（诉讼法学专业论文）经济犯罪案件“行刑衔接”问题研究.pdf

经济犯罪案件“行刑衔接 问题研究 ( 硕士论文摘要) 专业：诉讼法学 研究方向：刑事诉讼法 作者姓名：陈邦达 指导教师：孙剑明副教授 行政执法与潲事司法衔接是近年来国务院、最高入民检察院程全国整顿和规 范市场经济秩序领导小组办公室等单位针对市场经济秩序专项工作推行过程中 发现的市场经济犯罪打击不力、以罚代刑的问题两提出的工作机制。上海市检察 系统在探索行政执法与刑事司法衔接阎题以及贯彻最高人民检察院及有关部门 下发的文件中，在全曝范围内率先进行了建立行政执法与刑事司法衔接信息共享 平台、联席会议等一系列试点工作，取得了阶段性成果。然两，经济犯罪案件“以 罚代刑 的现象仍未根治，破坏市场经济秩序的犯罪案件仍然存在着实际发生多、 查处少，行政处理多、移送司法机关追究刑事责任少等问题。本文选取经济犯罪 案件查处过程中所存在的行政执法与刑事司法嬲种职能如何合理衔接问题为研 究对象，以图解决办理经济犯罪案件过程中所存在的“以跖代刑”的现象与问题。 本文除了导言和结语以外，由以下五章构成： 第一章阐述当前查办经济犯罪案件过程中所存在的行政执法与刑事司法职 能交叉混乱现象以及由该现象所衍生的各种问题，并在此基础上对经济犯罪案件 查办过程中的行政执法与刑事司法两种职能合理衔接的必要性进行了论证。 第二章阐述经济犯罪案件查办过程中行政执法与刑事司法合理衔接的障碍 成因分析。本章共分四个部分。首先分析涉刑案件移送程序立法不明确问题；其 次分橱行政执法人员不依法移送涉嫌犯罪案件的主客观因素，诸如部门剽益趋使 和刑事诉讼专业能力薄弱等；最后分析行政证据与刑事证据因转化规则缺位丽形 成的证据适用障碍。 第三章评柝现行行政处罚的监督体系。本章从两方面进行分析，酋先分辑并 评价行政机关内部监督体系中的行政复议、行政监察等方式在监督行政处罚环节 所能发挥的作用，指出其内部监督不力问题；其次分析并评价检察机关对行政处 罚活动的监督现状，揭示出检察监督作用有限的问题。在此基础上，为探索一种 更为合理的、与“行刑衔接”相适应的监督体系作必要铺垫。 第四章论述经济犯罪案件“行刑衔接”的基础理论。本章共分四节。从检察 机关对行政处罚活动监督等理论，阐述了“行刑衔接 的合理性和可行性。 第五章研究经济犯罪案件“行刑衔接”的策略和机制。首先分析移送案件环 节的立法完善，主要研究案件移送环节现行法律规定，同时建议正视行政证据向 刑事证据转化规则的规制问题；其次主张强化检察机关对行政处罚活动的监督机 制的构建，从其必要性、合理性、具体措施进行论证，提出建立发现机制、审查 机制、处理机制的设想，倡导强化检察机关与行政执法部门的职能配合并提出诸 如建立信息共享平台、完善联席会议、建立检方信息联络机制等措施的配合方式； 最后进一步提出一些配套完善措施。 i 关键词】经济犯罪行政执法刑事司法衔接检察监督 2 o nt h el i n kb e t w e e na d m i n i s t r a t i v ep e n a l t y a n dc r i m i n a lp r o s e c u t i o ni ne c o n o m i cc r i m e ( a b s t r a c t ) r e s e a r c ho r i e n t a t i o n ：c r i m i n a lp r o c e d u r a ll a w a u t h o r ：c h e nb a n g d a m e n t o r ：a s s o c i a t ep r o f e s s o rs u n j i a n m i n g i no r d e rt os o l v et h ep r o b l e mo fm e t i n go u ta d m i n i s t r a t i v ep e n a l t i e si n s t e a do f p r o s e c u t i n g ，t h el i n km e c h a n i s mb e t w e e nt h ed i f f e r e n tf u n c t i o n so fa d m i n i s t r a t i v e e n f o r c e m e n to fl a wa n dc r i m i n a lj u s t i c ei sp r o m o t e db yc e n t r a ld e p a r t m e n t ss u c ha s s t a t ec o u n c i la n ds u p r e m ep e o p l e sp r o c u r a t o r a t ea n ds oo n i nt h e p r a c t i c eo f i m p l e m e n t i n gt h el i n km e c h a n i s ma n da r r a n g e m e n to fc e n t r a ld e p a r t m e n t s ，t h e p e o p l e sp r o c u t a t o r a t e s a tv a r i o u sl e v e l si n s h