（经济法学专业论文）我国土地征收法律制度研究.pdf

气 ， c l a s s i f i e di n d e x ： u d c ： ad is s e r t a ti o n f o rt h ed e g r e eo fm l a w r e s e a r c ho n l e g a ls y s t e mo f c h i n e s e l a n d e x p r o p r i a t i o n c a n d i d a t e ：y u a ny o n g h o n g s u p e r v i s o r ：a s s o c i a t ep r o f z h a n gc u i m e i a c a d e m i cd e g r e ea p p l i e df o r ：m a s t e ro fl a w s p e c i a li t y ： e c o n o m i cl a w d a t eo fs u b m i s s i o n ： a p r i1 ，2 0 1 0 d a t eo fo r a le x a m i n a t i o n ： j u n e ，2 0 1 0 u n i v e r s i t y ：h a e r b i ne n g i n e e r i n gu n i v e r s i t y 7，- o9哪7，0 8iiii_洲y 一 ， r 哈尔滨工程大学 学位论文原创性声明 ? 4 j 、本人郑重声明：本论文的所有工作，是在导师的指导下， ， 由作者本人独立完成的。有关观点、方法、数据和文献的引用 已在文中指出，并与参考文献相对应。除文中已注明引用的内 容外，本论文不包含任何其他个人或集体已经公开发表的作品 成果。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中 以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承 担。 作者( 签字) ：岔9 如 形 日期：利。年6 月7 日 哈尔滨工程大学 学位论文授权使用声明 本人完全了解学校保护知识产权的有关规定，即研究生在校 攻读学位期间论文工作的知识产权属于哈尔滨工程大学。哈尔滨 工程大学有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件。 本人允许哈尔滨工程大学将论文的部分或全部内容编入有关数据 库进行检索，可采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本 学位论文，可以公布论文的全部内容。同时本人保证毕业后结合 学位论文研究课题再撰写的论文一律注明作者第一署名单位为哈 尔滨工程大学。涉密学位论文待解密后适用本声明。 本论文( 回在授予学位后即可口在授予学位1 2 个月后口 解密后) 由哈尔滨工程大学送交有关部门进行保存、汇编等。 作者( 签字) ：私自一垆 导师( 签字) ：荔揪 日期：伽f o 锡月1 日舻钼7 日 一 。, d l i r 我国土地征收法律制度研究 摘要 近年来，随着城市化和工业化的快速发展，我国城市用地需求量大大增 加，大量农村土地特别是城市近郊的农村土地被国家强制性征收。而我国现 行的土地征收制度产生于2 0 世纪5 0 年代特殊的计划经济时期，它为我国的 各项经济事业的建设起到了巨大的促进作用。但是随着经济的发展和国家征 地工作的日益展开，土地征收制度存在的内外缺陷也日益显现出来，现行的 征地制度已越来越显现出与时代的不适应性，并由此造成许多严重的社会问 题。如失地农民保障问题、政府权力滥用问题。这些问题若不能得到及时有 效的解决，必将成为影响社会安定团结的不利因素。因此，对我国土地征收 法律制度研究和完善具有极其重要的现实意义。 本文首先对土地征收的概念、特征和合理性等基本理论进行论述，然后 回顾了我国土地征收制度的发展历史，随后指出我国现行土地征收制度存在 的实体性和程序性的缺陷，并从经济学角度对这些缺陷做了细致的评析。借 鉴国外发达国家以及我国台湾地区先进的土地征收制度经验，在考虑本国现 阶段的基本国情的基础上，创新性地融合我国东部较发达地区三种先进的征 地制度改革模式，试图找出完善我国土地征收制度改革之路：征地制度的改 革必须遵循一定的原则、建立现代集体土地产权制度、严格限定公益性征收、 完善补偿制度、完善程序制度；完善使用权流转制度非公益性用地解决 方法。 