（经济法学专业论文）我国食品安全风险监控法律制度研究.pdf

学位论文的主要创新点 1 1 1 11 11 11 1 11 11 11 1 1iil y 18 7 9 2 8 3 一、在法律规范方面，新颁布的食品安全法为食品安全风险 监控制度确立了多项新机制，在法律实践过程中需要加强与其他法律 的协调与衔接。本文在梳理食品安全风险监控法律体系的基础上，对 食品安全法在食品安全风险监控的法律适用问题进行了阐述，在 选题材料上有所创新。 二、在法律实践方面，食品安全风险监控制度在我国发展较为缓慢， 各项机制的运行及法律规范仍处于探索阶段。本文以食品安全风险 “监测评估信息交流”为脉络，通过具体分析食品安全风险 监控各阶段的问题，对食品安全风险监控法律规范的应用及实践提出 完善建议，在论文框架及写作思路上有所创新。 摘要 食品安全直接关系着广大人民群众的身体健康和牛命安全，关系着社会的和 谐稳定。随着新技术的应用发展，食品供给品种及数量的不断增加，食品安全监 管的难度也在不断加大。为了能更好的保障食品安全，防范安全风险，食品安 全法确立了食品安全风险监控制度。该制度在设计理念上坚持预防为主的原则， 在实践操作中坚持源头治理、主动干预，将食品安全风险对消费者造成的危害控 制在最低限度。 本论文根据食品安全风险监控“监测评估信息交流”的运行机制为 线索，紧密结合我国目前的法律法规，重点阐述了以下几个问题：第一，明确食 品安伞风险监控的相关理论依据。食品安全风险监控坚持预防为主的原则，对整 个食品安全监管工作的顺利开展起着基础性的作用。从法学的视角评析食品安全 风险监控制度，为健全我国食品安全风险监控法律体系奠定法学理论基础。第一， 在准确定位理论依据的基础上，以食品安全风险“监测一评估一信息交流”的运 行机制为主线，针对我国食品安全风险监控的现状进行分析，分别阐述我国食品 安全风险监控在各个运行环节巾存在的问题。第三，分析国外食品安全风险监控 法律制度，总结其先进经验以及对我国的启示。第四，通过对前几章的系统化总 结，根据我国目前食品安全风险监摔存在的问题提出有针对性的建议。 关键词：食品安全风险监控；风险监测；风险评估；信息交流 l a b s t r a c t f o o ds a f e t yi sd i r e c t l yr e l a t e dt ot h ep e o p l e sh e a l t ha n ds a f e t y ，t h ed e v e l o p m e n t o fn a t i o n a le c o n o m i c ，a n dt h es o c i a lh a r m o n ya n ds t a b i l i t y w i t ht h ed e v e l o p m e n to f n e wt e c h n o l o g y ，f o o ds a f e t yr e g u l a t i o ni sm o r ed i f f i c u l tt h a nb e f o r e t h em o n i t o r i n g o ff o o ds a f e t yr i s k sa d h e r et ot h ep r i n c i p l eo fp r e v e n t i o ni nt h ed e s i g na n di n s i s to n a c t i v ei n t e r v e n t i o ni np r a c t i c e ，w h i c hr e d u c et h er i s ko ff o o ds a f e t yt om i n i m u m t h e f o c u si sh o wt oi m p l e m e n ti np r a c t i c e b a s e do nt h er e s e a r c ho fo p e r a t i o nm e c h a n i s ma n dt h e o r i e s ，t h ep a p e rm a d et h e ”r i s ks u r v e i l l a n c e r i c ka s s e s s m e n t t h ee x c h a n g eo fi n f o r m a t i o n ”a st h r e a d c o m p r e h e n s i v et h er e l a t e di s s u e s ，c o m b i n e dt h er e l e v a n tr e g u l a t i o n s ，a n dm a k es o m e t a r g e t e dr e c o m m e n d a t i o n so fm o n i t o r i n go f f o o ds a f e t yr i s k s f i r s to fa ll ，t h ep a p e re s t a b l i s h e dt h er e l a t e