（诉讼法学专业论文）论我国公益诉讼制度的构建.pdf

摘耍 摘要 公益诉讼不：司于以个人权利为基础的传统的民事诉讼，诉讼主体并不是因个人利益 受到直接侵害而提起诉讼，而是为了社会的公共利益而提起诉讼。公益诉讼是为保 j 1 t 社 会公共利益的诉讼，当公众的公共利益遭受小法侵害时，无利害关系人是否n l 。以逋过合 法的诉讼程序要求保护，这在我国目前的诉讼体制之中还无法得到圆满的解决。各同郁 有公益司法保护制度，相比之下，我国法律对公益汗讼却没有进行烈定。构建我罔的公 益诉讼制度将有利于保护公共利益不受侵犯，同时也是对我国现有诉讼制度的完善= 本文在结构上共分引言、正文、结论三个部分 正文部分又分为网章。第章通过对公益诉讼本体和我围目前现状的分析，列公豁 诉讼进行了界定。公益诉讼是指有关国家机关、赢接或非直接利害关系的组织或个人， 壤耀法律的规定对侵犯国家、社会公共利益造成损害或可能造成损害的行为，以0 l d 家 故入簦龟义专人民法院提起诉讼，由人民法院追究违法者法律责任的诉讼j ，魂。接 着措刮了公盏诉讼的窜的和特点。第二章述评了主要国家的公益诉讼制度。第章通过 怒巨碧公煎绔纷现状的分析，指出了在我国建立公益诉讼制度的必要性，并对建立公益 诉硷制爱进符了可行性分析。第四章在前面几章分析的基础上，提出了构建我咫公益诉 讼靠i 度的立法建波。 通过_ | e 文的分析，本文在结论部分指出，建立公益诉讼制度符现代法治的爱求， 尽管在目前存在诸多困难，笔者栩信，公益诉讼制度在我国的法治进程中必将会实现其 应有的价值。 关键词公益诉讼；公共利益；必要性；可行性：构建 a b s t r a c t a b s t r a c t p u b l i cl a w s u i ti sd i f f e r e n tf r o mt h ep e r s o n a l b a s e dc i v i ll a w s u i t l h cl a w s u i ti sr a i s e d b e c a u s eo ft h ea g g r e s s i o no np u b l i ci n t e r e s t si n s t e a do ft h ee n c r o a c l n n c n to nt h ep e r s o n a l r i g h t s p u b l i cl a w s u i ti sl i t i g a t i o nf o rt h ei n t e r e s t so ft h ep u b l i c w h e t h e rt h en o n i n t e r e s t e d l e g a lp e r s o nc a l ls u ci ta tt h el a ww h e nt h ep u b l i ci n t e r e s t sa r ei n v a d e db yt h ea g g r e s s i o n t h e r ei ss t i l ln oa n s w e ra c c o r d i n gt ot h el e g a lp r o c e d u r e t h e r ea r ej u d i c i a ls y s t e m si ne v e r , n a t i o n c o m p a r e dw i t ht h i sp o i n t ，t h e r ea r e1 1 0r e g u l a t i o n si nc h i n a c o n s t r u c t i n gap u b l i c l a w s u i tw i l lc o n t r i b u t e st ot h ec o n l m o ni n t e r e s t sm a dp e r f e c t st h el i t i g a t i o n ss y s t e m t h i st h e s i sc o n t a i n st h r e ep a r t s ，w h i c ha r ei n t r o d u c t i o n ，m a i nb o d ya n dc o n c l u s i o n f o u rc h a p t e r sa r ei n c l u d e di nt h em a i nb o d y t h ea i mo ft h ef i r s t c h a p t e ri st od e f i n e p u b l i cl a w s u i tt h r o u g hat h o r o u g ha n a l y s i so ft h em e c h a n i s ma l l dp r e s e n ts i t u a t i o no ft h e p u b l i cl a w s u i to fo u rc o u n t r y p u b l i cl a w s u i ti sd e f i n e da st h ea c t i o n st a k e nb yd c p m i m e n ( s o ft h es t a t e ，d i r e c to ri