关键字：土地征收；公共利益；产权；合理补偿 d j 卜 我国土地征收法律制度研究 a bs t r a c t i nr e c e n ty e a r s ，w i t ht h ep r o p u l s i o no fu r b a n i z a t i o na n di n d u s t r i a l i z a t i o n ， p l e n t yo fl a n dw h i c hi se s p e c i a l l yi nt h es u b u r b so ft h ec i t yw a se x p r o p r i a t e db y t h eg o v e r n m e n ti no u rc o u n t r y s i d e t h ep r e s e n tl e g a lr e g i m eo i ll a n de x p r o p r i a t i o n f o r m e di nt h e1 9 5o t h t h a ti sc a l l e dp l a n n e de c o n o m yt i m ea n di sv e r ys p e c i a l i t c o n t r i b u t e dt ot h ee c o n o m i cb u s i n e s si no u rc o u n t r y h o w e v e r , w i t ht h e d e v e l o p m e n to fe c o n o m y , t h ep r e s e n tl e g a lr e g i m eo nl a n de x p r o p r i a t i o nh a s r e v e a l e di t si n a d a p t a b i l i t yt ot h i st i m ew h i c hh a sc a u s e ds om a n ys e v e r ep r o b l e m s ， s u c ha st h ep r o b l e mo fl a n d l e s sp e a s a n t sa n da b u s i n gu s et h el a n de x p r o p r i a t i o n p o w e r i ft h e s ep r o b l e m sa l en o th a n d l e dt i m e l ya n de f f e c t i v e l y , t h e s ew i l lb e c o m e s oi n c o o r d i n a t e dw i t ht h es t a b i l i z a t i o no ft h e s o c i e t y t h e r e f o r ei t i s v e r y m e a n i n g f u lt oh a v eag o o dr e s e a r c ho nl e g a lr e g i m eo nl a n de x p r o p r i a t i o n t h eb e g i n n i n go ft h i sa r t i c l ei n t r o d u c e st h es u m m a r yo ft h ec o n c e p ta n d c h a r a c t e ro fl a n de x p r o p r i a t i o n ，t h e nr e t r o s p e c t st h eh i s t o r yo fl a n de x p r o p r i a t i o n ， t h e np o i n t i n go u tt h ed e f e c to fl a n de x p r o p r i a t i o ns y s t e mi no u rc o u n t r ya n dt h e n a n a l y z i n gt h e s ed e f e c t sf r o mae c o n o m i c sp o i n to fv i e w w ec a nr e f e rt ot h et r i c k o fd e v e l o p e dc o u n t r ya n dt a i w a np r o v i n c eo nl a n de x p r o p r i a t i o n t a k i n ga c c o u n t i n t on a t i o n a lc o n d i t i o n so nt h es t a g ea n dt h r e ea d v a n c e dm o d e l so fe a s tc h i n a ，w e t r yt od i s c o v e ro n ep a t ht ot h eb e t t e r i n gt h