（经济法学专业论文）我国食品安全法律监管模式与制度体系研究.pdf

摘要 近年来，国内相继爆发多起食品安全事件，尤以2 0 0 3 年“非典”所引发的风暴 最具影响力和杀伤力，这不仅使部分公民的健康权、生命权权益受损。而且使整个 社会陷入极度的恐慌，阻碍了公民食品安全利益的实现，给国民经济和社会的稳定 发展造成了严重的损害。正是在这一年，食品安全受到特别重视，政府正式启动食 品安全监管制度改革，并于2 0 0 4 年确立了分段监管为主、品种监管为辅的多部门综 合监管模式。然而，我国现阶段食品安全监管模式尚不成熟，在理论与实践方面有 很多问题尚未厘清与定位，如监管的理论基础、监管主体的职权分配以及相关纠纷 的救济制度等。直至今日，我国食品安全监管法律制度层面的设计仍旧无法满足防 止食品安全事件发生的需要。为强化食品安全监管、提高监管效率，防止甚至杜绝 食品安全事件的发展，本文在分析食品安全基本理论的基础上，通过比较分析国内 外食品安全监管模式，结合中国的实际，对基于食品安全监管主体的我国食品安全 监管模式及制度体系的建构进行了重点研究，提出了。三位一体”的监管模式。 研究中，笔者首先从经济学、管理学、法学等相关理论出发，对食品安全的理 论基础进行了必要的分析。经济学方面运用了供给与需求理论、成本与效益理论、 信息不对称理论；管理学方面运用了组织理论、行政问责理论、风险管理理论；法 学方面运用了价值法学、权利法学以及权力法学等基础理论，以多学科的视角对食 品安全问题进行了较系统全方位的分析，为研究食品安全监管提供了理论基础。 其次，重点考察了主要发达国家和发展中国家的食品安全监管模式、监管法律 制度与实务上在实践层面的运作，并通过与我国监管现状的比较分析，归结了国外 相关模式的经验启示：监管机构体系由分散趋于集中；拥有协调监管权运作的独立 机构；合理的监管权责分配；中央与地方的多种协调机制；设置适量的地方食品安 全检测人员。这些经验对我国现行综合监管模式的改进具有重大的借鉴作用。 再次，从监管主体的角度对我国食品安全监管模式进行了创新架构。在借鉴国 外的经验基础和充分考虑我国国情的基础上，以。主体极力责任”为研究 范式和实践进路，提出了构建以政府监管为主导，大力培育社会中间层，积极鼓励 社会公众监督，形成政府社会中间层社会公众三位一体的我国食品安全监 管模式。为了在实践中形成牢固的食品安全网，促进食品安全监管工作的顺利展开， 研究中着力分析了监管主体的权力( 权力) 配置和责任承担问题。 最后，提出了保证监管模式有效运行的法律制度架构体系。从整体而言主张完 备的监管法律制度体系需要满足五个基本要求，即完备性、全程性、开放性、衔接 性和区域协调性；从具体角度主张完善八项实体法上的法律制度和程序法上的救济 制度。实体法上的八项法律制度主要是指：从被动到走向主动的行业自律制度：从 模糊走向明确的政府责任约束制度，从缺失走向完善的信用制度，从无序走向有序 的标准制度，不断先进的检验和监测制度，不断法制化的风险分析制度，不断透明 化的信息披露制度，不断高效化的突发事件应急制度。程序法上的救济制度除阐述 传统司法救济制度外，强调引入公益诉讼制度，并对相关起诉主体资格、受案范围、 举证责任和诉讼费用等进行了初步设计。 本论文之研究希冀提供政府相关单位作为日后修法或立法之参考，与有助于国 内食品安全监管之持续健康发展。 关键词：食品安全监管模式与制度体系主导性力量 社会权力配置公益诉讼 a b s t r a c t i nr e c e n ty e a r s ，m a n yf o o ds a f e t yi n c i d e n t sh a v ee r u p t e d , p a r t i c u l a r l yt h es t o r mc a u s e d b ys a r si n2 0 0 3w a st h em o s ti n f l u e n t i a la n dp o w e r f u l h o to n l yp a r to ft h ec i t i z e n s0 f t h eh e a l t hr i g h ta n dt h el i f er i g h tw e r ed a m a g e d , b u ta l s ot h ew h o l es o c i e t yw a si na e x t r e m ep a n i c a n dj u s ti nt h i sy e a r , f o o ds a f e t yr e c e i v e dt h es 删a t t e n t i o n t h e g o v e r n m e n tl a u n c h e dt h er e f o r mo ff o o ds a f e t yr e g u l a t i o ns y s t e ma n de s t a b l i s h e dt h e i n t e g r a t i v er e g u l a t i o nm o d e t h a tm a i n l yf o l l o w e dt h er u l eo f s t a g er e g u l a t i o na n