dl e g a lt h e o r i e s t h em o n i t o r i n go f f o o ds a f e t yr i s k sa d h e r et ot h ep r i n c i p l eo fp r e v e n t i o nw h i c hp l a yt h er o l eo f f o u n d a t i o n s w i t ht h ev i e wo fj u r i s p r u d e n c e ，t h ep a p e re x p r e s st h eb a s i ct h e o r i e so f m o n i t o r i n go ff o o ds a f e t yr i s k s s e c o n d l y ，t h ep a p e ra n a l y s i s e d t h es i t u a t i o na n d p r o b l e m so fm o n i t o r i n go ff o o ds a f e t yr i s k s b a s e do nt h el e g a lt h e o r y ，t h ep a p e r r e v i e w e dt h es i t i a t i o no fo u rm o n i t o r i n go ff o o ds a f e t yr i s k sa n dr a t i o n a l i z e dt h e e x i s t i n gs y s t e mo fl e g a ln o r m s ，w h i c hi m p r o v e dt h ef o u n d a t i o no ft h el e g a ls y s t e m t h ep a p e rm a d et h e ”r i s ks u r v e i l l a n c e r i c ka s s e s s m e n t t h ee x c h a n g eo f i n f o r m a t i o n ”a st h r e a d ，a n a l y s i s e dc a s e s ，a n de l a b o r a t e dt h ep r o b l e m so ft h el e g a l s y s t e m t h i r d l y ，t h ep a p e ra n a l y s i s e dt h ef o r e i g nl e g a ls y s t e m so fm o n i t o r i n go ff o o d s a f e t yr i s k s c o m p a r e d t oo t h e rc o u n t r i e s ，t h em o n i t o r i n go f f o o ds a f e t yr i s k si nc h i n a i ss t i l li n a d e q u a t e w em u s tl e a r nf r o mo t h e rc o u n t r i e sa n di m p r o v e do u rm o n i t o r i n g o ff o o ds a f e t yd s k s f i n a l l y ，t h ep a p e rg a v es o m es u g g e s t i o n sf o rt h el e g a ls y s t e mo f m o n i t o r i n go ff o o ds a f e t yr i s k s t h ep r e v i o u sc h a p 觚s u m m a r i z e dt h ep r o b l e m so f t h em o n i t o r i n go ff o o ds a f e t yr i s k s ，w h i c hm a k es o m et a r g e t e dr e c o m m e n d m i o n so f m o n i t o r i n go f f o o ds a f e t yr i s k s k e y w o r d s ：m o n i t o r i n go ff o o ds a f e t yr i s k s ；r i s ks u r v e i l l a n c e ；r i s ka s s e s s m e n t ；t h e e x c h a n g eo fi n f o r m a t i o n 目录 引言1 第一章食品安全风险监控的基本理论5 1 1 食品安全风险监控内涵5 1 1 1 食品安全风险监控的概念和特征5 1 1 2 食品安全风险监控的主要内容6 1 2 食品安全风险监控的理论依据8 1 2 1 法的秩序价值理论8 1 2 2 国家适度干预理论9 1 2 3 