el a n dc o l l e c t i o ns y s t e m t h er e f o r mo f l a n de x p r o p r i a t i o nh a v et oa d h e r et ot h ep a r t i c u l a rp r i n c i p l e ，e s t a b l i s h i n gt h e s y s t e mo f m o d e mp r o p e r t yr i g h to f c o l l e c t i v el a n de x p r o p r i a t i o no i lp u b l i ci n t e r e s t b e t t e r i n gt h ec o m p e n s a t i o ns y s t e m ，b e t t e r i n gt h ep r o c e s ss y s t e m ，b e t t e r i n gt h e s y s t e mo nt r a n s f e r r i n gr i g h t so fr u r a lb a s eu t i l i z a t i o n k e yw o r d s ：l a n de x p r o p r i a t i o n ：p u b l i ci n t e r e s t ；p r o p e r t yr i g h t ： r e a s o n a b l ec o m p e n s a t i o n 我国土地征收法律制度研究 录 第l 章绪论二1 1 1 研究背景及意义：一1 1 1 1 研究背景1 1 1 2 研究意义- o o ”：1 2 1 2 国内外研究现状2 1 2 1 国内研究现状? 2 1 2 z 国外研究概况5 1 3 研究方法及创新之处7 1 3 1 研究方法”8 1 3 2 创新之处“8 第2 章土地征收概述? 9 2 1 土地征收概念的概念和特征9 7 7 2 1 1 土地征收的概念9 2 1 2 土地征收的特征1 0 2 2 我国土地征收的合理性分析”1 2 。2 2 1公共利益土地征收的前提1 2 。2 2 2 合理补偿土地征收的核心1 3 2 2 3 正当程序一土地征收的合理性的保障1 4 2 3 我国土地征收制度的变迁分析1 4 二 2 3 1 我国土地征收制度的变迁“1 4 ，2 3 2 我国土地征收制度的发展规律1 8 2 4 本章小结1 8 第3 章。现行土地征收制度中的主要缺陷及评析1 9 3 1 集体土地产权不清晰1 9 3 1 1 产权主体不明晰2 0 哈尔滨工程大学硕士学位论文 3 1 2 集体土地所有权权能不完整2 1 3 1 - 3 土地所有权所处地位的不平等。”2 2 3 2 征地范围过于广泛2 3 3 3 补偿制度设计不科学2 4 3 3 1 补偿原则缺失，与国际惯例有出入2 4 。 3 3 2 补偿标准沿用计划经济时代标准，与市场经济大环境不符2 5 3 3 3 征收补偿费用低下，无法满足农民实际需求2 5 3 3 4 货币安置补偿方式较单一，无法解决长远问题”2 7 3 4 征地程序不完整2 7 3 4 1征地过程中农民知情权与参与权的缺失2 8 3 4 2征地听证程序徒具形式2 8 3 5 救济机制不完整”2 9 3 6 现行征地制度缺陷的评析经济学视角3 0 3 6 1 农民无法享受土地增值收益，造成实际分配的不公3 0 r 3 6 2 土地开发时机被延缓3 1 3 6 3 政府施政的倾斜要利益不要土地3 2 3 7 本章小结3 2 第4 章各国各地区征地制度的探索与分析3 3 4 1国外及我国台湾地区土地征收制度介绍3 3 4 1 1 美国的土地征收制度：3 3 4 1 2 英国的土地征收制度”3 4 4 1 3日本的土地征收制度3 5 4 1 4 韩国的土地征收制度”3 6 4 1 5 德国的土地征收制度3 6 4 1 6 我国台湾地区的土地征收制度”3 7 、 4 2 国外及我国台湾地区征地制度的借鉴。3 8 4 2 1明确公共利益的范围3 8 我国土地征收法律制度研究 4 2 2 明晰土地产权关系”3 8 4 2 3 征收补偿以市场价格为基础3 9 4 2 4 制定科学严谨的征收程序3 9 4 3 我国东部较发达地区的征地制度改革4 0 4 3 1 嘉兴模式4 0 4 3 2 芜湖模式”4 1 4 3 3 昆山模式- 4 1 4 4 东部较发达地区征地改革的经验4 2 4 4 1 政府执政理念的借鉴4 2 4 4 2 建立起与经济发展水平相适应的社会保障机制”4 2 4 4 3 充分发挥集体经济组织职能作用4 3 4 5 本章小结4 3 第5 章完善我国征地制度的法律构想4 4 5 1 征地制度改革应遵循的原则4 4 5 1 