（环境与资源保护法学专业论文）环境行政执法问题研究.pdf

摘要 摘要 环境问题是人类自进入后工业时代以来面临的最重要的社会问题之 一。环境的破坏不仅影响到人们的正常生活，而且会威胁人类的生存和子 孙后代的健康。然而环境法律问题是生态环境建设的重要方面。其中环境 行政执法在生态环境保护中发挥着不同寻常的作用。 而我国目前的环境行政执法存在诸多问题，与可持续发展的目标相差 甚远，是导致我国环境状况不佳的重要原因。本文从目前我国环境行政执 法的现状入手，围绕环境行政执法存在问题，从法律、经济、历史等多角 度分析其产生的原因，在分析这些问题产生原因的基础上，借鉴国外环境 行政执法的成功经验，提出解决环境行政执法问题相应的法律对策。 通过对我国环境行政执法存在问题的全面分析和对国外环境行政执法 的成功经验的借鉴，我国环境行政执法应该从立法、执法体制、执法监 督、执法手段、意识观念、执法体系等多方面加以完善，建立相对完备的 环境行政执法体系，以期引起法学界和相关部门对这些问题的关注，为构 建一套适应时代发展的环境行政执法体系起到一定的铺垫作用。 关键词环境环境行政执法可持续发展 东北林业大学硕士学位论文 a b s t r a e t e n v i r o n m e n t a li s s u ei so n eo ft h em o s th n p o r t a n ts o c i a lp r o b l e m sb e i n gf a c e db yp e o p l e s i n c ep o s t - i n d u s t r i a l i z e de r a ，t h ee n v i r o n m e n t a ld e s t r o yn o to n l yi m p a c t so r lt h ep e o p l e s n o r m a ll i r e ，b u ta l s oh a r m st h eh u m a n se x i s t e n c ea n dt h eo f f s p r i n g sh e a l t h m o r e o v e r , t h e p r o b l e m so ft h ee n v i r o n m e n t a ll a w sa r et h em a j o rf a c e to ft h ee c o l o g i c a la n de n v i r o n m e n t a l c o n s t r u c t i o n ，t h e r e i n t o ，t h ee n v i r o n m e n t a lg o v e m m e n te x e c u t i o na c t so nt h eu n u s u a le f f e c t s i nt h ee c o l o g i c a la n de n v i r o n m e n t a lc o n s t r u c t i o n m a n yp r o b l e m se x i s t i n gi nt h ee n v i r o n m e n t a lg o v e r n m e n te x e c u t i o no f0 1 1 i c o u n t r yt h a t a r en o tc o n s t a n tw i t ht h e “s u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n t t h e o r ya r et h e i m p o r t a n tr e a s o n s r e s u l t i n g i nt h eb a dc o n d i t i o no fi t t h r o u g h a n a l y z i n g t h ec u r r e n ts i t u a t i o no ft h e e n v i r o l m a e n t a lg o v e r m n e n te x e c u t i o n ，t r i e st og e tt h ep r o b l e m se x i s t i n gi nt h ee n v i r o n m e n t a l g o v e r n m e n te x e c u t i o n ，a n a l y z e st h er e a s o n sf r o ml a wf a c e t ，e c o n o m i c sf a c e t ，h i s t o r yf a c e t m a ds of o r t h ，a n du s e sf o rt h er e f e r e n c e so ft h es u c c e s s f u le x p e r i e n c eo ft h ee x t e r n a l e n v i r o n m e n t a lg o v e m m e n te x e c u t i o no nt h eb a s i so fa n a l y