n d i r e c ti n t e r e s t e do r g a n i z a t i o n so rl e g a lp e r s o ni nt h en a m eo ft h es t a t e o rl e g a lp e r s o nt os u et h o s ea c t sw h i c hi n f l i n g eu p o no rm i g h ti n f r i n g eu p o nt h ec i v i lr i g h t s a n di n t e r e s t so ft h es t a t eo rs o c i e t ya c c o r d i n gt ol a w , t oq u e s tf o rt h er e s p o n s i b i l i t i e so ft h e l a w - v i o l a t o r s a n dt h e nt h ep u r p o s e sa n dc h a r a c t e r i s t i c so ft h ep u b l i cl a w s u i ta r ep o i n t e do u t i nt h ef o l l o w i n ga c c o r d i n g l y ，i h es e c o n dc h a p t e ri n t r o d u c e sp u b l i cl a w s u i ts y s t e mi nd i f f e r e n tc o u n t r i e s l h et h i r dc h a p t e rt h r o u g ha n a l y s i so ft h ec u r r e n tc o n d i t i o no f p u b l i cd i s p u t a t i o n ，p o i n t s o u tt h en e c e s s i t yo fe s t a b l i s h i n gp u b l i cl a w s u i ts y s t e ma n da n a l y s e st h ec a r r y i n go u to f e s t a b l i s h i n gi t o nt h eb a s eo ft h ea b o v e m e n t i o n e da n a l y s i s ，i nt h ec o n c l u s i o n ，t h ea u t h o r , p o i n t so a t t h a te s t a b l i s h i n gp u b l i cl a w s u i ts y s t e ma c c o r d sw i t ht h ed e m a n d i n go fm o d e r nc o n s t i t u t i o n a l t h o u g ht h e r ee x i s tm a n yd i f f i c u l t i e s ，t h ea u t h o rb e l i e v e st h a tp u b l i cl a w s u i ts y s t e mw i l l r e a l i z ei t sd u ev a l u ed u r i n gt h ep r o c e s so fl a w m a k i n g k e y w o r d sp u b l i cl a w s u i t ；p u b l i ci n t e r e s t ；e s s e n t i a l ；f e a s i b l e ；c o n s t i t u t i o n l l 河北大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导“卜进行的研究工作及取得 的研究成果。尽我所知， 除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文啤t 不包含其他 人已经发表或撰写的研究成果，也不包含为获得河北大学或其他教育机构的学位或t 正 所使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了叫确 的说明并表示了致谢。 作者签名盍堑盘曰期：塑年幽墨h 学位论文使用授权声明 本人完全了解河北大学有关保留、使用学位沦文的规定，即：学校自权保留并向国 家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。学校可以公却 论文的全部或部分内容，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。 本学位论文属于 l 、保密口，在年月同解密后适用本授权声明。 2 、不保密口。 ( 请在以上相应方格内打“”) 作者签名： 导师签名： 盔堑孟 桠卫堡起 臼期：堕年也月! 兰e i 日期：丝堕年垦j j 乒 = i 引言 ! 目g ! s | e 日! e ，e 一i 自! ，目自# ! e ! ! e ! ! e e ! j e | e ! ! ! ! ! ! ! ! ，| ! ! g ! ! ，s ! s j | ! 