（法律史专业论文）试论中国古代廉政制度及其史鉴价值.pdf

内内 容容 摘摘 要要 在中国古代历史上，历代统治者为了强化国家机器的统治效能和维护 既定政权的长治久安，无不高度重视国家政权自身的建设。其中很重要的 一方面，就是力图通过制度化的规定，规范国家官吏的政治行为，调整国 家政权的统治政策，实行特定意义上的廉政建设。古代的所谓廉政制度， 即反映了当时的国家政权在实行自我调节、缓和社会予盾、强化统治效能 等方面所做出的努力。过于泛滥的腐败往往会引起民众的不满和抗争，从 而危害国家政权的统治基础，因此历代统治者为缓和社会矛盾，均采取种 种廉政措施以遏制腐败的蔓延，其中许多廉政措施及经验今天仍值得借鉴。 本文主要包括四个部分： 第一部分 主要论述了古代廉政制度的内容， 古代廉政制度的内容丰富 多彩博大精深，概括起来主要包括三方面的内容：一是关于中国古代统治 政策方面的廉政规定，包括轻徭薄赋，裁汰冗官冗吏，惩治贪官污吏等等； 二是关于职官设置和官吏选拔任用制度方面的廉政规定，主要包括职官设 置和官吏选拔任用制度方面的具体规定；三是关于官吏管理制度方面的廉 政规定，主要包括设置专门的监察机构，加强对各级官吏的监督，制定具 体措施，防范在察举、科举等选官过程中营私舞弊的行为。 第二部分 主要论述中国古代廉政制度的特点。 中国古代廉政制度的特 点，主要包括五个方面：一是严刑峻法惩罚贪官污吏；二是建立严密的监 察制度防范官员腐败；三是制度建设与机构建设相结合；四是原则规范与 具体规定相结合；五是法制规范与道德导向相结合。 第三部分 论述中国古代的廉政经验。 本文择其要者， 主要从三个方面 来论述中国古代廉政的经验：一是重视研究和认识“吏廉则治，吏不廉则 政治削”的历史规律，吏治清明意义重大，批判了吏治腐败的危害性；二 是高层官吏律己正身，倡导朴素节俭的社会风尚，提倡节俭，励精图治， 勤政为国，清政廉洁；三是举贤任能，选拔与培养勤政为民的清官廉吏， 坚持“德才兼备、以德为先”的用人标准，坚持“唯才是举”、“量才授 官”的用才路线。 第四部分 主要论述中国古代廉政制度的现实启示。 中国古代廉政制度 具有极其重要的现实借鉴意义，主要包括五个方面：一是深刻吸取腐败亡 党亡国的历史教训；二是加强廉政制度建设，建立反腐倡廉制度体系是反 腐倡廉的重要保证。它是党和国家制度建设的有机组成部分，主要包括财 产收入申报法，反贪污贿赂法，廉政法，公民举报法以及其它法规；三是 坚持“举贤任能、德才兼备”的用人制度，德才兼备是任人唯贤的具体化， 体现了任人唯贤的基本要求；四是建立科学的干部考核评价体系，抓紧建 立符合科学发展观要求的经济和社会发展综合评价体系和干部政绩考核标 准；五是加大对腐败案件的查处力度，依法严惩腐败官员，努力遏制腐败 蔓延的势头。 关键词：关键词：廉政 内容 特点 经验 启示 abstract in the ancient history of china, all the rulers took the building of state power seriously, because they wanted to strengthen the efficacy of the state machinerys administration and safeguard a lengthy peaceful reign of the established state power. one of the most important thing is through setting up a systematic procedure, the rules wanted to standard the government officials political affairs, regulate the state powers rule policy and implement the building of honest government in special sense. the so called honest government system in ancient society, reflect the state powers work in implementing self adjust、relaxing social contradiction and strengthen the efficacy of ruling at that time. usually, the overflow corruption will give rise to the peoples resentment and resistance, and this will endanger the rule foundation of the state power, because all the rulers want to ease