深化改革严格土地管理的决定， 其中明确提出。禁止城镇居民在农村购置宅基地”。中华人民共和国物权法 第1 5 3 条规定：“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和 国家有关规定”。此规定实际上是对国务院上述关于农村宅基地使用权相关政策 的一种肯定。因此，在现阶段，城镇居民不能购买农村住宅和购置宅基地，我国 宅基地使用权取得主体是一元主体。即只有本村村民才有资格取得本集体经济组 织所有的宅基地，非本村村民无权取得。 三、宅基地使用数量和面积的变化 ( 一) 在使用数量上，经历了从一户多宅到一户一宅的变化。 1 9 9 8 年修订的中华人民共和国土地管理法第六十二条规定：“农村村 民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定 的标准”。首次规定农村村民一户只能拥有一处宅基地，而在此之前的有关土地 的国家政策和土地法律、法规中均没有此类限制性规定，一户多宅是允许的。 ( 二) 在使用面积上，经历从无限制性规定到有限制性规定的转变 在我国土地改革阶段，对村民使用农村宅基地的面积没有做出明确的限制 性规定。国务院1 9 8 2 年发布村镇建房用地管理条例后，首次对宅基地使用 面积提出了限制性的规定，其中第九条规定“社员建房用地，由省级人民政府根 据山区、丘陵、平原、牧区、城郊、集镇等不同情况，分别规定用地限额，县 级人民政府根据省级人民政府规定的用地限额，结合当地的人均耕地、家庭副业、 民族习俗、计划生育等情况，规定宅基地面积标准”1 9 8 8 年修订的中华人 民共和国土地管理法第三十八条第二款规定“农村居民建住宅使用土地，不得 超过省、自治区、直辖市规定的标准”。各地结合实际，制定了宅基地使用标准 面，比如1 9 8 9 年北京市人民政府关于加强农村村民建房用地管理若干规定 第六条规定“村民每户建房用地的标准，由各区县人民政府根据本行政区域的情 况确定，但近郊区和远郊区人多地少的乡村，最高不得超过o 2 5 亩，其他地区 最高不得超过o 3 亩”在此后的1 9 9 8 年，2 0 0 4 年两次修订的中华人民共和 国土地管理法中第六十二条规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基 8 地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。” 9 第二章宅基地使用权取得制度存在的问题及原因分析 第一节宅基地使用权取得制度存在的问题 现行的有关土地法律、法规、规章对农村宅基地使用权取得制度没有做出 系统的规定，原则性较强，有些规定还相互冲突。存在的问题表现在：农村宅基 地使用权取得主体资格、取得程序以及实际管理三个方面。 一、农村宅基地使用权取得主体条件不一致 所谓取得主体资格是指哪些人具备取得农村宅基地使用权的资格。我国现 行的法律、法规、规章对农村宅基地使用权取得主体资格没有作出明确规定，而 是由地方性法规和部门规章进行规定，存在不一致的地方，表现在： ( 一) 原始取得方面 非本集体组织成员能否申请使用宅基地在规定上存在不一致。比如： 大 连普兰店市农村村民建房管理规定中可以申请使用宅基地的情形之一是：“( 三) 回乡落户的复退军入和回乡定居的华侨以及港、澳、台同胞，需要建住宅而无宅 基地的”。也就是说，原为城镇居民户口的复退军人只要将户口落在农村，就可 以申请农村宅基地，那么其他城镇居民将户口落在某村，是否就可以取得农村宅 基地使用权，法律并没有禁止。而北京市人民政府关于加强农村村民建房用地 管理若干规定第九条规定：“村民全家迁出本村或由农业户口转为非农业户口 另有住房的，其原宅基地由本村集体经济组织收回，宅基地上的房屋和其他附属 物应由原房屋所有人自行拆除；也可经乡人民政府批准，按照规定的价格出售给 符合申请建房用地条件的村民”也就是说只要本村村民的户口迁出本村，就不 能申请使用本村的宅基地。实际上是执行一刀切的政策，只要不是本集体经济组 织成员，就不能以原始取得的方式申请宅基使用证。因此，对于非本集体经济组 织成员( 含城镇户口) 是否可通过原始取得方式拥有宅基地使用权的规定存在不 一致的地方。 1 0 ( 二) 变更取得方面 变更取得的方式包括通过买卖、继承、赠与等方式取得农村房屋的所有权 后取得相应的宅基地使用权。从各地的地方性法规或政府规章的规定以及实践中 的执行情况来看，对于以买卖、赠与、离婚析产等方式取得房屋所有权后，能否 以变更取得方式申请使用宅基地，法律没有予以明确。在实践中，遵循的基本原 则是：受让人、受赠人、房屋产权取得人不属于本集体经济组织成员，不能申请 使用宅基地。但是对于以继承方式取得房屋所有权后，能否取得相应的宅基地使 用权的情况，部门规章和地方政府规章存在冲突。比如国家土地管理局确定土 地所有权和使用权的若干规定规定：“继承房屋取得的宅基地，可确定集体土 地建设用地使用权”。这里并没有明确取得主体的身份是否为本集体经济组织 成员。而北京市人民政府关于加强农村村民建房用地管理若干规定第九条规 定：“村民全家迁出本村或由农业户口转为非农业户口另有住房的，其原宅基地 由本村集体经济组织收回，宅基地上的房屋和其他附属物应