（法学理论专业论文）试论我国农村社会保障制度的法律完善.pdf

西南交通大学硕士研究生学位论文第f 页 摘要 农村社会保障法律制度是社会保障的重要组成部分。我国目前 对于城市的社会保障制度的研究已经初具规模，但对于农村的社会 保障制度研究还处于萌芽状态。完善农村社会保障制度是农村形势的迫切 需要，也是顺应时代发展的必然。虽然我国的农村社会保障制度自新中国成立 后虽有较大的发展，但并不如人意。在本文中，笔者从社会保障制度的基础理 论出发，通过系统地阐述我国农村社会保障的历史发展，对农村社会保障进行 了国际比较研究，进而从中总结出对我国现阶段农村社会保障制度建设的启示； 分析了我国农村社会保障的现状及其问题所在，探析了我国完善农村社会保障 制度的必要性和可行性：最后在以上基础之上构思了完善我国农村社会保障法 律制度的立法建议及其相关的配套规范，设计了一套内容较全面、覆盖面较完 整的农村社会保障法律体系，既对社会保障法律理论进行了丰富，也为相关部 门提供切实可行的参考，希望能够在今后为贫苦的农村入带来属于自己的社会 保障。在研究方法上，本文坚持唯物主义历史观，运用了分析、归纳、比较、 列举、图表说明等写作手法，希望能对中国农村社会保障法律制度问题有个比 较深入的分析论证。 关键词：立法；法律体系9社会保障；农村社会保障； 西南交通大学硕士研究生学位论文第l l 页 a b s t r a c t r u r a ls o c i a ls e c u r i t yl e g a ls y s t e mi sa ni m p o r t a n tp a r to fs o c i a ls e c u r i t y t h e r e s e a r c ha b o u tt o w ns o c i a ls e c u r i t yi sc o m p r e h e n s i v e 。b u tr u r a ls o c i a ls e c u r i t yi s e m b r y o i ti sr u r a ln e e dt ob u i l dr u r a ls o c i a ls e c u r i t y i no u rc o u n t r y ，r u r a ls o c i a l s e c u r i t ys y s t e mh a sb e e nd e v e l o p e d , b u ti ti sn o te n o u g h t h et e x tb e g i n sf r o mt h e t h e o r yo fs o c i a ls e c u r i t y ，t ot e l lt h eh i s t o r yo fr u r a ls o c i a ls e c u r i t y ，t h e ns u mu pt h e i m p o r t a n ti n s p i r a t i o n i ta l s oa n a l y s e sp r e s e n ts i t u a t i o no fr u r a ls o c i a ls e c u r i t yt o p r o b ei n t on e c e s s a r yo fb u i l d i n gr u r a ls o c i a ls e c u r i t y ，a n dp o s et h el e g i s l a t i o nv a l u e o r i e n t a t i o no fr u r a ls o c i a ls e c u r i t y a tl a s t , t h et e x tc o n c e p t sas t a n d a r do fr u r a l s o c i a ls e c u r i t y i te n r i c ht h et h e o r yo fs o c i a ls e c u r i t y , a n do f f e rar e f e r e n c ef o rt h e g o v e r n m e n t o nt h em e t h o d , t h et e x tw i e l da n a l y z e ，c o n c l u s i o n , c o m p a r a t i v e ，l i s t ， e t c m e t h o d st op r o o fc h i n e s er u r a ls o c i a ls e c u r i t yl e g a ls y s t e m k e yw o r d s ：l e g i s l a t i o n ；l a ws y s t e m ；s o c i a ls e c u r i t y ；r u r a ls o c i a ls e c u r i t y 西南交通大学曲南父逋大字 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学校 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和 借阅。