up this social contradiction, they took many honest government measures to restrain corruptions extending, up to today many of them and their experience still deserve being used for reference by us. this essay includes four parts mainly: in the first part, i will mainly discuss the substances of the ancient honest government system, which has a rich and varied、broad and profound content, generally speaking, there are three parts of it: one is the prescription of the honest government about ancient chinas rule policy, includes lighten tax, reduce redundant officials, punish corrupt officials, etc; another is about the setting of official post and the selecting of officials, mainly includes some concrete prescription of it; the last one is about the officials supervision, mainly includes post special supervise institution, strengthen the controlling of all the officials, draft concrete measures, and guard against the practice graft in the course of selecting officials, such as reporting and imperial examination, etc. in the second part, i will mainly discuss the character of ancient chinas honest government system. it includes five parts: the first is about the punishment of the corrupted officials with severe law; the second is about the establishment of closed control system to prevent officials corruption; the third is about the combination of institution and organizations building; the fourth is about the combination of principle and specific; the fifth is about the combination of rule norm and morality direction. in the third part, i will discuss the experience of ancient chinas honest government. i will discuss it from three aspects: firstly, we should attach importance to study and recognize the historical law of “if the officials are honest, the state will be prosperous; if the officials are not honest and upright, the state will be weak”, i will discuss the importance of the clear and bright of the administration of officials, and the harm of corruption; secondly, the high officials are self-restraint, they proposed social morality of thrifty and simple