公民的生存权与发展权1 0 第二章我国食品安伞风险监控的现状及问题1 l 2 1 我国食品安全风险监控的现状1 1 2 1 1 我国食品安全风险监控的法律规范体系1 1 2 1 2 我国食品安全风险监控的法律规范实施状况1 2 2 2 我国食品安全风险监控的问题分析1 3 2 2 1 风险监测环节多个行政监管机构职能交叉1 3 2 2 2 风险评估环节评估机构权责不明晰1 5 2 2 3 信息披露环节风险信息交流不伞面1 6 2 2 4 欠缺有力的行政问责机制1 7 第三章各国食品安全风险监控法律体系对我国的启示1 9 3 1 主要发达国家食品安全风险监控法律体系分析1 9 3 1 1 美国食品安全风险监控法律体系1 9 3 1 2 德国食品安全风险监控法律体系2 1 3 1 3 日本食品安全风险监控法律体系2 2 3 2 各国食品安全风险监控法律体系对我国的启示2 3 3 2 1 风险监测环节强化行政部门分工协作2 4 3 2 2 风险评估环节强调评估机构的独立性2 4 3 2 3 信息披露环节重视风险信息的交流与沟通2 5 3 2 4 强化行政管理部门风险监控的法律责任2 6 第四章完善我国食品安全风险监控法律制度的建议2 7 4 1 明确我国食品安全风险监控机关权责2 7 4 1 1 明晰各食品安全行政监管机构的职责范围2 7 4 1 2 理顺中央与地方食品安全风险监测的职权分工2 8 4 2 完善食品安全风险评估制度2 8 4 2 1 明确食品安全风险评估机构的法律地位2 9 4 2 2 确立食品安全风险评估机构成员的选任机制2 9 4 3 健全食品安全风险信息披露制度3 0 引言 引言 一、问题的提出 食品安全直接关系着广大人民群众的身体健康和牛命安全，关系着国家经济 健康发展，关系着社会和谐稳定。随着新技术的应用发展，食品供给品种及数量 的不断增加，食品安全监管的难度也在不断加大，新的食品安全问题不断涌现。 中国作为一个食品消费大国，近年来食品安全事件频发：阜阳劣质奶粉事件、红 心鸭蛋事件，以及“三鹿毒奶粉”事件等，使食品安全问题成为社会关注的焦点。 2 0 0 9 年新颁布的食品安伞法明确规定了食品安全风险监控制度，由国 家建立食品安全风险监测及评估体系，对食品、食品添加剂中生物性、化学性和 物理性危害进行风险评估。食品安全风险监控制度纳入法制轨道，意味着我国食 品安全监管的重点由被动的、亡羊补牢、事后处理的旧思路转变为主动的、源头 治理、预防为丰的新思路。如何在实践中落实食品安全风险监控法律制度，是学 界关注的焦点。 二、研究现状 ( 一) 国内研究现状 第一，国内学者对于食品安全风险监控的定位。陈君石以食品安全学理论为 依托，认为食品安全风险监控是食品安全保障制度的重要内容，在风险评估在 食品安全监管巾的作用巾陈君石指出：食品安全风险监控是整个食品安全保障 体系顺利运行的基础，食品安全风险监控所得出的监测数据、评估报告及应急对 策，对公众食品安全保障起着决定性的作用。 第二，国内学者对于食品安全风险监控法律制度的理论研究。魏益民在论 食品安全的理论基础与技术体系中对食品安全利益相关者进行了界定，指出管 理者、生产者、消费者和科技工作者是食品产业链中的利益攸关者。其中，管理 者负有颁布合理的食品安全法规和标准、保证食品生产者遵守相关法规，以及为 消费者提供相关信息和建议的责任。 第三，国内学者对于我国食品安全风险监控现状的分析。肖艳辉、刘亮在我 国食品安全监管体制研究巾阐述了我国食品安全风险监控的法律体系，分析了 食品安全风险监管主体的职责。肖艳辉认为：我国食品安全风险分段监管多头监 管致使监管机构权责不明晰，容易导致监管盲区。徐成德在我国开展食品安全 风险分析的问题与对策一文中提出，我国食品安全风险监控的发展瓶颈在于监 天津【= 业人学硕十学位论文 测网络覆盖面小。风险评估需要大量的监测数据，而我国还没有完善的、畅通的 监测网络，加之检测、监测手段有限，导致样= 耷：量小、数据不全，当前我国只有 少数食品卫生标准是建立在风险评估基础上的，而大部分的标准则没有进行风险 评估。 第四，国内学者对于完善我国食品安全风险监控法律制度的应用研究。陈锡 文、邓楠在中国食品安全战略研究中从法律法规、机构组织和原则、措施三 个方面进行讨论，在此基础上对比中国食品安全监管的现状，为中国食品安全监 管的改革提出了一些源于欧盟的借鉴和经验。张涛在食品安全法律规制研究 一书中提出完善食品安全法律体系的建议：赋予执法部门更充分的权力，提高执 法效能；加强执法监督提高惩罚标准、加大违法成本。 ( 二) 国外研究现状 第一，国外学者对于食品安全风险监控的定位。玛丽恩内斯特尔在令人 震惊的食品行业真相中将食品安全问题定义为政治问题，玛丽恩认为：食品安 全问题涉及利益分配、政府监管以及政策制定，食品安全风险监控是一项政府职 责，是政府在应对食品安全问题过程中所要实施的第一步骤。 第二，国外学者对于食品安全风险监控法律制度的理论研究。j o h nm a n t l e r 在食品策略中将法经济学引入食品安全风险监控理论，提出了可以模拟和衡 量食品安全监管成本收益的总体策略。