z i n gt h er e a s o n s ，c o n s e q u e n t l yp u t s f o r w a r dt h er e l e v a n tl e g a lp o l i c yt h a tc a nr e s o l v ef i l ep r o b l e m se x i s t i n gi nt h ee n v i r o n m e n t a l g o v e r n m e n te x e c u t i o n w i t ht h ec o m p r e h e n s i v ea n a l y s i so ft h ec u r r e n tp r o b l e m se x i s t i n gi nt h ee n v i r o n m e n t a l g o v e r n m e n te x e c u t i o no fo u rc o u n t r ya n dt h ea d v i s e m e n to ft h es u c c e s s f u le x p e r i e n c eo ft h e e x t e r n a le n v i r o n m e n t a l g o v e r n m e n te x e c u t i o n ，t h ei n t e m a l e n v i r o n m e n t a l g o v e r n m e n t e x e c u t i o ns h o u l d b e i m p r o v e d f r o mt h e l e g i s l a t i o n ，s y s t e m ，s u p e r v i s i o n ，m e a n s ， c o n s c i o u s n e s sa n ds of o r t ho fe x e c u t i n gt h el a w , a n dc o n s t r u c tt h ec o r r e s p o n d i n g l yb e a e r s y s t e mo f t h ee n v i r o m n e n t a lg o v e r n m e n te x e c u t i o n ，a n de x p e c tt ob r i n gt h ej u r i s c o n s u l t sa n d t h er e l e v a n td e p a r t m e n t ，s ot h i sc a l lh a v es o m ed e f i n i t ea c t i o no nc o n s t r u c t i n gas e r e so ft h e e n v i r o n m e n t a lg o v e m m e n te x e c u t i o ns y s t e m st h a ta d a p tt ot h ec u r r e n ts o c i e t y sd e v e l o p m e n t k e y w o r d s ： e n v i r o n m e n te n v i r o n m e n t a l g o v e r n m e n t e x e c u t i o n p r o b l e m s s u s t a i n a b l e d e v e l o p m e n t 1 i 1 绪论 1 绪论 人类社会迈进了2 l 世纪，随着经济、社会的发展，科学技术的进步和人们生 活水平不断的攀升，人类对自然界的索取越来越多，对环境的破坏程度相当的严 重。环境污染问题成为人类自进入后工业时代以来所面临的最严重的社会问题之 一。环境破坏不但影响人们的正常生活，而且会威胁人类的生存和子孙后代的健 康。近年来，随着人们对环境污染危害性的再认识和环保意识的提高，人们终于 认识到可持续发展对于人类生存的重要性。而环境行政执法是实现可持续发展的 重要手段，它执行的状况直接影响到可持续发展的实施，直接关系到人类赖以生 存的环境，是一个人类不容忽视的问题。然而，我国目前的环境行政执法存在着 诸多不尽人意的、不能适应可持续发展的问题，给保护我们赖以生存的环境带米 了障碍。今后，重视并加强环境行政执法将成为我国环境法制建设工作中的重 点。 1 1 环境行政执法的概述 1 1 1 环境行政执法的概念 执法是国家机关执行法律的活动。环境执法是国家执法活动的一个重要组成 部分，它指有关国家机关按照法定权限和程序将环境法律规范中抽象的权利和义 务变成环境法主体的具体的权利义务的过程，或者说是国家有关机关将环境法规 范适用于具体的环境法主体的过程。环境执法根据执法机关的不同分为环境行政 执法和环境司法执法( 有的学者认为还包括环境仲裁执法) 。环境行政执法即是环 境机关的执法。一般认为，环境行政执法是指有关行政管理机关执行环境法律规 范的活动，它又可以分为环境保护行政主管部门的执法和环境保护相关部分的执 法。