本人授权西南交通大学可以将本论文的全部或部分内容编入有关数据库 进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复印手段保存和汇编本学位论文。 本学位论文属于 1 保密口，在年解密后适用本授权书； 2 不保密酣使用本授权书。 ( 请在以上方框内打“ ) 指导老师 日期： 一矽 岛_ 、ly 氰 0 签 者厂一 作卯 刘 泸 论： 位期学日 西南交通大学学位论文创新性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是在导师指导下独立进行研究工作所 得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或集体 已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集体，均已在 文中作了明确的说明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 本学位论文的主要创新点如下： 首先对我国农村社会保障制度中农民的概念进行了界定，不同于以往学术 界在农村社会保障中对农民范围的模糊，本文对此在范围上界定更为清晰；对 土地保障认识上有所突破；在对阐述分析我国农村社会保障发展变迁和现状的 基础上，指出了制约农村社会保障制度发展的因素；尝试构建农村社会保障 法的立法体系，并对相互配套的其它部门法的修改提出了建议和设想，期望 能对中国农村社会保障法律制度的实践起到一定的指导作用。 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 页 1 1 问题的提出 第1 章绪论 我国的社会保障制度是1 9 5 1 年建立起来的，以1 9 5 1 年2 月2 6 日政务院颁 布的中华人民共和国劳动保险条例为标志。但是，条例只适用于城镇所有 企业和职工，农民不在适用的范围。1 9 5 6 年6 月3 0 日，第一届全国人民代表 大会第三次会议通过了高级农业合作社示范章程，确立了面向农村孤老残幼 的“五保 制度。按照以上制度的规定，城镇职工除了能够享受到养老保险、 医疗保险、工伤保险、生育保险以外，还居住着政府提供的廉租房，享受着单 位或企业提供的幼儿圆、食堂、浴室、俱乐部等待遇，还有交通补贴、粮油补 贴、取暖补贴等福利待遇。而这些待遇农民是享受不到的，即农民被排除在社 会保障制度的保护之外，只有农村的孤老残幼能够得到由集体经济组织提供的 有限的社会救济待遇。这种城乡有别的社会保障制度在某种程度上将农民置于 “二等公民 的地位，并且一实行就是5 0 余年，至今没有得到真正的解决。 农民社会保障制度的长期缺失，导致出现了一系列社会问题。例如，农民 的贫困问题，固然与农民的收入水平低且近几年在不断减少有直接关系，但是 农民因没有医疗保险待遇而必须支付高额的医疗费用和必须承担高额的义务教 育费用，也是导致农民普遍贫困和使农民返贫的主要原因；义务教育，无论在 城乡都是国家的义务，然而，自1 9 8 6 年以后，农村中小学教育成为由农民集资 兴办的民办教育，结果导致相当数量的农村中小学生失学和农民难以承受的经 济负担；农村合作医疗制度的崩溃和国家对农村公共卫生投入不足，导致已经 绝迹的流行病和传染病死灰复燃，农民无钱医病而致体质普遍下降；近几年， 内需不足已经成为制约我过经济发展的“瓶颈，而内需不足主要是占我国人口 绝大多数的农民消费热情不高所致。因为农民除了基本生活费以外，并不打算 将手中持有的现金用于购买其他生活用品和耐用消费品，而是准备用于为子女 交纳学费和看病、养老之用：以户籍制度为表征、以社会保障为内容的二元经 济社会结构，不断扩大和加深了城乡以及贫富之间的差距，农民成为人数最多 的弱势群体，这个长期以来只有奉献而得不到补偿的群体感觉受到不公平对待， 并且在局部地区酿成社会不稳定因素。所有这些问题均构成“三农一问题的核 心，解决“三农问题应从建立农民社会保障制度入手。 社会保障的性质在于它的政府强制性和非盈利性，他体现的是社会成员在 政府保障下的平等权利，其目的是使全体社会成员都能分享经济发展的实际利 西南交通大学硕士研究生学位论文第2 页 益，共享经济发展成果，达到富国安民，因此，缺乏安全、高效和强有力的法 律手段是不可想象的。从宪法第4 5 条的规定我们可以看出，已经确立了农 村社会保障的法律地位，但目前占我国总人口8 0 以上的农村人口长期以来几 乎与社会保障无关，法律的缺失是一个重要因素，因此，加强对该问题的研究， 根据宪法完善农村社会保障法律制度，已经成为当务之急。但是目前，我国社 会保障不仅从学术上还是在法律制度的建构上，基本上都没涉及到农村社会保 障问题。本论文就是从我国从村社会保障所存在的实际情况出发，构思了完善 我国农村社会保障法律制度的立法建议，对立法问题和相关的配套措施进行了 较系统的研究和探索，具有重要的理论意义和实践意义。 1 2 文献综述 目前，国内对农村社会保障的研究主要集中在如下两方面： 1 、是否要建立农村社会保障制度 农村社会保障是整个社会保障体系的重要组成部分，但长期以来一直处于 全国社会保障体系的边缘。而这种现象在很长一段时间内被认为是合理的。