life, advocate thrifty life, rouse themselves for vigorous efforts to make the country prosperous, hardworking for country and honest; thirdly, select talented and virtuous officials, choose and train honest officials, and when employ people, they persist in the standard of “ have both ability and integrity, and preferred integrity”, insist on the route “ select somebody only because he is a person of talent”、 “give a person position suitable to his ability”. in the fourth part, i will mainly discuss this systems inspiration to us. ancient chinas honest system have extremely important meaning of using for reference to modern society, it includes five parts mainly: firstly, we can have a historical lesson from the die out of nation because of corruption; secondly, strengthening the building of honest government system, and establishing the system of combating with corruption and advocating honest is a important guarantee of combating with corruption and advocating honest. it is the organic part of our party and government institution building, mainly includes property income report act, anti-corruption and anti-bribery act, honest government act, people reporting to authorities act, and many others; thirdly, we should insist on the system of using people by “promote talented and virtuous person, and have both ability and integrity”, have both ability and integrity is the concretizing of appointing people by merit, and embody the specific requirement of it; fourthly, we should establish rational system of examining and evaluating officials, pay close attention to establish the economic and social development system and standard of examining officials achievement, which coincidence with the requirement of scientific concept of development; fifthly, reinforce the investigate and handle to case of corruption, punish seriously corrupt officials according to law, make great effort to restrain the extending tendency of corruption. key words: clean and honest administration content features experience inspiration 目目 录录 引言引言 . 1 一、古代廉政制度的主要内容一、古代廉政制度的主要内容 . 1 （一）关于中国古代统治政策方面的廉政规定 . 