f 5 5 l 1 1 2 环境行政执法的特点 环境行政执法的特点主要表现在以下几个方面： 第一：环境行政执法具有单方性，环境行政执法机关可以自行决定或直接实 施执法行为，而无需与环境行政执法相对人协商或征得相对人的同意。 第二：环境行政执法主体具有多部门性，根据环境保护法第七条规定， 我国环境行政执法的主体除了环境保护行政主管部f - j 以外还有其他依照法律规定 行使环境监督管理权的部门。也就是说有权从事环境行政执法的部门，除了各级 人民政府、环境行政执法部门外，还有许多相关部门。( 笔者认为环境行政执法主 体的多部门性，是环境行政执法存在的问题的主要原因，应该尽快改善。) 第三：环境行政执法手段多样、技术性强，即包括说服教育性质为主的申诫 东北林业大学硕士学位论文 罚，又包括经济制裁性质的财产罚，对严重的行政违法行为甚至可处以人身罚。 另外有环境法的科学技术性特点所决定，环境行政执法具有很高的技术性要求， 要求环境行政执法人员应该具有一定的环境科学技术知识。 第四：环境行政执法具有超前性，环境行政执法不是在环境被污染或被破坏 的危害结果发生之后进行的，而是要在危害结果发生之前进行，以通过行政处罚 来制止危害环境的后果的发生。【5 5 】 1 1 3 我国环境执法主体和相对人 1 1 3 1 环境行政执法主体 根据我国环境保护法的有关规定，我国的环境行政执法体系包括以下几 个方面： ( 1 ) 国务院环境保护行政主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理。 ( 2 ) 县级以上的人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实 施统一的监督和管理。 ( 3 ) 各级人民政府，主要行使对经济发展和社会生活有重大影响的环境行政执 法权予以监督执行权，例如，责令限期治理、责令企业事业单位停业关闭和采取 强制性应急措施。 ( 4 ) 环境保护法律法规授权对某些方面的污染防治实施监督管理的有关部门， 如国家海洋行政主管部门、港务监督、渔政渔港监督、军队环境保护和各级公 安、交通、铁路、民航管理部门等等，这一类机构不是专门性的环境行政执法机 构，而是依照法律法规的特别授权，在与自身业务相关的范围内，对环境污染防 治行使监督管理权。 ( 5 ) 县级以上人民政府的土地、矿产、森林、农业、水利行政主管部门等，经 过法律法规的授权，存其自身业务相关的范围内对环境保护行使监督管理权。 ( 6 ) 一些政府行政职能部门如，卫生、市政管理、市容环境卫生、园林、文物 保护等行政主管部门，也负有某些环境行政执法的职责。 ( 7 ) 某些经过法律法规授权或者经过行政机关委托的国家机关、社会团体、企 业事业单位、如环境保护协会、环境监测站、企业内部的环保部门，地方政府还 可以设立一些环境保护方面享有环境保护执法权的机构，如环境监察大队。“” 1 1 3 2 环境行政相对人 环境行政执法相对人是在具体的环境管理关系中处于被管理方的当事人， 是与环境行政执法主体相对应的一方主体。环境行政执法相对人不是单纯指某一 个人，我国境内的一切组织和个人，都可能成为环境行政相对人，包括国家机 关、企业、事业单位，社会团体及其他社会组织，中国公民、外国组织或者个 人。其中，企业单位是最主要的环境行政执法相对人。环境行政执法相对人具有 很明显的相对性，它只反映环境行政执法相对人所表明的主体在具体的环境管理 关系中的法律地位，并不表明该主体在其他领域管理关系中的地位，脱离了环境 管理关系，环境行政执法相对人就发生了变化。环境行政执法相对人处于被管理 一方，但是“被管理”并不意味着它只能是义务人，而不是权利人。相对人应该 享有参与环境管理权、协助管理环境权、知悉权、批评检举权、秘密受保护以及 申诉权等一系列的权利。一” 1 2 国内外的研究现状 1 2 ，1 国外的研究现状 在二十世纪6 0 、7 0 年代，多数国家把环境法制工作的重点放在立法上，且只 有美国、日本等少数国家环境法的权威较大，在环境行政执法和环境行政诉讼等 方面更是如此。在许多国家，特别是发展中国家，环境法常常给人一种“软法” 的印象，而且环境保护部门、法院等行政执法机关对环境法的实旌也很不得力。 进入二十世纪8 0 年代以来，环境法发展的一个重要的特点是各国纷纷加强环 境行政执法、环境法律法规的有效实施，环境法实施效力和执法效率得到很大提 高。由于对环境行政执法的重视，许多发达国家都改变了环境法的“软法和花 瓶”的局面。脚 在发达国家，目前美国、日本、欧盟成员国等国家已经基本建成比较完善的 环境法体系，制定新的环境法律法规的立法工作明显减少，在环境保护立法方面 主要是修改现有的环境法律法规，把主要工作重点放在了提高执法能力和强化环 境行政执法方面。与广大发展中国家不同的是，发达国家加强环境行政执法的 个重要方面是对污染源和重大污染事故的控制。另一方面是建立健全各种环境保 护管理制度，依法行政、依法行使环境行政管理权。我们可以看到发达国家对环 境行政执法的重视，是因为在上个世纪经济发展的同时遭受到了严重的环境污 染，给人们健康和经济社会发展带来了严重的伤害，因此他们都深深认识到良好 环境和可持续发展的重要，把重视环境行政执法、建立完备的环境行政执法体系 作为发达国家环境法制建设中的重点工作。 