1 有利于保护耕地的原则4 4 5 1 2 合理性原则4 5 5 1 3 社会公正原则4 5 5 1 4 最大限度保护农民利益原则4 6 5 2 改革我国征地制度的具体措施4 6 5 2 1 土地征收实体法规的完善”4 6 5 2 2 土地征收正当程序的完善5 5 5 2 3 土地征收救济机制的完善5 8 5 3 非公益性用地解决方法：集体建设用地使用权流转市场的建立5 9 5 3 1 修改现行法规的有关规定5 9 5 3 2 建立和健全集体建设用地使用权流转市场体系建设6 0 5 3 3 建立合适的使用权交易机构一6 1 5 3 4 流转过程中政府角色的定位6 1 哈尔滨工程大学硕士学位论文 5 4 本章小结6 1 结 仑”6 3 参考文献6 4 攻读硕士学位期间发表的论文和取得的科研成果6 9 致谢7 0 第1 章绪论 第1 章绪论 1 1 研究背景及意义 1 1 1 研究的背景 中国目前处于经济发展的高速时期，我国城市的版图也在随着经济的快 速发展而日益扩张，进而产生建设用地需求量的增加。然而城市土地已经远 远不能满足当前城市的用地需求，于是越来越多的集体土地被通过征收手段 纳入城市土地范围。在这一过程中，制度与实践的不适应性越来越明显的显 现出来。土地征收制度的问题主要表现在：1 ，土地征收法律制度的基础性缺 陷集体土地产权不清晰。集体土地产权制度的缺陷可以看作是目前征地 问题产生的根本性原因。2 ，公共利益内容的不确定性，无论是0 4 年的土地 法修正案抑或是被人们寄予最大希望能够对公共利益做出解释的物权法 均没有对其做任何界定，而正是公共利益的飘渺虚无使得它很容易成为公共 权力机关滥用权力的借口。3 ，征地的程序尚不完善，具体表现缺乏公共利益 的认定程序，征地过程农民参与权的缺失以及听证过程的形式化安排等4 ， 征地补偿制度方面，补偿原则的缺失，补偿标准的低下以及补偿安置方式的 单一都是亟待解决的问题。5 ，司法救济途径的缺失。现实生活中因土地征收 的纠纷大多交由行政机关解决，对于失地农民来讲是极不公平的，有违法治 国家所提倡的“司法最终解决”之要旨。 我国是一个农业大国，农业、农村和农民“三农问题的解决是影响社 会稳定的全局问题。近年来党和国家始终把“三农 问题的解决作为各项工 作的重中之重。土地作为农业发展的载体、农民生活的保障，成为三农问题 的中心，而与其有关的征收问题也成为当前农村工作的重点。但近年来因农 村土地征收引发的纠纷频发，各地不断爆发农民集体上访、暴力冲突甚至流 血事件。嘉禾事件、丰城事件、瓮安事件都是这些事件的典型。由此看来土 地征收问题已经成为影响当前“三农”问题最突出的表现之一，若不及时加 哈尔滨工程大学硕士学位论文 以解决必将会引起更大的社会问题。 另外我国还有着人多地少的基本国情。目前我国人均耕地面积排名世界 第1 2 6 位，是世界人均耕地面积的4 0 。严峻的耕地形式决定着我国必须实 ， 行最严格的土地征收政策，严防出现政府因滥用征地权而导致土地锐减的态 势。为此必须改革现有的土地征收政策，真正做到制度为土地保障服务。 1 1 2 研究意义 理论意义：土地征收制度涉及土地管理学、政治学、经济学以及社会学 等其他众多学科，多年来众多学者对此投注了众多的心血，因此积累了丰富 的学术资源。但其中的许多文章多存在抄袭或者相互雷同之处，且从整体上 看，文章研究方法和角度较单一，缺乏系统的有深度的分析。本文通过运用 比较分析方法、历史分析方法和经济学研究方法相结合，以实体、程序和救 济机制三条主线来寻找缺陷和解决问题，力求提出具有可操作性的改革我国 征地制度的建议。 现实意义：我国是一个人多地少的国家，土地问题总是关系着国计民生。 作为一部与土地息息相关的法律，土地征收制度问题多少年来土地问题都是 理论界研究的热点问题。实践中，各地政府违法征收甚至野蛮征收农民土地 的案件总是充斥着人们的视线，农村土地特别是城郊集体土地更是征地纠纷 的重灾区。征地纠纷已取代税费纠纷成为当今影响社会和谐的重要因素。如 何客观分析现有征地制度的利弊，如何合理借鉴其他国家或地区的先进经验 来构建具有我国特色符合我国国情的征地制度，解决目前征地混乱不堪的局 面是目前学者肩负的历史使命。 一 1 2 国内外研究现状 p 1 2 1国内研究现状 从二十世纪九十年代开始，我国许多学者就从不同的角度对土地征收制 度中存在的问题进行研究和探讨。就近期我国有关这一问题的研究文献来看， 2 第1 章绪论 念一书中认为：“公共利益是独立于个人利益 之外的一种特殊利益。社会公共利益具有整体性和普遍性两大特点。换言之， 社会公共利益在总体上是整体的而不是局部的利益，在内容上是普遍的而非 特殊的利益。 