ds e c o n d l y f o l l o w e dt h er u l eo fb r e e dr e g u l a t i o ni n2 0 0 4 h o w e v e r ，c h i n a sf o o ds a f e t yr e g u l a t i o ni s n o tr i p ea tt h i ss t a g e m a n ys e c t o r sa n dl o c a t i o nh a v en o ty e tb e e nc l a r i f i e d f o re x a m p l e ， t h et h e o r e t i c a lb a s i sf o rr e g u l a t i o n , h o wt oa s s i g np o w e rf o rr e g u l a t i o ns u b j e c ta n dt h e r e l i e fs y s t e mt or e s o l v et h er e l e v a n td i s p u t e s a so ft o d a y , c h i n a sf o o ds a f e t yr e g u l a t i o n o ft h el e g a ls y s t e mi ss t i l lu n a b l et op r e v e n tf o o ds a f e t yi n c i d e n t s i no r d e rt os t r e n g t h e n f o o ds a f e t yr e g u l a t i o na n dt oi m p r o v et h ee f f i c i e n c yo fr e g u l a t i o nt op r e v e n to rc v e n e l i m i n a t ef o o ds a f e t yi n c i d e n t s ，t h i sa r t i c l ea n a l y s i so nt h eb a s i ct h e o r yo ff o o ds a f e t y b a s e do nc o m p a r a t i v ea n a l y s i so ft h ed o m e s t i ca n di n t e r n a t i o n a lf o o ds a f e t yc o n l r o lm o d e 、析t hc h i n a sr e a l i t i e s r i g h to nt h em a i nf o o ds a f e t ym o n i t o r i n go fc h i n a sf o o ds a f e t y r e g u l a t i o ns y s t e ma n dt h ec o n s t r u c t i o no fk e yr e s e a r c ht h e “e n t i t yo ft h r e er e g u l a t o r s ” m o d eo fm o n i t o r i n g f i r s t l y ，t h ea u t h o ra n a l y z e st h et h e o r e t i c a lb a s i so ff o o ds a f e t yf r o mt h ee c o n o m i c s ， m a n a g e m e n ta n dl a w t h ee c o n o m i cb a s i so ft h ef o o ds a f e t yr e g u l a t i o ni n c l u d e s “s u p p l y a n dd e m a n d , c o s ta n db e n e f i t ”a n d “a s y m m e t r i ci n f o r m a t i o n ”t h em a n a g e m e n tb a s i s o ft h ef o o ds a f e t yi n c l u d e s “o r g a n i z a t i o no fm a n a g e m e n tt h e o 矿，“a d m i n i s t r a t i v ea n d a c c o u n t a b i l i t yt h e o r y a n d “t h e o r yo fr i s km a n a g e m e n t t h ej u r i s p r u d e n c eb a s i so ft h e f o o ds a f e t yi n c l u d e s “v a l u el a w “r i g h t sl a w ”a n d “g o v e r n m e n ti n t e r v e n t i o n ”t h a th a s c o n s o l i d a t e dt h et h e o r yb