1 （二）关于职官设置和官吏选拔任用制度方面的廉政规定 . 3 （三）关于官吏管理制度方面的廉政规定 . 5 二、中国古代廉政制度的特点二、中国古代廉政制度的特点 . 8 （一）严刑峻法惩治贪官污吏 . 8 （二）建立严密的监察制度防范官员腐败 . 10 （三）制度建设与机构建设相结合 . 11 （四）原则规范与具体规定相结合 . 12 （五）法制规范与道德导向相结合 . 13 三、中国古代廉政经验三、中国古代廉政经验 . 13 （一）深刻吸取“吏廉则治，吏不廉则政治削”的历史教训 . 13 （二）以身作则，倡导朴素节俭的社会风尚 . 15 （三）任人为贤，选拔与培养清官廉吏 . 17 四、中国古代廉政制度的史鉴价值四、中国古代廉政制度的史鉴价值 . 18 （一）深刻吸取腐败亡党亡国的历史教训 . 18 （二）加强廉政制度建设 . 19 （三）坚持“举贤任能、德才兼备”的用人标准 . 22 （四）建立科学的干部考核评价体系 . 23 （五）加大腐败案件的查处力度 . 25 结束语结束语 . 28 参考文献参考文献 . 29 1 引引 言言 中国古代的廉政思想源远流长, 内容博大精深。中国古代的廉政内容 涉及各个方面，主要包括国家的统治政策，职官的设置、选拨、任用和管 理等方面。中国古代的廉政制度有其自身的特点，中国古代的廉政措施和 经验值得我们学习和研究，它对我们当前的廉政建设和反腐败斗争有着极 其重要的借鉴和指导意义。 一、一、古代廉政制度的古代廉政制度的主要主要内容内容 中国古代的所谓廉政建设， 主要表现为对官吏行政行为的规范与控制， 同时也包括对统治政策的调整与改善。就其表现形式而言，当时的廉政制 度并未形成独立的制度体系，而是分别体现在有关的统治政策措施、职官 设置及官吏选拔任用制度、官吏管理等制度中。 （一）（一）中国古代统治政策方面的廉政规定中国古代统治政策方面的廉政规定 中国古代统治政策方面的廉政规定主要内容包括：轻徭薄赋，慎刑轻 罚，裁汰冗官冗吏，限制过度奢侈，控制大型土木工程，削减消费性支出， 惩治贪官污吏，褒杨清廉官吏等等。 封建国家在某些特定情况下,通过颁布和实行一些政策法令， 在一定程 度上减轻人民的负担，或者给予其它方面的一些“恩恤”，这种情况在秦 汉时代屡屡发生。常见的有两种情况：一是减免租赋。租赋是封建国家主 要的财政收入，它体现了地主阶级统治集团凭借政治权力对农民阶级和其 他劳动人民所进行的超经济剥削。由于秦代横征暴敛，“泰半之赋”,结果 导致阶级矛盾激化,迅速走向了败亡。汉初的统治者鉴于亡秦的教训，大幅 度降低了租率，实行“什五而税一”。其后，又减半征收，实行“三十而 税一”。两汉期间，除了降低法定租率之外，还时常颁布诏令，实行临时 性的或局部性的减免田租政策。二是复除徭役。所谓徭役，即封建国家强 迫人民从事无偿的劳动。依据法律的规定或君主临时的诏令免除应服的徭 役，称为“复”。战国秦汉时代的“复”，主要是皇族宗室、君主故里、 功臣后代等类人员所享有的特权。平民通过向官府缴纳谷物、奴婢、车马 等也可换取“复”的权利，此外作为一种“恤政”、“恩典”手段，封建 国家有时也对特定人员“赐复”。如汉高祖诏令“民产子，复勿二岁”； 2 汉惠帝时，“举民孝弟、力田者复其身” 。汉文帝“礼高年，九十者一子 不事，八十者二算不事” 。汉宣帝诏令“流民还归者无算事”，“诸有在 父母、父母丧者勿徭事，使其收敛送终，尽其孝道” 等等。 为了减省官俸的支出，两汉统治者多次采取了裁减冗员的措施。汉文 帝时，因遭受旱灾，为节省用度，诏令“损郎吏员”，汉武帝也采取过类 似措施。汉昭帝为了“省用”，也曾诏令“罢不急官”，东汉初年，人口 大量减少，而各级官府仍然“所置尚繁”。光武帝刘秀采取了合并郡县、 减省吏员的断然措施，“并省四百余县，吏职减省，十置其一。” 较大幅 度地减少了郡县机构和冗官冗吏。 在奴隶时代的“德政”、“仁政”思想中，“慎刑罚”占有重要地位。 统治者的滥刑残杀，往往是激化社会矛盾的重要原因之一。因此，一些政 治思想家从维护统治秩序出发，提出了“慎刑罚”的主张。早在西周初期， 统治者即吸取了殷商朝灭亡的教训，较系统地提出了“明德慎罚”的思想。 首先，用刑应当使罪刑相符。“轻重诸罚有权，刑罚世轻世重” ，意即应 当权衡区别各种犯罪的危害程度，并根据各个不同时期的需要而判处不同 的刑罚。其次，定罪量刑应当参照犯罪者的不同情况和态度。尚书康 诰说：“人有小罪，非眚，乃惟终，自作不典，式尔，有厥罪小，乃不 可不杀。乃有大罪，非终，乃惟眚灾，适尔，既道极厥辜，时乃有大罪。” 意思是：犯有小罪，故意而又坚持不改，罪虽小却不可不杀；相反，犯有 大罪，但有悔罪而又并非出于故意，罪虽大则可饶恕不死。再次，定罪用 刑应当慎重。尚书康诰说：“要囚 ，服念五六日，至于旬、时，丕 蔽要囚。” 意思是：察囚断狱须格外慎重，判决前应当反复思考五六天乃 至十天或三个月，以避免误判。 汉王朝的统治者吸取秦朝因刑罚的残酷亡秦的教训， 主张轻刑的原则。 