a n g h a ih a v ea l r e a d yp e r f o r m e d e x p e r i m e n t ss u c ha si n f o r m a t i o n - s h a r e - f l a tr o o f , c a s e - c o n f e r e n c e , p r o g r e s sh a sb e e n m a d er e c e n t l y h o w e v e r , p r o b l e m ss u c ha sm e t i n go u ta d m i n i s t r a t i v ep e n a l t i e si n s t e a d o fp r o s e c u t i n gh a v en o tb e e ns o l v e d i nt h i st h e s i s ，s t u d yw a sb a s e do nt h el i n k b e t w e e nt w of u n c t i o n so fe n f o r c e m e n to fl a wa n dc r i m i n a lj u s t i c ei ne c o n o m i c c r i m i n a li n v e s t i g a t i o np r o c e s ss o 嬲t of i n do u tt h es u i t a b l er e s o l u t i o n a p a r tf r o mi n t r o d u c t i o na n dc o n c l u s i o n ，t h i st h e s i sc o n s i s t so ff i v ec h a p t e r sa s s e tf o r t hf o l l o w ： c h a p t e ro n e ，i n t r o d u c et h ec o n f u s i o nb e t w e e nt h et w of u n c t i o n so ft h e a d m i n i s t r a t i v ee n f o r c e m e n to fl a wa n dc r i m i n a li n v e s t i g a t i o ni ne c o n o m i cc r i m ec a s e s a n a l y z et h ep r o b l e m sc a u s e db yt h i sp h e n o m e n aa n dt h en e c e s s i t yo ft h el i n kb e t w e e n a d m i n i s t r a t i v ee n f o r c e m e n to fl a wa n dc r i m i n a li n v e s t i g a t i o n c h a p t e rt w o ，e x p l a i nt h er e a s o n sw h yo b s t r u c t i o n se x i s ti nt h ea d m i n i s t r a t i v e e n f o r c e m e n to fl a wa n dc r i m i n a lj u s t i c ei np r a c t i c e i tc o n s i s t so ff o u rp a r t s f i r s t l y , a n a l y z et h ep r o b l e m so fa m b i g u i t yi nl e g i s l a t i o ni nt h ep r o c e s so fr e m o v a lo fc a s e s s e c o n d l y , a n a l y z et h es u b j e c t i v e r e a s o n sw h yd e r e l i c t i o no fd u t yo c c u r si n a d m i n i s t r a t i v es t a f f t h i r d l y , i n t r o d u c et h ef a c tt h a ta d m i n i s t r a t i v es t a f fi sl i m i t e di n c r i m i n a l i n v e s t i g a t i o ne x p e r i e n c e ，a n a l y z e i t s i n f l u e n c e f i n a l l y , a n a l y z e t h e o b s t r u c t i o ni ne v i d e n c et r a n s f o r m a t i o nm e c h a n i s m c h a p t e rt h r e e ，i n t r o d u c et h es u p e r v i s o r ys y s t e mo ft h