a s i so f f o o ds a f e t yr e g u l a t i o n s e c o n d l y ，i ti sn e e dt oi n s p e c tt h em a j o rd e v e l o p e da n dd e v e l o p i n gc o u n t r i e s f o o d s a f e t yr e g u l a t i o n , t h el e g a ls y s t e ma n dt h ep r a c t i c a lf u n c t i o n i n g c o m p a r a t i v ea n a l y s i so f o u rc o u n t r y sc u r r e n tr e g u l a t o r ys i t u a t i o n ，i tw i l lc o m et ot h ef o l l o w i n ge x p e r i e n c e e n l i g h t e n m e n t ：o r g a n i z a t i o ns y s t e mt e n d st ob e c o m ei n s p e c t i o nf r o md i s p e r s i n ga l l t o g e t h e r t h e yh a v et h ei n d e p e n d e n to r g a n i z a t i o nb e i n gi nh a r m o n ys u p e r v i s i n gf i g h t o p e r a t i o n r i g h td u t ya s s i g n sr a t i o n a li n s p e c t i o n ，c e n t r a la u t h o r i t ya n dt h el o c a lv a r i e t y h a r m o n i z em e c h a n i s m i ti sn e e dt os e tu pt h es a f ea p p r o p r i a t ea m o u n tf o o dd e t e c t i n g p e r s o n n e li nt h el o c a lp l a c e t h i se x p e r i e n c eh a ss i g n i f i c a n td r a w i n gl e s s o n st oi m p r o v e t h ei n t e g r a t i v em o d eo f f o o ds a f e t yr e g u l a t i o n t h i r d l y ，a c c o r d i n gt or e g u l a t o r s ，t h ea u t h o ri sg o i n gt oc o n s t r u c tt h en e wr e g u l a t i o n m o d ef z o m l e a r nf r o mt h ee x p e r i e n c eo fa b r o a dc o u n t r i e s ，b a s e do nf u l lc o n s i d e r a t i o n t h en a t i o n a lc o n d i t i o n s ，g o v e r n m e n tr e g u l a t i o na sag u i d e ，m a k eg r e a te f f o r t st oc u l t i v a t e t h em i d d l es o c i a ls t r a t at oa c t i v e l ye n c o u r a g ep u b l i cr e g u l a t i o n , t h eg o v e r n m e n t t h e p u b l i c - - t h em i d d l el a y e ro ft h et h r e e - d i m e n s i o n a lm o d eo ff o o ds a f e t yr e g u l a t i o n f o o d s a f e t ya i m e da tf o r m i n gas o l i d a n dp r o m o t ef o o ds a f e t ym o n i t o r i n gw o r ks m o o t h l y a c c o r d i n gt os t a t ep o w e r , s o c i a lp o w e ra n dt h er i g h t so ft h ei n d i v i d u a la g a i 】a s tt h e c o r r e s p o n d i n ga l l o c a t i o no ft h em a i nr e g u l a t o r ya u t h o r i t