在死刑的执行方面，汉代一般采用“弃市”、“腰斩”等方式代替秦代的 “剖腹”、“车裂” 、“烹”等方式，在肉刑的种类方面，汉代进行了较 大幅度的改革，一是废除宫刑，二是废除刖刑，三是废除劓刑，四是废除 汉书卷二惠帝纪。 王为国等主编： 新资治通鉴第二卷，北京：光明日报出版社，1997 年版，第 24 页。 王为国主编： 新资治通鉴第二卷，北京：光明日报出版社，1997 年版，第 29 页。 余华青等主编： 中国古代廉政制度史 ，西安：西北大学出版社，1991 年版，第 98 页。 曾代伟主编： 中国法制史 ，法律出版社 2001 年版，第 7 页。 转引自曾代伟主编： 中国法制史 ，法律出版社 2006 年版，第 30 页。 转引自杨和钰、曾代伟主编： 中国法制史 ，成都：四川人民出版社，1990 年版，第 37 页。 3 黥刑。主张轻刑的原则，在一定程度上缓和了统治阶级与被统治阶级的矛 盾。 在禁抑奢侈方面，为了改变统治阶级的奢侈风气，自行减损生活亨受 程度，树立君主节俭的形象，使 “天下望风成俗，昭然化之”。汉文帝即 位二十三年，“宫室苑囿车骑服御无所增益， ”“衣弋绨，所幸慎夫人衣 不拽地， 维无文绣， 以示敦朴， 为天下先。 ” 汉武帝时， 曾 “闭城门大搜” ， 搜索查办那些 “逾法度而奢侈者。 ” 汉元帝因世俗 “争为奢侈， 转转益甚” ， 仍下诏令“太朴减食谷马，水衡减食肉兽，省宜春下苑，以与贫民，又罢 角抵诸戏齐三服官。” 东汉汉章帝时，官吏生活亨受的程如超过了制度的 规定，将会受到处罚。汉章帝曾下诏令“其科长制度所宜施行，在事者备 为之禁”，并要求主管官员“先京师而后诸夏，查禁违奢者。” 安帝“欲 令百姓务崇节俭”，自称“躬自菲薄，去绝奢饰，食不兼味，衣不二彩” 。 官吏贪赃受贿行为的泛滥，势必会对封建国家的根本利益造成损害。 为了防止和惩治此类行为，战国秦汉时代的统治者陆续制定了一系列有关 惩治贪赃受贿的法规。官吏利用职权贪赃受贿,不仅要受到罚金、没收、夺 爵、免官之类的行政处罚，情节严重者还要受到法律的制裁。在当时的有 关法律制度中，已就贪赃受贿的罪名界定、处罚原则、判罪标准、连坐范 围等做出了较详细的规定。 以上这些中国古代统治政策方面的廉政制度规定，通过调整与改善统 治政策，意在加强国家政权的自我检束作用，缓和阶级矛盾，维护了既定 的统治秩序。 （二）（二）关于职官设置和官吏选拔任用制度方面的廉政规定关于职官设置和官吏选拔任用制度方面的廉政规定 在职官设置方面的廉政规定主要包括：形成权力的分散与相互制约； 设置专门的监察机构，加强对各级官吏的监督；规定选拔官吏的标准、来 源、程序及其相应的连带责任，以求建立相对公正合理的仕进秩序，并保 证能够广泛地吸收优秀的统治人才；制定具体措施，防范在察举、科举等 选官过程中营私舞弊的行为。在任职方面实行回避制度及其它限制措施， 防止官僚阿附结党等。 汉书卷二文帝纪。 汉书卷六文帝纪。 汉书卷九元帝纪。 后汉书卷三肃宗孝章帝纪。 后汉书卷五孝安帝纪。 4 官吏的选拔任用,对于封建国家政权建设至关重要。 新兴地主阶级不仅 在理论上提出了”选贤任能”的主张,而且将这一主张付诸实践.在战国时 期的各国革新变法时,制定了选贤举能的国策:“夺淫民之禄，以来四方之 士”， “食有劳而禄功，使有能而赏必行、罚必当” 魏文侯任用李悝为相， 并起用了乐羊、吴起等人才，使魏国国力迅速增强，成为战国初期最强大 的国家。秦汉大一统封建帝国建立之后，逐步实行了以“察举”制为主体 的官吏选拔制度。所谓“察举”，就是由中央高级官吏和地方郡国按照指 定的科目举荐人才，被举荐者经考核合格，即可被任以一定的官职。察举 是分科进行的，各类科目的区分，实际上也就是规定了选拔官吏的各种不 同的标准。两汉察举最主要的科目为“孝廉”,即孝子廉吏。其它主要科目 有“贤良方正”、“秀才”、“文学”、“明经”、“明法”、“勇猛知 兵法”。 此外还有一些科目是临时需要而特定的，如诏令举荐，汉书成帝 纪说：“可充博士位者”，“能浚川疏河者”，“治狱平”。察举的科 目以及被举荐者应当具备的条件，均由由君主下诏令予以明确规定。这种 分科察举的制度，改变了以往笼统的“贤能”的状况，使得官吏的选拔标 准进一步具体化和规范化。在官吏选拔过程中，由各方面推荐出来的人才， 须经考试复核程度，方可授职任用。 为了防止任官中的徇私舞弊行为，秦律规定了“保任连坐”制度，要 求担任官职者必须有保人保举，保举人还必须对被保举人的犯罪行为负连 带责任。“秦之法，任人而所任不举者，各以其罪罪之”。 秦昭王时，相 国范雎因举荐郑安平为将军不当而被连坐，自请免相。秦律杂抄规定， 县尉任命的弓箭手不按法令规定射箭或射箭不中的，除弓箭手罚款、撤职 外，县令要连坐“赀二甲” 。 唐律中关于官员定职定编，规定不能署置过限。署置过限就是指有关 官吏滥设机构和妄增官员而超过了法律规定的行为。