ea d m i n i s t r a t i v ep e n a l t y p r o c e s s f i r s t l y , a n a l y z et h e f u n c t i o no fi n t e r i o r s u p e r v i s o r ys y s t e ms u c h a s a d m i n i s t r a t i v er e c o n s i d e r a t i o na n da d m i n i s t r a t i v es u p e r v i s i o na n dt h e i r d i s a d v a n t a g e s s e c o n d l y , a n a l y z ec u r r e n ts i t u a t i o no fp r o c u r a t o r a t es u p e r v i s o r ym e t h o d sa n di t s d i s a d v a n t a g e c h a p t e rf o u r , a n a l y z eb a s i ct h e o r i e so ft h el i n km e c h a n i s mi ne c o n o m i cc r i m e c a s e s f i r s t l y , a n a l y z et h et h e o r yo fs u p e r v i s o r yf u n c t i o no fp r o c u r a t o r a t e s e c o n d l y , a n a l y z et h et h e o r yo ft h es u b j e c to fa d m i n i s t r a t i v ef u n c t i o na n dc r i m i n a li n v e s t i g a t i o n f u n c t i o n t h i r d l y , a n a l y z et h ee v i d e n c et r a n s f o r m a t i o nm e c h a n i s mt h e o r y c h a p t e rf i v e ，r e s o l u t i o n t o p r o b l e m a b o v ei s g i v e n f i r s t l y , l e g i s l a t i o n i m p r o v e m e n ti nt h ep r o c e s so fe v o k i n gac a s es h o u l db ep a i da t t e n t i o nt o e s p e c i a l l y t h ee v i d e n c et r a n s f o r m a t i o nm e c h a n i s ms h o u l db ee m p h a s i z e d s e c o n d l y , s u p e r v i s o r y o fa d m i n i s t r a t i v ea c t i v i t i e sf r o mp r o c u r a t o r a t ei s a n a l y z e d m e a s u r e ss u c ha s d i s c o v e r ym e c h a n i s m ，r e v i e wm e c h a n i s ma n dd e a l i n gm e c h a n i s mw e r ep r o m o t e d t h i r d l y , c o o p e r a t i o nb e t w e e np r o c u r a t o r a t ea n da d m i n i s t r a t i v es t a f fw a sa n a l y z e d i n f o r m a t i o n - - s h a r e - f l a tr o o f , c o n t a c tm e c h a n i s ma n dl i a i s o nm a nm e c h a n i s mw e r e p r o m o t e d f i n a l l y , o t h e rs o l u t i o n sw e r em e n t i o n e db r i e f l y 【k e yw o r d s 】e c o n o m i cc r i m e ； c r i m i n a lj u s t i c e ；l i n k ； a d m i n i s t r a t i v ee n f o r c e m e n to fl a w ； p r o c u r a t o r a t es u p e r v i s i o n ； 4 论文独创性声明 楚! 聋选 的学位论文堡奎韭墨魁：筮型塑堡二逊两霓痧 是我个人在导师指导下进行的研究工作及取褥豹研究成果。