y ( r i g h t ) m o n i t o r i n gt h em a i n s u b j e c t so fc i v i ll i a b i l i t y a n a l y z eo fa d m i n i s t r a t i v ea n dc r i m i n a lr e s p o n s i b i l i t y f i n a l l y ，t h ea u t h o rd e s i g n sal e g a ls y s t e mo ff o o ds a f e t yt oe 加l s u r et h er e g u l a t i o nm o d e p r a c t i c i n ge f f e c t i v e l y f r o mt h ew h o l ei d e a , ac o m p r e h e n s i v el e g a ls y s t e mf o rm o n i t o r i n g n e e d st om e e tf i v eb a s i cr e q u i r e m e n t s ，t h a ti sc o m p l e t ea n dw h o l e ，o p e n n e s s ，c o n v e r g e n c e a n dr e g i o n a lc o o r d i n a t i o n f r o mt h es p e c i f i ci d e a , i ti sn e e dt op e r f e c te i g h ts u b s t a n t i v e l a wo nt h el e g a ls y s t e ma n dp r o c e d u r a ll a wo ft h er e l i e fs y s t e m e i g h tl a ws y s t e m so f s u b s t a n t i v el a wm e a n s ：f r o mp a s s i v e t 0t a k et h ei n i t i a t i v e s y s t e mo fi n d u s 时 s e l f - r e g u l a t i o n , f r o ma m b i g u i t yt o c l e a rt h er e s p o n s i b i l i t yo ft h eg o v e r n m e n tr e s t r a i n t s y s t e m ，f r o mt h el o s st oi m p r o v et h ec r e d i ts y s t e m , f r o md i s o r d e r l yt oo r d e r l ys t a n d a r d s y s t e m ，c o n s t a n t l y a d v a n c e dt e s t i n ga n dm o n i t o r i n gs y s t e m ，t h e l e g a ls y s t e mo f c o n t i n u o u sr i s ka n a l y s i ss y s t e m , c o n s t a n t l yt r a n s p a r e n ti n f o r m a t i o nd i s c l o s u r es y s t e ma n d t h ec o n t i n u e de f f i c i e n te m e r g e n c yr e s p o n s es y s t e m o nt h ep r o c e d u r el a w ，t h ea u t h o r s t r e s s e st h ep u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o ns y s t e me x c e p tt h eu - a d i t i o n a lj n s t i c er e l i e fs y s t e ma n d m a k e sap r e l i m i n a r yd e s i g nf r o mp r o s e c u t i o no fr e l e v a n tq u a l i f i c a t i o n s ，t h es c o p eo fc a s e ， t h eb u r d e no fp r o o fa n dl i t i g a t i o nc o s l t h e s t u d y i st op r o v i d et h el o c a lg o v e r n m e n tu n i ta sar e f e r e n c ef o rf u t u r el e g i s l a t i o no r a m e n dt h el a wa n dc o n t r i b u t et ot h es u s t a