目g ，! ! 日i 舞 引言 随着我国社会主义市场经济体制的确立及完善，各类民事公益违法行为越来越多。 制假贩假、垄断经营、不正当竞争、坑骗消费者等一些损害社会公共利益的事件大最m 现，围有资产严重流失、知识产权大量受侵犯、生态环境和自然资源遭到，“重破坏，以 及社会公共道德、善良风俗面临着危机，等等。随着公共利益受到侵害，我国公益纠纷 日益增多，各埘都不同程度地出现一螳影响广泛地以社会公益为争论焦点的纠纷，有些 还一度引起社会的广泛关注。如，浙江农民李锦良状告长兴县工商局“在制假案件中食 处不力”、“原局长参与、包庇希4 假”，法院以其“不具备本案原告诉讼主体资格”，判奠 败诉；桐乡公民沈李龙状告税务机关“未履行法定职责”对某企业偷税行为奁处不力， 被法庭驳同。由此联想其他一些公共利益的诉讼案件情况，如河南农民葛锐诉郑州铁路 分局厕所使用收费案、南京东南大学教师诉南京市规划局要求制jj ：中山陵蚓管理局停紫 金山顶建立观景台案，等等。在这些诉讼中，原告多数不是因为自身利益起诉，而是 1 1 予维护社会公共利益和国家利益的目的。也正因为此，法院以原告不具备起诉资格，原、 被告之间“没有法律上的利害关系”为由驳闻原告起诉，或由于车h 关原陶而判决原告败 诉。法官驳回原告起诉或判决原告败诉，往往刁i 在于原告的诉讼 张不当，也不在于被 告做法正当，而在于法律对公益诉讼没有进行规定，在于公益诉讼制度的缺失j 公益诉讼历史悠久，早在古罗马时期，诉讼已划分为“公诉”弓“私| 斥”。“公诉” 又称公益诉讼，是保护社会公共利益的诉讼，除法律有特别规定者外，儿市民均可提起。 “私诉”又称私益诉讼，是为保护个人所有权利的诉讼，仅特定人可以提起。“继罗u j 法之后，法国1 8 0 6 年民事诉讼法和法院组织法都规定检察机关可以为维护公共秩序提 起公益诉讼。2 美国也是最早实行公益诉讼的国家之一，1 8 6 3 午美国反欺骗政府法 规定任何个人或公司在发现有人欺骗美国政府，索取钱财后，有权以美国的名义挎告违 法的一方。1 发展至今，公益诉讼的理论已十分丰富，公盏诉讼制度已较为普遍，j 逐 渐成为一个司法热点问题。 相比之f ，在对公共利益予以救济方面，我国远远落后于西方发达国家，找到至今 还没有关于公益诉讼的立法。随着我国社会各方面的发展，特别是法治国家进棍逐步胜 ? 可北大掌法学硕士学位论文 展开，人民群众法治观念日益增强，关涉社会公共利益的行为和活动越来越引起人们的 关注，公益诉讼是为了保护社会公共利益而提起的诉讼，公益诉讼的出现所反映出来的 就是人们对公共利益、社会利益的重视和维护。当前，公盏诉讼在我国法学理论界的呼 声越来越高，但至今我国还没有明确的公益诉讼方面的立法，这使得公益诉讼的案件在 司法实践中境况尴尬。这种由立法缺失导致的司法操作困难的现象，不仅使侵犯社会公 共利益的行为不能受到追究和惩处，而且使国家利益和社会公共利益难以得到切实维护 和保障。因此，在我国的法律制度建设中，公益诉讼的问题已经成为一个迫切的问题。 只有在我国建立起完善的公益诉讼制度体系，公共利益才能得到切实的维护，人们的普 遍权利才能得到真最的实现。本文研究的中心问题，就是从我国目前公益纠纷的现状，： 始，探讨公益诉讼的起源及其国外的实施状况和我国的相关现实，从多角度进行法理分 析，论述了在我国建立公益诉讼制度体系的必要性和可行性，并提出了有益的建议。 第i 章公益诉讼概述 第1 章公益诉讼概述 1 1 公益诉讼的概念和特征 1 11 公益诉讼的概念 目前，“公益诉讼”这个概念在我国学术界和法律界尚未形成统一的认识。比较典 型的有两种说法：一种可称广义的公益诉埝，认为公益诉讼是指仟何国家机关、划织及 个人，根据法律的授权，对违反法律法规，侵犯图家利益、社会利益或不特定的他人利 益的行为，向人l 甍法院起诉，由人民法院依法追究其法律责任的活动；另一种可称狭义 的公盏诉讼，认为公益诉讼是指国家机关代表国家以国家的名义提起的诉讼。以【：饵种 观点各有所长，又各有所短，那么，应当如何来认定公益诉讼，又如何来看待公益诉讼 呢? 取二者所长，笔者认为，公益诉讼，是相对于为保护个人权利所进行的私益诉讼而 言昀，它是指有关国家机关、直接或非直接利害关系的组织或个人，根据法律的规定， 对侵犯国家、社会公共利益造成损害或可能造成损害的行为，以国家或个人的名义，向 人民法院提起诉讼，由人民法院追究违法者法律责任的诉讼活动。公益诉讼不等于公诉， 它既可以由国家授权的检察机关或政府机芙代表国家提起，也可以由利害关系人政非直 接利害关系人以国家授权机关的名义或以个人的名义提起。 公益诉讼的立足点是“公益”，而不管其诉蹬目的就是为维护公麸利箍，还是其诉 汝结果客观i 主要是维护了公共利益。根据起诉主体的差异，公益诉蹬大体分为公麸利 益类公益诉讼和分散利益类公益诉讼，前者是为公共利益提起的诉讼，即原告自身爿诛 受到特定的损害，被诉行为损害的是公众利益或公其利益，如规划部门批准的在紫金 顼建立剃景台的规划，菜游客认为观景台有碍观瞻而起诉规划许可行为；后者是被诉行 为给许多人或者不特定的人分别造成了特定的损害，部分受害人提起诉讼，而一旦脏诉， 受益者并不限于起诉人，如我国目前在环境污染、消费者保护等领域起诉行政机关小腹 行法定职责的案件。”