削顷武在公共利益研究一一种分析范式及其在土地征收中的运用一 文中指出：“公共利益的实现实质上主要是一个程序的问题即如何运用程序以 保障公共利益的实现，公共利益实现的关键是需要转变以往的思维方式一将 研究或者说关注的焦点由公共利益的概念之探讨转到实践中如何实现公共利 益的问题上来，以听证程序为中心来实现公共利益的界定可以在一定程度上 避免陷入一些无谓的概念争论。 张千帆在公共利益是什么? 社会功利主义的定义及其宪法上的局限性 一文中指出：公共利益是一个不可能在法律上确定的概念，因而我们不要再 在界定什么是公共利益这个问题上浪费时间，而应该借鉴国外经验，完善对 征收决定的程序( 而非实体) 控制。在征收的程序控制上多下功夫。如果中 国的全国和地方人大或其常委会能够对土地征收和补偿方案的决定发挥实质 性的作用，那么目前困扰中国社会的征收问题将有望得到根本的解决，由此 引发的社会矛盾和利益冲突将得剑根本的缓解。” 此处不再列举其他学者的观点，因为几乎所有的学者都是赞成立法界定 公共利益范围的，只是赞同的方式不同。有的主张立法机关制定；有的主张 由行政机关制定；此外还有主张司法程序和听证程序界定等方式。 ( 2 ) 有关土地征收程序的研究 王万华在行政听证一书中指出：“多数听证会仅举行一天即告结束， 很难保证听证会对决策真正发挥作用。“ 。孙笑侠：法的现象与观念，济南：山东人民 l j 版社，2 0 0 1 年版，第4 6 页。 口 i 万华：行政听证，应松年编当代中国行政法，北京：中国7 y j e i i i 版社，2 0 0 5 年，第1 4 3 页。 3 哈尔滨工程大学硕士学位论文 池添雨在浅析土地征用补偿制度一文中指出：“我国土地征用补偿应 遵循听证规则，对补偿的合理程序、补偿的具体执行过程、告知补偿的救济 途径等都作明确的规定，改变以往条款上的笼统抽象的程序。 姚寿福在我国现行征地制度存在的问题与改革思路一文中认为指出： “当前土地一些政府机关在行使土地征收权时，完全不顾是否因为公共利益， 滥用土地征收权力。必须完善土地征收的程序规定，以此来对政府进行约束。” 朱林兴在关于改革征地制度的一些思考一文指出：“规范征地程序， 关键是要让集体农民直接参与征地全过程。” 从上可以看出，诸位专家学者实际上都在关注一个问题g 土地征收程序 的完善，关键是保证失地农民的参与权。土地征收程序很多的问题，例如公 益目的认定程序的缺失，行政复议程序的难以执行等都是很实际的问题。出 现这些现象的原因是一方面我国的行政本位主义给人的影响，另一方面也是 因为某些程序法规的执行力弱的原因。 ( 3 ) 有关征地补偿问题的研究 朱道林，袁弘在现行征地补偿制度的理论思考一文中指出：“现行土 地征收补偿方式严重违背了市场经济体制征地补偿方式违背帕雷托最优 原则。 圆 中国土地规划院课题组在其报告中指出：“固家的土地征收行为仅限于公 益性用地。对于非公益性建设用地应采取征购的方式，才能有效保护耕地” 旺辉在非公共利益的征地行为与土地发展权补偿一文中指出：“非公 共利益性质的征地行为无偿剥夺农民的土地发展权是毫无道理的。 李建建在我国征地制度改革与农地征购市场的构建一文中指出：“建 立农地征购市场，通过征购市场实现农业用地向非农建设用地的转变，是社 。迟添雨：浅析土地征用补偿制度，土地市场2 0 0 4 年第5 期。 朱道林，袁弘：现行征地补偿制度的理论思考，孔祥智编聚焦t r 三农”：1 8 0 位法学专家破解“三 农”难题，北京：中央编译m 版社，2 0 0 4 年，第1 4 8 1 5 1 贝。 黄祖辉：转型、发展与制度变革：中国三农问题研究，i ：海：上海人民出版社，2 0 0 8 年，第1 6 1 页 4 一 i p 第1 章绪论 展的客观要求，也是我国现行征地制度改革的发展趋势。” 中国农村土地制度变迁和创新研究( 续) 一书中指出：“土 ) 矛盾日益尖锐，其诱因主要在于补偿标准偏低。” 地补偿制度的研究可以看出各位学者对于我国现行的上地征收 否定态度的，认为现行土地征收标准低下是一个很严重的错误。 高现有征地补偿标准。至于如何提高，应以什么为标准，应遵 则则是各持己见的，但无论是哪说法，其核心思想都是以保护 。 究成果客观地指出了我国目前土地征收制度中存在的问题，并 提出了很多有针对性的解决办法，为我国征地制度改革提供了一定的灵感素 材。但也有一些问题，如对某一问题的研究也总是集中作者较为熟悉的领域， 法学家只会从法学角度谈问题，社会学家仅从社会学角度分析问题，研究方 法的单一很容易导致最终结论缺乏说服力。征地补偿制度方面的研究可谓是 重点，学者讨论的重点也仅限于一味提高征收补偿标准，并未考虑到现实的 中国国情，因而也仅能称之为理论，可操作性不强。 在法制建设方面，目前我国有关土地征收的法律规范体系也极其不健全。 最具权威性的规定是2 0 0 4 年宪法第1 0 条规定“国家为了公共利益的需 要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”。