i n e da n dh e a l t h yd e v e l o p m e n to fd o m e s t i cf o o d s a f e t yr e g u l a t i o n k e y w o r d s ： f o o ds a f e t y r e g u l a t i o nm o d ea n ds y s t e m l e df o r c e s o c i a lp o w e rd i s t r i b u t i o n p u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o n 华中农业大学学位论文独创性声明及使用授权书 学位论文 如需保密，解密时间年月 是否保密 日 独创性声明 本人声明所呈交的论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研 究成果尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他 人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得华中农业大学或其他教育机构 的学位或证书而使用过的材料，指导教师对此进行了审定与我一同_ t - 作的同志 对本研究所做的任何贡献均已在论文中做了明确的说明，并表示了谢意。 研究生签名：刁寸b 时间： 扣7 年莎月心日 学位论文使用授权书 本人完全了解“华中农业大学关于保存、使用学位论文的规定”，即学生必 须按照学校要求提交学位论文的印刷本和电子版本；学校有权保存提交论文的印 刷版和电子版，并提供目录检索和阅览服务，可以采用影印、缩印或扫描等复制 手段保存、汇编学位论文。本人同意华中农业大学可以用不同方式在不同媒体上 注：保密学位论文在解密后适用于本授权书。 糊黼娩针衫獬名：雕彼 签名日期：a 砷年月日签名日期：扩净易月f 厂日 注：请将本表直接装订在学位论文的扉页和目录之间 华中农业大学2 0 0 7 届硕士学位论文：我国食品安全法律监管模式与制度体系研究 第一章导论 1 1 研究缘起 1 1 1 问题的提出 2 0 0 4 年4 月1 6 日，东方早报惊曝，自2 0 0 3 年以来，安徽阜阳的七个县区， 都发现了“大头娃娃”。这些孩子四肢短小，身体瘦弱，脑袋偏大，经当地医院诊 断均为“重度营养不良综合症”一部分孩子已经因此死亡。经查，这些孩子是因 为食用劣质奶粉所致。这些假奶粉脂肪、蛋白质和碳永化合物等基本营养物质含量 明显低于国家标准，根本不能满足婴儿的生长需要，使孩子们在本是生长最快的时 期停止了生长。 4 月1 9 日由国家食品药品监督管理局、国家质检总局、国家工商总局、卫生部 组成的专项调查组奔赴阜阳。5 月1 6 日，国务院“劣质奶粉”事件调查组公布了。劣 质奶粉”事件调查结果：这一事件共涉及1 0 个省、区、市的4 0 家企业，5 5 种奶粉， 造成1 2 名婴儿死亡。国务院调查组调查证实，劣质奶粉中蛋白质等营养素全面低下 是造成婴儿患病的重要原因。 一波未平，一波又起。2 0 0 5 年2 月英国食品标准局在官方网站上公布了一份通 告：亨氏、联合利华等3 0 家企业的产品中可能含有具有致癌的工业染色剂苏丹红一 号。随后，一场声势浩大的查禁“苏丹红一号”的行动席卷全球。就在英国食品标 准局发出通告十多天之后，北京市政府食品安全办公室向社会通报，经检测认定， 广东亨氏美味源辣椒油中含有。苏丹红一号”。在短短不到一个月的时间里，肯德 基新奥尔良烤翅等5 种食品、长沙坛坛香牌风味辣椒萝h 、河南像香牌辣椒粉等食 品里也都相继发现了“苏丹红一号”。针对。苏丹红一号”地毯式的检查也在全国 范围内展开，根据国家质检总局公布的数据，全国共有1 8 个省市的企业的8 8 个样 品中都检测出了工业用染色剂“苏丹红一号”。 当人们尚未走出。苏丹红事件”的阴影，余悸犹在之时，又一起震惊全国的食 品安全事件爆发。2 0 0 6 年1 1 月1 7 日，上海市公布了对3 0 件冰鲜或鲜活多宝鱼的 抽检结果，3 0 件样品中全部被检出硝基呋喃类代谢物，部分样品还被检出孔雀石绿、 恩诺沙星、环丙沙星、氯霉素、红霉素等多种禁用鱼药残留，部分样品土霉素超过 国家标准限量要求。随后，北京市场的多宝鱼也相继检出此类问题。根据调查，主 要原因是渔业饲养者使用呋喃西林来防治鱼类疾病。 “民以食为天，食以安为先。”在经济日益发达、科技日益昌明的今天，食品安 全却屡出事故，各种关于食品安全的新闻报道和坊间的种种“流言”甚嚣尘上、不 绝如缕。应当说，食品安全问题在我国一直存在，但食品安全问题真正走进公共领 域，成为社会广泛关注的焦点和可能引起更大社会风险的问题却自2 1 世纪始。2 0 0 1 第一章导论 年中秋南京冠生园陈年老馅月饼开启食品恐怖事件先河后，河南原阳发现毒大米，平 舆发现有毒黄花菜，湖南发现毒红枣、瘦肉精猪肉食品安全事件纷纷爆发，上演 连续剧之势头不可阻挡。2 0 0 3 年全国重大食物中毒事件报告3 7 9 起，1 2 8 7 6 人中毒， 3 2 3 人死亡。与2 0 0 2 年比较，重大食物中毒的报告起数、中毒人数、死亡人数分别增 加了1 9 6 1 、8 0 7 、1 3 4 1 。