1 另外，根据诉讼的方式和适用程序的不同，公盏诉汝可咀分为民 事公益诉浍、行政公益诉讼和刑事公益诉讼。 事公益诉浍、行政公益诉讼和刑事公益诉讼。 诃北大学法学硕士学位论文 1 1 2 公益诉讼的特征 公益诉讼制度除了具有诉讼的一般特点之外，还具有以下显著的特征： 第一，公盏诉讼原告的广泛性和斗；确定性。我国传统的诉讼制度采取原告适格的理 论，诉讼只能出与策件本身有直接利害关系的个人和组织提起，权利主体有选择诉讼或 者放弃诉讼的权利，不受任何他人的非法于涉。雨公益诉讼则扩充了当事人适格理论 公盗诉讼的原告不仅限于其合法权益直接受到不法侵害的社会组织和个人。甚至与案件 无窟接利害关系的其他国家机关、社会组织和个人，亦可以公众利益受到侵害为出代表 国家和公众起诉。当公共利益受到不法侵害时，任何获得公共利益的主体都可能受到不 同程度的直接或间接侵害，他们理所当然地有权利通过选择诉讼来保护自己的权益，这 就是所谓“无救济即无权利”。 第二，公益诉讼原告具有特殊的法律地位。公盏诉讼中的原告，既不同于传统诉讼 中的原告，也不同于被告；它既不是受到违法行为侵害的直接利害关系人，也不足致害 人；他提起诉讼的目的，只是为了维护社会公共利益。法院对被告人的违法行为所作冉 的裁决，对原告并不发生效力，只对被告人和利益的被代表人即对国家和社会公众发生 效力。原告也不受法院裁判拘束，不承受法院裁判的后果，原告在诉讼中处于特殊的法 律地位。 第三，公益诉讼的被诉行为属于一般的违法行为，并且尚未构成犯罪。在公盏诉讼 中，被告的行为只能属于一般的违法行为，尚未触犯刑律，没有构成犯罪。如果已经构 成犯罪的，则应e b 检察机关代表国家提起刑事公诉，不属于公益诉讼范围。 第四，公益诉讼诉讼请求的范围具有宽泛性。公益湃讼的原告诉请不仅仅涉及圜自 身利益受到侵害而要求赔偿，也涉及因被告的违法行为对公众利益造成侵害而要求停止 侵权、恢复原状等，还可以请求追究被告的行政责任或刑事责任。”3 第五，原告提起公益诉讼的前提是违法行为已经造成或者可能造成公共利益的损 害。传统诉讼是以已经发生现实损害作为其裁判的依据，无损害即无救济。但公益诉讼 的发生不以损害后果的客观存在为难一前提。公益诉讼的成立并= = f i 一定要有损害事实发 生，只要社会组织和个人有违法行为，刁i 论其是否已经给社会和个人带来了损害，都1 u 以被起诉。例如，煤矿的管理者不遵守国家关于煤矿安全设施的法律要求，刁i 装备必要、 台理的安全设施，即使煤矿尚未发生重大事故，也可以提起诉讼。对于损害公益的行为 第l 章公益汗讼概述 ! _ _ _ _ _ _ _ _ - _ _ _ _ _ _ _ _ - _ _ _ - - 自_ i - - - _ _ e _ 曰- _ e _ - _ - _ _ - _ _ _ _ _ _ _ 自蕾蔓自0 蛔_ t 自1 日_ _ e 鼍! 皇! 目! 鼍e 烹 可以提起诉讼对那些可能侵害公共利益的行为，法院也应予以受理，这样才能做到防 患- 未然，真正维护公共利益。 第六，公益诉讼当事人双方具有差异性。一般情况下，公盏诉讼的原告往往是打鞋 薄弱的普通社会组织、团体和个人，而被告一方往往是经济实力较强的企事业单位或掌 握着某种特权的部门，原被告之间的地位和力量对比悬殊甚火，呈现出极大的不平衡， 这就使得诉讼双方在诉讼过程中极易受到不公平的对待。因此，对处于不利地位的原告 一方，司法机关在诉讼过程中应给予必要的程序性保护，以使双方之州的力最对比保持 平领。 第七，公益诉讼原告的处分权受到一定的限制。传统诉讼的原告依法享有对自己诉 讼权利的完全的处分权，只要这种处分不损害国家利益、社会公- 幂l j 益f n l i k 人利茄，罔 家不予干涉。原告可以根据自己的意志决定是否撤诉，原被告双方也可以臼愿和解，原 告可以申请人民法院强制执行，也可以不申请执行等。公益诉讼则不同，公益诉讼所涉 及的不是原告自身的私益，而是社会公共利益，因此，原告一型起诉，就不能像处分自 己权利那样来自由处分社会公共利盏，各国法律对公益诉讼中僚告的诉讼处分权都作r 一定的限制。 第八，公益诉讼的影响具有深远性。传统的私益诉讼由于其诉讼结果只涉及私益t 体豹个人利益，不一定产生更大范围的社会影响，其社会关注度也比较低。而公髓诉蹬 所争议的对象通常具有普遍性、公益性和社会性，原告的诉讼请求并不只是为了个人私 利，而是代表了国家和社会公众的利益，其诉讼结果可能使国家、机关、公用食事业币 位、垄断性行业的重大决策受到调整，重大行为予以改变，甚至影响到国家对某些法律 法规的修改或废止，以至于能够引起社会各界的广泛而密切的关注，其诉讼效果已；t c f 哭 仅是为了针对过去已经发生的法律事实而且具有预测和指引未来的意义。” 1 2 我国建立公益诉讼制度的障碍 建设法治国家是我国社会主义建设的重要目标之一。党的十六大报告中指出：“依 法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式 管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进仃，逐 步实现社会主义民主的制度化、法律他，便这种制度和法律不囡领导人的改变雨i 改变， 不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”公益诉讼制度的建立和完善以及公益诉权 i 司北大学法学硕士学位论文 的配置正是这种法治精神的体现，它将使广大的民众和社会团体等具有刈危害社会公j i 利益的违法行为提起诉讼的意识和权利。 