除此之外土 地管理法、物杈法、国土资源部关于征用土地公告办法、城市房屋拆 迁管理条例等对土地征收问题做出了一些规定，但总体来说较为分散，几 乎都是点到即止，不利于土地征收制度的展开。目前我国缺少一部系统性完 整性的农村土地征收法。 1 2 2 国外研究概况 国外大多数发达国家实行资本主义，土地实行的是私人土地所有制为主， 。孔祥智：聚焦- - i 农：1 8 0 位专家学者破解三农问题北京：中央编译出版社，2 0 0 4 年第1 4 4 页。 。钱钟好：中国农村土地制度变迁和创新研究( 续) ，北京：社会科学文献出版社，2 0 0 5 年，第1 6 7 页。 5 哈尔滨工程大学硕士学位论文 国家土地所有制和地方土地所有制相结合的土地所有制，这与中国的国家所 有和集体所有土地有很大的不同。因此，国外学者有关中国土地征收制度改 革的研究涉及的并不多，研究成果相对较少。 ( 1 ) 有关公共利益的研究 边沁在道德与立法原理导论一文中指出：“公共利益是组成共同体的 若干成员的利益总和。”可以看出，边沁是赞同公共利益存在说的，公共利 益是符合大多数人的利益。 博登海默在法律哲学与法律方法一文中指出：“公共利益意味着在分 配和行使个人权利时绝不可以超越的外部界限。 博登海默德的观点某种程 度上揭示了公共利益和个人利益的关系两者是相互制约的。 还有学者认为，征收的目的不应仅限于公共利益，除了典型的公用征收 或公益征收外，还应包括征用、准征收、类似征收、征收性侵害等其他征收 类型。 ( 2 ) 土地征收程序的研究 由于笔者涉猎知识和接触资料的匮乏，至今未曾查阅到国外有关但国外 有关土地征收程序的学术研究成果，但国外有关征地程序的先进法律制度却 是值得我们学习的。 t 韩国启动土地征收程序的法律依据主要有土地收用法和有关公共 用地区的和损失补偿的特立法。申请用地机关可先行与土地所有权人进行协 商，若协商成功，申请人便可依法取得土地；若协商不成功，再提起强制征 收程序。进入征收程序之后，相关部门要对用地单位的公益性目的进行进行 合理性审查。公益性目的审查通过之后，政府机构可再与土地所有人协商有 关事宜，若不能达成协议，所有权人则可向收用委员会申请裁决。对于裁决 不服的，可以向韩国中央土地收用委员会申请裁决。若仍不能达成决议，则 可提起行政诉讼。 o 边沁：道德与立法原理导论，时殷弘泽，北京：商务印书馆，2 0 0 5 年，第5 8 页。 o 博登海默：t 法律哲学与法律方法，邓正来译，北京：中国政法人学出版社，1 9 9 8 年，第2 9 8 页。 6 廿 第1 章绪论 置一t r i ；曩 德国的土地征收程序分为公益目的的认定、被征土地的确认、征收补偿 金额的确定和正式进入征收程序共4 大部分。有关土地征收的公益性目的性 以及政府征地行为合法性审查由联邦行政法院管辖，而有关补偿标准及补偿 办法则由事件发生地法院管辖。 其他国家，如美国、英国的土地征收制度有关程序规定也都较完善。发 达国家向来比较注重程序在限制权力方面的作用，因而大多都对土地征收都 规定了严格的法律程序，这很值得我们学习。 ( 3 ) 土地征收补偿的研究 山下淳在 国家补偿体系中的损害补偿的现代意义一书中认为：“土地 征收补偿不仅应包括财产性补偿，还应该包括生存权补偿。 “德国土地征收补偿范围包括：土地和土地上其他标的物的损失补偿、 土地权利人的经营损失补偿、地上其他物品的附带损失补偿。 “根据美国财产法的规定征地必须对土地所有者实施公正的补偿。美国 采取的补偿模式类似于土地发展权补偿。 从发达国家有关征地补偿方面的规定可以看出，发达国家补偿的标准都 比较高，对土地依据市场价值进行补偿是其最基本的补偿原则。 从法的可移植性来讲，借鉴西方发达国家的先进法律制度的规定，有助 于我们提高本国( 本地区) 的法制水平，但立法必须兼顾国情，一味地照搬 照抄国外经验，终将带来法律移植之后的“水土不服 。因为从上面的研究 介绍我们可以看出，国外学者比较注重的是私人的财产利益，生长于资本主 义私有制国家，耳濡目染“公民私有财产神圣不可侵犯 的法律信念，使得 国外学者的研究方面也比较倾向于私有财产的保护，而对于集体土地征收制 度的研究几乎为零，即时有涉及也仅是在其他学科的研究中一笔带过。因此 法律可以借鉴但必须兼顾中国现实国情。 1 3 研究方法及创新之处 国山下淳：国家补偿体系中的损害补偿的现代意义，东亚行政法学第七届国际学术大会，浙江杭州 2 0 0 6 年，第1 5 6 页 7 哈尔滨工程大学硕士学位论文 1 3 1 研究方法 本文主要运用比较分析和典型案例相结合的研究方法，注重考察不同国 家土地征收法律规制在制度安排上的经验，同时再结合本土资源中的典型案 例，以便获得更全面和更可行的相应制度安排。 另外，本文还比较注重运用实证分析法。土地征收制度在我国很多地区 进行了各具特色的改革试验，运用实证分析方法对这些地区的改革进行剖析， 能够找到比较适合我国实际的征地改革措施。 