1 2 2 国内的研究现状 我国学者在1 9 9 7 到2 0 0 3 年以来对环境行政执法问题有所关注，周柯教授在 生态环境法论中曾经在一节中专门论述了环境行政执法，周玉华教授在环 境行政法学中对此问题也有所关注，虽然有学者在此6 年中关注了环境行政执 法，并且发表了相应的文章，不过那往往是对环境行政执法某一方面的理解，缺 乏对环境行政执法问题有针对性地详细论述，缺乏对现有环境行政执法的理论分 析。 东北林业大学顶士学位论文 本文是对环境行政执法问题研究的一个补充，具有一定的现实意义。全文分 析我国环境行政执法的发展现状，从立法、历史、经济等多角度分析我国环境行 政执法存在问题的原因，并且参考国外环境行政执法的状况和国外环境行政执法 有效措施从我国环境行政执法存在的问题入手，揭示影响环境行政执法的障 碍，提出相应的法律对策，力求为构建一套适应时代发展的环境行政执法体系提 供一定的理论基础。 1 3 课题研究的目的和意义 1 9 9 2 年在世界可持续发展战略的影响下，我国确立了可持续发展的战略。可 持续发展战略的实施对我国环境法制建设产生了深远的影响，它要求环境立法、 环境执法、环境司法都紧紧围绕着可持续发展为中心。但是我国目前生态环境问 题相当严重，已经阻碍了我国可持续发展战略的进程。环境行政执法是我国环境 法制建设的重要组成部分，它的执行状况将直接影响到可持续发展战略的实施。 重视并加强环境行政执法必将成为我国在今后环境法制建设工作中的重点。 可持续发展战略推动着我国环境立法飞速发展，目前我国已经形成了初具规 模的环境立法体系。然而与之相应的却是环境行政执法的软弱无力。尽管我国在 近几年来开展了全国性的环境执法大检查，取得了一定的成绩，但是环境问题并 没有从根本上得到改变。就我国环境行政执法的总体而言，仍然存在相当多的问 题。有法不依、有法难依、执法不严、以言代法、以权代法、以罚代刑等现象还 很严重。这些问题的存在直接影响着可持续发展战略的贯彻与实施，阻碍着我国 环境法制的发展进程，直接关系到我们当人与子孙后代的生存和发展，因此环境 行政执法已经成为不容忽视的问题。亟待我们当代人去解决。 党的十六届三中全会提出科学发展观，党的十六届四中全会提出和谐的发展 观，人与自然环境的和谐是社会和谐发展的重要内容之一。因此，我国迫切需要 改善环境行政执法的现状，更好地与国际规则接轨，在新的环境行政执法背景 下，建立一套适合我国实际并与国际接轨的环境行政执法体系迫在眉睫。 2 我国环境行政执法存在的问题及其形成原因 2 我国环境行政执法存在的问题及其形成原因 2 1 我国环境行政执法的现状及存在的问题 2 1 1 我国环境行政执法的现状 我国的环境法制建设经过2 0 多年的努力有了飞速的发展，初步形成了具有中 国特色的初具规模的环境法体系，制订了一系列环境法律法规和管理制度，基本 解决了环境保护无法可依的问题。并且环境法制工作的重点，已经从完善环境立 法，转到加强环境行政执法上来。几年来，我国环境行政执法队伍不断的壮大， 环境行政执法水平r 趋提高，环境行政执法程序更加规范化。通过几次全国性的 环境执法大检查，促进各地区加大了对环境违法活动的打击力度，提高了各级环 境保护部门依法行政的责任感，我们不能否认几年来环境行政执法取得的成绩， 但是我们在看到成绩的同时，却不能回避问题。我国目前的环境问题依然很严重 环境污染问题并没有从根本上得到改变。就我国环境行政执法的总体而言，仍然 存在相当多的问题。有法不依、有法难依、执法不严、以言代法、以权代法、以 罚代刑等现象还很严重，各地普遍存在环境行政执法难、执法软弱、执法无力等 问题。常常是受害人举报了，环保局处罚了，罚款交了，执法人员走了，污染企 业照常“营业”了，总是没有从根本上解决问题，污染继续，损害仍在。正因为 如此，环境行政执法在人们的眼里显得苍白无力。这些问题的存在直接影响着可 持续发展战略的贯彻与实施，阻碍着我国环境法制的发展进程。 2 。1 2 我国环境行政执法存在的问题 2 1 2 1 环境行政执法有法难依和无法可依 从i 9 8 9 年我国环境保护法的颁布到如今十几年来，我国已经基本建立了 完备的环境法律体系，但是经过了多年的法律实践，在环境法立法方面显现出的 一些不足，多数的法律法规已经不适应市场经济的需要，导致现实中的环境行政 执法无法可依，不符合可持续发展的战略思想。影响了我国环境行政执法能力。 具体表现在如下几个方面： ( 1 ) 以我国的环境保护法为例，我国现行环境保护法中包含着“环境 保护同经济、社会发展相协调的原则”，不难看出有可持续发展的内容，我们可以 理解为以“经济建设、城乡建设、环境建设同步规划、同步实施、同步发展，实 现经济效益、社会效益、环境效益的统一”的基本内容，从而与可持续发展的出 发点强调在环境的承载力内发展经济基本上是相符合的。然而仔细思考，我 们不难发现，二者的侧重点是有所不同的：“相协调发展”是从横向关系对环境保 护和经济、社会发展提出要求的。它主张不能为了社会经济的发展不顾环境，也 不能为了保护环境阻碍社会经济的发展，必须把环境保护同经济、社会发展结合 起来，使它们处于一种相互协调的状态，通过上述的分析，我们可以看出它更 东北林业大学硕士学位论文 侧重于当代人的发展；而“可持续发展”则是从纵向关系对环境保护和经济、社 会发展提出要求的，它主张为了确保人类的持续生存和发展，必须把环境保护同 经济、社会活动全面的结合起来，并且要依照生态持续性、经济持续性、和社会 持续性的基本原则来组织和规范人类的一切活动，很明显它是侧重于当代人及其 子孙后代的持续发展，这样看来“可持续发展”原则更能全面体现可持续发展战 略对环境法的要求，因此，有必要对现行环境法的“协调发展原则”进行调整。 