公益诉讼的理念和相关规定在我国现有的法律体系中有一定体现。中华人民剪和 国宪法规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民”：“人民依照法律规定，通过各 种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”。在这里，公民 的公益诉讼权是有了法律依据。现行宪法第4 条第l 款规定：“中华人民共和国公民对 丁- 任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家 工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或检举的权利，但是小得 捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”其中，检举权是指公民对于违法失职的图家机关利 国家工作人员，有向有关国家机关揭发事实，请求依法处理的权利。行使检举权的检举 人不一定与事实有直接关系，它多是出于正义感和维护公共利益的目的。该规定对于公 盏诉讼的实现有一一定的积极意义。同利，公益诉讼在其他法律条文上也有一些体现，例 如，根据最高人民法院关于审理农村承包合同的解释第2 条规定，发包方所属的二仁 数以上村民，以签订的承包合同违反中华人民共和国土地管理法和中华人民芡和 国村民委员会组织法等法律规定的民主议定原则，或者其所签合同内容违背多数村民 意志，损害集体和村民利益为由，以发包方为被告要求确认承包合同的效力提起诉讼 的，人民法院应当依法受理，并通知承包方作为第三人参加诉讼。但薛讼法对公益诉讼 的规定是空白的，程序法的空白使实体法无所适从。 由于立法和司法实践上种种因素的限制和制约，我国的公益诉讼面临着许多法律上 和事实上的困难。在现实生活中，由于我国公益诉讼制度缺少立法上的具体规定，致使 当事人提起的诉讼被驳回的案例屡见报端，引起了社会各界人士的极大关注。这种l 1 立 法缺失导致的司法操作困难的现象，不仅使侵犯社会公益的行为不能受到追究和惩处， 而且使国家利益和社会公共利益难以得到切实维护和保障。 1 2 1 立法方面的障碍 我国宪法虽然规定一切权力属于人民，可是尚未对公益诉权做出明确的规定，导 致对广大社会力量参与社会管理的一定限制。因此，宪法应当进一步明确任何公民存公 共权益受到侵害或者发生争议时拥有平等而充分地寻求司法救济的权利，即公益诉权。 中华入民麸和国行政诉讼法第2 条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政 第1 章公益诉讼概述 j ii iiiiillll!ii!曾 机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权利，有权依照本法向人民浊院提 起诉讼”。这说明提起行政诉讼的原告必须要符合一个条件，即原告必须是认为具体行 政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织。而与行政j j ：为没有利害关系的栩对 人j j 9 无权提起行政诉讼。再如中华人民共和国民事诉讼法第3 条规定：“人民法院 受理公民之问、法人之间、其他组织之间以及他们相互之间因财产关系和人身关系提起 的民事诉讼，适用本法的规定”。这说明在民事诉讼中原告也必须是与本案有直接利害 的公民、法人或者其他组织。该法第1 0 8 条规定：“原告是与本案有直接利害关系的公 民、法人和其他组织。”由此可以看出，我国民事拆讼法所采取的是比较彻底的原 元化，即有权发动诉讼的原告只能而且必须是受害者本人亦即实体权利关系人，而其他 与损害无直接关系的一些热心公益的公民、法人或其他组织，包括检察机芙，则是爱。矮 能助。惟一例外的情况是，针对侵犯国家集体利益的经济犯罪行为，人民检察院可以代 表国家提起刑事附带民事诉讼。这样的立法规定根本不能保护公益违法行为所造成或；t r 能造成的损害。作为法律监督机关的人民检察院也只能对因经济犯罪行为雨】导致损害周 家、社会公共利益的案件，根据刑事诉讼法提起刑事附带民事诉讼，换言之，朱触 及刑法，没有达到犯罪程度的其他一切公益违法行为，人民检察院是“鞭长莫及”的。 1 2 2 司法过程中的障碍 当前，侵害国家利益的事件急剧增加，当事人恶意串通、以合法形式掩盖非法目的 的大量肆无意惮地侵吞、私分、转移国有资产，国有资产流失惊人。社会公共利益也不 断受至h 侵害，市场主体以追求最大利益为目标，违法经营，违背公认的商、i k 道德，不遵 守竞争规则，侵犯社会公共利益。而国家利益和社会公共利益受到侵害时缺乏必要的司 法救济途径，致使违法者逍遥法外。”1 我国的公益诉讼在司法实践中举步维艰。从理论 j ? 讲，人民作为国家和社会的主人，有权代表国家对违反国家利益和社会公兆利益的违 法行为提出诉讼，但在实践中，由于案件影响脚大，法院对此更多的是“投鼠忌器”、有 所顾忌，司法手段也各不相同。即使是人检察院作为诉讼主体提起公益诉讼，除刷搿公 谚外，对民事案件能否起诉还有很大争论。 