1 3 2 创新之处 首先从整体上对我国土地征收的法理基础和法律制度体系进行了较为系 统性的研究，从总体上构建起我国土地征收法律制度的框架。 在对我国土地征收制度的缺陷进行分析时，运用跨学科综合分析方法分 别从对农民经济利益、土地开发时机和政府施政立场的角度对征地制度的缺 陷进行评析，将征收缺陷以直观的经济利益展现出来，以引起人们的警觉。 归纳总结出了国外的征地制度可供国内借鉴的地方，在论述此问题时做 到将国情融入，进行有选择性地接受。同时对我国东部三个较发达地区的不 同的征地模式的创新之处进行了分析，改变了以往学者一味赞许改革的态度， 对其这三种模式做到批判性的接收。 在对我国征收补偿制度进行完善性分析讨论时，根据我国国情创新性地将 我国征地补偿改革的前景分为近期和远期两个发展阶段，这种方法注重：际， 在实践中具有可行性。 8 1 第2 章土地征收的法理分析 第2 章土地征收概述 2 1 土地征收概念的概念和特征 我国的土地征收法律制度是在特定的历史条件下形成的，它是人们在特 定条件下选择的、对我国征地行为有重大影响的正式规范的总称。全面理解 我国土地征收法律制度，首先应掌握“土地征收 这一概念。 2 1 1 土地征收的概念 由于世界各国各地区历史背景各异，土地所有制和习惯传统等各方面也 有不同，其对土地征收概念的表述也不尽相同。美国法律上称土地征收为“最 高土地权”之行使，在英国，土地征收被称为强制购买。而在德国，土地征 收被称之为古典征收。国我国台湾法称为“土地征收，日本法称为“土地征 用或“土地收买，香港则名日“官地收回”。但纵观各国( 地区) 的表述， 虽然对征收的叫法各异，但对于土地征收概念的基本内容大体上是一致的， 即指国家或政府在公共利益前提下，对法律规定的不可侵犯性的个人和集体 土地所有权予以强制剥夺的情形。 我国众多学者很长时间以来一度将征收与征用的概念相混淆，认为征收 即是征用，这种观点是很不准确的，它混淆了“土地征收”( 1 a n de x p r o p r i a t i o n ) 与“土地征用”( 1 a n dr e q u i s i t i o n ) 的区别。二者从字面上来看，重点应放在 “收 和“用”上。“收 顾名思义，即收为所有，主要是改变土地的所有权 属性；“用”即进行占有并使用，主要是使用权，使用后还要归还，并不改变 土地的所有权属性。“征收和“征用”概念混淆不清的状况在2 0 0 4 年宪 法修正案出台之后得到改善。该法第1 0 条规定：“国家为了公共利益的需 要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”这是国家第一 。王红建：台湾的土地征收制度，中国十地法律研究中心，2 0 l o 年1 月8 lh t t p ： w w w 2 z z u e d u c n c l l r c n e w s l n f o a s p ? l d = 812 ，2 010 年2 月5 日。 陈婴红：十地征用制度的国际比较，资料通讯2 0 0 4 年第4 期。 9 哈尔滨t 程大学硕士学位论文 次以立法形式严格区分土地征收与征用。随后土地管理法和房地产法 等其他下行法均对应做出调整，如我国土地管理法第2 条规定：“国家 为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。 这说 明我国现行法律提倡严格区分“征收”与“征用”的概念。但至今为止还有 众多学者在学术研究或者相关文献中混淆使用“征收 和“征用”两概念， 专业人士尚且如此，普通民众对此问题的理解就更让人不敢恭维。为追求学 术的严谨性和实践操作的准确性，目前仍有必要以出台司法解释等形式对“土 地征收 这一概念进行更加明确界定。 关于土地征收的具体概念，我国法学界也有不同的表述。有学者将土地 征收的概念简单地定义为“国家为了公共目的的需要，依法通过强制购买的 方式，使一项独立的物权消失的行为 。较多学者赞同土地征收是指为了公 共利益的需要，国家将集体土地强制性征收归国有并按法定程序给予被征地 集体或个人一定补偿的行为。 笔者较倾向于第二种表述方法，这种表述方式 集中阐述了公共利益的各项特性，也考虑到中国土地征收行为与国外土地征 收行为的最大不同之处土地征收一般是对集体土地的征收。 2 1 2 土地征收的特征 由以上笔者引述的有关土地征收的概念：“土地征收是指为了公共利益的 需要，国家将集体土地强制性征收归国有并按法定程序给予被征地集体或个 人一定补偿的行为 。可以看出土地征收是国家以公权力对集体土地所有权予 以强制割让，而不以集体土地所有权人的同意为条件。由此可以提炼出我国 土地征收的公共目的性、强制性、补偿性和权属转移性四个基本特征。 一、公共目的性 土地征收是国家凭借其公权力，不以取得集体土地所有权人同意为要件 而进行的强制夺取。