论文中除了特别加以 标注和致谢的地方外，不包含其他人或其它机构已经发表或撰写过的研究成果。 其他研究者对本研究的启发和所做的贡献均融在论文中作了明确的声明并表示 了谢意。 作者签名：j 篷蔓擎室l 只期! 塑聋三曩! 旦一 论文使用授权声明 本人完全了解华东政法学院有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权 保蜜送交论文的复印件，允许论文被查阅和借阅并制作光盘，学校可以公布论文 的全部或部分内容，可以采用影印、缩印或其它复制手段保存论文，学校同时有 权将本学位论文加入全国优秀媾硕学位论文共建单位数据库。保密的论文在解 密后遵守此规定。 作者签名一煎颦照导师躲 移 虮 茂淞、泸急- 专、| c 经济犯罪案件“行刑衔接 问题研究 垦吉 寸日 行政执法与刑事司法衔接是我们整顿和规范市场经济秩序专项工作的重点。 党的十六大提出“建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机 制，从决策和执行等环节加强对权力的监督，保证把人民赋予的权利真正用来为 人民谋利益 的目标，为检察工作提出了加强对权力的监督和制约的要求。贾春 旺检察长在2 0 0 7 年“两会”作最高人民检察院工作报告时指出，完善刑事司法 与行政执法的衔接机制，加大对刑事犯罪特别是经济犯罪的打击力度。司法实践 中，近年来上海市检察系统在探索经济犯罪案件行政执法与刑事司法衔接问题以 及贯彻最高检及有关部门下发的关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意 见( 以下简称意件) 方面，建立了信息共享平台在行政执法与刑事司法衔接 上有了新的举措，相继签发了关于印发( 关于建立行政执法与刑事司法相衔接 工作机制的办法) 的通知、侵犯知识产权犯罪逮捕证据参考标准等文件，使 得经济犯罪案件的行政执法与刑事司法衔接研究如火如荼地开展探索。然而经济 犯罪案件的衔接工作仍然存在一些诸如“四多四少”的现象1 ，研究本课题对解 决这一问题具有一定的现实针对性。 可见，如何在理论上对经济犯罪案件的行政执法与刑事司法衔接问题进行深 入研究，对于解决司法实践中经济犯罪案件长期存在的“以罚代刑”、“降格处理” 等问题，加大打击破坏市场经济秩序犯罪力度，维护和谐社会发展的良好法治环 境具有重要的作用；对于发挥宪法赋予检察机关的法律监督权，加强对权力的监 督具有重要的理论意义；同时，对经济犯罪案件“行刑衔接 问题的研究，对于 研究承担具体职能的检察机关与行政执法机关的关系问题提供了研究的切入点， 为我们丰富检察理论提供了研究的新视角，为我们完善行政执法与刑事司法衔接 的工作机制提供了研究的范本。 从立法上分析，我国刑法已明确行政处罚和构成刑事犯罪追究刑事责任的区 所谓“四多四少”现象是指破坏市场经济秩序的犯罪案件，实际发生多、查处少，行政处理多、移送司 法机关追究刑事责任少，查处一般犯罪分子多、追究幕后操纵主犯少，判缓刑多、判实刑少的现象。最高 人民检察院副检察长孙谦在2 0 0 3 年9 月2 6 日召开的“在建立行政执法与刑事司法相衔接工作机制”座谈 会上的讲话中指出了我国当前整顿和规范市场经济秩序执法与司法工作中存在着以上“四多四少”的现象。 别，程序法角度看，对于行政机关或者法律授权的组织如何将“构成犯罪的”案 件移送司法机关的程序缺乏具体规定，给国家行政管理工作和司法衔接带来不利 因素。可见，研究本课题对于完善我国刑事诉讼法再修改具有一定的学术价 值。 由于行政执法与刑事司法衔接问题的这一课题所研究内容过于广泛，行政执 法机关包括了工商、税务、海关、烟草局、质检、土地等十余个部门，笔者由于 研究精力有限，不可能对该衔接问题的方方面面作完备考察，但笔者认为如果对 行政执法与刑事司法衔接问题选取适当视角，采取“点面结合”的研究方法进行 探索尝试，提出一孔之见，对于推进行政执法与刑事司法衔接这一系统课题的研 究是不无裨益的。基于此，本文选取了经济案件中的涉刑部分为视角，重点遴选 了工商、税务、公安( 治安警察) 等执法部门为研究对象，对他们在处理涉嫌构 成犯罪的案件移送给侦查机关的办案过程进行研究，在此基础上进行归纳和总 结，以图得到完善我国行政执法与刑事司法衔接的改革途径。在此，笔者之所以 选择工商、税务、海关、公安( 治安警察) 为研究对象，主要原因有：一是这类 行政执法部门的业务内容具有行政执法机关业务的代表性；二是此部分行政执法 机关处理的相关案件反映的也是我们国家近年来整顿市场经济秩序专项工作中 的工作重点；三是本文的完成得到了闵行区人民检察院以及该区内相关执法部门 的配合，从而为文章资料的收集和调研提供了方便。但限于接受调研主体的配合 情况以及有限的实证材料，笔者只能在既有的配合调研结果基础上进行研究。 2 第一章行政与司法职能衔接问题的提出 第一节经济犯罪案件以罚代刑的表现及危害性 研究经济犯罪案件中的行政执法与刑事司法衔接问题，可以从近年来我国经 济犯罪案件的司法实践出现的“以罚代刑 现象入手进行分析。以下笔者对我国 在经济犯罪案件办案的现状作必要介绍。 在经济犯罪案件的司法实践中，随着整顿和规范市场经济秩序工作的深入开 展，暴露出了执法、司法工作中的不少问题，主要是在执法领域执法不严、有罪 不究的问题还比较突出，对经济犯罪的打击力度不够。