我国法律规定，与案件没有直接利害关系的个人或组织不得提起诉讼，但_ 吏持走吐诉 是我蓦戈事诉讼法的一项基本原则。民事诉讼法第1 5 条规定：机关、社会团体、仓、ip 事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人 河北大学法学硕士学位论文 向人民法院起诉。支持起诉，可以调动社会力量与违法行为作斗争。诉讼是维护权剧最 有力的武器，立法本意是支持弱者起诉，但法律对“支持起诉”制度的落实并没有进一 步明确，实践中支持起诉的案例也不多见，而且社会团体的现状是否具备支持起诉的嬲 力和能力尚存在疑问，这一制度早已陷入空洞化的困境。 另外，司法的非科学性影响了公益的保护。我国是奉行成文法! 义的蚓家，法官应 当严格依照法律的规定裁判案件，对于超出现有法律规定保护框架之外的利益，法官往 往以“法无明文规定”而不予保护。“王海”等案件的事实就充分证明了这一点。但是， 其中不乏某些司法的机械和僵化等非科学性的特征。在我国司法实践中，直接引用宪法 作为审判案件依据的争议依然存在，即宪法司法化问题。笔者认为，綦于维护公共利益 的诉讼，应该充分援引现行宪法和法律的精神，使其从幕后走到台前，让宪法和法律真 i f 成为我国公民依法管理国家和社会事物的有力武器。 1 3 公益诉讼的目的和价值 13 1 公益诉讼的目的 博登海默曾说过，目的是全部法律的创造者，每条法律规则的产生都源于一种r 的， 即一种实际的动机。”1 传统的私益诉讼是原告本人包括公民、法人和其他社会组织在其 合法权益受到侵害或与他人发生争议时，要求法院行使国家审判权，确认自己权利的存 在或者制止他人的侵权行为，以恢复个人私法上的利益，是为自己“私利”而诉。从诉 讼目的来看，传统的私益诉讼是以保护私权为目的的。而公益诉讼正好超越了对私权的 救济，立足于对公共利益的保护，公益诉讼的目的是维护国家利益和社会公共利菇。诉 讼目的的公益性是公益诉讼与传统的私益诉讼的最根本的区别。 公益诉讼的目的，是维护一个国家范围内的所有公民的共同利益。公共利益的范围， 西方国家常用“社会公益”和“公序良俗”表述，我国则表现为社会公共道德、社会公 共利益和社会公共秩序。尽管有的公益诉讼也会涉及起诉者的私益，但与其清求保护的 公益相比是微不足道的。公益诉讼以重点保护公益为本质特征，凡谲侵害公益的行为均 在公益诉讼的可诉对象之列，其原则是“审查侵犯公益行为为主，审查侵犯私益行为为 辅”。 第1 章公益诉讼概述 1 3 2 公益诉讼的价值 第一，公益诉讼是法治原则的必然要求和维护社会正义的必要途轮。 公益诉讼在现代社会也有其历史发展过程，从个体权利到群体权利再到公共利麓的 司法保护，是随着法治的进步一步步发展起来的。1 8 1 法治原则在诉讼巾具体体现为依法 彻底解决纠纷、完善法制、维护正义。由于侵害公益的案件一般受害者众多，有的硅至 达到了上千万人，为了更好地惩罚致害者，必须赋予公益诉讼广泛的起诉主体资格，使 更多的人或者能代表更多的人参与到诉讼叶1 去，从而实现案件的整体解决、彻底解决， 避免个别解决或局部解决造成的效率低下和裁判冲突。此外，公益诉讼制度也符合司法 最终解决的法治原则。 法治的前提条件是有良法以及完善的法律制度。公益诉讼制度的构建进一步完磐了 我国诉讼肯0 度，为公共利益提供了一条公正、合法的救济途径。无救济即无权利，对任 何已经或将要不可避免地受到损害的公益进行救济，是完善法制的必然爱求，而 l j i 相 将“纸面上的法”转化为“运行中的法”，才能真正保障法的可诉性，实现实体法和程 序法的统一。公益诉讼制度为解决我国公益纠纷提供了一体化的运行机制，是法治建i 5 = 的重要组成部分，有助于保障司法统。因此，无论从立法还是从司法来看，公益诉讼 制度都有助于我国法制的完善。 公益诉讼是维护社会正义的必要途径。把公盏纠纷尽可能地纳入到诉讼中去，实现 人们对正义的追求，乃是法治的应有之义。完善的立法追求的是“实体正义”，而为衬。 会纠纷的解决提供一种公正的法律途径，则为“形式正义”或“程序n i 义”。公益诉汝 所体现的价值正是“形式正义”或“程序正义”，从而最终实现“实体下义”。州此，建 立和完善我国的公益诉讼制度，才能使法律赋予各种社会主体的公共性权利得到有救的 司法保障，从而维护社会正义，促进法治的实现。 第- i ，公益诉讼是社会主义市场经济健康发展的客观要求。 随着社会主义市场经济的发展，我国的经济建设取得厂巨大成就，但同时也带来j 些新问题产生了一些新型纠纷，严重影响了社会安定。公益诉讼通过公众对刨家利 益、社会公共利益的监督和保护，作为公众打击违法行为、保护公共利赭的有力武器， 可以有效地维护正常的市场经济秩序。市场经济是法治经济，市场经济自发性、目【= j 性 匀固有缺陷必须通过法律手段寒弥补。公益诉讼作为救济公关利益和维护f 订场秩序、惩 河北大学法学硕士学能论文 罚违法行为的司法安全网，是社会主义市场经济健康发展的必然选择。 第三，公益诉讼是保护公益的一种有效方式。 公益诉讼的一个特征是起诉人的多元性，对公共利益受损有切身体会的公民、浪人 和其他组织都有权提起。法律赋予其对侵害或可能侵害社会公共利益的违法行为提起公 益昕讼的权利，有利于监督并保护公共利益。公益诉讼的提起彳i 阻发生实质损害为前提， 在公共利益可能遭到违法行为侵害时也可阻提起，这将在客观上起到防患于末然的效 果，以最大程度地保护公共利益。