随 着农村改革的深入和经济发展，特别是城镇化进程等因素促使农民的社会保障 需求大大提高。因此，是否有必要建立和完善农村社会保障制度，成为理论界 争论的一大焦点。目前存在两种截然不同的观点： 一种观点认为，建立农村社会保障制度迫在眉睫。田中文认为，目前中国 农村社会保障建设和发展存在一些深层次的问题，主要表现在：农村“五保户 供养制度、合作医疗制度呈现“历史断层”，农村社会保障缺乏法制化，社会保 障体系的建立与发展严重滞后于工业化、城市化的建设与发展进程，传统的“土 地保障方式严重妨碍农村的现代化，“养儿防老、积谷防饥的家庭式保障模 式已无法适应经济发展的要求，因此，迫切需要建立和完善新型的、符合农村 实际的社会保障体系。1 郑功成认为，农民中的绝大多数客观上已经走上了非农 化、城镇化的不归之路，并且必然会因各种生活风险和客观存在及平等意识的 觉醒而提出相应的社会保障诉求。政府不能以对农村居民没有承诺为借口拒绝 建立相应的社会保障制度，事实上，国家财力的快速增长表明政府承受能力在 增强，以财力不足作为不考虑农民与农民工的社会保障的理由越来越不充分。2 l 田中文：关于农村社会保障问题的研究 ，2 0 0 2 年。2 1 世纪中国社会保障制度改革与发展研讨会” 2 郑功成：农民工的利益与社会保障 ，中国党政干部论坛 ，2 0 0 2 ( 8 ) 西南交通大学硕士研究生学位论文第3 页 另一种观点反对建立农村社会保障制度。理由是：其一，“国家财力有限”。 农村的社会保障要考虑国家的财力，政府不是不保障农村居民，而是目前的重 点在城市。随着国家财力的增长，也会逐渐予以考虑。3 其二，“农民有土地保 障。现阶段土地保障功能表现在：一方面是养老保险，拥有一份土地，自己耕 种或由子女耕种，农村老年人口就有了基本社会保障；另一方面是从事非农产 业的农村劳动力的失业保障或“退农保障，拥有一份土地，从事非农产业的劳 动力在遭遇挫折的时候，就可以退而务农，使自己的劳动价值得以实现，并获 取基本生活资料。建立农村社会保障制度，应当“以土地换保障 。4 2 、城乡社会保障体系是否统一 是否应当在全国范围内建立统一的社会保障体制不仅是学术界争论的焦 点，也是实践部门讨论的热点。主要观点有： 第种观点赞成建立统一的社会保障体制。这种观点认为，从理论的角度 出发，制度安排一元化是社会保障制度的内在要求，因为一元化的制度安排不 仅公平，而且管理简便。5 至于如何建立统一的社会保障制度问题，胡鞍钢提出 开征统一的、强制性的社会保障税。6 第二种观点认为，“条块 应该统一，但城乡有别。李迎生认为，目前要做 到社会保障体系完全实现统一是不可能的，即便在发达国家尽管农民享受的保 障待遇与其他从业者已无实质不同，但制度形式的差别依然存在。因此，他设 计了一个“有差别的统一 的“城乡整合 模式：首先，对进城农民与乡镇企 业( 小城镇) 职工逐步实行和城市职工统一的社会保障制度。其次，将养老保 险的第一支柱( 保障最低生活水平) 与医疗保险的大病统筹部分设计为全民共 享项目，先行实现城乡一体化。再次，改变以农业积累支撑工业的传统发展战 略，实现工业反哺农业，财政政策向农业与农民倾斜，以增强农民个人参与现 代社会保障的经济实力，从整体上保证农民社会保障和城市企业职工社会保障 的实质性公平。最后，建立全国统一使用的社会保障个人专户，推动社会保障 体系城乡整合的最终实现。， 3 李荣融： 考虑建立农村社会保障体系 ，h t t p ：n e w s 3 x i n h u a n e t c o m 4 陈颐：论。土地换保障” ，学海 ，2 0 0 2 ( 3 ) 5 杨玉民：统一社保制度已当其时 。中国改革报，2 0 0 2 ( 8 ) 6 胡鞍钢：( g t 于建立全国统一基本社会保障制度、开征社会保障税的建议，改革，2 0 0 1 ( 4 ) 。 7 李迎生：探索中国社会保障体系的城乡整合之路 ，浙江学刊 ，2 0 0 1 ( 5 ) 西南交通大学硕士研究生学位论文第4 页 第三种观点认为，目前中国建立统一的社会保障制度时机还不成熟。郑功 成认为，中国经济落后，财力薄弱，城乡及地区差别很大，社会阶层处于急剧 变化之中，居民在社会保障方面还未能享有法定的平等权利，现阶段还未具备 建立一元化的社会保障制度的客观条件，因此，可以将一元化的制度安排作为 社会保障制度的发展目标，却不宜作为确定现实社会保障政策的出发点。8 陈羹 球认为，将农民纳入统一的社会保障体系现在时机不成熟，由于农民工的流动 性、农村社会保障的不完善等因素的影响，在中国真正建立城乡一体化的社会 保障体系还有一段路要走。9 对建立统一的社会保障体系反对最激烈的是北京大 学的陈平教授，他认为，在中国这么大的发展中国家搞统一的社会保障体系是 根本不可行的，战略目标是错误的，是“洋跃进。l o 1 3 概念的界定 在各国的实践中，“社会保障”的概念的使用和提法缺乏统一性，也相当的 混乱，特别是对社会保障、社会保险和社会福利等概念的内涵和外延界定不清。 在中国，官方文件中的社会保障概念包括社会保险、社会救济、社会福利、优 抚安置和社会互助等在内的保障体系，社会保险包含在社会保障之中。其他国 家的概念与此不同，例如，我们所称的社会保障制度，在西欧国家被成为社会 福利制度。又如，我国的社会保障包含了社会保险，而美国的社会保障又包含 在社会保险之中，美国的社会保险包括社会保障、工伤保险和失业保险等。