根唐律疏议卷九 职制第102条云:“诸官有员数，而署暑过限及不应置而置者，一人杖 一百，三人加一等，十人徒二年；后人知而听者，减前人署置一等，规求 者为从坐，被征须者勿论。”这就是说如违犯规定，多署置官吏一人者， 余华青等主编： 中国古代廉政制度史 ，西安：西北大学出版社，1991 年版，第 65、66 页。 余华青等主编： 中国古代廉政制度史 ，西安：西北大学出版社，1991 年版，第 65、66 页。 史记卷七九范雎蔡泽列传。 睡虎地秦墓竹简秦律杂抄，文物出版社 1978 年版。 5 要判处杖刑一百，三人加一等，十人判徒刑二年；后任官吏对前任官吏署 置过限，负有纠举之责，如果听之任之，减前任官一等判罪：即“一人杖 九十，四人以上杖一百，七人以上徒一年，十人以上徒一年半”；“规求” 过限官者，以“从坐”论处，即“合杖九十”。这条法律的规定的颁布， 避免了官僚机构的膨胀。 汉武帝中期以后开始实行回避制度，地方长官明显地需要回避本籍。 当时虽无明文规定，事实则是地方长官一般不用本籍人。秦汉官制史稿 第三编第二章规定:“刺史不用本州人，郡守国相不用本郡人，县令长丞尉 不但不用本县人，且不用本郡人。” 。除了地方行政长官之外，一些负责 监督地方的监察官也不得监临本籍。在东汉时期，关于官吏实行籍贯回避 制度，则已有了明文规定。回避制度不仅执行颇为严格，且回避的范围不 断扩大。地方长官除了需要回避本籍之外，婚姻之家亦需要相互回避对方 的原籍，两州人士也得相互监临。其后，禁忌更为繁密，甚至制定了所谓 的“三互法”。“ 三互法”的具体内容，史书中缺乏详细的记载。大概意 思是：三州人士及婚姻之家均须相互回避，不得交互为官。如甲州人士在 乙州为官，乙州人士在丙州为官，则丙州人士对甲、乙、丙三州均需回避。 由于“三互法”所规定的交错回避，致使禁忌过于繁密，往往造成“选用 艰难”的局面。秦汉时代所创立的官吏回避制度，虽然在实际执行的过程 中产生过禁忌过密的流弊，但就其本意而言，则是为了加强中央对地方的 控制，防止地方官吏相互勾结。此种做法为后世所借鉴，历代封建王朝大 多制定有禁忌程度不等的类似规定。 以上这些廉政制度，力图加强国家政权的自身建设，巩固和扩大统治 基础，形成符合统治者理想的权力结构，从而有助于既定政权的长治久安。 （三）（三）关于官吏管理制度方面的廉政规定关于官吏管理制度方面的廉政规定 官吏管理制度方面的廉政规定，其主要内容包括：有官吏操守品行和 才能政绩的具体规范要求；有官吏考课的内容、方式、程序以及衡量优劣 的标准等方面的具体规定；有关官吏奖惩升降的具体规定，如奖惩的依据、 奖惩的方式、奖惩的幅度等；有关监察环节的具体规定，如监察范围、方 针、权限等方面的具体规定，有关官吏俸禄及其它生活待遇的具体规定， 转引自余华青等主编： 中国古代廉政制度史 ，西安：西北大学出版社，1991 年版，第 217 页。 余华青等主编： 中国古代廉政制度史 ，西安：西北大学出版社，1991 年版，第 76 页。 转引自余华青等主编： 中国古代廉政制度史 ，西安：西北大学出版社，1991 年版，第 217 页。 6 包括实行等级俸禄制、严格俸禄管理、增俸“养廉”、禁抑奢侈等方面的 规定；有关官吏因老、病等方面应当告退致仕、以图保持官吏队伍的活力 的规定等等。 历代监察制度在运行过程中，不仅有效地纠弹百官有司之邪辟，还对 封建君王的行为和决策起了一定程度的规谏与匡正作用。或者说，对于古 代政治权力乃至最高权力的运行，发挥了积极的规范作用。中国古代的监 察制度包括职官监察、行政监察、立法监察、人事监察、司法监察、经济 监察、军事监察、仪制监察等许多方面，决定了监察法所涉及的内容是广 泛的，形式是多样的，制约机制的特殊作用是突出的。汉代继承了秦以监 郡为监察重点的传统， 从而推动了地方监察法的发展。 早在惠帝三年， “相 国奏遣御史监三辅不法事：词讼、盗贼、铸伪钱、狱不直、徭赋不平、吏 不廉、吏苛刻、逾侈及弩力十石以上、作非所当服，凡九条”。 上述九条 概括了行政、司法、治安、财经、吏治等基本方面，其适用范围虽然只是 三辅郡特区，内容也比较粗疏，但却是朝廷授权监御史监察地方官吏的法 律依据，是中国古代性质较为明确和较为系统的监察法规，它的出现从一 个侧面反映了汉初法制建设的发展。唐朝是封建的盛世，也是监察制度的 重要发展阶段。唐初统治者从总结历史经验中比较清醒地认识到，监察机 关对于维护国家纲纪的作用， 因而给予充分的肯定和重视。 睿宗认为： “彰 善瘅恶，激浊扬清，御史之职也。政之理乱，实由此也。” 西汉初期，封建统治者开始强调了“重吏禄”的重要性：“吏以治民 也，能尽其治则民赖之；故重其禄，所以为民也。” 至西汉中期，封建国 家制定了增俸的具体规定。汉宣帝诏令：“吏治不康平则治道衰；今小吏 皆勤事，而俸禄薄，欲其勿侵渔民百姓，难矣；其益吏百石以下奉十五” 意即百石以下的低级官吏的俸禄标准提高了50%。 东汉初年， 光武帝也曾诏 令：“诏有司增百官俸，其千石以上，减于西京旧制；六百石以下，增于 旧秩。 ” 提高了六百石以下官员的俸禄标准。 