使现有的环境保护法更加适应可持续发展的战略，“” ( 2 ) 我国现行法律大多数是在传统粗放型经济模式下建立起来的，这就必然与 市场经济条件下的运行机制不相适应，在立法体系和内容上存在着许多小完善之 处。环境法律法规在立法之初没有通盘的考虑，导致了整个环境法律法规之间不 够协调包括基本法与单行法、单行法与实施细则、国家法与地方法以及环境法与 其他相关法律之间的某些规定不够协调。有时相互矛盾和冲突。这必然导致环境 执法中出现矛盾与冲突，执法人员处于尴尬的境地。 ( 3 ) 立法技术缺陷导致环境法律缺乏可操作性。目前，由于长期以来我国在立 法技术上始终坚持“易粗不易细”的原则，从而导致我国环境立法的法律条文原 则化条款过多，具体的可操作性的条款较少，由于法律条文过于抽象化、导致其 难以具体操作，使环境行政执法有法难依。在地方环境与资源立法上也存在这样 的问题。一些地方性的环境法规趋于形式，只有行为模式，而没有相应的法律后 果，对于行政处罚仅仅是象征性的，缺乏相应的执法力度，而且自由裁量权过 大，明显没有体现出法律的威严。我国环境立法技术上还存在着对于环境法规内 容规定的不明确、不具体，缺乏有效的法律解释，环境法律术语的概念不明确的 问题，这些都给环境行政执法带来了难度。 ( 4 ) 立法中存在着空白，某些领域仍然无法可依。一是在实体法内容上存在着 空白，我国现有的污染防治的法律，着重反映的是大中城市的环境保护的需要， 控制污染的法律基础主要是依据大中城市环境保护要求的，适用对象主要是针对 大中企业的，缺乏对于乡村和乡镇企业环境管理的法律制度及其实施手段。另外 如对有毒化学品的环境管理、第三产业的环境管理等方面至今尚缺乏全面的法律 规定。在自然资源和生态环境保护等方面，如生物多样性都欠缺相应的法律规 定。二是在程序法上。我国现行的环境法主要是以实体法为主，程序性法律规范 几乎都分散在各个实体法中。在环境行政执法过程中，执法人员找不到相应的执 法依据，使环境行政执法难以顺利进行。 ( 5 ) 现行的环境法律与加大执法力度相脱节。我国现行环境法律、法规中一些 条款的内容与当前加大执法力度、强化环境监督管理的实际需要相脱节的现象严 重，例如对某些违法行为的处罚力度不够、罚款数额过低、罚款幅度过大、难以 准确掌握自由裁量权等等。 2 1 2 2 经济原因造成地方保护主义影响环境行政执法 2 我国环境行政执法存在的问题及其形成原因 一些地方政府为了保证地方的财政收入，对于一些利税大户采取放宽政策， 缴足了一定金额的污染罚款后，企业就可以照常营业。另外行政主管部门利用执 法职权，参与垄断行业市场，强行为相对人提供服务，例如在审批企业资质时， 强行要求企业加入行业协会，交纳会费，和高昂的报刊征订费，或者强制性要求 企业进行无依据的认证、考核。更有甚者执法人员对违法行为不闻不问，这种 “警匪一家”的情况造成了环境执法难以顺利进行的一个很重要的原因。 近几年来，我国党和政府对环境保护工作高度的重视，也建立了相对完善的 环境法律体系，使得各级领导对环境保护的法制意识有较大的提高。然而，有些 地方政府仍然是口头工作做的好，工作不落实到实处，实际工作避重就轻，比如 说某市的一家造纸厂，存在着严重的环境污染现象，群众反映强烈，然而市政府 重发展轻环保，为环保局的处罚找各种理由，不予执行，表面上看市政府好像有 它的难处，其实这种做法却纵容了环境污染的继续。致使环境行政执法得不nj i l 页 利有效的进行。另外，在我们国家存在人情网和关系网的复杂交错现象严重，环 境行政执法人员的公务行为也不得不受到各种关系的影响和干扰，妨碍了依法、 公正的行使职权。 2 1 _ 2 3 环境行政执法中缺乏相应的执法监督机制 尽管目前我国从国家到地方环保部门已经丌始建立有效的执法监督机制，但 是绝大部分环境保护部门没有专门的法制管理机构或是专职人员，这样就很难对 日常的环境执法工作给予正常的指导和监督，即使是某些省、市一级的环境保护 部门设立了环境法制管理机构，但是都因为没有足够的重视，发挥不出应有的作 用。一般发生争议的具体环境行政行为，除少数的因被申请行政复议或被提出行 政诉淦而由人民法院审判或行政复议机关复议，大多数的诉讼案件不受任何监督 或是制约。【l5 j 另外，我国目前多数的环保部门都是同在一个执法机构的同一执法 人员既负责调查取证又负责最后做出处罚决定，经常是“一身兼二任”这就很难 保证最后处罚的合理性和公正性。在我国西部地区这种现象表现相当严重，只有 少数的环境保护部门在查处环境违法案件中采用了“查处分离”制度，大多数地 区都是同一环境执法机构同一办案人员，即负责调查案件又负责处罚相对人，这 种不受任何人监督的具体行政行为明显缺少了执法的公正性和合法性。无监督的 行政执法行为成为了环境行政执法向健康发展的义一个障碍。 