目前，关于食品安伞风险监控成本的研究 刚刚起步，j o h n 提出了一种分析框架用以量化法定监督成本的制定和执行标准， 还讨论了目前成本收益信息的使用情况和局限性，为今后研究量化食品安全监管 成本收益指出了方向。 第三，国外学者对食品安全风险监控法律制度的应用性研究。英国学者t i m h o k i e r 将食品安全风险监控的重点落脚在政策宣传上，h o k i e r 在食品政策： 健康的威胁中提出：各个食品研究机构与各职能部门因彼此间缺乏事先的协商 与协议，使他们各自的食品安全政策宣传出现偏差。食品安全政策宣传的思路应 当转变，食品安全宣传的内容应从营养性与非营养性的角度向大众进行宣传。 ( 三) 存在的问题 通过以上对国内外研究现状的综述，笔者认为存在以下问题： 第一，国内、外学者对食品安全风险监控的理论依据研究不够全面和系统。 国外学者倾向于从经济学的视角分析政府进行食品安全风险监控的必要性，国内 学者则多从管理学的角度，探讨食品安伞风险出现的原因，监管现状以及监控程 序。食品安全问题关系着国计民生，需要国家提供有力的法制保障。以法学理论 探讨食品安全风险监控的目的、原则，对于构建我国食品安全风险监控法律制度 具有重要的指导意义。 第二，随着2 0 0 9 年6 月食品安全法的正式实施，原有的食品安全风险 监控法律制度得到了极大的完善，新的食品安全风险监控机制已经开始运行。国 内许多学者关于我国食品安全风险监控的现状分析已经与现实情况不相吻合。如 何客观、准确地认识、评价现有的食品安全风险监控泫律体系，是进一步研究我 国食品安全风险监控法律问题的前提。 第三，新颁布的食品安全法中关于“食品安全风险检测与评估”的规定 是确立我国食品安全风险监控制度的重要法律依据。相比较国外食品安全风险监 控的法律制度，我国在此方面的法学研究刚刚起步，罔绕食品安全风险检测与评 估机制的法学论著较少。大多数学者直接借鉴国外法律制度的成功经验，忽略了 我国的具体国情，在制度构建和完善方面存有偏颇之处。 三、研究目的和意义 食品安全直接关系着广大人民群众的身体健康和生命安全，关系着国家经济 健康发展及社会和谐稳定。一直以来，我国食品安全监管较重视事后处罚而轻事 前监控，事后处理机制缺乏预防性手段，对食品安全现状及可能出现的危险因素 不能做出及时而迅速的处理。2 0 0 9 年颁布的食品安伞法坚持预防为主的原 则，引入食品安伞风险检测与评估机制，明确规定了食品安全风险监控的各项基 本原则，标志着新的食品安全监控法律体系在我国的确立。本文从法学视角，对 食品安全风险监控制度进行研究，其研究甘的在于：第一，明确食品安全风险监 控的法学理论依据；第二，分析我国食品安全风险监控的现状及存在的问题；第 三，借鉴国际先进经验，进一步完善我国食品安全风险监控法律制度。 本选题在理论和实践卜的意义主要体现在以下几个方面： 第一，理论意义。食品安全风险监控制度融合了食品营养学、食品安伞学和 经济法学的内容，是一项包含自然科学、管理学、经济学和法学的综合性研究。 将食品安全风险监控制度纳入法制化轨道，是食品安全监管发展的必然要求。本 文属于应用研究，围绕食品安全风险脆控的基本理论，对我国食品安全风险监控 的法律问题进行了一定探索，丰富了我国对食品安全风险监控法律研究的内容。 第，现实意义。首先，加强食品安全风险监控的法律问题研究有利于保护 人民群众的健康和生命安全。食品安伞风险监控从源头上保障食品安全，消除食 品安全风险隐患。将食品安全风险监控纳入法制轨道是社会对于食品安全问题进 行理性处理的必然要求。其次，加强食品安仝风险监控的法律问题研究有利于保 障社会稳定。以法律手段规范食品安全风险监控的各项环节，启动食品安全应急 处理机制，有助于消费者理性、客观地认识食品安全问题，有利于维护社会稳定。 天津工业人学硕十学位论文 四、研究方法 第一，文献分析的方法。在充分搜集、整理资料的基础上，分析国内、外学 者对于食品安全风险监控法律制度的理论研究和应用性研究，将食品安全风险监 控由监测、风险评估到信息交流的整个运行过程贯穿全文，对食品安全风险监控 的发展历程、存在的问题进行系统的阐述，通过借鉴国外先进立法经验，对进一 步完善我国食品安全风险监控法律制度提出建议。 第二，比较分析的方法。通过比较美国、德国、日本等发达国家的食品安全 风险监控法律体系，归纳其法律体系特点，借鉴其先进的立法经验，把握其法律 制度变迁及职能机构转变的规律，提出适合我国发展状况的食品安全风险监控法 律制度完善建议。 第章食品安令风险蚧挡的基木理论 第一章食品安全风险监控的基本理论 1 1 食品安全风险监控的内涵 食品作为人类生存的必需品，直接关系到社会公众的身体健康和生命安全， 直接影响着社会和经济的稳定发展。不安全的食品4 i 仅造成消费者身体上的损 害，还极易引发社会恐慌，阻碍经济持续健康的发展。因此，为尽可能消除食品 安全隐患，各国积极建立食品安全风险监控制度。 1 1 1 食品安全风险监控的概念及特征 食品安伞风险监控是指为了掌握和了解食品安伞状况，由监控主体实施的， 对食品安全水平进行监测、分析、评估的活动。