因此，公益诉讼是保护公益的一种积极有效的方式。 第四，公益诉讼有助于完善我国民主制度。 公益诉讼使个体利益和公共利益可以享受一体司法保护，打破了公共利益只通过行 政和刑事手段进行保护的法则，使公共利益和个体利益处于平等的地位，体现r 民主的 精神。”1 公益诉讼制度承认和确立公民对公共事务进行管理的权利和途径，不仅使公民 所事有的宪法和法律赋予的民主权利能够纳入司法保护范围，鼓励人们运用法律手段维 护公益，进一步丰富社会主义民主的彤式，而且为人民主权的行使提供了制度保障，使 民主制度化、法律化。公益诉讼作为社会主义民主在诉讼领域的具体体现，进一步完善 了我国民主制度，推进了民主建设的进程。 第2 章主要国家的公益诉讼制度述评 t - - _ i i # 自s _ l _ 第2 章主要国家的公益诉讼制度述评 p 1 前，世界各国都有对公益进行司法保护的制度。随着市场经济的发展，我国电逡 渐出现大量的现代型诉讼：无数小额权利被侵害，公害案件日渐增多，国家利益、祉会 公共利益被侵害却无人顾及等。这些侵害行为的特点是受害者众多，有的粲什受害肯竟 然达到了上千万人，传统的一对一式的诉讼模式已经不足以保护众多的受害者，惩 h 致 害者。因此，世界各国在完善对市场个体权利保护的同时，对私法自治进行必要的限制， 逐步完善对群体受害者的保护，并且从单纯的救济群体受害者到加强对公兆利益的民事 司法保护，各国发展了新的诉讼模式，这种诉讼模式旨在对公其利益提供耐法保护，即 在公共利益受到侵犯时，允许特定的机关、组织甚至任何人提起诉讼。”为了探寻更好 地维护公共利益的法律技术，我秆】不妨把目光投向其中具有代表性的几个国家，比较其 公益诉讼的立法模式和实践发展状况，以资我们国家借鉴。 2 1美国的公益诉讼制度 学界一般认为，美国是现代公益诉讼的创始国，适用公益诉讼审理案件的范罔较 之其他国家更为广泛。l 从1 8 6 3 年的反欺骗政府法到后米的谢尔曼反托拉斯法 案、克菜顿法以及环境保护法，均规定政府机关或者个人可以提起规制型民事诉讼。“克 莱顿法箔4 条规定，州司法长作为政府监护人，代表其州内 j 然人的利益，可以木十h 的名义，向对被告有司法管辖权的美国区法院提起诉讼，以确保其自然人刚他人迷反谢 尔曼法所遭受损害的金钱救济。环境法中也规定了公民诉讼。美国些州法律允许个人 在没有证据证明已受到环境污染损害的情况下，为公众利益提起诉讼。美闻的“集闭湃 讼制度将人数不确定但各个人所具有同一事实或法律关系的当事暂拟制为一个群体，j f ! f i 体中的一个或数人提起诉讼视为代表整个群体所提起，判决效力扩及群体中的每个个 体”。3 上述制度主要规定在各实体法中，美国民事诉讼法对有关程序问题的舰定解决了当 罩人适格问题。2 3 美国谢尔曼法第t 条规定，各区的检察官，依司法部k 的指示， 存其各自区提起衡平诉讼以防止和限制违反本法行为。该法第7 条还规定，因反托拉j t j 河北大学法学硕士学位论文 法所禁止的事项而遭受财产或营业损害，有权提起诉讼的“人”，包括依据美国j | j 郧法 律、州法、准州法或外国法成立的或经上述法律授权的现存公司及联合会。美凼联邦 民事诉讼舰则第1 7 条第1 款规定，“如果美国制定法特别规定，为他人行使权利或为 其利益的诉讼，可以美国的名义提起。”这种直接规定以国家为诉讼主俗的制度，颇具 特色。著名案例是，美国诉微远公司造反反托拉斯法案件。美因的克莱顿法第1 j 条规定：对违反反托拉斯法造成的威胁性损失或者损害，任何人、商号、公司、联合会 都可以向对当事人有管辖权的法院提起诉讼获得禁止性救济，原告在胜诉时h j l 获得诉讼 费的奖励，包括合理的律师费，该条文所规定的“威胁性损失”，就是指i ，j 能的损失。 可见，美豳反托拉斯案件的起诉权并不以原告遭受实际损失为条件。 美国公益诉讼的主要特点是：( 1 ) 被诉的行为u j l 以是已造成了损害，也l u 以足有 损害发生的日j 。能性。( 2 ) 具有公共利益代表权资格的人非常广泛，除了司法部长和捡察 长以外，还包括：纳税人、消费者、环境消费者、环保组织、集团。( 3 ) 案件范刚非常 广泛；( 4 ) 原告的起诉如果是合法的，可以获得奖励。如谢尔曼反托拉斯法案第7 条规定，受害人可得到损害金额的三倍赔偿及诉讼费和合理的律师费。“3 、 出此可知，从美国的规定看在美国只要有多数人的利益受到侵害或者将要受到 侵害，政府、社会团体、利害关系人等，都田以提起诉讼或者参与诉讼。 2 2 英国的公益诉讼制度 在英国，检察长是按照法律唯一在法庭上有权代表公众n a ，是公共利益的保护 人。检察长或者依职权或因私人的请求允许告发人提起诉讼。如果检察长省i 同意私人要 求提起告发人诉讼的请求，法院无权调查为什么检察长拒绝个人的请求，也无权撤销他 的次定。“检察长在民事诉讼中代表政府起诉或应诉，私人或者私人组织只有在取得检 察k 同意后才可提起下列诉讼：限制干扰公共权利，迫使被告遵守公共义务。但有以十 例外：其一，在不正当行为已赢接使自己的利益受损或可能受损，而检察长又拒绝行锼 其起诉权时，经检察长允许私人可以提起诉淦，但目的不是为了其自身而是为了一股公 众的利益。这种诉讼也被称之为“检举人诉讼”。其二，英国的污染控制法规定：“对 于公害，任何人都可以提起诉讼”。其三，英国法也赋予某些机构以特别诉权，以维护 社会公共利益。