2 1 2 4 环保意识与法制观念淡薄造成公众参与程度不够 环保意识与法制观念淡薄主要表现在三方面： ( 1 ) 公众环境意识的淡漠，公民认为环境保护与自己无关，只是国家环境保护 部门的责任，公众缺乏相应的参与意识，致使发生污染的时候不愿或者是不敢拿 起法律武器保护自己的合法权益，致使环境行政执法缺乏相应的群众基础，给执 法带来了很大的困难，削弱了执法的效果。另外，由于公众环境意识和环境法制 东北林业大学硕士学位论文 观念的淡薄，造成了环境行政执法中公众参与程度不够，使环境行政执法在执法 实践中缺乏透明度，这样会给实现环境执法公正带来难度，给环境执法形象大打 折扣，更加不利于监督环境执法活动。例如，在我国行政处罚法中规定的听 证程序运用到环境行政执法中的范围非常狭窄。我国行政处罚法规定在环境 保护法适用的听证程序，仅限于责令停止生产、吊销许可证、较大数额的罚款等 少数行政处罚的种类。然而在排污许可证的核发以及排污费的征收，环境建设项 目的审批都缺乏相应的听证程序。尽管在环境影响评价法中规定了，规划和 建设项目的环境影响报告书在审批前，应举行听证会，征求有关单位、专家和公 众对环境影响报告书草案的意见。但是，该法对于听证会举行的程序并没有做出 明确而具体、可操作性的规定。这样必然导致环境听证流于形式。另外，由于缺 乏相应的鼓励民众参与环保执法的机制，造成了公众参与环境保护执法的积极性 和自觉性不高，在很大程度上限制了民主程序在环境保护执法领域的运用。 ( 2 ) 一些地方部门领导的环境法治观念也很淡漠。这种领导淡漠法治观念的行 为造成了环境问题的不受重视和环境行政执法难以顺利进行。虽然可持续发展战 略已经成为我国必须长期坚持的发展战略，但是往往在一些领导的思想深处还没 有对可持续发展形成高度的认识，他们的思想深处把环境法律看作是“软法”，在 进行建设项目评估、决策和管理的时候，注重的是对传统意义上的技术可行性、 经济的可行性考虑，很少在考察建设项目的时候考虑到可持续发展的因素，有些 地方政府在环境执法的同时采取双重标准，对那些纳税多的污染企业，采取较宽 松的执法标准；对那些纳税少的污染企业，采取较严格的执法标准。以保护地方 经济利益为主，严重损害了环境法在人们心中的形象，同时损害了环境行政执法 的公正性。同样由于政府领导的不重视，一些地区的环境保护部门往往被“边缘 化”，甚至挂靠在其他机构中，自己没有独立的环境行政执法权，很难真正发挥惩 罚和教育环境违法者的职能。 ( 3 ) 企业法人的环境意识淡薄，竭力逃避环境行政处罚。用环境保护的法律法 规来要求那些以追求经济效益为主的企业单位，这些人总是绞尽脑汁，想方设法 的来逃避环境行政执法。如果再加上执法人员的不敬业，环境执法就更难以顺利 进行。例如，我国近几年来，由于市场经济的影响，不少国有大中型企业被迫停 产停业，引发了一系列的社会问题发生，政府处于为难的境地。一些不法分子借 此机会以投资者的身份签订租赁合同，在减免税收的政策中，拒绝交纳排污费， 对于环保局的处罚置之不理，骗取暂时生产的高额利润，等到环保局要以经济处 罚的方式来维护环境保护法律的尊严的时候，这些企业已经获得高额的利润，转 移资产，一走了之了，环境行政处罚就这样以没有结果而告终了。还有一些小型 的个体私营企业，凭借着灵活多变，隐蔽性强的优势，一旦发现执法人员的检 查，早以不见踪影、人去楼空了。执法人员按照程序执法，还没有到强制执行的 阶段，“企业”就已经不复存在了，加上工商机关管理的疏松，致使法入和业主早 已经改头换面了。使环境行政执法处于无奈的尴尬境地。 2 我国环境行政执法存在的问题及其形成原吲 2 1 2 5 环境行政执法体制存在问题 ( i ) 环境执法体制不够灵活。我国目前的环境保护法实行的是环境保护行政主 管部门总负责和其他相关部门分别管理相结合的环境管理模式，拥有行政管理权 的部门众多，形成了“多头执法”的状念。然而这种“多头执法”的机制需要各 部门之间和部门内部密切配合、相互支持，从而产生“1 + 1 ) 2 ”的整体效应。然 而往往地方环境部门在行使行政职权的时候，总是同国家行政权割裂开来。在利 益的驱动下，常常是有利的相互争夺，出现“执法密集地带”；无利的互相推委， 出现所谓的“执法真空地带”。m 1 最终导致环境行政执法的难度增加、执法的效率 下降。 ( 2 ) 环境执法体制不够顺畅。我国的环境执法主体之间利益不一致，致使环境 执法失去了执法的意义。按照我国环境保护法的规定，我国环境行政法律关 系的主体有国家环境行政机关与行政相对人。前者包括县级以上人民政府及环境 行政主管部门，以及依照有关法律规定对环境污染防治和资源保护实施监督管理 的其他部门。后者包括在我国境内的公民、法人和其他组织。前者是执法者和管 理者，后者是被管理者和被执法者。按照环境行政法律关系，作为管理者和执法 者的环境行政机关应该对被管理者和被执法者实施环境执法权。但是我国目前政 企并没有完全分开，作为企业仍然没有彻底摆脱与政府的隶属关系，政府即是企 业的所有者，又是企业的经营者，使环境管理的相对人实际上被延伸为政府，环 境行政法律关系主体变成政府对“政府”的局面，造成了执法者与被执法者界限 不清。这样就失去了环境执法的意义，使环境执法者很难公正执法。1 1 5 1 2 1 2 6 我国环境执法队伍数量不足和素质欠佳 环境行政执法是全方位、多层次的管理活动，内容的庞杂、范围的广泛以及 加入w t o 以后所面临的一系列社会问题，都必然要求执法人员的高素质。