食品安全风险监控的目的不是完 全控制食品领域的各个产业环节，而是为了保障公众的生命健康，有针对性地对 食品产业进行监管，并将监测与风险评估结果作为制定食品安全标准，确定监测 对象和检查频率的科学依据。 食品安全风险监控具有普遍性、科学性和强制性的特点。其一，食品安全风 险监控具有普遍性的特征。从纵向来看，食品安全的风险监控涵盖整个食品产业 链，涉及食品生产、加工、贮存、运输、销售等各个产业环节；从横向来看，食 品安全的风险监控对象不仅包括食品中的有害物质( 如食品污染物、添加物) ， 还包括食品在各产业环节中可能出现的食源性污染( 如生物性污染、化学性污 染) 。其二，食品安全风险监控是一项科学的系统工程。食品安全风险监控工作 以全面的监测数据为支撑，需要运用农学、生物学、化学、病理学等多学科的知 识和技术。同时，在科学评估的基础卜，监控主体需要综合考量本地区的政治、 经济需求，以及饮食传统等因素，制定科学合理的食品安全管理方案，并将管理 方案形成连续性、权威性的规范文件。其三，食品安全风险监控的实施由国家强 制力保障。食品安全风险监控是一国食品安全保障体系的第一道防线，它不仅仅 是一项技术行为，更是一个庞大的制度体系，需要政府、社会团体和公众的共同 运作。只有以国家强制力做保障，规范监测数据采集、风险评估程序等各环节工 作，才能使整个食品安全监控体系良性运作，最大限度地保障公众的身体健康和 生命安全。 食品安全风险监控是各个国家、国际组织解决食品安全问题的重要于段和国 际通行的科学方法。联合国粮农组织、世界卫生组织鼓励成员国在施行国家食品 安全风险的控制措施时要坚持以风险监控为基础，将控制措施规范在一个适宜的 天津：i ：业人学顾十学位论文 水平。这极人地保护了公众的身体健康和生命安全，也一定程度上促进了食品 产业的健康发展。 1 1 2 食品安全风险监控的主要内容 食品安全风险监控理论始于2 0 世纪8 0 年代末，最早应用于航天食品的安全 检测。在1 9 9 8 年罗马召开f a 0 w h 联合专家咨询会上，形成的风险情况交流在 食品标准和安伞问题上的应用报告，标志着食品安伞风险监控理论的基本形成。 总体来看，食品安全风险监控理论包括三项内容：监控主体，监控客体和监控流 程。 食品安全风险监控的主体是整个食品安全监管体系的核心。对食品安全进行 监管，是国家履行社会管理职能的充分体现，因此根据目前世界各国的实践经验， 食品安全风险监控的主体多为政府行政管理机构。政府行政管理部门领导食品安 伞风险监控活动具有明显优势：其一，政府行政管理部门享有行政管理职权，是 公权力进行社会管理活动的集中体现，其管理行为由法律授权，受法律约束，对 行政相对人具有泫律威慑力。由政府行政管理部门组织领导食品安全风险监控工 作，使整个工作系统处于公权力的权威之下，遵循法律的规范引导，保证系统的 畅通运行。其二，食品产业具有分散性、不稳定性的特征，产业网络覆盖“从农 田到餐桌”的整个食品产业链，监管难度大。由政府行政管理部门统领整个食品 安全风险监控工作，为监控工作提供有力的经济支持，有利于保证食品安全风险 监控的稳定性、持续性。 食品安全风险监控的目的在于从源头上保障食品产业链的安全运行，“食品 安全”是整个风险监控的客体。广义的食品安全是指食品不仅应当无毒、无害， 符合应有的营养要求，对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害，还要 不存在任何掺假、掺杂或非法物质心1 。食品安全法没有对食品安全做广义的 理解，而是做了狭义的界定。该法第9 9 条第2 款规定：“食品安全，指食品无毒、 无害，符合应当有的营养要求，对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危 害。”食品安全风险伴随食品安全问题而生，引发食品安全风险的原因一是食物 的产业链日趋复杂化，在经历从农田到餐桌的过程中，会受到土地、水、包装、 运输的影响，可能遭到污染，二是随着人们对食物质量要求的不断提高，食品加 工业的工业化进程不断加快，多重化学添加剂可能诱发食晶安全隐患。因此，要 保障食品安全，必须从源头，卜尽可能降低食品安全隐患，针对整个食品产业链进 行全程监测，及时发现食品安全隐患，科学分析和评估食品风险，迅速采取措施 n 1 焦红谈食品安伞风险监测与评估制度 j 管理观察，2 0 0 9 ( 1 6 ) 。1 陈锡文，邓楠中国食品安令战略研究 m 1 北京：化学l 业出版社，2 0 0 4 6 第章食品安伞风险j i ：i 拧的基本理论 遏制食品风险的进一步扩人。 食品安全风险监控流程分析包括三个步骤：风险监测、风险评估，以及风险 信息披露。这三个步骤相互作用，共同构成了一个科学的管理框架体系，基本原 理如下： 第一，风险监测是指运用先进的科学技术和评估手段，检测食品中存在的有 害物质或微牛物对人体产生危害的概率和强度。风险监测丰要针对食源性疾病、 食品污染和食品中的有害冈素。其中，食源性疾病主要指食物中的致病毒素进入 人体引发的感染性、中毒性疾病，如食物中毒、肠道传染性疾病。食物污染最为 常见，多指由于农药、废水、毒菌霉素等引发的食品安全风险。食物中的有害因 素是指由食品添加剂、化学添加剂等冈素造成的食品安全隐患。 