美 国所称的社会保障制度相当于我国的社会养老保险制度，而这在西欧国家又被 称为公共退休金计划。 综合来看，社会保障就是指政府出于维护社会公平和稳定，调节收入分配， 保证经济稳定发展的目的，在社会成员面临基本生活难以维持的风险时，以收 入再分配的形式，通过向全社会筹集资金，给面临基本生存困难的社会成员提 供资金和物资援助的一种社会制度。 0 郑功成：加入w t o 与中国的社会保障改革，全球化下的劳工与社会保障，中国劳动社会保障 出版社，2 0 0 2 ，第3 6 9 3 9 3 页。 ，陈羹球：农民工社保时机成熟了吗 ，中国改革，2 0 0 2c 7 ) 。 1 0 陈平：建立中国统一的社会保障体系是自损国际竟争力的短视政策，中国改革，2 0 0 2 ( 4 ) 1 1 孙祁祥：中国社会保障制度研究 ，中国金融出版社，2 0 0 5 年，第1 2 页 西南交通大学硕士研究生学位论文第5 页 1 3 1 农村社会保障的界定 l 、农村社会保障的概念 从本质上讲，社会保障是面向全民的，不应有农村与城市之分。但我国社 会城乡二元结构的格局，导致了城乡之间在生产方式、经济生活、思想观念等 诸多方面的巨大差别，社会保障也同样如此，所以，农村社会保障是相对于城 市社会保障而言的一个概念。“ 对于农村社会保障的涵义，学术界有不同的观点：( 1 ) 农村社会保障主要 是指以法律为依据，国家、社会群体、个人对暂时或永久丧失劳动能力或因各 种原因生活发生困难的农户给予物质帮助的一种社会保障制度；( 2 ) 所谓农村 社会保障就是以农村人口为权利主体的一种社会保障，具体是指以法律为依据， 以国家、集体、农民投入为主体，对暂时或永久丧失劳动能力或者因意外事故 而在生活上发生困难的农户给予物质帮助的制度；( 3 ) 农村社会保障主要是指 社会或国家，为了保证农村社会成员个人及其家庭的经济安全和提供必要的福 利，通过立法实施的一种公共计划；( 4 ) 中国农村社会保障制度是指以地方政 府为主，以基层的乡、镇、村为依托，由国家、集体、农民个人，根据国家法 律的规定，多渠道筹集资金，向农村社会或成员中的部分或全部丧失劳动力者、 遭受自然灾害者、经济收入低于贫困者提供物质帮助，以保证其基本生活的需 要，并在此基础上逐步提高农村居民的物质文化生活水平，以有利于促进农村 社会安定和经济发展的一种制度。 以上几种观点对农村社会保障的涵义概括都不够全面，有一定的局限性。 顾名思义，农村社会保障是面向农村的社会保障，与社会保障的内涵具有一致 性。据此，笔者认为：所谓农村社会保障是指国家或政府为了保持经济发展和 社会稳定，对农民在年老、疾病、伤残、失业、遭遇灾害、面临生活困难的情 况下，由政府和社会依法给予金钱或物质帮助，以保障农民的基本生活的一种 社会制度。 改革开放以来，随着农村经济体制的转变、人口结构的调整，农民生活水 平得到显著提高，农村各项事业也取得了长足的发展。但农村和城镇之间的差 距也是逐年扩大，建立、健全农村社会保障法律体系已成为深化农村改革的迫 切要求，对今后农村经济的持续稳定发展和社会的文明进步将起到越来越重要 的作用。我国现有的农村社会保障模式是“农民家庭自筹保障为主，国家保障 和集体保障为辅，重点在救助保险和福利服务层面上，重点是救灾救济、养老 1 2 孙文基：建立和完善农村社会保障制度： ，社会科学文献出版社，2 0 0 6 年，第4 8 页 西南交通大学硕士研究生学位论文第6 页 保险和优抚安置、社会福利服务。 2 、农村社会保障的内容 我国是一个农业大国，农业人口占全国人口的7 0 以上，农村社会保障不 仅天然属于整个社会保障体系的重要组成部分，而且其建设状况将直接决定整 个社会保障体系的发展和完善。因此，我国的农村社会保障体系同样应当包括 社会保险、社会救助、社会福利、优抚安置和补充保障( 社会互助、个人储蓄 积累) 等几个方面的内容。 ( 1 ) 农村社会保险主要是指国家和社会依照法律，通过国民收入再分配， 形成专门的农村社会保险基金，对因非自愿原因造成暂时或永久丧失劳动能力 的农村社会劳动者，提供社会性的物质帮助，以满足其基本的生活需求、医疗 需求的社会保障制度。它是农村社会保障的核心内容，主要包括养老、医疗以 及计划生育等多方面的社会保障。虽然我国早在“七五期间就提出建立农村 社会保险制度，但是直到今天还没有完整的制度设计。 ( 2 ) 农村社会救助指国家和社会依照法律，通过国民收入再分配，对因无 劳动能力而失去生活来源的农民，以及因各种原因造成收入减少或中断，导致 基本物质生活陷入困境的农民，提供资金或者各种形式物质援助，以保障其最 低生活水平的社会保障制度。它包括自然灾害救助、最低生活保障制度、孤寡 病残救助、大病医疗救助，等等。 鉴于我国农业大国的状况和农村人口众多而经济基础相对薄弱，很多地方 还存在未解决温饱问题这一国情，我们应当把社会救助特别是农村最低生活保 障作为发展农村社会保障的重中之重。强调积极的主动援助扶持，结合当地实 际科学地开展“开发式 扶贫和“救济式 扶贫工作，力争从源头上消除贫困。 ( 3 ) 农村社会福利是指国家和社会依照法律，为农村特殊对象和社区居民 提供的福利性补贴以及各种公益事业，以改善农民的物质文化生活的社会保障 制度。 