经济犯罪案件的行政执法 与刑事司法衔接工作的运作情况不容乐观，在惩处破坏市场经济犯罪的专项活动 中，司法过程中呈现出“四多四少”的现象，所谓“四多四少”是指破坏市场经 济秩序的犯罪案件实际发生多，查处少；行政处理多，移送司法机关追究刑事责 任少；查处一般犯罪分子多，追究幕后操纵主犯少；判缓刑多，判实刑少。2 据 有关部门统计，2 0 0 3 至2 0 0 4 年两年以来全国工商行政管理系统共查处各类经济违 法违章案件3 6 0 多万件，案值5 0 0 多亿元，移送司法机关1 0 0 0 余件；质检系统立案 查处2 5 万件，移送司法机关6 5 5 件；公安机关破获各类经济犯罪案件1 2 7 万多件， 抓获犯罪嫌疑人1 1 7 万多人，提请检察机关审查批捕3 7 万件5 9 万人。3 这些 数字表明，近年来市场经济违法犯罪案件发案数在逐渐增长，行政执法部门查处 的案件也在增加，但是进入刑事诉讼程序的案件很少。国务院副总理吴仪在全国 整顿和规范市场经济秩序工作会议上指出，“移送司法机关追究刑事责任的案件 较少，大量的经济犯罪案件，没有进入司法程序，一些犯罪分子没有受到刑事追 究。 4 在市场经济秩序渎职犯罪案件数量方面，在全国检察机关2 0 0 5 年8 月至2 0 0 6 年底开展的集中查办破坏社会主义市场经济秩序渎职犯罪专项工作中，共立案侦 查5 8 4 1 件6 6 6 4 人，占同期立案查办渎职侵权犯罪案件总件数的6 3 7 和总人数的 2 最高人民检察院副检察长孙谦在2 0 0 3 年9 月2 6 日举行的“在建立行政执法与刑事执法相衔接工作机制” 座谈会上的讲话指出了整顿和规范市场经济秩序执法与司法工作中存在着“四多四少”的问题。 孙谦：在建屯行政执法与刑事执法相衔接工作机制座谈会上的讲话，载中国检察年鉴( 2 0 0 4 年卷) ， 中国检察出版社2 0 0 4 年版，第3 0 页。 4 孙谦：在建立行政执法与刑事执法相衔接工作机制座谈会上的讲话，载中国检察年鉴( 2 0 0 4 年卷) ， 中国检察出版社2 0 0 4 年舨，第3 l 页。 5 9 3 。5 这组数据说明，行政执法人员在移送涉嫌犯罪案件环节的渎职违法行为 在渎职侵权犯罪中占一定的比重。 震惊全国的劣质婴儿奶粉事件曾引起我们冷静反思，为何毒奶粉在造成那么 多无辜婴儿丧生之后才纳入职能部门的视野? 据报道，2 0 0 4 年4 月前，大量劣质 婴儿奶粉通过个别地方的批发市场流入案发地农村销售点，造成阜阳市发生1 8 9 例婴儿患轻中度营养不良、1 2 例婴儿死亡的恶性事件，影响恶劣。该事件的成因 是多方面的，其中执法不严，以罚代刑是一重要原因。f 1 2 0 0 3 年5 月阜阳市出现 第一例关于劣质奶粉造成婴儿营养不良的投诉后，该市工商、卫生等部门对劣质 奶粉进行过清查，也向消费者发布过警示，公布了劣质奶粉“黑名单 。2 0 0 4 年1 月，该市政府也召集有关部门部署过对奶粉市场的专项整治，工作取得过一些成 效。但总体上阜阳市政府和工商、卫生等部门存在着对劣质奶粉充斥市场及婴儿 受害问题情况不明、重视不够、清查不彻底、督查不到位、执法不严等问题，一 直未能有效遏制劣质奶粉充斥市场的状况。6 这一事件虽是行政执法不严的个案， 但其恶劣影响足以说明问题的严重性。 即使在行政执法相对规范的上海市，“以罚代刑”的现象也未能杜绝。据有 关报道，2 0 0 5 年上海市食品药品监督管理局崇明分局查处一起违法金额较大、涉 嫌非法经营血液制品的案件，将该案移送到公安机关进一步侦查。其实在这起案 件中，当事人张某从2 0 0 3 年起就多次无证经营销售假冒人血白蛋白，且每次违法 行为均被监管部门查获，但每次查获后所作的处理仅仅是行政处罚。直至u 2 0 0 5 年公安机关介入后，这起案件的当事人才受到刑事追究。7 上述现象反映了现阶段我国破坏市场经济秩序的违法活动十分猖獗，执法不 严、以罚代刑、对涉嫌构成犯罪的案件不能及时移送司法机关追究涉案人员刑事 责任的现象难以有效整治。这一问题如果得不到解决，将使应当受到刑事追究的 经济违法犯罪活动逃避法律制裁，放纵部分破坏市场经济秩序的违法活动，削弱 刑法在打击犯罪，保障社会方面所起的应有的威慑力，客观上助长部分因量变引 起质变的恶性经济犯罪滋生，给国家经济秩序造成不稳定的影响，给人民生命财 5 检察机关查办渎职侵权犯罪6 6 6 4 人其中立案查办厅级领导干部1 1 人，载中国人事报2 0 0 7 年5 月 1 1 日第3 版。 6 监察部严肃查处阜阳劣质婴儿奶粉事件有关责任人，载中国纪检监察报2 0 0 4 年6 月1 1 日第4 版。 7 r 以罚代刑”普遍存在，载h t t p ：w w w j x e n f o o d n e t h t m l 2 0 0 6 3 1 3 1 1 4 3 2 7 h t m l ( 访问时间：2 0 0 8 年5 月 2 日) 4 产的安全带来隐患，更为严重的后果诱发了权钱交易等腐败现象的发生，损害了 执法队伍的廉洁形象。 当前我国正处于经济体制的转轨转型特定时期，经济活动容易受到市场供需 关系的影响，在不良价值观影响和利益驱动之下破坏市场经济秩序的违法犯罪活 动容易滋生。因此构建一个健康、稳定的市场秩序的任务艰巨而漫长，其中市场 法治工作的重要性显得尤为突出。 