第二，风险评估以广泛的风险监测网络为基础，是风险监控的重要前提。风 险评估利用现有的科学资料，对食品中某种生物、化学或物理因素的暴露对人体 健康产生的不良后果进行识别、确认和定量。具体包括四个步骤：危害识别、危 害描述、暴露评估和风险描述。其中，危害识别的目的是找出与食品安全相关的 微生物体和微生物毒素，这是风险分析中的定性过程。危害描述是对于可能产生 的危害后果的严重性以及持续时间等的定量、定性描述。暴露评估是指对实际的 或预测的人体对毒素的接触剂量的评估。风险描述是将上述三个步骤综合考量之 后对目标人群可能发生的后果做出的估量。由于风险评估是利用现有科学技术分 析、测评安全隐患，评估结论具有一定的前瞻性和不确定性，随着食品产业的不 断发展，风险评估计划和评估报告应随之进行相应的调整。 第三，风险交流是风险监控主体和食品消费者之间对食晶安全信息的交流沟 通。通过公开、透明的信息交流，使各方充分而全面地了解影响食品安全的各种 因素，如食品危险物质存在的条件、变化趋势、易感染高风险人群、已采取的应 急预警措施及控制状况。风险交流使社会公众，尤其是广大消费者参与到食品安 全管理中，促进监控主体综合考虑各种情况，提高决策的透明度和科学性，将食 源性风险降低到最低限度，实现食品安全水平的不断提高旧1 。风险交流贯穿风险 监控的始终，对提高风险监控水平，维护社会稳定具有重要意义：一方面，它能 及时洞察社会公众对食品问题的关注动向，为政府制定风险管理政策提供详实的 资料来源，提高风险监控的整体效果和效率。另一方面，它能提高风险管理政策 执行的一致性和透明度，提高社会成员对食品安全问题的认识，培养公众对于食 品安全的信心。 3 1 陈君石风险评估在食品安全监管中的作用 j 农业质量标准，2 0 0 9 ( 3 ) 天津i ：业大学硕+ 学位论文 1 2 食品安全风险监控的理论依据 科学的法律制度必然立足于深刻的法学理论之上，法学理论作为制度构建的 基础，对制度的实行和完善起着重要的指导作用。食品安全是重大的民生问题， 需要建立审慎严谨的制度规范，需要深刻的理论基础作为支撑。 1 2 1 法的秩序价值理论 从广义上说，秩序是指自然界和人类社会发展和变化的规律现象。社会秩序 表现为社会中存在的某种程度的稳定性、进程的连续性、行为的规则性、以及财 产和心理上的安仝性。法对秩序的维护作用体现在社会生活巾方方面而h 1 。在食 品安全领域，法的维护作用集中体现在“维护经济秩序”和“维护社会生活秩序 两个方面。 第一，维护经济秩序是法在食品安全领域的首要作用。恩格斯曾说过：“在 社会发展某个很早的阶段，产生了这样一种需要：把每天重复着的产品生产、分 配和交换用一个共同的规则约束起来，借以使个人服从生产和交换的共同条件。” 这段话既说明了法产生的经济根源，也说明了法对经济秩序的维护功能。法对经 济秩序的维护体现为经济活动摆脱偶然性和任意性，而获得了稳定性和连续性。 在人类发展的早期，食品的生产、加工和销售环节完全是自发的，没有规则约束。 但是，随着人类社会的不断进步，食品生产销售的日益复杂化，人们对食品安全 的要求逐渐凸显。要规范食品的牛产和销售活动，维护正常的经济秩序，就必须 要依据法律规范食品产业的方方面面临1 。 第二，维护社会生活秩序是法对食品产业调控的必然结果。在社会生活中， 人身安全、财产安全、公共安全和国家安全属于社会基本安全，他们是人类社会 生活正常运行的基本条件。“民以食为天”，食品安全关系到社会生活的方方面面， 食品安全出现纰漏，不仅会严重危及人的生命和财产安全，甚至会引发公共安全 危机，造成全社会的恐慌与混乱。因此，从这个意义上讲，食晶安全法关系到人 类存在和发展的基本权利，是法的秩序价值在社会生活领域最充分的体现。 总体而言，食品安全风险监控通过对食品质量的管理与保证，提供给人们安 全、卫牛和适宜消费的食品，满足人们最基本的生活需要。通过对违反规定的企 业和个人的法律制裁，维护正常的经营秩序，保护正规经营者的合法权益，促进 经济健康持续的发展。 【卅张文显法理学 m 北京：法制出版牢十，2 0 0 4 。1 史贤明食品安令与卫生学 m 北京：中国农业出版社，2 0 0 3 8 第+ 章食晶安伞风险监控的基本理论 1 2 2 国家适度干预理论 国家对市场丰体行为的规范和管理在本质上是国家权力对市场交易活动的 依法适度干预。随着经济的发展，人们逐渐意识到市场在资源配置领域并非万能， 诸如在市场竞争的作用下，一些市场主体受利益驱动可能采取不道德的竞争手 段，损害其他市场主体的合法利益。这些市场机制无法调和的问题需要国家进行 主动干预，重新规范市场主体的交易活动。我国计划经济时期，政府对宏观经济 实行全面干预，在一定程度上遏制了不正当竞争的现象，但同时过度的干预也抑 制了市场活力，不利于经济又好又快的发展。为了解决市场失灵和政府失灵，政 府的经济干预思路必须转变为国家干预与经济自由相结合，审慎把握政府干预经 济的晕度，在重视市场资源配置基础作用的前提下，强调政府对市场交易的干预， 以及相关法律法规对市场交易的规范作用1 。 第一，适度干预体现在不同利益主体之间的平衡，最终目的在于对利益的协 调和保护。