农村社会福利的实施存在一系列问题，如：福利机构匮乏、设施简陋；服 务内容单一，主要停留在物质救助层面，村民的精神、文化方面需求无法得到 保障。所以，推进福利社会化，将农村社会福利与农村社区建设有机结合，增 加农村社会福利的服务项目与机构，扩大服务范围，改革农村医疗卫生保健制 度等，都是农村社会福利服务体系中有待解决的问题。 ( 4 ) 农村优抚安置 ”农村社会保障问题研究课题组：农村社会保障制度向何处去 ，载中国改革 ，1 9 9 5 ( 8 ) 。 西南交通大学硕士研究生学位论文第7 页 农村优抚安置是指对国家和社会有功劳的特殊社会群体依照法律，给予补 偿和褒扬的一种社会保障制度，是优待、抚恤、安置三种待遇的总称。 优待，指国家和社会依法对优抚对象从政治上、经济上给予优待的保障制 度；抚恤，指国家和社会依法对因公伤残人员、因公牺牲以及因公病故人员的 家属采取物质抚慰和服务的特殊保障制度，分为伤残抚恤和死亡抚恤两类；安 置，是指国家和社会依法对复员退伍军人、退役志愿军、军队专业干部、军队 离退休干部及其随军家属和无军籍退休退职职工提供物质扶持和服务保障的一 种优抚保障制度，分为就业安置、回原籍安置和离退休安置三种方式。 目前我国农村的社会保障制度尚处于探索和建立的实验阶段，并非是一种比较 完善和成熟的农村社会保障制度，其项目是由民政部门管理的，因而又叫民政 性社会保障，是狭义的社会保障，其狭义性主要表现在农村社会保障的对象主 要是那些暂不具备或部分或全部丧失劳动力者，失业者和遭受自然灾害者、经 济收入低于贫困线者，而并非农村社会经济组织中的全体成员。 1 3 2 农民的界定 农民的定义和社会构成是研究农民问题的基础。h 什么是农民? 这个似乎很 简单的概念，却有着不同的认定，正如英语中虽然p e a s a n t s 和f a r m e r s 都译为 农民，但是二者的内涵却大不一样。在国际农民学中，曾出现了延续几十年的 农民定义大讨论。传统观念认为，农民( p e a s a n t s ) 是指依附于土地的、自给 自足并受外部权势支配的生产者。是以农村户籍注定的一种务农者的身份，对 应的是传统农业的农民。在当代发达国家，学者们普遍认为，农民( f a r m e r s ) 完全是个职业概念，是指充分进入市场，使自己的土地与劳动从属于开放、公 平的竞争，并利用一切可能，在更小风险基础上实现利益最大化的农业者。是 以从业资本施展的一种务农者的职业，对应的是现代农业的农民。d 从以上定义可以看出，传统农民与现代农民不同涵义本身正体现出一种农民 权益保障的理念，即二者的本质区别就在于特定的经济条件下，农民是否拥有 公正平等的人身、经济、社会、政治地位和权益，并且是否得到有效保护。故 此，我们就不难理解为什么在我国，“每当人们谈论到农民时，网网不是一种职 业涵义，更多的是一种社会等级、个人身份、生存状态、社会组织形式甚至是 1 4 钱杭： 界定农民身份是“三农问题”的基础 ，探索与争鸣。2 0 0 4 ( 9 ) ，第2 4 页。 巧彭树人：农民的幸福在那里“三农”问题2 0 0 5 年双月谈之一 ，山东省农业管理干部学院学 报 ，2 0 0 5 ( 1 ) ，第1 页 西南交通大学硕士研究生学位论文第8 页 一种文化模式和社会心理结构。川。在这些社会观念中，不仅种田人是农民，就 是许多早已不种田，住在城里的人，也被认为是“农民 。事实上，如今的“农 民工 、“农民企业家等称谓都与农民改了业却改不了“身份 这一事实有着 逻辑关系。 现代汉语词典中把农民这个概念解释为：在农村从事农业生产的劳动者。 随着我国改革开放的深入，农民这一概念也发生了很大的变化，除那些户口在 农村，以土地等作为农业生产资料长期直接从事农( 林、牧、副、渔) 业生产 的劳动者外，还出现了虽然离开农村，在城里长期从事非农劳动，但户口在农 村，并以非农收入为主要经济来源的劳动者，这就是我们常说的农民工。还有 在城镇化征地过程中出现的大量“三无的失地农民。本文研究的农民主要是 指：以农业收入为主要生活来源，户口在农村、又在农村居住，以土地为主要 生产资料，长期进行农业以及相关的生产经营活动的劳动者( 暂不包括农民工和 失地农民) 。 1 3 3 土地保障的界定 在现代社会保障制度建立之前，我国农民的基本生活保障实际上是由土地来 承担的。在中国的农村，土地和社会保障有着紧密的联系。为此，学术界也提 出了土地保障的概念。所谓土地保障，即农民基本生活保障的功能由土地来承 担。总的说来，现阶段土地保障职能主要体现在两个方面：一是养老保障。拥 有一份土地，由自己耕种或由子女耕种，农村老年人口就有了最基本的生活保 障，换言之，土地成为了农村家庭养老或集体养老的物质基础；二是从事非农 产业的农村劳动力的失业保障。拥有一份土地，从事非农产业的劳动力遭遇挫 折的时候，就可以退而务农，使自己能获得基本生活资料。 对于土地保障的问题，学术界众说纷纭，比如，赵常华在其所著论农村土 地的社会保障功能一文中提出土地能提供养老、失业等保障功能。1 7 赵海林 在论农村土地产权制度对农村社会保障制度的影响一文中认为我国人多地 少，土地收益仅够维持基本生活需要，其“保命”的福利功能远远大于发家致 富的生产功能。这就是典型的“土地福利功能 论。