而2 0 0 4 年的阜阳劣质奶粉事件、2 0 0 5 年的苏丹红事 件和2 0 0 6 年的“嗑药”多宝鱼事件的接连爆发使得食品安全话题更加沉重。 在构建社会主义和谐社会的伟大征程中，不断提高我国人民群众的生活水平， 促进社会成员的充分发展和自由发展，增进不同社会群体、不同阶层之间的理解和 尊重，进而形成人与自然、人与社会和人与人之间关系的和谐是我们追求的目标和 社会建设的宏旨。然而生命是起点、健康是基础，如何解决食品安全问题是当前和 今后必须解决的难题。 1 1 2 本研究的目的和意义 食品安全问题不仅影响到人民群众的身体健康和生命安全，对于经济发展和社 会稳定也有着巨大的影响，而食品安全问题所可能引发的社会风险已经引起理论界 和决策层的高度关注。如何对于食品安全进行有效的监管、如何走出当前食品安全 监管的困境是本文的研究起点。毋庸讳言，当前我国学术界对食品安全监管的理论 研究尚不够深入，在食品安全监管的实践层面上也存在诸多问题。本研究通过对食 品安全和食品安全监管概念的厘定和澄清、对食品安全监管模式的重新建构，以期 丰富和深化食品安全监管理论；在实践上，通过分析我国食品安全监管模式的现状， 借鉴国外经验的基础，本着以人为本的宗旨，建立以政府监管为主导，大力培育社 会中间层，积极鼓励社会公众监督，形成政府社会中间层社会公众三位一 体的食品安全监管模式，并提出相应的制度保障，为解决食品安全问题提供新的思 路，为政府机构加强食品安全监管工作提供决策参考。 1 2 文献综述 1 2 1 国外研究综述 1 2 1 1 国外食品安全监管的理论分析 食品安全监管是对食品行业的监管，是对食品市场失灵的矫正。对食品市场的 监管依托于对“监管”理论的研究。监管的崛起和发展随着市场经济的深入而演变， 西方学者对其理论的研究与相应的经济学主流观点相适应，根据不同的理论对食品 市场监管进行研究。 供给需求理论认为由于消费者在购买食品前无法判断它是否安全，在消费后引 起生病时，成本从消费者本人延伸到社会，社会也希望消费者投入更多的资源来保 证食品是安全的，以避免额外的社会成本。而市场本身无法提供完整数量的食品安 全，监管是增加市场提供食品安全的一种干预措施。 2 华中农业大学2 0 0 7 届硕士学位论文：我国食品安全法律监管模式与制度体系研究 社会均衡理论则基于“社会均衡”这一概念展开，即边际成本与边际效益的变 化在于食品安全水平上相等时就达到社会均衡，并作为是否需要监管的标准。食品 安全最关键的问题在于食品市场能否有效率运转。当需求和供应函数相等时，达到 社会均衡。需求和供应的参数为风险水平，食品供应和消费的数量以及消费者所付 的价格。 成本与效益理论最早于2 0 世纪6 0 年代末由德姆塞提出，8 0 年代后，以美国为 代表的西方国家兴起改进监管的效率、效果和透明度的趋势。这种趋势逐渐发展成 为公共决策方面的法规效果评估( r i a ) 。环境健康和安全管制的成本收益分析原理 于1 9 9 6 年被提出( a r r o w ，1 9 9 6 ) ，随后有效食品安全管制的管理也被提出( n t l e ， 1 9 9 6 ) 。 信息不对称原理认为食品市场买卖双方面临食品安全信息的不完全性，食品市 场会出现劣币驱逐良币现象，市场供应的食品水平只能限于消费者观察到的而不是 所需要的。市场在提供有效的食品安全信息的失败，将导致减少某类食品销售，从 而造成产业的萎缩。这时需要国家干预，保证生产者向外界传达信息的真实性和准 确性。a n t l e ( 1 9 9 6 ) 和c a s w e l l ( 1 9 9 6 ) 等认为市场机制条件下市场监管效能的高 低取决于合适的信息制度。 食品安全问题不仅仅是一个国内的事情，更是关系到国际贸易和全人类的健康， f r o 的j e a n l o u i sj o u v e 认为对所有国家而言，食品安全都是公众健康的基本要 素，w t 0 确立的国际贸易新环境给发展中国家在发展其食品、农产品和国际贸易中 的出口业务方面提供了与过去完全不同的机遇，发展中国家必须确保他们的产品品 质优良、安全可靠，要符合国际标准的要求。为达到这一要求，发展中国家就必须 设置食品品质保证和控制系统来确保食品质量和食品安全。 国外学者对食品安全监管的研究是在西方政府干预理论的大框架进行的，其前 提是完善发达的市场经济，较强的企业自律，这是监管发挥积极作用的背景和基础。 但是学者又表现出对监管的忧虑，因为监管者存在被俘获的可能。对此，要寻找不 同于监管的方式，比如对增强教育和信息提供的尝试。 1 2 1 2 国外食品安全监管模式的实践 ( 1 ) 监管模式呈现集中化趋势 从发达国家以及发展中国家的实践经验来看，监管权是否集中决定着监管的效 率高低。丹麦的食品安全监管模式集权程度是最高的，它把所有的有关食品安全的 活动转移至新成立的食品与农业渔业委员会( 郑风田，2 0 0 5 ) ，直接由一个部门进行 监管，一定程度上解决了多头管理造成的空位缺位、部门之间协调合作不强等缺点， 提高了监管的效率。德国采用中央集权式监管模式，由德国消费者保护、食品和农 业部( b m v e l ) 统一集中监管食品安全。通过集中改变监管权分散、结构繁杂、权责不 晰的状况( 冒乃和、刘波，2 0 0 3 ) 。