在食品安全风险监控中存在着诸多的利益主体，在监管者内部、监管 者与被监管者之间必然存在着利益冲突，如国家利益与集团利益、企业利益与消 费者利益、个人利益与公众利益之间的冲突也在一定程度一卜增加了监管难度，这 对监管者有效把握和协调各利益主体问的冲突矛盾提出了极高的要求。在食品产 业领域中，消费者处于明显的弱势地位，为了切实维护弱势群体利益，应在制度 构建上对该主体进行适度的倾斜。同时，利益平衡需要受到现有法律制度的严格 约束，防止监管主体滥用自由裁量权。只有在现行法律制度末作具体明确规定的 情形下，监管主体才能利用自由裁量权对冲突利益作出平衡协调。 第二，适度干预强调宽松的干预政策与积极的干预手段相结合。国家对市场 行为的适度干预必须尊重市场价值规律，而市场价值规律集中体现于“成本与效 率”之间的平衡。衡量一个监控制度是否科学、合理，一方面要从结果考最其绩 效是否达到预期，另一方面要从过程上考察其运营成本是否控制在合理范围。任 何。种制度设计如果违反了市场价值规律，过分追求监管效果而加大监控成本， 抑或极大压缩监控成本而降低效率，都是不可取的。因此，国家的适度干预必须 综合考量监控成本和监管效率，在干预的政策上应当以总体规范、协调为主，不 可盲目设立监控项目，膨胀监控机关权力，亦不可过分干预市场主体的交易活动， 抑制市场活力。在t 预手段上可采取政策、经济调节与法律规范相结合的方式， 对市场交易行为进行综合管理，鼓励市场主体制定更科学合理的行为准则，通过 宣传和引导，形成自觉遵守行为规范，文明交易的良好风尚。食品产业涉及生产、 加工、流通、销售等多个环节，包含各领域的诸多交易主体，国家通过法律规范 【6 一刘晓毅浅谈构建我豳食品安全风险监测与预警体系的认识 j 食。u j i ：程，2 0 0 9 ( 2 ) ”1 张云华食品安全保障机制研究 蝴北京：中国水利水电出版社。2 0 0 7 天津：i ：业大学颂+ 学位论文 确定各交易主体的基本权利义务，在交易行为上明确规范，在食品质量上严格把 关，尽可能降低食品安全损害。 第三，政府对经济的适度干预贯穿始终，包括事前预防、事中管理，以及事 后应急处理。传统的西方经济学理论认为，政府对经济活动的适度干预是保障经 济正常运行的辅助手段，只有当市场无法通过价值规律等方式进行协调时，政府 才能够运用政策、经济、法律手段对宏观经济进行规范、引导。在食品产业领域， 任何细微的食品安全隐患都可能引发难以控制的重大安全事件，市场的自我调节 虽然在一定程度上能够促进市场主体提高食品质量，实现优胜劣汰，但却无法完 全消除食品安全风险。为保障食品产业的健康运行，尽可能的消除食品安全隐患， 政府对食品安全的监管和干预必须积极主动，不能后置于市场调节之外。具体而 言，政府应实行严格的市场准入制度，各食品安全监管机关对食品生产、加工、 流通环节进行全程监测，发现可能存有食品安全隐患的，应及时报送食品安全风 险评估机构，在得到确定的评估报告后积极采取行政措施，发稚食品安全信息， 尽可能地降低食品危险对群众身体健康造成的不良影响。 1 2 3 公民的生存权与发展权 生存权和发展权是社会成员必不可少的权利，是基于人类生存本能而自然产 生的权利。求生存是人类最基本的要求，生存权是人权的重要内容之一。在保障 生存的基础上，求发展是人类不断进化发展的本能需求。 生存权是人类应当享有的，维持正常生活所必须的基本条件的权利。它不仅 是个人的生命在生理意义上得到延续，而且是一个国家、民族在社会意义上享有 生存保障的权利。食品安全是人类生存的第一需要，它是对一个人的人身、健康、 财产等最低限度的物质生活保障。从人类生存意义上来说，公民的生命健康权在 公民基本权利中处于首要地位，是行使其他基本权利和自山的重要前提。 发展权是以生存权为前提和基础的，其基本要求是在满足生存的基础一卜使每 一个社会成员都能平等、自由、充分的开发自己的能力和发展自己的个性旧1 。建 国以来，经过几代人的不懈努力，我国人民的生活水平得到了极大提高，实现了 从温饱到小康的历史性跨越，公民的生存权已得到实现。但就发展权而言，由于 我国城乡发展差距较大，区域发展不平衡较为显著，不同群体之间凶经济条件、 生存环境和制度政策等原因，在食品消费方面存有较大差异。在食品结构和质量 上，强势群体所消费的食品结构多样，质量过硬，食品安全相对高于弱势群体。 古人言“仓禀实而知礼节，衣食足而知荣辱”，食品安全不仅是满足个人生存的 基本物质保障，更是个人不断发展进步的重要基础，关系到一个国家的和谐发展， 【8 1 人须贺明生存权论 m 北京：法制出版社，2 0 0 1 第章食品安全风险；l f 控的基本理论 关系到一个民族的振兴和腾飞。食品安全监管不应由于城乡、区域之间的发展差 距而畸重畸轻。食品安全风险监控以保障个人生存权为基本出发点，以实现发展 权为根本目标，应在最大程度上保证我国公民的健康和生命不受威胁，应在最大 限度上追求个人健康和身体素质的提高。 天津：i ：业大学硕士学位论文 第二章我国食品安全风险监控的现状及问题 2 1 我国食品安全风险监控的现状 从“十五期间对进出口食品进行的风险监控研究到“十一五”期间重点开 展食品安全风险评估研究等方面的攻关，我国在食品安全风险监控领域一直积极 探索，初步形成以食品安全法为主体的食品安全风险监控法律体系。