埔而著名三农问题专家温 1 6 张新光： 中国农民的特质问题的理论探讨农业经济导刊 ，2 0 0 5 ( 7 ) ，第2 6 页。 1 7 赵常华： 论农村土地的社会保障功能，载 q ，l l 房地产，2 0 0 4 ( 8 ) 。第4 2 4 4 页。 1 8 赵海林： 论农村土地产权制度对农村社会保障制度的影响： ，载农村经济，2 0 0 5 ( 1 ) 。第3 8 叫1 页。 西南交通大学硕士研究生学位论文第9 页 铁军在其所著三农问与世纪反思一书中更是提出了“国家在把土地的使用 权交给农民的同时也一并让渡了为农民提供社会保障的责任，农民的生老病死 自此概与国家无关，一切保障都必须押在承包的土地上 心的惊人观点。总体 上看主要有以下几种观点：一种观点为土地保障积极论。该观点认为土地保障 在农村以及全社会稳定中具有重要作用，必须“以土地承包权为主要依据”建 立农村社会保障制度。持该观点的学者认为，在农村目前的条件下，还找不到 任何一样能够取代土地为农民提供基本生活保障的物质条件；川另一种观点为 土地保障消极论。该观点认为，强调土地保障作用必然影响农业规模经营和劳 动生产力的提高，不利于经济效率。引因为，土地是农民获得社会保障的重要 手段，更是重要的农业生产资料，不能以发挥农村土地简单而原始的保障功能 牺牲土地的使用效率。另外，强调土地保障作用的结果是必然忽视农民的其他 合法的社会保障权益，甚至成为否定农民享有社会保障扫俐的借口。无论如何， 对农民来说，土地只能是一种潜在的、不可靠的保障，而非现实的，可靠的保 障，生产成果是农民的劳动所得而非纯福利性质的社会保障。因而，该观点认 为中国现行的土地制度已经成为农村建立现代社会保障制度的严重障碍，主张 废除现有的农村土地制度，以农民手中的土地换取全面系统的社会保障，即所 谓的“土地换保障方案，希望以此快速推进农村社会保障制度的全面建立： 第三种观点为折衷论。该观点认为，根据中国农村的现实情况并考虑到现实的 土地承包制度，可以在土地保障的基础上建立农村社会保障体系，承认现阶段 土地保障在中国农村起着重要作用的同时，通过更新与变革土地保障的形式， 协调土地利用公平与效率的矛盾，将发挥土地的社会保障功能与利用其生产资 料功能有效地结合起来。“ 针对学术界的以上三种观点，笔者认为第一种观点片面强调土地保障功能， 有忽视完善农村社会保障制度之嫌；就第二种观点而言，笔者认为目前以“土 地换保障一不合适宜。所谓“土地换保障 方案，其核心内容包括：( 1 ) 实行 土地国有化，给予农民永佃权；( 2 ) 农民以土地永佃权换取现代社会保障体系 中的社会保障账户，逐步实现城乡社会保障体系的统一。具体操作过程包括： 1 9 温铁军：三农问题与世纪反思 ，三联书店，2 0 0 5 年版，第1 1 3 、1 1 6 页 2 0 蒋月：台湾社会保障法，载中国社会工作 ，1 9 9 8 ( 2 ) 。 2 1 王国军： 中国城乡社会保障制度衔接初探 ，载战略与管理，2 0 0 2 ( 2 ) 笠张左已： 关于社会保障问题，载中共中央党校报告选，2 0 0 0 ( 1 9 ) 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 0 页 第一，彻底改革户籍制度，促进农民在非农产业就业；第二，改革土地制度， 使土地归国家所有，农民获得初始永佃权；口第三，农民用初始永佃权交换现 代社会保障体系中的社会保障账户；第四，国家出售收回的永佃权，填补为农 民支付的社会保障基金；第五，建立土地二级永佃权流动市场，允许土地自由 买卖，实现土地资源的市场优化配置。 不可否认，“土地换保障”方案有其自身的优点，表现在：有利于打破城 乡二元分割的体制，建立城乡统一的社会保障体系，促进农村的工业化以及现 代化的进程；能够解除土地的社会保障功能，充分发挥土地的潜能，提高土 地的综合俐用效率；能给农民以充分的自主选择权。在拥有的初始永佃权的 基础上，农民既可以在原有土地上从事农业经营并依靠土地提供保障，又可以 在一定时期内转让土地使用权；有利于社会保障初始资金筹集。被转入社会 保障账户的出售二级永佃权的收入，可以视为农民在成年之后到加入现代社会 保障体系之前这一时期所积累的社会保障资金；不会带来过大的财政困难。 尽管该方案有许多优点，从长远看，当我国经济、社会发展到一定程度后甚至 是完全可行的，但笔者认为，该方案至少在现阶段是不合适宜的。主要理由是： 第一，该方案在实际操作中会遇到许多问题，如能否得到广大农民的拥护和支 持( 在农民的观念中，土地是其命根子) ；初始永佃权价格如何确定；国家购买 初始永佃权和农民购买二级永佃权的资金来源如何有效地解决；平均而言，出 售土地初始永佃权后，由国家转入社会保障账户的资金能否保证农民获得目前 城市居民的保障水平；该方案在实施过程中，如何保证操作者的廉洁性和公正 性。第二，我国农民整体素质低，若实施该方案后，其谋生手段少，后续保障 难以为继；第三，该方案势必动摇党和国家在农村实施多年的基本国策和法律 制度，存在很大的政治风险和社会风险。 因而，笔者较为赞同第三种观点。理由是：其一，发挥土地对农民的保障作 用，是当前我国农村特定条件下的必然选择。从一定意义上说，任何离开土地 保障来谈论建立农村社会保障都是不现实的或不具备普遍意义。