第二节“行刑衔接”问题的提出 经济犯罪案件“行刑衔接”问题，即经济犯罪案查处过程中的行政执法与刑 事司法衔接问题，行政执法与刑事司法衔接的概念缘出国务院2 0 0 1 年7 月4 日 颁布旅行的行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定( 简称规定) ，该行政 法规为我们界定其内涵与外延提供了研究的法规范本。该规定对“行政执法 机关”概念的内涵与外延进行了界定，其第二条明确“本规定所称行政执法机关， 是指依照法律、法规或者规章的规定，对破坏社会主义市场经济秩序、妨害社会 管理秩序以及其他违法行为具有行政处罚权的行政机关，以及法律、法规授权的 具有管理公共事务职能、在法定授权范围内实施行政处罚的组织。”可见，在行 政执法与刑事司法衔接关系中，行政执法是指行使行政处罚权的行政机关和经法 定授权实施行政处罚的组织实施的行政处罚活动。 刑事司法通常是指公安机关、检察机关对涉嫌触犯刑法的行为进行追诉 的活动和使之进入刑事审判程序的过程。刑事司法一般由刑事案件的立案、侦查、 审查起诉、审判和执行等在内的司法活动所构成，并具体表现为一种行使侦查权、 起诉权、审判权等国家司法职能的诉讼程序。8 “衔接 的内涵，根据汉语词典的解释是指“事物相连接 ，9 一般认为，所 谓衔接是把两种分离的部分结合成连贯性的有机体的关系、环节。由于行政执法 与刑事司法的职责和功能的差异性和不可替代性，通常情况下，行政执法与刑事 司法是两种平行的国家职能，其功能的差异性决定了其具有不可替代性，但是这 两种职能在特定的情形下会发生交叉。为了防止两者交叉因职能各异、缺乏沟通 8 刘远： 行政执法与刑事执法衔接机制改革初探，载刘远、王大海主编：行政执法与刑事执法衔接机 制论要，中国检察出版社2 0 0 5 年版，第1 9 页。 9 现代汉语词典，商务印书馆1 9 9 7 年版，第1 3 6 5 页。 5 而造成的冲撞、混乱等消极后果，我们需要着眼于构建一种合理的衔接关系，实 现行政执法与刑事司法衔接环节通畅，使涉嫌犯罪的案件能依法进入诉讼程序。 本文所称之经济犯罪案件的“行刑衔接是指享有行政处罚权的行政机关以及法 律、法规授权的具有管理公共事务职能、在法定授权范围内实施行政处罚的组织， 在行政执法过程中将违法程度严重已经涉嫌构成犯罪的案件及其相对人从一般 行政案件中分离出来，依法移送刑事司法机关追究刑事责任的过程中所建立的一 种职能关系。 近年来随着我国市场经济的发展，在整顿和规范市场经济专项工作中业已取 得一定的成果，但是我们仍须看到在诸如知识产权领域等经济犯罪容易滋生的地 方，破坏市场经济秩序的犯罪活动仍然猖獗，这为我们加大对行政执法整顿力度， 依法打击破坏市场经济秩序的犯罪活动提出工作要求。自2 0 0 1 年国务院规定 颁布以来，2 0 0 4 年国务院和最高人民检察院颁布了关于加强行政执法机关与 公安机关、人民检察院工作联系的意见，2 0 0 6 年最高人民检察院、全国整顿和 规范市场经济秩序领导小组办公室、公安部、监察部颁布关于在行政执法中及 时移送涉嫌犯罪案件的意见对行政执法与刑事司法衔接的工作机制提出了完善 的意见。1 0 最高人民检察院也将行政执法与刑事司法衔接问题列为2 0 0 5 年至2 0 0 8 年的工作重点之一。这些立法活动与司法实践共同推进衔接工作的进展，我们应 当进一步总结实践经验，研究完善行刑衔接的改革思路。本文研究衔接相适应监 督体系涉及的核心问题是检察权对行政执法权的监督问题，也包括在衔接过程中 强化检察机关与公安机关及其他行政执法部门的相互配合和制约问题。 第三节经济犯罪案件“行刑衔接 的必要性 经济犯罪案件在司法实践中出现的“以罚代刑”现象的存在以及其危害性的 影响，使研究涉及刑事犯罪的经济案件的“行刑衔接”问题就显得十分必要。正 如上文笔者分析，行政执法与刑事司法这两种国家职能，在功能上的差异性决定 其具有不可替代性，但是这两种职能在特定情形下会发生交叉。而由于长期以来， 我们国家采取行政处罚和刑事处罚两条线并行运作的模式，部门之间缺乏必要的 沟通联系，在行政处罚与刑事处罚衔接环节出现了“以罚代刑 、行政处罚与刑 m 元明： 行政执法与刑事司法衔接工作回顾与展望，载人民检察2 0 0 7 年第5 期。 6 事处罚适用混乱等现象，造成两种职能因缺乏必要沟通造成冲撞、混乱的消极后 果。为了防止“以罚代刑”现象的发生，防止两种职能运行冲撞的负面影响，使 涉刑经济案件依法进入诉讼程序，实现对经济犯罪活动的有力惩治，需要我们从 理论上研究经济犯罪案件行刑衔接问题。 7 第二章经济犯罪案件“行刑衔接 主要障碍成因分析 如前所述，涉刑经济案件查处过程出现的现象与反映的问题产生了“行刑衔 接”的必要性，但我们是否就能顺利实现行政执法与刑事司法两种职能之合理衔 接昵? 衔接的障碍何在? 以下笔者将对经济犯罪案件“行刑衔接”的主要障碍成 因进行分析。 一、涉刑案件移送程序立法不明确问题 刑事诉讼法规定“任何单位和个人发现有犯罪事实或者犯罪嫌疑人，有 权利也有义务向公安机关、人民检察院或者人民法院报案或者检举”，但对于享 有行政处罚权的执法主体如何将构成犯罪的案件移送给侦查机关追究刑事责任 的程序并未作具体规定。虽然目前公安机关、检察机关与行政执法部门联合发布 各种规则和办法，但它们的法律位阶比较低，得不到相关部门支持配合。