土地征收权行使的后果，“除了对社会发生更直接的影响 外，还间接地影响到财富的分配。 由此可知，征收权的行使带来的影响是极 。刘俊：中国f ：地法理论研究，北京：法律出版社，2 0 0 6 年，第3 4 0 页。 田平：关于对农村集体土地征收性质的探讨，f 堰职业技术学院学报2 0 0 8 年第l 期。 1 0 第2 章十地征收的法理分析 其巨大的。为防止国家或地方政府机关对此征收权的滥用，各国均通过立法 规定将“公共利益”作为启动征收权的唯一条件。这样不仅使土地征收权获 得合宪性，也让土地财产权人的权利限制有了边界，除了公共目的国家不得 以任何形式剥夺土地所有人的财产权利。对于土地征收的公共利益目的，我 国相关法律均有较为明确的规定，首先是我国宪法第1 0 条的规定：“国 家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予 补偿。其他法律如土地管理法第2 条第3 款、国家建设征用土地条例 第2 条均明确提出土地征收( 或征用) 必须以公共利益为基本前提。因此我 国法律是非常明确土地征收的公共利益目的的，这也为我国目前的征地制度 改革提供了强有力的理论基础。 二、强制性 土地征收是国家以政治权力为后盾，不问土地所有者是否同意，依照法 定程序强制地取得集体土地所有权。尽管我国宪法没有规定征收集体土 地应得到集体土地所有者的同意，1 9 8 6 年土地管理法第二十三条“被征 用单位服从国家需要，不得阻挠”的规定在修订后土地管理法里也看不 到了，但征收集体所有土地的强制性并没有改变。在我国土地征收过程中， 被征收一方绝对没有权利与之协商，也没有权利与之提起诉讼，据此形成的 法律关系绝对不是两个平等的民事主体关系。虽然土地征收实施过程中有相 关的程序来保障被征收方能获取一定的利益，但这也不能抵消其行为的强制 性特征，且不说某些程序的看似无足轻重，征地过程中双方地位力量及地位 的悬殊就是最大的问题所在。 三、补偿性 国家在征收土地时，必然要对土地权利人的财产权利造成损失，而这种 损失并非权利人依法所应承担的风险、支出或牺牲，因此国家必须给予公平 的补偿，使其恢复或维持原有的财产状况。最大限度的补偿被征地原权利人 因土地征收引起的损失是西方国家补偿政策所奉行的原则。但在我国目前征 收实行的不是市场价值定价，改为由行政机关依据某些标准根据当地经济情 哈尔滨工程大学硕士学位论文 况制定，这其实是很不公平的，很容易造成政府机关指定补偿费用的任意性， 且容易造成被征地公众的心理不满。实际来看，也确实出现了不少问题，据 调查我国征地纠纷的7 0 是由于补偿费用引起的，我国法律应尽快改革这种 做法。 四、权属转移性 权属转移性是指国家行使土地征收权力，完全地永久地取得集体土地或 私人土地的所有权，而相对地集体或者私人则永久地丧失所有权。权属转移 是国家行使土地管理职能的必要条件，国家只有在获得土地所有权的前提条 件下，才能根据社会发展的实际要求来土地资源的合理分配，从这一层面上 讲，土地征收的过程也是解决土地所有权由集体转移到国家所经历的法律实 体上和程序上的一个过程。此外，土地征收与土地征用的最大区别也体现在 权属的转移性上，土地征收让土地所有权从集体转移到国家，而土地征用则 只是发生土地使用权的转移，并不发生所有权的转移，因此，两者的含义以 及实际过程和行为的最终结果均有很大的不同，从实际操作中来讲，对于土 地征收的相关法律规定也较为严格。 笔者认为，土地征收行为的四个特征是相互补充和紧密衔接的。其中征 收可以看作是土地征收的前提条件，补偿性和强制性是方法，而权属转移性 则是行为的后果。 2 2 我国土地征收的合理性分析 由于权力天生具有扩张性，为防止国家征地权力的滥用，必须对其进行 一定的限制。这些限制条件也可以看作征收行为存在的合理性基础。 2 2 1 公共利益土地征收的前提 从经济学角度讲，如何将有限的资源进行合理有效的配置是其主要研究 对象，而公共利益则涉及到资源有效配置的一项重要内容：物尽其用，即使 财产发挥出更大的价值。由于公共利益并不是个人利益的简单相加，因此与 某一特定征收行为的个人利益相比，公共利益所创造的价值不管在质上还是 1 2 第2 章土地征收的法理分析 量上，其层次总是远胜于个人利益。当国家以强制性手段将从个人手中征收 的土地用于公共福利建设时，即预示着被征收人的财产能在当前甚至未来发 挥出更大的价值。土地征收的公共利益性也使得征收行为得到了经济学强有 力的支持“土地征收强制力的价值合理性在于其结果将符合社会整体利 益。 从法学角度讲，财产权、生命权与自由权被称为人类三大基本人权。其 中财产权又具有基础地位。国农村集体对于集体所有的土地享有的所有权以及 农民个人对于承包土地的经营权和使用权，他们都属于财产权的范围，是我 国法律明确规定的更是受法律保护的