美国的食品是世界上最安全的，这与政府对食品 安全的监管力度是分不开的，监管权主要集中于农业部( u s d a ) 食品安全检验局 第一章导论 ( f s i s ) 、卫生和人类服务部( 删s ) 的食品和药品管理局( f d a ) 和国家环境保护署 ( e p a ) 。最终美国建立了联邦、州和地方政府相互独立又相互协作的严密的食品安 全监管网络，它将政府的安全监管职能与企业的食品安全保障体系紧密结合，做到 了分工明确、权责并重、疏而不漏( 李应仁，2 0 0 1 ) ，对食品从生产到销售的各个环 节实行严格的监管。美国总统1 9 9 7 年宣布实施“食品安全行动计划”，食品安全得 到进一步重视，监管模式得到进一步改革和巩固。为了提高食品安全监管的效率， 2 0 0 1 年日本对健康和福利部及劳动部进行了调整，合并为一个部，成为健康、劳动 和福利部( 删l w ) 。食品安全的管理工作现在主要由食品药物局下的食品安全部门负 责，通过集中化来提高监管效率。英国的食品安全问题接连不断，究其原因监管权 过于分散，出现大量空白与交叉地带，目前英国的改革也力图改变过于分散的现状， 以求提高监管效率。 发展中国家对食品安全监管的重视相对较晚，而监管的效率与本国经济发展、 政治体制、农业自然资源特征、公共管理能力、社会文化等有着密切的联系，考虑 这些因素，发展中国家的监管实效普遍并不理想。泰国是为数不多的监管比较得力 的发展中国家，这与其较强的经济发展水平和公共管理能力相关。泰国有统一集中 的监管机构，由公共健康部下属的食品与药品管理办公室及该部的州级办公室负责 食品安全事务( 陈锡文、邓楠，2 0 0 4 ) ，推动食品在国际市场的打开，维护本国国民 的身体健康。而印度、巴西等发展中国家采用分散模式，导致食品安全监管网络漏 洞百出，难以保证食品安全。 ( 2 ) 食品安全监管法律制度日趋完善与统一 实践证明，监管是否有效还取决于是否具有完善统一的食品安全监管法律制度。 美国在食品安全监管中坚持预防理念，强调透明化的操作，制定了明确的相关行政 机构责任落实制度并建立了完善的法律法规体系。早在1 8 9 0 年就制定了 国家肉品 监督法，1 9 3 9 年制定了联邦食品药品法。目前，美国关于食品安全监管的法律 法规数量庞大，包括联邦食品、药物和化妆品法、食品质量保护法和公共 卫生服务法等综合性法规，联邦肉类检查法、蛋制品检验法等非常具体的法 律。美国众议院制定并公布的美国法典( u i s i c o d e ) 共5 0 卷，与食品有关的主要 是第7 卷( 农业) 和第2 1 卷( 食品与药品) ，其中第2 1 卷第9 章为联邦食品、药物 和化妆品法( f d c a ) ，美国大部分食品法的精髓来自f d c a ，美国联邦法典( c f r ) 是联 邦政府发布的综合的永久性法规，共分5 0 卷，与食品有关的主要是第7 卷( 农业) 、 第9 卷( 动物与动物产品) 和第2 1 卷( 食品和药品) 。f d 和u s d a 依据有关法规，在 科学性与实用性的基础上，负责制定食品法典，以指导食品管理机构监控食品服 务机构的食品质量安全状况以及零售业和疗养院等机构预防食源性疾病这些法律 法规基本覆盖了所有食品，为食品安全制定了非常具体的标准以及监管程序( 王兆 华，2 0 0 4 ) 。 4 华中农业大学2 0 0 7 届硕士学位论文：我国食品安全法律监管模式与制度体系研究 2 0 0 0 年欧盟委员会发表食品安全白皮书，表示要通过立法改革来完善欧盟“从 农田到餐桌”一系列食品安全保证措施，同时建立新的欧盟食品管理机制。为解决 各成员国内部的管理效率的低下，欧盟委员会倡议建立“共同体国家管理体系框架”， 主张制定共同体管理体系的运行标准，开发共同体管理准则，加强在开发和体系运 作中的行政性合作。通过统一和完善现行的法律框架，促进成员国之间的友好往来， 其中实行统一的最高标准化是欧盟委员会的首选政策欧盟委员会还提出建议，拟 对维持了2 5 年之久的欧盟食品安全卫生制度进行根本性改革，对原1 7 项法令 进行合并、简化、协调、统一，力求制定一项统一的、透明的食品安全卫生规则 ( s p e n c e rh e n s o n l ，j u l i ec a s w e l l ，2 0 0 2 ) 。新的食品安全法律框架更注重对农 畜产品和新型食品质量的要求。 日本的食品安全监管主要依据 食品卫生法进行，许多管理规则和程序都是 按照食品卫生法开展的( s u r e s hc h a n d r ab a b u a ，1 9 9 9 ) 。这项工作包括：制定 食品、添加剂器具和食品包装、盛放容器的标准和规格，通过检验证明这些标准是 否被执行，食品生产和销售的卫生管理，按照屠宰法、家禽宰杀经营管理和禽肉检 验法对家畜和家禽肉的检验。 泰国拥有统一的食品法，由公共健康部执行。此外还在标签要求、食品添加 剂、食品污染物、有害物质残留、包装材料、色素和调味品方面进行立法，形成7 个国内法案和6 个国际协定的主要监管法律制度体系( 陈锡文、邓楠，2 0 0 4 ) ，使得 食品监管有法可依。 英国将立法和执法区分，食品链的不同环节有不同的监管制度和标准，全国的 法律不协调导致各地区执行依据的不协调，监管部门的监管职责与其经济利益存在 冲突等，这些特点为食品安全埋下了隐患，也使得英国食品安全频繁出问题。 ( 3 ) 组建统一的协调机构，发挥协调职能成为发展态势 欧盟模式里面有着协调统一的机构，即欧盟食品安全管理局，具有高度集中， 运作独立，力量雄厚的特征，有效发挥了食品安全监管全过程中的作用。协调统一 机构主要负责管理整个食品链，根据科学的证据作出风险评估，为制定法规提供信 息依据。其主要任务是根据欧盟委员会、欧洲议会或成员国的要求布置研究课题以 便及时发现问题；确定食物链中的技术标准进行立法：监督欧盟的食品安全问题并 分析潜在的风险；通过快速反应机制及时制止风险等( 陈锡文、邓楠，2 0 0 4 ) 。 虽然美国的食品是最安全的，但在监管中依然存在某些缺陷，如协调性不足。 虽有总统食品安全委员会，仍缺乏统一的领导机构，导致监管效率低下；部门之间 协调性仍不够强，降低了部门之间的合作效率等。如今美国的努力方向就是逐步建 立统一协调机构，协调各部门进一步提高监管效率。 ( 4 ) 除政府外的其他力量在食品安全监管中作用逐步加大 食品事关消费者每个人的健康和整个人类的延续发展，随着工业化经济的进程， 食品安全监管暴露问题越来越多、越来越严重，政府作为主要监管主体显得力不从 第一章导论 心，于是社会中间力量以及消费者等都加入了监管的队伍。如美国为协助三个主要 监管部门开展监管工作，还建立了四个协助政府部门，2 个其他支持机构和6 个协调 组织，以维护食品安全，从而保护消费者的身体健康( 陈锡文、邓楠，2 0 0 4 ) 。此外 还包括许多社会公共组织，如科研中心、检测部门、高等院校等。 德国、欧盟、丹麦、日本等发达国家的信息服务、检验检测服务等职责由社会 公共组织承担，以保证对政府监管的辅助和补充。消费者自发形成各种协会对企业 的食品生产和销售等进行监督，特别是成立众多维权组织维护消费者享受安全食品 的利益。从发达国家的总体情况看，社会中间层组织以及消费者在食品安全监管中 的作用是巨大的，效果是明显的。 泰国由社会公共部门承担向消费者提供信息服务的职能，监督相关产品以维护 消费者利益。而在印度和巴西民间的社会组织和消费者对食品安全监管的作用并不 大，这与政府的支持力度和本国的社会传统相关，导致的结果是食品安全缺乏最广 泛的民众基础监督，食品安全问题无法得到有效保障。 1 2 2 国内研究综述 1 2 2 1 国内食品安全监管理论研究 相对于发达国家，我国食品安全研究起步较晚，专业技术人员匮乏，基础性研 究也比较薄弱，我国在2 0 世纪的8 0 - 9 0 年代，国内才开始有极少数人在做这方面的 探索性研究，研究经费和手段也极为有限，国家较大规模投入资金和人力开展相应 的研究还是近几年的事情，特别是2 0 0 2 年来连续发生重大食品安全事件后，引起政 府和专家的高度重视。从已有的学术成果来看，对食品安全监管理论研究较少。 食品是维持人体生命存在的基础，对于消费者而言，保证食品的安全是最重要 的。由于食品的特殊性，普通消费者难以从外观上判断其质量，这时需要政府出面 对食品安全问题进行管制，支持政府对食品市场进行管制的理论则为食品及食品业 的特殊性、公共利益理论和企业社会责任理论( 刘冬兰，2 0 0 6 ) 。政府管制是克服食 品市场的不完全竞争性和非均衡性以及市场缺位等带来的负面影响的手段，通过政 府管制来调整配置食品市场的资源配置。而有的学者认为，对于食品安全监管的理 论研究要从不同的学科视角透视，从经济学上看，食品安全是一种公共产品，存在 外部性和信息不对称性；从政治学上看，食品安全影响消费者的利益保护，关系到 人权保障，食品安全问题能否得到有效监管影响到一国执政能力、经济安全，乃至 整个社会的和谐；其他理论还包括可持续发展理论、社会福利、动物伦理、生态伦 理和企业社会责任理论( 张涛，2 0 0 5 ) 。 在确立政府作为最重要的监管主体后，学者们又对如何监管作出研究。有的学 者认为目前我国的迫切任务是要借用国际一流的管理与控制模式完善我国的食品安 全管理与控制体系，用现代的理论和技术装备我国的食品安全科技与管理队伍( 史贤 明，2 0 0 2 ) 。而有的专家以为食物危险的存在主要是因为在不对称信息辩护下食品经 6 华中农业大学2 0 0 7 届硕士学位论文：我国食品安全法律监管模式与制度体系研究 营管理者“有法不依”( 周德翼，2 0 0 2 ) ，食品安全保证是在政府管理制度的激励与 约束下企业加强管理的结果，政府的监管是保证食品质量安全的关键。政府在食品 安全管理中占据重要位置并起到关键作用，应当扮演主导角色( 秦富，2 0 0 3 ) 。在食 品安全中，政府是管理者，代表国家来执行立法和监督管理政府管理部门要明确 责任和分工，按照国家授权的原则，监督生产和市场，也就是说，从生产到流通， 直至消费的整个过程中的产品安全，都要有政府部门来管理，政府必须在立法方面 具有科学性、完整性、全面性、系统性和可操作性，使食品安全监管有法可依。政 府还要就消费者食品卫生安全教育培训、食品安全的设施建设、执法标准、国际合 作与协调、质量投诉机制及其风险沟通等问题上发挥应有作用 1 2 2 2 国内食品安全监管模式的实践 ( 1 ) 综合监管模式：我国的实践 、 目前国际上关于食品监管职能划分有三种认识。其一，单一部门管理模式，这 是防止出现。模糊地带”堵