上述增俸措施， 系出自 “养 廉”的目的。官吏贪赃腐败，固然是封建官僚制度本身所造成的必然现象， 卫宠汉旧仪 (卷上)m。 唐大诏令集卷一。 汉书卷七昭帝纪。 汉书卷八宣帝纪。 后汉书卷一光武帝纪。 7 但官俸过低未偿不是促成官吏贪污的原国因之一，两汉实行的“养廉”措 施，常常为后世历代封建王朝所效法，成为封建廉政建设的常用方式之一。 战国秦汉时代,封建国家已经建立了一系列的官吏奖惩制度.在当时的 封建廉政建设中,统治者十分注意运用奖惩手段,力图通过严明赏罚来倡导 廉洁、惩治腐败。自战国时代起，封建统治者就高度重视奖惩制度的作用。 有人提出：“君权中有通过赏罚才能得以体现，君所以为君者，赏罚以为 君。” 韩非子亦将赏罚看作是君主驭臣治吏的两个基本的手段: “明主之 所导制其臣者,二柄而已矣;二柄者,刑德也;何谓刑德? 曰:杀戮之谓刑,庆 赏之谓德;为人臣者畏诛罚而利庆赏,故人主自用其刑德,则群臣畏其威而 归其利矣。” 汉代人也认为：“法令赏罚者，诚治乱之枢机也，不可不严 行也。” 官吏奖惩制度是与官吏的选用制度、考课制度、监察制度紧密结合在 一起的。奖惩，作为官吏管理过程中的一个重要环节，只有同其它各个环 节紧密配合，相互衔接，才能共同发挥有效的治吏作用。考课制度的建立， 对于考察官吏政绩，激励官员进取，有不可低估的作用。秦代的为吏之 道明确将“精（清）廉毋谤”列为“五善之一”，而将“居官善取”列 入五失之中，其考课标准已初具规模。 在唐代，官吏的考课制度发展到一 个新的阶段。其官吏考核的内容主要是“德”、“行”两方面。“德”包 括官吏的品质，道德修养，对君主忠信笃卫的状况，“行”包括官吏才干 大小，守职的勤惰状况，政绩的有无和大小。 以后各代，考课制度继续发 展完善。通过官吏考课，达到了统治者所要求的“进贤以兴善，简不肖以 黜恶” ，鼓励了先进，鞭策了落后，使官吏的为政清廉有了制度的保证。 明王朝开国之初，经过长期的战乱，国力疲惫，田园荒芜，民不聊生。 但仍有许多大小官吏利用职权，大肆侵吞国税官粮、盘剥百姓、索贿受贿。 为巩固肇建之政权，深受“刑罚世轻世重”影响的明太祖朱元璋对贪墨之 徒采取了一系列严厉的惩处措施。鉴于元朝法纪废弛的教训，朱元璋非常 重视刑事立法。 早在开国之初， 他就命亲信李善长及其他儒臣着手制定 大 明律，经过数次修改，于洪武三十年颁行。明律对惩治贪官作了极 后汉书卷七八宦者列传。 王为国等主编： 新资治通鉴第二卷，北京：光明日报出版社，1997 年版，第 217 页。 后汉书卷七八宦者列传。 睡虎地秦墓竹简为吏之道，文物出版社 1978 年版。 清会典卷三十三。 8 为详尽的规定。在惩贪方面十分详细：特设了受赃一篇，并具体分为 “官员受财”、“坐赃治罪”、“事后受财”等十一个种类；在户律 篇中增加了“揽纳税粮”、“冒支官粮”等法条；在课程篇中还有十 九条惩贪条款。实际上，惩贪法条在其他各篇中都有所见，明律把惩 贪的法网覆盖了各行各业、方方面面，其详尽程度在历代法律中是绝无仅 有的。明初还专门制定了惩贪特别法明大诰，此法由明太祖亲自 编定。大诰共 236 条，是一部严惩赃吏的案例汇编，可以看做是一部 判例法。明代的法律惩治贪官污吏的严厉程度在历史上是罕见的。 以上这些法律制度方面的廉政规定，旨在以法制手段来整饬吏治，防 范和惩治官吏贪赃枉法、营私废公的行为；防止官吏的政治行为激化社会 矛盾、损害统治阶级根本利益，同时防止对专制君权造成侵犯和威胁。 二、二、中国中国古代廉政制度的特点古代廉政制度的特点 （一）（一）严刑峻法严刑峻法惩罚贪官污吏惩罚贪官污吏 首先历代统治者注重立法，运用法律来规范官员行为。早在尧舜禹时 期，司法官皋陶就制定了昏、墨、贼的罪名，其中墨就是指贪婪败坏官纪， 夏朝对此加以确认，规定犯三罪者均处死刑。在西周时期规定了五过之疵， 即惟官、惟反、惟内、惟货、惟亲，以惩罚审判官徇私舞弊。战国时期李 悝制定的我国历史上第一部比较系统的封建法典法经中杂法规定 的六禁之一金禁就是惩罚受贿行为的规定。秦朝时期法家思想得以贯彻， 法家较早意识到官吏腐败对国家的严重危害，秦朝的法律就规定了任人不 善、玩忽职守和贪赃枉法等罪名。西汉时期惩治贪污贿赂的法律体系更加 完善，特别是制定了独立的监察法规，在处理贪污腐败案件时也基本上是 以监察法规为主要依据。魏晋南北朝是中国历史上一个特殊的时期。由于 长期战乱频仍，南北对峙，因此在整顿吏治、惩治贪污方面，显得力度不 够。但对惩贪，仍从立法上作出了努力，如魏律在前代的基础上，把 盗律中的“受所监临财物枉法”， 杂律中的“假借不廉”以及“呵 人受钱”、“使者验赂”等相类似的条文集中在一块，创辟请赇律。 这是中国最早的惩治贪污的系统化法律，很有意义。南北朝多承魏、晋律。 可以说，魏晋南北朝在惩贪的法律系统化方面达到了一个新高度。晋律 把官吏贪污受贿枉法断事与不孝、谋杀等重罪并列，作为不能赦免的罪行 之一，实际上开了唐宋及以后赃罪“遇赦不原”的先河。