实事求是地讲， 实行家庭承包责任制以后，中国经历了巨大变革，城镇化和工业化进程加快， 农村大量剩余劳动力出现，在这样的背景中，在农村社会保障严重缺位的条件 下，农村仍然能够保持相对的稳定，土地保障功能功不可没。一方面，土地承 包制不仅具有人们所普遍认识的“充分调动农民生产积极性，大大解放生产力， 促进农村经济发展 的重要作用；另一方面，它还具有极重要的生活保障功能， 2 3 张德元：实行土地国有化，赋予农民永佃权，中国农村研究网，2 0 0 2 ( 8 ) 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 1 页 在保障农民基本生活，维护农村社会稳定从而实现全社会稳定，缓解改革以及 社会转型过程中的社会阵痛方面发挥着特殊的作用。其二，尽管土地保障在相 当长的一段时期内依然起着重要的作用，但农民的土地保障属于非正规社会保 障，是在我国农村特殊条件下的产物，土地保障只能是我国农村社会保障制度 建立过程中的一个缓冲，它不是真正意义上的社会保障，必然随着工业化、城 镇化和农村剩余劳动力非农化就业的发展逐步向社会保障制度过渡。因而，建 立正规而全面的土地外农村社会保障制度是农村社会保障的必然趋势。总之， 在当前建立农村社会保障体系的过程中，正确对待并处理好农村土地保障和农 村社会保障的关系十分重要。 1 4 本文研究的主要内容和方法 建立与完善农村社会保障制度是农村形势的迫切需要，也是顺应时代发展 的必然。虽然我国的农村社会保障制度自新中国成立后虽有较大的发展，但并 不尽人意。在本文中，笔者从社会保障制度的基础理论出发，通过系统地阐述 我国农村社会保障历史发展，对农村社会保障进行了比较研究，进而从中总结 出对我国的启示；分析了我国农村社会保障的现状及其问题所在，探析了我国 建立完善农村社会保障制度的必要性和可行性；同时结合我国农村实际请况， 提出农村社会保障立法的价值取向及其原则性问题；最后在以上基础之上构思 了建立完善我国农村社会保障法律制度的立法建议及其相关的配套规范，设计 了一套内容较全面、覆盖面较完整的农村社会保障法律体系，既对社会保障法 律理论进行了丰富，也为相关部门提供切实可行的参考，同时希望能够在今后 为贫苦的农村人带来属于自己的社会保障。在研究方法上，本文坚持唯物主义 历史观，运用了分析、归纳、比较、列举、图表说明等写作手法，希望能对中 国农村社会保障法律制度问题有个比较深入的分析论证。 西南交通大学硕士研究生学位论文第12 页 第2 章我国农村社会保障制度的历史发展 2 1 我国农村社会保障的起源 在中国，社会保障的思想源远流长。早在公元前2 5 0 0 年，礼记礼运就 曾描述过古人对“大同 时代的理想，其间就有丰富的传统保障思想：“大道之 行也，天下为公；选贤与能，讲信修睦，故人不独亲其亲，不独子其子，使老 有所终，壮有所用，幼有所长，鳏寡孤独废疾者，皆有所养。还有孟子的“老 吾老，以及人之老，幼吾幼，以及人之幼”的思想。墨家的“兼爱”思想主张 “有力者，疾以助人；有财者，勉以分入；有道者，劝以教人。若此，则饥者 得食，寒者得衣，乱者得治。( 墨子尚贤下) 。法家的“实利 思想，如管 子的“九惠 之教主张实行老老、慈幼、恤孤、养疾、合独、问疾、通穷、赈 灾等。 上述这些思想最先体现在古代的慈善事业上，如周礼司徒记载“以保 息六养万民，即慈幼、养老、赈穷、恤贫、宽疾安富等，这些大致与现在的儿 童福利、老人福利、就业服务、社会救济、医疗保健、社会安全等相似。此外， 政府办的仓储，如汉代政府出资购粮储备的“常平仓 ，隋代由政府课税或富户 义捐粮食储存的“义仓 ，宋代由民众自己组织管理或由政府监督民众办理的“社 仓等用以进行救济的举措；齐国宴子实行的“以工换赈”；宋代实行的“居养” 以收容流民、乞丐和鳏寡残疾无依者的办法等等都对后世产生了重大影响。 总之，我国古代不仅有原始社会保障的形式及其实践，而且还具有较丰富 的社会保障思想和萌芽。然而，遗憾的是，虽然我国保障思想的萌芽相当早， 但由于我国以农业为主要产业的封建社会历时太长，商品经济迟缓，所以这些 传统的社会保障思想与做法并没有演进成现代的完善的社会保障制度。坍 另外，在新民主主义革命时期，毛泽东在关心群众生活，注意工作方法 中要求“真心实意地为群众谋福利，解决群众的生产和生活问题、盐的问题、 米的问题、生小孩的问题，解决群众的一切问题。一为此，在苏区和解放区， 人民政府还开展了大量的优抚和拥军优属的社会工作，对革命战争的胜利起了 重大作用。此外，人民政府通过农会、妇救会、解放区救济总会等群众团体组 织开展生产自救，救灾救荒，收容遣送、难民安置等救济工作。 秘杨翠迎：中国农村社会保障制度研究 ，中国农业出版社，2 0 0 3 年，第4 3 - - 4 5 页。 葛毛泽东著作选读 ( 上册) 。人民出版社。1 9 8 6 年，第4 1 5 - - - 4 1 6 页。 西南交通大学硕士研究生学位论文第13 页 2 2 解放后农村社会保障制度的发展 2 2 1 自我保障为主阶段( 19 4 9 - 19 5 5 ) 1 9 4 卜1 9 5 5 年，以家庭保障为主，政府、社区适当帮扶为辅。全国解放后， 党在农村的首要任务就是彻底完成农村土地改革，保证耕者有其田，真正实现 农民的土地所有制。在对老解放区和半老解放区土地改革总结经验的前提下， 展开对新解放区的土地改革。