近年来 国务院出台了关于行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定属于法规层次，最 高人民检察院制定的人民检察院办理行政机关移送涉嫌犯罪案件的规定以及 后来最高人民检察院与公安部、全国整顿和规范市场经济领导小组办公室等部门 联合出台的关于加强行政执法机关与公安机关、人民检察院工作联系的意见、 关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的规定( 试行) 均属于工作规范性 质的法律文件，在立法法上的效力位阶比较低，没有法律上的普遍约束力。 另一方面，现行出台的文件原则性规定多，实务性规定少。相对而言，国务院关 于行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定比较详尽，对行政执法过程中涉嫌犯 罪案件的移送条件、基本程序以及工作实现等都作了明确的规定，但对于行政执 法过程中形成的证据的法律地位没有作出规定，如不解决行政执法中收集的证据 的法律地位及证明规则等问题，显然不利于行政执法涉嫌犯罪案件进入刑事司法 程序。1 1 二、执法部门利益驱使导致执法行为取向不良问题 由于经济案件存在着利益空间，加之当前行政执法部门的内部绩效考核机制 吕雪松：浅议行政执法与刑事执法衔接机制的完善，载刘远、王大海主编：行政执法与刑事执法衔接 机铡论要，中国检察出版社2 0 0 5 年版，第8 0 页。 8 将行政处罚纳入绩效考核的一项指标，执法人员观念中存在着“罚没款目标”等 原因，造成部门执法人员由于受部门利益或个人利益的影响不移送刑事案件。有 的行政执法部门受到执法经费不足或与罚没款返还挂钩等条件的影响，为保护部 门利益，不愿意将已经涉嫌犯罪的案件移送给司法机关处理，而是以罚款兑现行 政处罚的目的。同时在“以罚代刑”的背后，往往伴随着行政执法人员徇私舞弊， 收受索取相对人贿赂权钱交易的行为。如有的执法人员只关心是否完成本单位的 行政执法任务，对于行政相对人的行为是否触犯刑法而构成犯罪并不关心。罚款 与经济利益挂钩的体制下，行政处罚在部分执法人员眼里具有与工资挂钩的利害 关系，罚得越多，意味着行政执法人员的工资越有保障。 三、部分行政人员专业学养不同影响执法质量问题 由于业务领域分工不同，绝大部分行政执法人员在行政执法过程中大量地接 触经济类行政案件，他们在长期的办案实践中不断总结，对承办案件所涉及的相 关行政法规的熟悉程度以及办理经济类行政案件业务水平较之于长期从事刑事 侦查工作的司法机关工作人员而言，具有相对的优势。但与此同时，由于业务分 工不同和专业学养不同，执法人员对经济类刑事案件的实体法规定以及程序法规 ( 如程序正义理念、证据收集固定、证明对象、证明责任、证明标准等) 相对陌 生，在办案过程中由于办案手段的限制以及对相关罪名的区别，罪与非罪的区别 等方面的认识相对薄弱的因素，影响移送涉嫌犯罪案件的执法质量，使某些触犯 刑法的犯罪嫌疑人未能受到刑事追究。1 2 四、行政证据向刑事证据转换规则缺位问题 刑事诉讼证据在收集主体、收集程序、证明标准等方面有着特殊的要求，司 法机关对刑事证据材料的收集、调查、审查必须符合法定的程序，否则该证据会 因为程序违法而作为非法证据予以排除。行政证据不同于刑事证据，导致司法实 践中司法机关对行政证据采取不同的态度。一般检察机关对于行政执法部门收集 1 2 笔者曾经就此问题向工商机关的工作人员进行请教，工商机关的工作人员向笔者简述了一则案例引起笔 者思考，他们承办一宗涉嫌构成犯罪的案件，最初对该案以虚报注册资本罪定性准备移送给公安机关，在 办案初期进行证据收集固定，当案件材料移送到公安机关时却被公安机关退回材料，理由是公安机关认为 该案件定性不准确，应当以非法吸收公众存款罪定性重新收集证据。这个案例说明由于工商机关与公安机 关因各自办案手段、业务分工不同，造成两个部门对案件的定性和后续工作存在隔阂和分歧 9 的证据采取推倒重来的方法，但是这些证据由于时过境迁，再行收集往往面临着 证据灭失，无法弥补的问题。退一步讲，即使公安机关、检察院对证据采取重新 收集的方法，对证据重新收集的线索还是依赖于行政执法部门移送的证据材料。 而行政执法人员缺乏刑事诉讼证据意识，在前期行政处罚收集的证据出现了取证 不充分，缺乏有罪证据的应有证据链条，导致了进入刑事诉讼程序因为证据不足 而无法定罪。例如：执法部门移送的证据总量较少，往往仅有证明违法数额的证 据，而没有反映案件细节的其他证据，大量的证据仍需公安机关重新调查，行政 执法人员只移送案件支离破碎的证据，而不能形成一条环环相扣的“证据链”。” 因此这是行政机关移送证据向刑事司法证据转换上存在的问题。 1 3 例如在税务案件中，许多税务机关移送的案件往往仅有一个证明偷税数额的证据，而对于行为人如何偷 税、偷税额的去向等问题却没有相应的证据予以证明，这些需要公安机关重新查实。参见刘远、赵玮：行 政执法与刑事司法衔接机制实证分析，载刘远、王大海主编：行政执法与刑事司法衔接机制论要，中国 检察出版社2 0 0 5 年版，第4 6 页。 i o 第三章现行行政处罚活动监督体系评析 一、行政机关内部监督 从行政机关内部监督体系上进行划分，行政机关内部监督包括层级监督和专 门监督两种方式，层级监督包括上级机关对下级机关监督和行政复议监督，专门 监督主要有监察监督、审计监督。