目前， 食品安全风险监控丁作已经逐步展开，初见成效。 2 1 1 我国食品安全风险监控的法律规范体系 从上世纪5 0 年代起，我国就开始将食品安全纳入法制化管理轨道。经过几 十年的努力，我国目前已经初步形成了一个由国家、行政管理部门、地方政府制 定的食品安全法律法规及规章制度体系。据初步统计，由我国国务院各部委以上 机关颁布的有关食品安全方面的法律法规及各种规范性文件共8 4 0 件，其中基本 法律法规1 0 7 件，专项法律法规6 8 3 件。但是，明确将“食品安全风险监控”制 度写入法律条文的，只有2 0 0 9 年2 月2 8 日审议通过的食品安伞法、2 0 0 9 年 7 月8 口通过食品安全法实施条例，以及( ( f i - 品安全风险评估管理规定( 试 行) ，这些法律规范共同构成了我国食品安全风险监控的基本法律框架，为保障 我国食品安全风险监控制度的运行发挥了重要作用。 第一，为了达到“保证食晶安全，保障公众身体健康和生命安全”的立法目 的，食品安全法确立了以食品安全风险监测和评估为基础的科学管理体制， 规定将食品安伞风险评估结果作为制定、修订食品安全标准、监督食品安伞实施 的科学依据。食品安全法将食品安全风险监控制度纳入法制轨道，意味着我 国在食品安全监管的工作重点由被动的、事后处理的、亡羊补牢式的旧思路转变 为主动的、预防为主、源头把关的新思路，极大地减少和控制了食品污染以及食 品中有害物质对人体的危害，有效预防了食源性疾病的发生，保障了公众的身体 健康和生命安全伸1 。 第二，食品安全法实施条例作为食品安全法的实施细则，在第二章 中进一步明确了食品安全风险监控的相关规定，不仅强化了事先预防和生产经 营过程控制，同时也进一步完善了监管部门在分工负责与统一协调相结合 1 9 1 谢地规制下的年i i 谐社会 m 北京：经济科学出版社，2 0 0 8 1 2 第_ 章我同食品安伞风险：| f 挣的现状及问题 体制中的相互衔接与配合，将食品安全法一些较为原则的规定具体化，增 强制度的可操作性，如明确了食品安全监测计划和监测方案的制定主体，确立 了医疗机构在食品安全风险监测中的职责，规范了风险评估工作的具体流程，规 定相关监管部门及时通报食品安全风险监测信息的职责。 第三，根据食品安全法和食品安全法实施条例的规定，卫生部会同 工业和信息化部、农业部、商务部、丁商总局、质检总局和国家食品药品监管局 制定了食品安全风险评估管理规定( 试行) ，对食品安全风险评估进行了更为 细致的规定。食品安全风险监测管理规定( 试行) ，对于食品安仝风险监测的 范围、国家食品安全风险评估专家委员会的职责、预警管理机制、自身能力建设 进行了明确的规定，并对风险监测计划的制定、实施流程做出了较为详细的要求。 2 1 2 我国食品安全风险监控的法律规范实施状况 长期以来，我围对于食品安全的监管着重事后处理，强调对违法生产者和销 售者的惩处，对于食晶安全风险监控的事前预防措施重视不足。虽然类似的食品 安全风险监控制度在一些企业，尤其是在大型食品生产加工企业早已存在，但由 于缺乏法律的明确规定，使得风险监控工作仅仅依靠企业自律来完成，缺乏系统 性和法律强制性。随着新技术的应用发展，食品供给品种及数量的不断增加，食 品安全监管的难度也在不断加大，新的食品安全问题不断涌现。中国作为一个食 品消费大国，近年来频频发生的食品安全事件表明，仅仅依靠行政主管部门的事 后惩处和企业自律不能有效地防治食品安伞隐患，必须建立科学、有效的食品安 全风险监控制度。 食品安全法明确规定国家建立食品安全风险监控制度，针对食品中的有 害因素、食源性疾病及食品污染进行监测，对食品、食品添加剂中生物性、化学 性和物理性危害进行风险评估。食品安全风险监控制度可以发现食品中的潜在安 全隐患，做到预防为先，防范与控制相结合。食品安全风险监控制度的确立标志 着食品安伞监管思路由事后监督向预防为主的转变。当前，根据食品安全法 的立法精神，我国成立了国家食品安全委员会和食品安全国家标准审评委员会， 针对4 0 0 余种食品，约1 2 0 项指标进行了监测和评估，获得监测数据约3 0 万个。 同时，中央及地方政府正筹建食品安伞风险髓测和评估中心。现已成立首届食品 安全风险评估专家委员会，各地也成立了相应的食品风险评估专家组，为食品安 全风险监控工作的顺利开展做出积极准备。 从总体上看，我国食品安全风险监控工作已经逐步展开，初见成效。第一， 在监测阶段，由国务院卫生行政部门会同国务院相关部门制定、实施国家食品安 全风险监测计划。农业行政、质量监督、工商行政管理和食品药品监督管理等相 天津丁：业人学硕十学位论文 关部门在获知食品安全信息后向卫生部门及时通报，协助卫生部门调整风险监测 计划。第二，在风险评估阶段，组织专门的食品安全评估专家委员会，对食品中 生物性、化学性和物理性危害进行风险评估，为制定、修订食品安全标准和进行 食品安全监管提供科学依据。第三，在风险信息披露阶段，各个食品安全监管部 门根据评估结果和食品安全管理信息，对食品安全状况进行综合分析