隋唐是中国古代 9 封建立法发展成熟的时期，反贪立法也随之步入发展和定型阶段。当时反 贪立法主要体现在开皇律及唐律疏议中。唐律疏议以国家大 法的形式，把有关惩治贪污犯罪的规定作为法律固定下来，划分了官吏罪 与非罪、罪轻与罪重的界限，为惩贪提供了基本的法律依据。在具有法律 总纲性质的名例律中，对赃罪的几种情形及其区别作了原则性的规定， 首次在法律条文中出现了六种非法占有公私财物的犯罪， 总称为 “六赃” ， 即强盗、窃盗、枉法、不枉法、受所监临及坐赃。这几种罪名在唐以前多 已出现，但把它归到一起称“六赃”却是第一次，此后各代多加以沿用。 在宋律中，对于贪污罪都有各种严格而具体的规定。明清是中国封建社会 的后期，反贪立法多继承唐、宋，但要系统一些，虽仍沿袭唐、宋时期“六 赃”的提法，但增加了一些罪名，对监守自盗、枉法赃、不枉法赃、行贿、 挪用官物、敲诈勒索以及介绍贿赂等罪，都作了明确的量刑规定。 其次， 是采用严刑酷法惩治贪官污吏。 夏朝就规定贪婪败坏官纪的 “墨” 罪要处以死刑，春秋时鲁国大夫叔向处罚贪官羊舌鲋时，援用的就是夏刑， 被论“墨”罪，杀，弃尸于市。秦朝强调轻罪重法，以刑去刑，对行贿一 钱即处黥城旦，规定贪污与“盗”同罪。到了汉代，汉律规定“吏坐受赇 枉法，皆弃市”，且子孙三世“皆禁锢不得为吏”。汉文帝甚至规定上级 官吏吃下级官吏一顿饭，免！晋律首开赃罪“遇赦不原”的先河。唐 代虽然用刑轻缓，但对贪贿犯罪处罚却极为严厉。对受财枉法一类的处罚 尤为重苛，规定正七品官受财枉法、违法之赃达月俸禄收入总数一半以上 者处极刑。监临主司受财枉法，受绢一尺杖一百，一匹加一等，受十五匹 即处绞刑。虽有议请减赎和官当制度，但对官吏犯赃则取消一切特权。明 确规定对犯十恶及受财枉法者，一律不准使用上请减免的规定，将官吏贪 赃枉法与犯十恶不赦的重大犯罪等同起来。到宋代，“承五季之乱，太祖 太宗颇用重典以绳奸匿”。明朝时期，由于朱元璋出身贫苦，所以反贪决 心最大，力度也最强：赃至60两以上者，枭首示众，乃剥皮实草，并在官 府公座旁各悬一剥皮实草之袋，使之触目惊心。明朝对贪官用刑之酷是历 史上罕见的，并创造了剥皮实草这一极为恐怖残酷的刑罚手段。清朝初年 也是严惩贪官。康熙告谕大臣：“朕观自古帝王，于不肖大臣，正法者颇 多。今设有贪污之臣，朕得其实，亦必置之重典。”“凡别项人犯尚可宽 唐长孙无忌等唐律疏议卷四名例四，中华书局 1983 年点校本。 10 恕，贪官之罪，断不可宽。” 观中国古代历朝历代，采用重刑惩治贪官污 吏，确实起到了杀一儆百的作用，使封建王朝在一个时期内保持了政通人 和，蒸蒸日上的活力和景象。 （二）（二）建立严密的监察制度建立严密的监察制度防范官员腐败防范官员腐败 中国古代监察制度在防范官员腐败方面起到了极其重要的作用，它起 始于秦汉，发展于魏晋，日臻成熟于唐宋，高度完备于明清，是随同封建 制度的产生而萌发，伴随封建专制主义中央集权的建立而诞生，又随着封 建君主专制的不断强化而发展、完备，并形成了两大系统，一是御史监察 系统，二是谏官言谏系统。御史又称之为台官、宪官或察官，是皇帝的耳 目，职在纠察官邪，肃正朝纲，主要运用弹劾手段进行监察。谏官又称言 官或垣官，职在讽议左右，以匡人君，监察方式主要是谏诤封驳，审核诏 令章奏。明改御史台为都察院，设六科给事中，成为六部的独立监察机构， 科道并立。地方设十三道巡按御史和各省提刑按察司，同时设督抚，形成 地方三重监察网络。至清朝，将六科给事中划归都察院，科道合一，地方 监察沿用明制。至此，我国古代监察系统达到了高度的统一和严密。清朝 还以皇帝的名义制定了我国古代最完整的一部监察法典钦定台规。这 个时期，中国封建监察制度已发展到了历史的顶峰。综观我国古代监察制 度，有以下几个特点。一是监察机构独立，直接听命于皇帝，自上而下垂 直监察。中央监察主体机构与行政机关分离，组成独立的监察机关。地方 监察机构和监察机关一般也不隶属于地方衙门。这种监察体制有利于监察 机构独立行使监察权，排除同级或上级行政长官的干扰。二是位卑权重， 以小制大。古代的监察官员虽然官职不高，但职权很大，负责巡查地方的 监察御史官职很低，一般为七品，但其属中央机构官员，代表皇帝和朝廷 外出视事。监察官员“自皇太子以下，无所不纠”，且可以“风闻奏事”， 凡属国家政事，无论大小均参与监察，在执行监察时可不受任何机构、官 员的约束，直接对皇帝本人负责。三是重视监察官的选任。历代统治者都 非常注重监察官的遴选，即要求监察官有刚正不阿的品质，又要求监察官 有丰富的为官经验和优异的治绩，还要求监察官有较高的文化素质。并根 据实绩对监察官进行考核，并采取了一些定量化的方法，这样就可促使监 察官尽职尽责、积极上进，减少察与不察一个样的虚监现象。虽然不论封 杨和钰、曾代伟主编： 中国法制史 ，成都：四川人民出版社，1990 年版，第 227 页。 11 建王朝的监察制度如何完善。如何严密周全，都无法解决封建王朝固有的 内在矛盾，挽救不了封建剥削制度必然灭亡的命