l l6 j 然 而，目前我国的环境行政执法队伍比较薄弱这个问题主要集中于偏远的县市， 主要表现队伍的数量明显不足，缺乏精兵。在2 0 世纪8 0 年代我国的政府机构经 历了大换血。那时环境意识还不够强，所以约有2 3 的区县环境保护机构都被削减 了，很难逃过合并、挂靠的命运，虽然现在这种状况有所改善，但是有不少的环 境保护机构的力量明显不足，执法人员的素质不高，面对分布广、污染严重的乡 镇企业，要求力量如此薄弱的环境执法机关完成这么重的执法任务，确实显得 “心有余而力不足”。 2 1 2 7 环境行政执法手段软弱，污染治理技术落后，资金不足 ( 1 ) 环境违法处罚难。我国目前缺少对环境违法行为的刑事条款，对于环境 违法行为缺乏打击力度。在我国当前的环境行政执法实践中，一些企业和个人环 境法制观念淡薄，认为自己的污染行为无关紧要，只要不触犯刑律就不是犯罪， 经常是拒交排污费、漠视环境行政执法部门的处罚，使处罚很难以有效的实施， 东北林业大学硕士学位论文 环境执法人员常常是受到阻挠，不被理睬，受到冷遇。有时环境执法人员即使实 施了处罚，被处罚者常常是不予执行，更有甚者在申请了法院强制执行后，还很 难把排污费和罚款收缴上来，排污行为照常进行，有时一个问题反复几次都难以 得到解决。在执法过程中，环保部门常常是见困难就退缩，只喊口号，少见行 动。有时环保部门自身心慈手软，认同企业污染的客观原因，该重罚的轻罚或者 是网开一面，该收费的不收或者是少收，致使一些污染大户继续违反环保法规， 无序排放。 ( 2 ) 环保部门放弃职权，以调节代替处罚。根据我国环境保护法的规定，环 境保护部门不仅享有环境行政处罚权，同时也负有处理环境污染纠纷的义务。但 是往往在处理纠纷的过程中，环保部门为了尽快解决问题，经常是重视调解，促 使双方达成协议了事。而对那些造成环境污染企业的违法行为，不去追究其行政 责任，放弃了行政处罚权，结果是纠纷得到了暂时的解决，企业的污染问题却没 有得到解决。 ( 3 ) 我国环境保护产业的发展时间不长，许多对于环境污染的治理技术还较差， 不够先进，例如造纸黑液的治理、印染废料废水的治理等等。技术都还处于近一 步完善阶段。有的是治理技术好，但运作费用高，企业难以承受。因此，一些企 业虽然积极配合环境保护部门的工作，但是都由于技术上的不过硬，工人的实践 经验不足，致使污染的整改总是停顿，整改的不是不顺利，就是完全见不到效 果，企业很难如期完成治理任务。这种客观原因的存在，使环境行政执法很难以 达到预期的效果。 ( 4 ) 近几年来各省、自治区虽然将环境保护纳入了当地的国民经济和社会发展 规划，但是在环境保护的资金投入上均没有真正纳入财政计划，资金的缺口越来 越大。而且，我国目前实行的是“谁污染，谁治理”的原则，由于排污收费标准 大大低于污染治理的费用，相当多的企业宁愿缴纳排污费，也不愿进行治理。一 些地方政府对仅有的专项用于污染治理的排污资金大量挤占、挪用。另外随着经 营机制的转换，企业成为市场的主体以后，企业为追求自身的经济利益而给环境 造成外部不经济性问题有所加剧，加上我国工业结构布局先天不足，技术起点 低，环境污染重的结构性污染依然存在，而且在相当长的时间内很难改变，使得 污染防治的实际投入与投资需求之间的差距不断扩大。使得环境行政执法部门的 执法工作达不到最终的效果。 2 1 2 8 区域性环境行政执法标准和尺度不同影响环境行政执法 区域性的环境污染加剧，环境行政执法地区差异性较大，缺乏统一的标准和 尺度。由于我国区域经济发展的不平衡，使得地方环境保护政策千差万别，例 如，深圳等一些经济高速发展的特区，对于环境保护的政策就会相对的严格，反 之西部的一些不发达地区，由于经济发展原因，无奈之下不得不放宽环境保护政 策，而招商引资，在这种情况下，使各地的环境行政执法标准和尺度大相径庭， 2 我国环境行政执法存在的问题及其形成原因 导致全局性的环境行政执法松懈。 2 2 环境行政执法问题的原因分析 2 2 1 历史方面的原因 从历史演进的角度：中国经历了两千多年的封建社会，我国古代社会是一个 “人治”的社会，重视的是“德治、礼治”，轻视的是“法治”。在治理国家上， 统治者只要“其身正，不令而行；其身不正，虽令不从”论语、子路】君臣之 间不是依靠法律来维系的，也不是依靠权力制约关系，而是依靠礼、忠、信来维 系的。老百姓大多渴求的是天子的爱民如予，以及清正廉明的清官，而很少有知 道通过法律途径来申冤和讲理。中国几千年来重德轻法的传统思想深深阻碍着法 律至上的法治社会的建立。统治者的封建思想随着历史的发展在人们思想里根深 蒂固，法治意识相当的淡薄，一些程序上的监督，很难发挥出其监督的作用。新 中国成立至今，法制建设的发展历程不长，尤其是环境保护法的起步也较晚，我 国民众对环境污染的认识不够，人们有种对法律意识的淡薄观念，轻视法律，甚 至有无视法律存在的旧习俗，对于环境保护法就更是如此了。广大民众的环境保 护观念和法律意识相当的淡薄，没有养成自觉遵守环境保护法律、法规的习惯。 对于环境保护，民众参与的积极性和热情不高，这种环境意识直接影响着民众对 法律的认识和看法。反映在某些政府领导的执政当中，领导对于环境保护漠不关 心，只注重经济发展，不惜以牺牲环境为代价来换取眼前的经济利益，既不重视 环境保护部门的机构建设，也不重视环境保护的资会投入。