至此，全国广大农民基本上都分得了土地、耕畜、 农具等基本生产资料，农民只要通过自己的努力劳动就可以直接从土地上获得 基本生活资料，其基本生存权就有了保证。土地改革前期，农村还普遍建立和 加强了农民协会组织，其宗旨是组织和领导农民开展减租、减息和生产自救活 动。在国民经济恢复时期，政府也采取了社会救济和优抚保障等措施和制度， 对遭遇天灾人祸的农民给予最起码的生活保障，对农村退伍军入及烈属等优抚 对象实施优待和抚恤。但是，由于中国农村的社会主义制度是在旧中国遗留下 来的农村自然经济、半自然经济的基础上建立起来的，新中国成立后，尽管我 们在农村生产关系上进行了较大的变革，但由于在一定时期内经济建设的指导 思想上忽视农业和农村发展，忽视农村商品经济的发展，使农村长期停留在自 然经济和半自然经济的状态中。受此影响，这期间农村的社会保障主要是以农 户家庭自我保障为主，政府、社区适当扶助，即农民的老、残、病、死，农业 生产中遇到的一般自然灾害，主要由农户自我承担和亲戚的相互帮助，如遇有 大的天灾人祸时，各级地方政府及时拨粮拨款进行救济，组织生产救灾，帮助 渡过难关，使农民的基本生活得到保障，社会得到安定。但这期间的社会保障 程度很低，除社会优抚外，社会保障尚未形成制度。 2 2 2 集体保障为主阶段( 1 9 5 6 - 1 9 7 9 ) 1 9 5 6 - - 1 9 7 9 年，以集体保障为主，国家适当扶助。1 9 5 6 年，在全国人大法 案委员会会议上，通过了高级农业生产合作社示范章程，该章程规定，“农 业生产合作社对缺乏劳动力或者完全丧失劳动力、生活没有依靠的老、弱、孤、 寡、残的社员，在生产上和生活上给以适当的安排和照顾，保证他们的吃穿和 柴火供应，保证年幼的受到教育和年老的死后安葬，使他们的生养死葬都有依 靠 。还指出，“农业生产合作社必须注意社员在劳动中的安全，不使孕妇、老 年和少年担负过重和过多的体力劳动，并且特别注意使女社员在产前产后得到 适当的休息。对于因公负伤或者因公致病的社员要负责医治，并且酌情给 筠范守信：中华人民共和国经济恢复史( 1 9 4 9 - - 1 9 5 2 ) ，求实出版社，1 9 8 8 年，第5 2 - 5 3 页。 西南交通大学硕士研究生学位论文第14 页 以劳动日补助；对于因公死亡的社员的家属给以抚恤 ，“对于遭到不幸事故、 生活发生困难的社员，合作社要酌量给以补助 。驯农业合作社建立以后，农业 剩余产出基本上由集体进行控制，农村家庭参加集体劳动和集体分配，除自留 山和自留地外，无其他的独立收入来源。家庭保障的地位明显下降了。可见， 此时我国农村已经以比较规范的集体保障体制代替了家庭保障。合作社成员在 失去劳动力或者因其他原因造成生活困难时都可以从集体收益中获取相应的份 额，只有在年老以后才回归家庭保障。而当因家庭负担过重造成生活困难的时 候，又可以从集体获取补助。对无依无靠又无劳动力的孤寡老人、残疾人以及 儿童，则由集体实行“五保，即“保吃、保穿、保住、保医、保葬( 儿童保教) 。 1 9 5 8 年，在农村。五保制度的基础上开始推行合作医疗，解决农村的缺医少 药问题。这种制度由社员自筹资金，依靠集体的力量对病患者实行医疗卫生保 健与救济。随后中央又制定了人民公社“六十条 ，该条例规定基本核算单位为 生产队，每年可以从分配的总收入中扣留2 卜3 的公益金，作为社会保障和发 展集体福利事业的费用。这个时期，许多公社、大队建立了敬老院、福利所， 保证了老有所养、残有所为；生产大队较为普遍的建立了医务室，推进农村合 作医疗制度，开展广泛的疾病防治工作，大大提高了广大农民的身体健康。另 外，一些经济较好地区，生产大队还实行了退休养老制度、助学金奖学金制度 以及统办红、白喜事制度等。除此之外，国家在发生灾害时给予一定的救济， 仍然实行优抚政策以及对特别困难的家庭给予救济。这样，广大农村开始由自 然经济条件下的自我保障、家庭保障为主的模式走p - 农村社队集体经济为依托、 国家适当扶助的社会保障轨道。但是由于农村生产水平落后、农业合作社制度 本身的缺陷、以及农村经济发展水平区域的差异等原因，农村社会保障水平仍 十分低下。 2 。2 3 改革发展阶段( 19 8 0 至今) 1 9 8 0 至今，是我国农村社会保障的改革发展阶段。1 9 7 8 年，党的十一届三 中全会将工作重点转移到经济建设上来，社会保障制度的地位和作用开始重新 确立。在城镇开始对社会保障制度进行一系列渐进式改革，并逐步形成了比较 完备的城市社会保障体系。随着农村推行家庭联产承包责任制，农村合作医疗 等也随着人民公社的解体而逐渐退出历史舞台。进入2 0 世纪8 0 年代，尤其是 1 9 8 6 年前后，由于经济体制改革在农村的成功，农村劳动力流动开始加剧，以 队为基础的农村集体保障制度进一步弱化。农民的养老，尤其是“五保供养 可史敬棠： 中国农业合作化史料 ( 下册) ，中国农业出版社，1 9 9 9 年，第2 1 6 _ - 2 1 7 页。 西南交通大学硕士研究生学位论文第15 页 也失去了集体经济的支撑。国家虽然在农民社会保障方面进行了一些探索性工 作，但农村大部分地区又退化到以土地和家庭保障为主体的保障阶段。 1 、社会救济制度的发展。 始于农业生产合作社时期的我国农村“五保 供养工作，经过几十年的不 断发展和完善，