1 4 以下我们对行政机关内部监督进行分析。 行政机关上级对下级的监督通过行政隶属关系，自上而下对行政机关及其工 作人员的执法行为进行检查、监督、纠正。这一监督方式可以有效对行政执法机 关实施行政处罚活动所依据的法律和案件事实进行检查，通过上级机关依法享有 的权力，对下级行政机关所依据的法律法规是否正确，所遵循的程序是否正确合 法进行监督，发现有错误的，上级行政机关可以及时纠错，采取撤销、责令有关 部门依法处理等措施。 行政复议监督是通过行政相对人启动程序，对行政机关的具体行政行为以及 依据的法律法规进行审查监督的方式，对行政处罚过程中的监督起到了积极的作 用。但是行政复议监督依赖于行政相对人的提起，在行政处罚过程中，如果行政 机关采取以罚代刑、降格处理的方式，将案件不移送给公安机关追究刑事责任， 则行政相对人会因为处罚结果对自己有利，而不提起行政复议。所以这一监督 机制在纠正“以罚代刑”问题上发挥的监督作用是有限的。 行政监察是行政系统中设置的专司监察职能的专门机关及其工作人员的行 政行为进行监督和对违法行政行为进行惩罚的活动。行政监察的法律依据是行 政监察法，其权力由行政监察机关这一专司行政监察职能的机关行使，它 通过赋予行政监察机关监察权，对行政机关及其工作人员遵守和执行法律的情况 进行检查；通过赋予监察机关受理控告和检举的权力对行政执法中存在的违法乱 纪行为进行检举揭发；通过赋予监察机关调查权，对监察对象的违法违纪行为进 行调查。 以上是行政机关内部监督的几种具体方式，它们对于及时发现违法行为，防 1 4 姜明安著：行政程序研究，北京大学出版社2 0 0 6 年版。第8 9 页。 b 行政复议制度本身存在内在缺陷又在很大程度上决定了它在监督行政机关依法行使职权中的作用有限： 一是行政复议的公正性、中立性缺乏制度保证：二是行政复议的合理性审查存在制度障碍。参见吴步钦： 略论检察机关行使行政执法监督权的法理基础，载人民检察2 0 0 6 年第7 期。 微杜渐，发挥行政执法机关自我纠正的功能起一定作用。但是根据“任何人不得 担任自己案件的法官”这一司法格言所体现的裁判者应当具有不偏不倚的地位来 审视内部监督机制，我们认为，作为一种行之有效、督促有力的监督机制，必须 保持监督主体和监督对象之间必要的张力，在两者隶属上必须保证监督者对监督 对象而言具有相对独立性，1 6 监督作用才能避免监督者与监督对象存在唇齿牵连 的关系而造成监督不力的因素，从而得到充分发挥。在行政执法机关内部的监督 机制中，我们认为上级行政机关、行政监察机构毕竟也是行政机关，它们与监督 对象本身存在着千丝万缕的利益关系。因此它先天性地存在着监督不力的矛盾。 二、行政机关外部监督 我们认为行政机关外部监督体系中，人大的监督是通过听取工作报告、对行 政机关负责人的职务罢免等方式实现的，比较起行政机关内部监督、检察机关的 监督而言，它具有不特定性、广泛性和宏观性的特征。党政机关的监督( 纪检监 督) 是通过党内“双归”、“两指 等党内纪律处分条例所赋予的手段进行的。群 众监督和媒体舆论的监督是不以国家公权力为后盾的，其监督的效力不具有强制 性。从我国目前的立法和司法实践的现状看，检察机关对行政执法活动、尤其是 对行政执法机关实施行政处罚活动的监督是一个薄弱的环节。以下我们针对检察 机关对行政执法活动监督的路径逐一分析： ( 一) 检察机关行政诉讼监督的间接性和效果有限性 行政诉讼法第十条规定：“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督”， 具体而言，第六十四条规定“人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、 裁定，发现违反法律、法规规定时，有权按照审判监督程序提出抗诉”。这是现 行立法赋予检察机关对行政诉讼案件进行法律监督的依据。司法实践表明，地方 各级人民检察院通过审判监督程序对法院行政诉讼案件提起抗诉的活动，在保证 法院审判工作不受地方行政权力的干涉，确保法院独立行使审判权，维护行政诉 讼当事人的合法权益，监督行政执法机关依法行政等方面起到了一定的积极作 用。 1 6 汤唯、孙季萍著：法律监督论纲，北京大学出版社2 0 0 1 年版，第1 0 3 页 1 2 但是，检察机关这一监督作用的发挥具有间接性，效果相当有限。以上我们 分析了检察机关对行政诉讼活动监督具有间接监督行政执法机关的特点，检察机 关的法律监督职能直接作用于法院的行政审判活动，间接地对具体行政行为起到 监督作用。从这种监督的方式运作效果来看，检察机关通过这一审判监督的运行 机制发现行政执法活动的违法操作、甚至以罚代刑的情况是比较困难的。因为检 察院对行政诉讼的监督实质上是针对法院的审判活动而进行的，其抗诉的侧重点 在于法院是否依法审判，而不是( 更准确地说主要不是) 针对具体行政行为是否 违法操作；另一方面，行政诉讼的启动依赖于相对人提起，而现实中，由于相对 人基于对行政诉讼这一司法救济途径的成本的担忧、败诉风险的疑虑，进入司法 审查的行政案件同实际发生的行政案件相比，所占比例非常小。加之行政处罚案 件的过程中如果行政执法机关的决定是有利于行政相对人而有损于国家或社会 公共利益的，比如以罚代刑的现象，行政相对人并不愿意提起行政诉讼，此类案 件通常不会进入诉讼渠