总之民众对于环境保 护的这种淡漠加上政府领导的漠视，是导致环境执法不能顺利进行的主要原因。 2 2 2 经济方面的原因 从经济学的角度： ( 1 ) 我国目前相当不规范的市场竞争机制导致市场主体环境保护意识的弱 化。在现今的市场主体中，无论是大型集团还是小型的企业都有不同的原因漠视 环境保护。对于那些大型的企业，不管是什么经济类型，它所做的经济行为都是 一种长期的投资行为，从潜意识来说，他们具备了相当的环境保护意识，但是由 于多年来一些产品的市场竞争机制存在相当不规范的操作，极大地冲击了企业获 得的经济利益，造成了企业不得不淡化了自己的环境保护意识。例如假冒产品充 斥着市场，以低价抵制着正牌产品，使得正品企业不得不降低产品的档次、质 量，如果注重环境保护，必然要使成本提升，企业难免不能获得最大的利益，在 这种激烈的市场竞争机制中，以牺牲环境资源为代价来降低成本成为企业发展的 趋向。那么对于一些中小型的企业来说，多数是个体、私企，这些企业生存的目 的是最大限度的追求经济利益，这种短期的经营活动往往造成了对环境保护上潜 在的威胁，这种缺乏规范的市场竞争机制是导致环境行政执法存在诸多问题的一 个主要根源之一。“” 东北林业大学预士学位论文 ( 2 ) 多年来把经济的发展作为衡量地方党政领导政绩的主要的硬性指标，干 部的政绩考核、晋升提拔的主要依据都是要看经济指标的完成情况，不注重长远 的效益。正是因为这种不科学的评价标准，领导干部为了体现自己的政绩，不惜 牺牲环境为代价来换取眼前的利益，盲目的追求产值的增长，竭力追求生产规模 的扩大，简化了建设项目的审查、甚至取消建设项目的审批手续、干涉环境保护 部门的执法，这在跨区域环境污染行政执法中表现的非常严重。这种评价标准必 然把人们的行为导向了功利主义和地方保护主义的道路上。在这种情况之下，环 境当然可以被地方政府首先牺牲掉了，政府保护污染企业，干涉坏境行政执法似 乎就顺利成章了。这样在经济上的地方保护主义成为影响环境行政执法难以实行 的又一个重要的原因之一。 ( 3 ) 经济观念的障碍阻碍着环境行政执法的发展。我国环境行政执法的经济 观念的障碍主要表现在以下几个方面第一，环境效益弱于经济效益和社会效益。 一般在环境行政执法中，当环境效益、经济效益和社会效益三者发生冲突的时 候，各级政府常常会将牺牲环境效益作为权衡利益的最终选择。第二，经济手段 弱于行政手段。我国目前环境行政执法主要是依靠行政手段来维系的，没有充分 利用和发挥经济手段的调节作用。像在我国环境法主要制度中，只有排污收费制 度属于运用了经济手段，其他的几项法律制度都属于行政法的范畴。第三，环境 行政执法预期效益明显低于执法的交易费用。环境行政执法在维持人与生态环境 方面需要付出相当大的代价，可以带来改善环境质量等多重效益。最佳的环境行 政执法应当是预期收益减去交易费用的期望值最大。然而，我国目前环境行政执 法活动中，许多通过行政执法活动查处的违法行为不能得到整改到位或者是不能 完全执行，从而形成了环境行政执法成本支出大而没有效益或者效益甚低的状 况，许多环境污染的遗留问题没有从根本上得到改变。第四，我国环境行政执法 处罚形式的设置和处罚幅度低于环境损害范围或者是环境成本。环境收费低于 环境治理的成本，忽视了环境法律的执法和执法监督的费用；我国目前的环境 法律规定的相关的法律责任明显低于环境损害。第五，环境行政执法脱离了现实 的经济条件和环境发展水平。例如发达的经济特区和落后的内陆地区的企业，征 收同样标准的排污费，显然对企业是不公平的，造成了企业的经济负担。“” 2 2 3 立法方面的原因 从立法的角度看：环境保护的立法直接影响到环境执法的执行工作，因此环 境保护立法上的缺陷与不足是环境行政执法存在问题的重要根源之一。 ( 1 ) 我国目前正处于计划经济体制向市场经济体制、由以政策为主到以法律 为主的过渡时期，环境保护法起步较晚，现行的环境保护法没有摆脱计划经济的 影子，以征收排污费暂行办法为例，当污染源具有多种污染物时，执行单因 子( 对一种污染物的收费) 收费，我们可以看到这种收费方法存在极大的不合理 性，如果污染源排放的是多项的污染物的话，依据法规的规定只需负担一项污染 物对环境造成的损害，却无形中免除了其余污染物对于环境所造成的损害，将对 2 我国环境行政执法存在的问题及其形成原困 环境的损害无疑转嫁给了国家与社会。还有，在我国目前所涉及排放收费的范 围，主要是企业事业单位的废水排放、烟尘、工业固体废物等等，对于居民垃圾 和生活废水等方面属于空白。而且也只是对于向水体排放污染物的排污收费做了 明确的规定，对于向环境排放废气、噪声都是对环境容量这一资源的使用，是外 部不经济性活动，即使达到了排放标准，仍然会污染环境，造成一定的环境损 害。“ ( 2 ) 目前我国环境保护法的立法模式和指导思想滞后，造成了环境保护法缺 乏可操作性、不完备。我国的环境保护立法存在部门保护主义，而且此现象很严 重，实践中环保立法缺乏整体的规划，各个部门分别负责起草法律草案，不会从 大局考虑，仅仅看的是本部门的利益，千方百计的扩大自己部门的权力，总是要 以法律的形式把权力确定下来，正是这种原因造成环境执法中的见利益争抢、没 利益推委的矛盾冲突，而且很难协调。 ( 3 ) 环境行政程序立法方面的阎题。所