“” 与私人或私人组织相比，地方政府机关的权利相对较大。地方政府丰j l 关不必征符 第2 章主要国家的公益再讼制度述评 j 目_ ! e _ - i t i ii ini e ，- _ 日| _ ! e e 岛 检察长的同意，也不必使用告发人诉讼方式能以自己的名义提起与保护、促进本地l x 君民彩齑有关的诉讼。此外，根据法律设立的平等机会委员会、种族平等委员会对t 陀别、 种族歧视作法、广告、指示等有提起诉讼的权利，公正交易总局局长有权埘摈断、不i ： 当竞争等侵害公众特别是广大消费者的行为，政府还赋予一些组织或机关如公共i ! 生监 察员、专利局长等公职人员在各自的管辖范围内，在民事诉讼中代表公众提起诉讼。j e 纯娜英国的妇女组织起诉要求美国将著名拳击运动员泰森驱逐出境的案侧，可见英暖和 美国一脉相承，公益诉讼无处不在。”5 2 3 德国与法国的公益诉讼制度 德国的公益诉讼没有英美法系那么广泛，采取的还是比较保守【e f 匀做法，主要仃检 察官提起的诉讼和团体诉讼。1 8 7 7 年和l 9 7 6 年的德国民事诉讼法规定，检察宵对丁婚 蚓无效案件、申请禁治产案件、雇佣劳动案件等，都可以提起诉讼，或者参乃u i 讼，q 以独立地提出申请并提起上诉。德国的团体诉讼是制定法律，规定定领域中具有法人 资格的某些团体享有当事人适格，可以提起民事诉讼，包括禁止之诉和为团体成员提起 的损害赔偿之诉。该制度起源于1 9 0 8 年的防止不正当竞争法uw g 。当时为丫制 i _ 不 f 当竞争，把提起诉讼请求对不正当竞争行为发布禁止令状的当事人遥格赋予了些 产业理体。这就是匿体诉讼的：开始，其背景是德国传统的行会制度在行业内部进行控制 的思想。i ” 德国是大陋法系公益诉讼模式最具代表性的国家。德窗民事诉讼法舰定：“检察机 关作为国家鄱社会公共利益的代表，对特定的涉及公益的案件，有权以当事人的身份提 起诉讼，电可以作为从当事人参与诉讼，并可以上诉”。另外，在一些经济立法巾如 “防止不正当竞争法、专利法、商标法等民事经济法律都赋予了有关的行业自治组织l 如 消费者保护团体、促进工商业利益团体等) 以诉权，准许其在涉及社会公，e 利益的诉讼 甲作为原告提起诉讼”。“”在行政诉讼方面，德囝有一个显著的特点，就是设霄r 号 的公益代表人制度，德国行政法院法规定：联邦最高检察官、州高等检察寓和地方 检察官分别作为联邦、州和地方公熬利益的代表人，以诉讼参加人的身份参与不嗣层级 的行政法院的行政诉讼，依法享有上诉权和请求变更权。而市民吲体和集团! f l l j 根难获得 原告资格。“ 检察机关代表公益参与民事诉讼起源于法国。1 8 0 6 年的法国民事诉讼法典最早舰定 河北大学法学硕士学位论文 了检察机关代表公共利益参与民事诉讼制度，这一规定为其它国家所仿效。法国现i r 民 事诉讼法第4 2 1 条规定，检察院得为主当事人进行认讼，或者为从当事人参j j u 诉讼，j i 法律规定情形，检察院代表公众。第4 2 2 条规定，在法律有特别规定之情形，检察院依 职权进行诉讼。第4 2 3 条规定，除法律有特别规定之情形外，在事实妨害公共利益之诉 时，检察院得为维护公共秩序进行诉讼。 法国的团体诉讼制度也比较发达，法国的职、眦行会在下列情况下享有诉讼权：t1 ) 必须是耳 q t 行会；( 2 ) 所追求的利益与该行会的目的是一致的；( 3 ) 加害行为没有构成 犯罪，如果加害行为已经构成刑事犯罪，该团体不能行使诉讼权。此外，某些社团在法 国也享有诉讼权，如法国的家庭保护全国联台会、防止酒精中毒委员会、省狩猎联盟、 维护著作权的作家协会等。“” 2 4 印度和日本的公益诉讼制度 7 0 年代末8 0 年代初，印度最高法院对其自身作用自觉地进行了根本性的改革，7 i ： 始把许多宪法性诉讼转变为公众利益诉讼，其首要侧重点是社会底下阶层的利益保护， 注踅“给被剥夺了权利的社会阶层提供获得公正的途径”，被认为是“被压迫者和困难 者最后求助的场所”。 印度的公众利益诉讼是指当侵犯一定阶层的人的法律权利而对其造成法律错误损 害，而这一定阶层的人由于“社会经济的不利地位造成的无力状态”不能向法院提出法 律补救时，“任何公众的或社会的活动团体都可按真诚行事的精神在高等法院或最高法 院提出申请，要求对一定阶层的人遭受的法律错误或损害给以司法补偿”。印度法院行 为背后的法哲学理念正是“社会能动主义”( 一种以达到社会正义为目的的司法能动主 义) 。 另一点值得注意的是印度独仓q 了“书信管辖权”，即当一个公众的或社会的组织的 任何成员赞助穷人的诉讼时，可以只写一封信代表社会地位低下的阶层提议法院办案。 这使“法院的大门向穷人、无知识的人和文盲敞开了”。“” 印度模式相对较为积极，改革主要由法院来推动，强调公众的任何成员都i j 以提起 诉讼来实施社会j 二弱小阶层的群体权利。 同本于明治政府期间仿效法国建立起了检察制度，也规定了检察机关作为公益j 表 人参与或者提起民事诉讼的权利。这些权利主要靓定在实体法上，例如检察机关每民法 第2 章主要国家的公盏诉讼制度述评 ? 的权利有：禁治产宣告请求权及撤销权：关于不在人财产管理的处分清求权及撤销请 求权：不在人财产管理人改任请求权；法人的临时理事、特别代理人、清算人选任清求 权：不合法婚姻的撤销请求权：亲权丧失的宣告请求权；等等。此外，还